■ 王 玨 易建平 鄭培泉

為貫徹實(shí)施《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035）》和《上海市農(nóng)村村民住房管理辦法》（市政府16號(hào)令），上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)聯(lián)合市鄉(xiāng)村振興研究中心、上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)科技信息研究所，對本市農(nóng)村村民建房問題開展了專題調(diào)研。調(diào)研組先后赴金山、浦東、崇明、松江等區(qū)，實(shí)地察看規(guī)劃保留村農(nóng)村住宅修繕使用、農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)等情況；召開相關(guān)座談會(huì)和專題研討會(huì)，聽取各方面意見建議，形成了本市農(nóng)村村民建房問題的調(diào)研報(bào)告。

一、基本情況

近年來，本市各級黨委、政府貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念，高度重視農(nóng)民住房建設(shè)管理，各職能部門細(xì)化政策措施、加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，不斷滿足農(nóng)民建房需求，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住，在滿足農(nóng)民對美好生活的向往和對高品質(zhì)生活的期待上取得新成效。

（一）市級層面已制定政策

為更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)郊區(qū)鄉(xiāng)村成為提升上海城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間，打造上?，F(xiàn)代化國際大都市的亮點(diǎn)和美麗上海的底色，進(jìn)一步加強(qiáng)本市農(nóng)村宅基地管理，規(guī)范農(nóng)戶建房秩序，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，市政府頒布了《上海市農(nóng)村村民住房管理辦法》（市政府16號(hào)令），于2019年5月5日施行，同步印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的若干意見》，為全市面上開展農(nóng)村村民住房建設(shè)管理，推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住工作提供了政策支撐與操作規(guī)范。根據(jù)2020年1月1日起施行的《土地管理法》以及2019年9月以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理等相關(guān)法律規(guī)定和政策精神，2020年6月，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同市規(guī)劃資源局、市住建委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市農(nóng)村宅基地管理工作的通知》，就完善宅基地審批程序，強(qiáng)化農(nóng)房建設(shè)管理，促進(jìn)農(nóng)民相對集中居住，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提出了明確要求。

（二）各區(qū)制定農(nóng)民建房管理實(shí)施細(xì)則

各區(qū)認(rèn)真研讀政策，在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同相關(guān)部門研究制定實(shí)施細(xì)則和配套文件，進(jìn)一步明確宅基地審批和農(nóng)民建房政策路徑，推動(dòng)市政府16號(hào)令等政策文件的貫徹落實(shí)。一是出臺(tái)配套文件。松江、閔行、寶山、嘉定、青浦、金山、奉賢等區(qū)相繼出臺(tái)了本區(qū)村民住房建設(shè)管理規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則。二是區(qū)鎮(zhèn)給予補(bǔ)貼。在市級補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，區(qū)鎮(zhèn)兩級積極配合，在減量化補(bǔ)貼、節(jié)地補(bǔ)貼、基礎(chǔ)配套費(fèi)用等方面給予相應(yīng)補(bǔ)貼。例如，松江區(qū)區(qū)層面的補(bǔ)貼主要有與市1∶1配套補(bǔ)貼（上樓30萬元/戶、平移5萬元/戶），減量化補(bǔ)貼（200萬/畝），實(shí)效獎(jiǎng)勵(lì)（30萬元/畝）。

（三）農(nóng)民相對集中居住有序開展

各級政府加大政策的宣傳力度，加強(qiáng)農(nóng)村村民住房建設(shè)管理，引導(dǎo)農(nóng)村村民科學(xué)合理建房，節(jié)約利用土地資源。各區(qū)加大工作力度，穩(wěn)步推進(jìn)上樓平移等集中居住點(diǎn)位建設(shè)，以“三高兩區(qū)”和規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)外零星散戶作為推進(jìn)重點(diǎn)，將符合條件的農(nóng)村危舊住房改造優(yōu)先納入。一是對“三高兩區(qū)”沿線農(nóng)民主要采取集中上樓方式，改善農(nóng)民住房條件。各涉農(nóng)區(qū)圍繞從2018年至2022年完成5萬戶農(nóng)民的集中居住目標(biāo)，開展農(nóng)民相對集中居住推進(jìn)工作，到目前為止，已經(jīng)簽約3.9萬戶。二是在一些地區(qū)采取平移集中方式，建設(shè)質(zhì)量較高的農(nóng)村新社區(qū)。各涉農(nóng)區(qū)集中建設(shè)或者引導(dǎo)將農(nóng)民將房屋翻建到規(guī)劃居住區(qū)，如松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村農(nóng)民集中居住、嘉定區(qū)華亭鎮(zhèn)聯(lián)一村“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”、寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)天平村農(nóng)民集中居住等，農(nóng)村村民住房建設(shè)典型引路作用得到較好發(fā)揮。三是部分地區(qū)探索農(nóng)村宅基地依法自愿有償退出方式。對一些已在城鎮(zhèn)有商品住房的農(nóng)戶，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)其放棄宅基地使用權(quán)。例如崇明區(qū)積極支持基層探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，加快落實(shí)配套資金，農(nóng)村宅基地有償退出逐步推開，2019－2021年16個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成農(nóng)村宅基地有償退出5612戶，補(bǔ)償金額34.4億元，核減宅基地面積992.7畝，減量化面積2037.7畝。

（四）農(nóng)民住房條件逐步改善

市、區(qū)相關(guān)部門加強(qiáng)精細(xì)化的分類指導(dǎo)、分類施策，統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，積極探索“一鎮(zhèn)一策”“一村一策”，直至“一戶一策”，解決農(nóng)民住房問題。據(jù)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委統(tǒng)計(jì)，自市政府16號(hào)令實(shí)施到2021年7月，全市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)共審批農(nóng)村宅基地建房申請1619戶，其中改建7戶，新建59戶，翻建1553戶。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。在綜合考慮上位規(guī)劃要求、村莊發(fā)展條件和鎮(zhèn)村意愿的基礎(chǔ)上，各區(qū)不斷優(yōu)化完善城市開發(fā)邊界外村莊布局，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶向保留（保護(hù)）村歸并。如崇明區(qū)以組團(tuán)式布局為主的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，每個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選定1－3個(gè)周邊配套設(shè)施與人居環(huán)境較好的集中居住點(diǎn)，全區(qū)共規(guī)劃29個(gè)點(diǎn)，同時(shí)選定了城橋鎮(zhèn)、陳家鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)和廟鎮(zhèn)等實(shí)物置換區(qū)。二是開展農(nóng)民建房試點(diǎn)。通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一管理等，同步實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃師和鄉(xiāng)村建筑師制度，注重公共服務(wù)配置，加強(qiáng)整體環(huán)境營造。房屋建設(shè)由農(nóng)民自行委托施工隊(duì)伍開展實(shí)施或統(tǒng)一建設(shè)，既保障保留村內(nèi)村民建房的合法權(quán)益，又保證建設(shè)合規(guī)、村貌統(tǒng)一。部分保留村如松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村、嘉定區(qū)華亭鎮(zhèn)聯(lián)一村等，通過平移建設(shè)，村民已經(jīng)住進(jìn)了新房。三是試點(diǎn)開展宅基地相關(guān)信息的補(bǔ)充調(diào)查。為摸清宅基地底數(shù)，逐步建設(shè)全市基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的人地房管理“一張圖”，探索符合村情民意的農(nóng)民建房發(fā)展管理新路徑。2020年8月至2021年7月，市規(guī)劃資源局會(huì)同市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委開展了全市農(nóng)村房屋專題調(diào)查。結(jié)果顯示，全市宅基地上的房屋總計(jì)811745戶，占地面積119.27平方公里。此外，相關(guān)部門積極開展農(nóng)村宅基地行政執(zhí)法等日常監(jiān)管，做到行政管理“一張網(wǎng)”。

二、存在問題

雖然本市采取多種方式保障農(nóng)民居住權(quán)益，但是農(nóng)村居民住房權(quán)益尚未得到全覆蓋，農(nóng)民建房問題尚未得到真正解決，農(nóng)民群眾對建房的訴求仍是農(nóng)村較為突出的矛盾。

（一）空間布局規(guī)劃落地難

由于受土地用途等嚴(yán)格限制，按照《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035）》編制的村莊規(guī)劃，為鄉(xiāng)村預(yù)留中長期發(fā)展空間有限，前瞻性、可操作性不強(qiáng)。一是上位規(guī)劃問題，農(nóng)民住房建設(shè)難以落地。上海目前有1577個(gè)村，根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035）》，其中，規(guī)劃保護(hù)村98個(gè)，保留村730個(gè)，撤并村749個(gè)。根據(jù)市政府16號(hào)令，農(nóng)民住房建設(shè)僅限定于保護(hù)保留村。市規(guī)劃資源局和市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委調(diào)研結(jié)果顯示，全市保護(hù)保留村宅基地上房屋僅有236069戶，而全市非保護(hù)保留村現(xiàn)有宅基地上房屋575676戶，占比超過70%。目前非保護(hù)保留村既無中長期開發(fā)計(jì)劃，又不批準(zhǔn)農(nóng)民新建、擴(kuò)建和改建住房，農(nóng)民意見較大。此外，崇明、金山等區(qū)反映，部分集中居住平移點(diǎn)因本輪永久基本農(nóng)田規(guī)劃劃定，劃入永久基本農(nóng)田范圍，規(guī)劃調(diào)整手續(xù)繁瑣、周期長，影響了集中居住工作進(jìn)度。例如，根據(jù)最新版永久基本農(nóng)田規(guī)劃，目前金山工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中的立新集中居住點(diǎn)（二期）、高樓居住點(diǎn)（二期）、長樓小區(qū)擴(kuò)容范圍均涉及約80余畝的永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。二是集中居住安置點(diǎn)承載量有限，無法滿足井噴式的安置需求。多個(gè)區(qū)反映，農(nóng)民集中居住意愿強(qiáng)烈，目前沒有辦法滿足實(shí)際需求。例如金山工業(yè)區(qū)內(nèi)危舊房比重高，規(guī)劃的非保留點(diǎn)宅基數(shù)多（現(xiàn)有宅基數(shù)2346個(gè)），能夠承載上樓、平移安置點(diǎn)的資源緊缺，已經(jīng)無法滿足農(nóng)戶日益迫切的安置需求。按照工作計(jì)劃，至2025年計(jì)劃完成778戶農(nóng)民相對集中居住，還剩余1568戶農(nóng)民非保留宅基地缺少安置點(diǎn)位。三是建設(shè)用地指標(biāo)分配失衡，部分宅基地難以落地。各區(qū)加大力度推進(jìn)農(nóng)民集中居住，大部分都將有限的建設(shè)用地指標(biāo)用于平移集中點(diǎn)，導(dǎo)致保留村新增宅基地建設(shè)指標(biāo)匱乏。例如崇明區(qū)16個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把建設(shè)用地指標(biāo)全部安排給6個(gè)安置點(diǎn)，而這些安置點(diǎn)整個(gè)地塊利用率可能只有30%－50%。

（二）農(nóng)民建房的資格權(quán)認(rèn)定難

市政府16號(hào)令中農(nóng)村村民的含義是指具有本市農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由于歷史遺留問題等原因，現(xiàn)實(shí)中的村民類型更為復(fù)雜多樣，基層執(zhí)行政策時(shí)難以把握。一是土地尚未征用但已農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民（因土地被征用轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的除外）建房資格問題。部分因各種原因解決職保（原鎮(zhèn)保）的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員，仍然居住在農(nóng)村，還是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，原宅基證上也保留名字，但因?yàn)榉寝r(nóng)戶籍而沒有建房資格。二是“小市民”的建房資格問題。2000年1月1日起，本市新出生的農(nóng)村家庭的子女全部登記為非農(nóng)戶籍，根據(jù)市政府農(nóng)村村民建房管理辦法（市政府16號(hào)令），非農(nóng)戶不享有建房資格。目前這一群體已陸續(xù)成年，結(jié)婚分戶建房等需求迫切。三是由于婚姻關(guān)系、宅基證登記、分戶等造成的建房問題。對于部分婚前未享受過建房資格，離婚后回到原戶籍地的村民，以及部分因結(jié)婚到配偶家生活，但戶口仍保留在原家庭未遷出的村民，基層對其建房資格如何認(rèn)定認(rèn)識(shí)不一。對于子女成年與父母分戶、兄弟間分戶等農(nóng)村村民面臨的現(xiàn)實(shí)問題，基層的操作口徑不一。例如，部分1991年頒發(fā)宅基證時(shí)，兄弟兩人獲得兩塊相鄰宅基地，卻只取得了一張宅基證，其建房資格目前難以界定。金山區(qū)目前對于分戶的審批標(biāo)準(zhǔn)以房屋現(xiàn)狀“四開間”為界線，“三開間”及以下的不能進(jìn)集中居住點(diǎn)分戶建房。此外，1992年以后建房但未取得宅基地證的農(nóng)戶，在參與集中居住時(shí)，資格權(quán)無法認(rèn)定。

（三）政府職能部門的監(jiān)管與服務(wù)不夠精細(xì)

《土地管理法》明確農(nóng)村宅基地管理職能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承擔(dān)，市政府16號(hào)令明確市農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門是本市農(nóng)村宅基地使用的主管部門。實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民建房涉及規(guī)劃資源部門規(guī)劃、供地管理及產(chǎn)權(quán)登記、住建部門建設(shè)質(zhì)量和風(fēng)貌管控、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門資格權(quán)管理等多方面，如何形成統(tǒng)一的規(guī)范、建立全過程監(jiān)管體系還有待探索。一是建房面積管理。目前基層對超出審批面積和范圍等違法違規(guī)建房行為如何制約尚無定論，實(shí)際操作中大多采取取消有關(guān)建房補(bǔ)貼方式，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序不明確，難以實(shí)行執(zhí)法監(jiān)管。二是風(fēng)貌管控。雖然住建部門提供8套基本建房圖紙供選擇，但在實(shí)際操作中，如何讓每棟建筑物的高度、顏色、材質(zhì)均符合總體要求進(jìn)行設(shè)計(jì)還存在一定難度。三是建設(shè)過程中的質(zhì)量安全監(jiān)管。目前農(nóng)民建房的施工隊(duì)伍未納管，且街鎮(zhèn)一級沒有建筑業(yè)管理機(jī)構(gòu)，村民建房過程中缺乏監(jiān)理人員，對于質(zhì)量安全和人身安全的監(jiān)管難度大。四是建設(shè)施工竣工驗(yàn)收。目前村民建房竣工驗(yàn)收主要由規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)，重點(diǎn)是對占地面積、高度等進(jìn)行驗(yàn)收，并不涉及建筑方面。在目前房地一體頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證背景下，房屋竣工驗(yàn)收需要住建部門一同參與。五是基層執(zhí)法監(jiān)管。長期以來，農(nóng)民建房以自我管理為主，市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地執(zhí)法方面缺乏專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，相關(guān)業(yè)務(wù)還不熟悉，缺乏具體執(zhí)法依據(jù)和參照。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作滯后

2020年底基本完成宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作，是黨中央部署的一項(xiàng)重要任務(wù)，但本市農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作一直停滯不前。一是集中居住平移點(diǎn)確權(quán)發(fā)證問題。市不動(dòng)產(chǎn)登記部門尚未開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證工作，平移點(diǎn)宅基地新建房屋至今尚未發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)證。松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村集中居住一期項(xiàng)目，農(nóng)民已經(jīng)入住2年了，但產(chǎn)權(quán)登記部門還沒開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作。二是老宅基地確權(quán)發(fā)證問題。1992年后，本市未對農(nóng)村宅基地使用權(quán)開展確權(quán)頒證工作，許多新建的農(nóng)村住宅成為事實(shí)上的“無證建筑”，一旦遇有征地開發(fā)存在被認(rèn)定為違章建筑的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）集體建房成本偏高，農(nóng)民集中居住建設(shè)負(fù)擔(dān)較重

由于市財(cái)政補(bǔ)貼資金有限，集中居住基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)成本過高，基層反映經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重。一是集中居住項(xiàng)目建設(shè)資金壓力大。集中居住項(xiàng)目建設(shè)涉及大量資金，調(diào)研中各區(qū)鎮(zhèn)普遍反映市財(cái)政補(bǔ)貼資金有限，區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政自籌資金壓力過大。由于目前市、區(qū)配套資金撥付進(jìn)度與項(xiàng)目建設(shè)資金使用節(jié)奏難以完全匹配，項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)和資金周轉(zhuǎn)使用方面存在較大矛盾。例如金山工業(yè)區(qū)至2021年集中居住工作整體資金倒掛規(guī)模約在1.61億元，涉及總投資約50932萬元（包括參與農(nóng)戶的搬遷補(bǔ)償費(fèi)用及項(xiàng)目配套建設(shè)等費(fèi)用），其中區(qū)級補(bǔ)貼34873萬元（根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)情況分期撥付）、工業(yè)區(qū)自籌16059萬元。二是市政配套費(fèi)用高。平移集中點(diǎn)土地“七通一平”、公共配套等高額支出均需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，因農(nóng)村建設(shè)缺乏相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照城市別墅區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，造成集中居住配套成本過高。如據(jù)松江區(qū)新浜鎮(zhèn)南楊村反映，平移點(diǎn)相關(guān)配套費(fèi)用包括污水管網(wǎng)7000萬元，天然氣1000萬元，強(qiáng)電弱電500萬～600萬元。

（六）農(nóng)民自建房歷史“存量”多，政策上陷入“兩不靠”困境

上世紀(jì)80年代，為響應(yīng)國家號(hào)召，各地開展農(nóng)民就近向小城鎮(zhèn)集中居住的探索，但由于配套政策及歷史遺留等原因逐漸陷入困境。如松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)民集中自建房小區(qū)8個(gè)，自建房共937套，總建筑面積22.82萬平方半。以建于1989年的玫瑰小區(qū)為例，建筑面積0.87萬平方半，54套住宅中的44套由政府建造出售，10套為自建房。此類小城鎮(zhèn)的自建房既不符合當(dāng)下鄉(xiāng)村振興的扶持范圍，也難以享受城市舊改的政策支持，陷入“兩不靠”的尷尬境地，集中動(dòng)遷財(cái)政壓力大，長期由鎮(zhèn)政府托底維護(hù)和修繕；同時(shí)還存在房屋質(zhì)量、安全隱患與環(huán)境衛(wèi)生等一系列管理難題。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何建設(shè)既有農(nóng)民集中自建房的“和美家園”，需要在立法和政策扶持層面進(jìn)一步“破題”。

三、相關(guān)建議

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù)，強(qiáng)化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控”。針對以上問題，調(diào)研小組建議，在制定《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善處理好充分保障農(nóng)民住房權(quán)益和有效節(jié)約集約土地資源兩者關(guān)系，建議設(shè)立農(nóng)村宅基地管理的專門章節(jié)，對以下問題應(yīng)予以明確規(guī)定。

（一）明確各部門管理職責(zé)權(quán)限

一是要明確職能權(quán)限劃分。建議從法律層面明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃資源、住房建設(shè)等部門管理職責(zé)，健全農(nóng)民自建房全流程監(jiān)管體系，明確用地保障、資格審批、施工審批、風(fēng)貌引導(dǎo)、質(zhì)量安全、確權(quán)頒證等方面的對應(yīng)部門及各自職責(zé)界限。二是要明確執(zhí)法管理。要明確宅基地管理中的執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序，解決好宅基地審批下沉到鎮(zhèn)級層面后，審批權(quán)在鎮(zhèn)里、監(jiān)管在區(qū)里這一審管分離體制上的矛盾。建議依托宅基地管理聯(lián)動(dòng)的信息化系統(tǒng)，將宅基地等“三塊地”聯(lián)動(dòng)進(jìn)入到國土資源管理的大系統(tǒng)里，實(shí)現(xiàn)資源共享。三是要明確集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的地位。建議農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地使用合同，作為取得宅基地使用權(quán)的前提和依據(jù)。要通過合同約定的民事權(quán)利和義務(wù)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織管理其成員宅基地使用的職責(zé)，從而正確區(qū)分政府管理責(zé)任和村民自治責(zé)任，以政府監(jiān)管、集體經(jīng)濟(jì)組織管理和村民自我管理三者相互配合，形成農(nóng)民建房管理的合力。

（二）妥善解決規(guī)劃落地問題

一是郊野單元規(guī)劃要滿足農(nóng)民建房需求。建議在地方立法中明確市、區(qū)規(guī)劃資源部門定期開展鄉(xiāng)村規(guī)劃、郊野單元（村莊）規(guī)劃的實(shí)施評估工作，依據(jù)評估結(jié)果適時(shí)啟動(dòng)郊野單元（村莊）規(guī)劃等調(diào)整修編，從規(guī)劃層面充分保障農(nóng)民建房所需的建設(shè)用地，確保本市農(nóng)民建房的合理需求。二是要解決集中居住供地問題。建議相關(guān)部門優(yōu)先滿足農(nóng)民集中居住點(diǎn)用地指標(biāo)，允許優(yōu)先使用占補(bǔ)平衡指標(biāo)，增加周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

（三）明確宅基地資格權(quán)

一是要明確取得和持有資格權(quán)。農(nóng)民經(jīng)申請后批準(zhǔn)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，依法取得宅基地使用權(quán)后，不能因?yàn)槠渖矸莅l(fā)生變化剝奪其權(quán)利。建議通過地方性法規(guī)，清晰界定誰有資格取得宅基地和誰有資格繼續(xù)持有宅基地。二是要妥善處理集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和戶口的問題。農(nóng)村是村民生活和居住的地方，要保障農(nóng)民的住房權(quán)益，建議農(nóng)民建房資格與其戶口性質(zhì)原則上脫鉤，保障土地尚未征用的村民的居住權(quán)。建議對于仍居住、生活在農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，經(jīng)相關(guān)部門核定，可仍以農(nóng)民身份給予其建房資格。三是政策要覆蓋特殊群體。建房政策要覆蓋全部類型村民，建議對分戶、無房戶、“小市民”等，要給予上樓或平移等通道，緩解居住困難，保障其權(quán)益。對于適婚年齡的“小市民”，建議納入城市住房保障體系，允許作為無房戶申請保障類住房或購買商品房。

（四）完善農(nóng)民建房過程中的政府服務(wù)和管理

一是要明確建房申報(bào)流程。建議街鎮(zhèn)政府對建房規(guī)劃選址、建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建許可等審批內(nèi)容進(jìn)行整合，提供一站式審批服務(wù)。二是要加強(qiáng)建房管控。建議實(shí)現(xiàn)農(nóng)民建房全過程監(jiān)管，申報(bào)審批部門要設(shè)立相應(yīng)監(jiān)管制度，建設(shè)過程中的質(zhì)量安全監(jiān)理委托第三方進(jìn)行，由街鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)落實(shí)?？⒐を?yàn)收由建房戶主共同參與，要簽字認(rèn)可才可申請辦理不動(dòng)產(chǎn)證。以區(qū)為單位設(shè)置農(nóng)民建房保險(xiǎn)，建房戶主出資投保，區(qū)鎮(zhèn)兩級政府按比例補(bǔ)貼，以保障農(nóng)民建房過程中的質(zhì)量安全和人身安全。三是要加快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證工作。建議按照中央要求，抓緊做好本市農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證工作，切實(shí)解決農(nóng)民群眾的后顧之憂。平移集中點(diǎn)新宅基地根據(jù)審批面積核定，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證。其余宅基地中，有老宅基證的按照宅基證上面積核發(fā)新宅基證，1992年之后建房的宅基地有相應(yīng)審批手續(xù)的，按照審批面積核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證，剩余宅基地按照現(xiàn)有建房資格規(guī)定核發(fā)宅基證。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人盤活農(nóng)村宅基地，按照所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的原則，利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，從事符合規(guī)劃要求的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

（五）緩解農(nóng)民相對集中居住資金壓力

一是要加大市級財(cái)政撥付力度。針對區(qū)鎮(zhèn)兩級政府在推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)中資金嚴(yán)重缺乏的問題，建議加大市級財(cái)政資金扶持政策支持。同時(shí)支持發(fā)行鄉(xiāng)村振興農(nóng)民集中居住建設(shè)的專項(xiàng)債，以緩解農(nóng)民集中居住的資金保障困境，加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作。二是要降低市政配套費(fèi)用。建議制定《農(nóng)村居民點(diǎn)市政配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，其中明確平移集中點(diǎn)的供電配套由農(nóng)村電網(wǎng)改造工程全覆蓋，排水、燃?xì)狻⑸罾幚淼扰涮自O(shè)施由政府協(xié)商減免，費(fèi)用減半；明確上樓集中居住小區(qū)的市政配套減免力度不低于動(dòng)遷小區(qū)。三是要明確其他費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民相對集中居住項(xiàng)目涉及到的其他收費(fèi)項(xiàng)目，要明確收費(fèi)主體，給予農(nóng)民一定選擇權(quán)。拆舊地塊土壤檢測由相關(guān)部門通過公開招投標(biāo)的方式，確定一定數(shù)量第三方檢測機(jī)構(gòu)，村委會(huì)可自行選擇符合要求的檢測機(jī)構(gòu)。□

（上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組）