丁聲一

一、問題的提出

合作是以實現(xiàn)共同目標為導(dǎo)向的共同行動[1]，“協(xié)同”是一種特殊形式的合作。就政府部門協(xié)同來說，協(xié)同是指政府組織間的合作與一致行動[2]。數(shù)字政府的發(fā)展是政府內(nèi)部各層級協(xié)同共治的過程[3]。從已有研究來看，政府間協(xié)同和協(xié)同治理重點應(yīng)從以下幾個方面理解。一是仍然圍繞政府組織間主流的科層制組織形式，包含從更高層級到地方不同層級的縱向整合以及不同功能的橫向部門整合兩個方面；二是各政府服務(wù)平臺在架構(gòu)上趨于平臺化模式，將其作為數(shù)字能力的基礎(chǔ)配置，目的是通過數(shù)據(jù)平臺或載體上的信息和數(shù)據(jù)傳遞價值，促進政府間扁平化與互通融合。而搭建數(shù)字化平臺必然吸引公眾參與，一部分具體表現(xiàn)為在政府互動平臺中收集并回應(yīng)社情民意。三是重視數(shù)據(jù)資源體系的開放共享，將其作為當(dāng)下打破部門主義割裂和解決管理“碎片化”問題、實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)“敏捷高效、智能精準”目標的有效方式[4]。

數(shù)字化協(xié)同治理的本質(zhì)是平臺化治理[5]。從實踐來看，從更高層級到地方不同層級正在通過建設(shè)數(shù)字化的政府服務(wù)平臺突破傳統(tǒng)橫向和縱向?qū)娱g的信息溝通障礙，積極推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，公共信息資源開放[6]，促進政府治理的扁平化與網(wǎng)絡(luò)化。在理論上，政府服務(wù)部門應(yīng)與垂直管理部門協(xié)同解決咨詢和審批服務(wù)的各類問題。而本文根據(jù)工作中的實際觀察，我國現(xiàn)有政府部門大廳受理模式展示了更為復(fù)雜的現(xiàn)實情景。根據(jù)當(dāng)前我國屬地管理的治理制度，正致力于實現(xiàn)各級政府職責(zé)明確地提供縱向“分級分層”服務(wù)，企業(yè)基層群眾咨詢或建議至最高層部門，將責(zé)任和風(fēng)險一并向上轉(zhuǎn)移，或只相信政策制定者更高層級部門的權(quán)威來求證某具體事務(wù)，逐級咨詢已不再是解決問題的唯一方式，“跨縱向部門”咨詢的現(xiàn)象日益增多，更高層政府時而有需求將下級縱向咨詢服務(wù)范圍內(nèi)的事項進行轉(zhuǎn)辦，以指導(dǎo)、協(xié)商下級部門，而目前尚沒有機制和技術(shù)支撐，就如何協(xié)同下級部門，實現(xiàn)央地協(xié)同更高效有效的回應(yīng)仍在探索中。

二、研究背景：協(xié)同治理成為數(shù)字政府建設(shè)的重要方向

(一)我國在宏觀政策規(guī)劃中強調(diào)“跨部門”政務(wù)協(xié)同

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“協(xié)同性”作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要發(fā)展指向，為“協(xié)同治理”概念的發(fā)展帶來了新的價值導(dǎo)向[7]。近年來我國數(shù)字政府相關(guān)規(guī)劃設(shè)計也為“跨部門”協(xié)同指明了方向。2019年，國務(wù)院印發(fā)《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》指出，要“推動政務(wù)信息系統(tǒng)跨部門跨縱向部門互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同”。2022年，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確要求推動政府履職更加協(xié)同高效[8]?？梢姡块T謀劃數(shù)字治理體系建設(shè)，是數(shù)字治理的主要啟動者和推動者，也在促進改善這一科層組織的弊端，試圖運用數(shù)字技術(shù)賦能社會經(jīng)濟和公民以實現(xiàn)更好地協(xié)同。

(二)建設(shè)政務(wù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享成為數(shù)字化協(xié)同治理的引擎

實踐中，政府部門作為主要牽頭單位，帶領(lǐng)各互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)開發(fā)設(shè)計政府服務(wù)平臺，推動政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)間的應(yīng)用共享，促進政府治理能力走向協(xié)同化。近年來，我國大力推進“放管服”改革，對企業(yè)、基層和群眾需求的及時互動實踐突飛猛進，各級政府無論是在政策制定還是公共服務(wù)的提供上，都可以通過數(shù)字技術(shù)建設(shè)服務(wù)平臺，傾聽民意了解民生，提前預(yù)測和了解社會的變化和民眾的需求，并對此做出快速的反應(yīng)[9]。我國各級政府建立完善實體政務(wù)大廳和網(wǎng)上大廳，踐行讓人民群眾“最多跑一次”的改革實踐，在方便企業(yè)和群眾異地辦事、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

(三)重視政務(wù)數(shù)據(jù)資源利用，輔助科學(xué)決策成為治理重要方向

數(shù)字政府的建設(shè)強調(diào)以改革創(chuàng)新促政府履職能力提升，以數(shù)字化改革推進政府決策科學(xué)化[10]。政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模大、權(quán)威性強，也蘊含著巨大的經(jīng)濟價值和社會價值。政府部門開始考慮輔助科學(xué)決策，加強服務(wù)效果評估，推動政府服務(wù)切實向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變，人民群眾的有效反饋能夠有效推動數(shù)字化政府服務(wù)提質(zhì)增效[11]，促進政府部門從經(jīng)驗決策向基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策方向轉(zhuǎn)變。越來越多的政府部門回應(yīng)政策咨詢、分析咨詢數(shù)據(jù)，推進實現(xiàn)跨縱向部門、跨地域的數(shù)據(jù)共享，政府治理中條塊分割和流程不暢問題得到有效改觀。

三、咨詢服務(wù)主體類型、內(nèi)容和動因

(一)選取的案例概況描述

本文以F部門綜合咨詢服務(wù)為研究案例，該服務(wù)開通了電話和網(wǎng)上兩個渠道，受理來自全國企業(yè)、基層、群眾以及第三方機構(gòu)關(guān)于政策的咨詢問題，及時回應(yīng)群眾關(guān)切。目前，該部門已累計受理咨詢5萬余起，其服務(wù)在政府部門中是特色典型，一直走在數(shù)字化咨詢服務(wù)的前列，且政策范圍覆蓋社會各領(lǐng)域，具有一定的代表性，對其他部門提供數(shù)字化政府服務(wù)具有較大的借鑒意義。本文的質(zhì)性資料來源于該部門發(fā)布的政策文本、可公開的咨詢記錄以及在工作中對服務(wù)對象的訪談資料。

(二)咨詢服務(wù)主體情況

為更好地闡釋問題類型、回應(yīng)策略，我們首先需要了解服務(wù)對象分類。本文通過訪談和觀察，將F部門的服務(wù)對象進行了分類，分別說明了其角色和目的，并按照其咨詢目的歸納了相關(guān)類型。

表1 F部門“跨縱向部門”咨詢服務(wù)對象的分類、角色、目的、類型

通過上述服務(wù)對象的劃分可以看出企業(yè)、基層、群眾和第三方機構(gòu)“跨縱向部門”咨詢的不同目的和類型，并反映出在其向更高層級部門提問前就可能已經(jīng)陷入沖突，其中明顯可以看出事項屬地部門未必可以解決其屬地管理的問題。如企業(yè)已向事項屬地相關(guān)部門詢問過，出于想進一步得到明確答案或再求證的想法向更高層級部門詢問；如基層已向省級部門詢問過某政策具體如何執(zhí)行，被指引至更高層級部門；如群眾在地方反映某事無門，則越過幾個層級直接找到更高層級部門進行核實。

(三)典型咨詢內(nèi)容及其動因

具體到某咨詢問題，情況更為復(fù)雜，咨詢主體和類型會交叉存在。不同類型的服務(wù)對象將會有不同問題的偏好，本文梳理了來自四類咨詢主體800余條問答記錄，發(fā)現(xiàn)針對不同主體、不同問題，咨詢者在提問背后有著不同的動因。根據(jù)訪談資料，我們將動因分為四類，即相信“權(quán)威”、避免擔(dān)責(zé)、尋求指導(dǎo)和研究求證。

研究發(fā)現(xiàn)，由于某一具體問題的咨詢主體多重性，四類咨詢目的與動因之間的關(guān)系并非一一對應(yīng)，而是混合對應(yīng)?？傮w來看，問詢型和核實型的咨詢主體主要為企業(yè)和基層，咨詢背后的主要動因為：相信“權(quán)威”；請示型的咨詢主體主要為基層政府，咨詢背后的主要動因為：擔(dān)心避責(zé)和尋求工作指導(dǎo)；研究型的咨詢主體主要為第三方機構(gòu)，咨詢背后的主要動因為：“研究求證”。

表2 “跨縱向部門”常見咨詢問題情況及動因

(四)咨詢動因具體分析

按照“主體-目的-動因”的分析思路，以下將具體分析各類型動因。

1.相信“權(quán)威”。咨詢主體認為自行查詢或基層部門告知的信息不夠準確或權(quán)威，如對于行業(yè)指導(dǎo)意見、政策文件中某概念的定義和引用文件等信息，相比較于基層、市域、省級政府的答復(fù)，相信更高層級部門提供的“官方答復(fù)”更為精準。

咨詢案例1

2.避免擔(dān)責(zé)。部分地方部門雖然對某些屬地管理的事項作出了決定，但當(dāng)涉及某條款具體問題的時候，將基層部門指引至咨詢政策頂層設(shè)計者，或基層部門通過咨詢將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給更高層級部門，將應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，理由是“最終解釋權(quán)”在政策制定部門。

咨詢案例2

3.尋求指導(dǎo)。部分基層工作人員在市域、省級未得到準確答復(fù)，或就執(zhí)法問題向更高層級部門尋求指導(dǎo)意見，將咨詢渠道當(dāng)作請示或者報告渠道，將答復(fù)意見作為日后工作參考。

咨詢案例3

4.研究求證。第三方機構(gòu)如大學(xué)、科研單位在做研究的過程中，需要求證政府某研究問題，用答復(fù)意見支撐研究工作；另有工程咨詢單位在做工程咨詢工作時，也會就政策的某些條款進行詢問。

咨詢案例4

四、政府部門的多重回應(yīng)模式

研究發(fā)現(xiàn)，考慮到咨詢主體、目的和動因的復(fù)雜性，F(xiàn)部門對于政務(wù)咨詢的回應(yīng)策略也是多種多樣的，在服務(wù)中形成了以下幾類回應(yīng)模式。

(一)“直接答復(fù)”模式：詳細告知情況，給予明確答復(fù)

1.具體涉及問題之一：查找政策文件。具體問題可以歸結(jié)為三種：第一種是就政策本身，拿具體文件名稱及標題，詢問某一政策是否現(xiàn)行有效、真實與否和哪里可以找到全文；第二種是就某一行業(yè)，詢問打包政策、是否有頂層的行業(yè)的指導(dǎo)或支持意見；第三種是就某一事項，詢問是否有相關(guān)政策支持。F部門通過查詢門戶網(wǎng)站、政策文件庫以及聯(lián)合政策制定人員答復(fù)涉及政策文件具體信息。

2.具體涉及問題之二：詢問某投資領(lǐng)域、某產(chǎn)業(yè)政策中某個專有名詞的概念及范圍。由于政策中往往有不少文件會涉及某個專有名詞，基層辦事人員為辦理具體事項、第三方研究機構(gòu)為做研究課題會直接詢問專有名詞定義的外延和內(nèi)涵，而往往這些定義在國家標準文件中或其他相關(guān)文件中，F(xiàn)部門根據(jù)實際告知定義具體出處、答復(fù)涉及政策文件具體信息。

(二)“明確指引”模式：說明對應(yīng)的政策文件具體條目，指引至省級部門

1.具體涉及問題之一：頂層設(shè)計部門出臺宏觀政策，地方負責(zé)具體落實的事宜。如“對于某種情況下，某項目是否必須要進行招投標，如何招標？”此類問題為企業(yè)跨屬地事項主管部門，基層部門跨省、市層級進行咨詢。F部門根據(jù)咨詢者描述的具體項目情況告知引用的具體條款，請其根據(jù)項目實際并結(jié)合相關(guān)規(guī)定進行判斷，如問題非常明確將直接答復(fù)“是”或“否”。

2.具體涉及問題之二：某事項是否應(yīng)辦理行政審批手續(xù)，以及辦理程序。如“某些市級、縣級項目是否需要審批、核準或備案，按哪種程序來辦？”此類問題涉及企業(yè)跨屬地項目主管部門咨詢；基層部門跨省、市層級進行咨詢。部分基層部門在此前已詢問過市級、省級，仍想得到更高層級部門權(quán)威回應(yīng)，或被省級、市級告知需“以政策制定者答復(fù)為準”。F部門根據(jù)咨詢者描述的具體項目情況告知引用的具體條款，或指引至省級發(fā)展改革部門，結(jié)合實際情況判斷。

(三)“宏觀指導(dǎo)”模式：說明對應(yīng)的政策文件具體條目，對相關(guān)事項給予指導(dǎo)

具體涉及問題：請求執(zhí)法指導(dǎo)。如“某項目建設(shè)是否違法，如責(zé)令改正，具體措施是什么；能否給予執(zhí)法類的指導(dǎo)”此類問題涉及基層部門跨省、市層級進行咨詢。F部門將根據(jù)咨詢者描述的具體項目情況告知引用的具體條款，請其根據(jù)項目實際并結(jié)合相關(guān)咨詢上級主管部門。對于部分具體清晰的問題，給予具體的指導(dǎo)。

綜合以上，本文識別出額F部門“跨縱向部門”咨詢的問答模式，如下圖：

五、“跨縱向?qū)蛹墶本W(wǎng)上政務(wù)咨詢互動模式存在的問題

從以上模式中可以看出，“跨縱向部門”雖然普遍存在，但往往由于在基層、市域和省內(nèi)已有沖突或難以解決的問題而發(fā)生，更高層政府部門做出明確指引和宏觀指導(dǎo)后，回到下級政府部門和公眾時能否切實解決了沖突問題，或是否需要再進一步具體了解問題情況進行協(xié)同辦理是需要進一步探討的。

(一)咨詢辦理協(xié)同機制有待加強

盡管從更高層級到地方各級政府正在通過建設(shè)數(shù)字化的政府服務(wù)平臺突破傳統(tǒng)橫向和縱向?qū)娱g的信息溝通障礙，積極推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享和公共信息資源開放[12]，而隨著政務(wù)公開水平的發(fā)展、咨詢服務(wù)提供的渠道增加，加上政策所涉情形復(fù)雜，事項屬地部門未必可以解決其屬地管理的問題，或該問題在其他部門間存在意見沖突。由于缺少咨詢協(xié)同和上下反饋機制以及技術(shù)支撐，尚無法掌握同一內(nèi)容咨詢在其他部門的答復(fù)數(shù)據(jù)，更高層部門難以獲取更大樣本量的服務(wù)數(shù)據(jù)進行更精準的分析。

(二)服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用價值有待挖掘

咨詢服務(wù)數(shù)據(jù)是政府服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，大量的服務(wù)主體情況、咨詢問答文本等服務(wù)數(shù)據(jù)運用方式為梳理形成問答口徑、熱點咨詢報告、進行統(tǒng)計分析等，而咨詢數(shù)據(jù)大部分涉及國家治理政策，與政策關(guān)聯(lián)性強，目前這些數(shù)據(jù)尚未充分應(yīng)用到如宏觀經(jīng)濟政策制定中，未能在后續(xù)進行政策優(yōu)化完善、出臺配套細則、促進政策落地時發(fā)揮更大的作用。

(三)匯聚分析技術(shù)工具有待開發(fā)

各級政府服務(wù)平臺中建設(shè)了咨詢平臺、熱線平臺，使得獲取分析全樣本民意數(shù)據(jù)成為可能，且通過數(shù)據(jù)聚合、分析可以呈現(xiàn)參與情況如民意數(shù)量、回應(yīng)情況和變化規(guī)律等，為切實將反饋數(shù)據(jù)應(yīng)用于政策制定完善提供了科學(xué)化、精細化治理的技術(shù)基礎(chǔ)。但目前尚未有專門的技術(shù)工具能夠高效、實時、精準地支撐咨詢服務(wù)的轉(zhuǎn)辦或數(shù)據(jù)的分析及反饋，不利于政府間協(xié)同辦理或數(shù)據(jù)開發(fā)利用，亟須探索方便快捷的轉(zhuǎn)辦制度或?qū)?shù)據(jù)應(yīng)用于政策過程的治理手段，在企業(yè)基層群眾參與反饋平臺技術(shù)、數(shù)據(jù)管理方面采納新理念新技術(shù)，并迭代創(chuàng)新。

六、提升“跨縱向部門”協(xié)同服務(wù)質(zhì)效的對策建議

鑒于進行“跨縱向部門”政府服務(wù)的普遍存在，各級政府推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)性的、長期性的工作，要從我國各部門實際情況出發(fā)，在“跨縱向部門”業(yè)務(wù)實際中上下耦合，協(xié)同推進。本文認為還需要從以下三方面著力。

(一)創(chuàng)新服務(wù)模式，建立完善協(xié)同咨詢辦理樞紐平臺

加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以政務(wù)咨詢“跨縱向部門”協(xié)同為切入點，持續(xù)推動央地部門跨縱向部門協(xié)作協(xié)同溝通和協(xié)作。建立完善央地協(xié)同咨詢辦理制度，建設(shè)縱向系統(tǒng)內(nèi)、部門間咨詢服務(wù)統(tǒng)籌樞紐平臺，完善全國政務(wù)咨詢“一網(wǎng)通辦”體系，率先融合部門間垂直系統(tǒng)實現(xiàn)協(xié)同服務(wù)，逐步對部門、層級、區(qū)域間碎片化信息進行高效整合，在構(gòu)造完整服務(wù)模式基礎(chǔ)上進一步提升“跨縱向部門”服務(wù)效率。

(二)強化數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動服務(wù)數(shù)據(jù)支撐經(jīng)濟運行決策

我國政府服務(wù)部門不僅要回應(yīng)公眾訴求，也需向經(jīng)濟行業(yè)支撐、央地行業(yè)數(shù)據(jù)一體化協(xié)同應(yīng)用轉(zhuǎn)變。首先要保障數(shù)據(jù)資源的完整性和一致性，通過橫縱協(xié)同平臺匯聚數(shù)據(jù)，制定數(shù)據(jù)分級分類應(yīng)用辦法，規(guī)范咨詢服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用標準；與其他經(jīng)濟運行平臺聯(lián)系聯(lián)通，挖掘政府服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用更深層次的價值。

(三)研發(fā)技術(shù)工具，支撐智能精準的反饋咨詢情況

研究引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，深入分析研究不同分類咨詢事項及涉及政策之間的關(guān)系，企業(yè)基層群眾關(guān)切情況等內(nèi)容，提出構(gòu)建咨詢轉(zhuǎn)辦、數(shù)據(jù)分析等方法和設(shè)計，描繪出咨詢對象的行為特征，以及具體咨詢政策條款等情況，將咨詢中的熱點問題、答復(fù)口徑、與經(jīng)濟相關(guān)數(shù)據(jù)等反饋至相關(guān)政策出臺制定者，為決策者在答復(fù)好咨詢問題以及完善政策制定中提供技術(shù)支撐。