[摘 要]節(jié)約集約用地是生態(tài)文明建設的題中應有之義，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。本文以1953—2022年140份國家層面出臺的節(jié)約集約用地政策文本為研究對象，運用NVivo12軟件，探究我國節(jié)約集約用地政策演進脈絡與演進特征。研究表明：節(jié)約集約用地政策演進呈現(xiàn)明顯的階段性，以規(guī)劃引導為主的萌芽階段、以市場配置為主的基本確立階段、以標準控制為主的發(fā)展階段、以盤活利用與規(guī)劃引導并重的成熟階段。政策演進特征是在保護耕地的前提下實現(xiàn)政策內(nèi)容與時俱進、政策工具不斷創(chuàng)新。未來可從強化國土空間規(guī)劃引領、健全用地準入標準、推進節(jié)地技術和模式成果轉(zhuǎn)化、健全土地全生命周期管理機制、加強多部門聯(lián)合監(jiān)管進一步優(yōu)化節(jié)約集約用地政策。

[關鍵詞]節(jié)約集約；NVivo；政策演進

黨的二十大報告提出：“要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展?！盵1]優(yōu)化土地資源利用效率，促進土地資源配置效率提升，是新發(fā)展理念的題中之義，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[2]。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，建設用地需求與日俱增[3]，然而建設用地粗放浪費、利用效率低下等問題依然存在，土地供需矛盾始終制約我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展[4]。因此，立足我國土地資源“一多三少”的基本國情，回溯我國節(jié)約集約用地政策的演進歷程和特征，對落實節(jié)約集約用地政策、統(tǒng)籌土地資源保護與發(fā)展、切實推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革具有重要的現(xiàn)實意義。

長期以來，學者們從不同視角深入探究節(jié)約集約利用土地。研究內(nèi)容上，集中于節(jié)約集約用地的概念和內(nèi)涵、評價指標體系和模型、節(jié)地技術與模式、時空差異分析等；研究方法上，運用定性分析、定量分析法，定性分析以內(nèi)容分析法為主，定量分析主要采用多因素綜合分析法、聚類分析法、CA與BP模型等；研究范圍上，從全國、區(qū)域、省域、市縣到某一特定地形，研究視角逐漸細化。然而鮮有文獻對節(jié)約集約用地政策進行系統(tǒng)梳理和演進總結(jié)。鑒于此，本文運用NVivo12軟件，對1953—2022年國家層面出臺的節(jié)約集約用地政策文本進行匯總、編碼，發(fā)掘節(jié)約集約用地政策發(fā)展脈絡與演進特征，加深對節(jié)約集約用地政策的把握，以期為優(yōu)化節(jié)約集約用地政策提供借鑒和參考。

一、政策收集與研究設計

（一）政策文本收集

解讀權威政策是分析政策文本體系的重要環(huán)節(jié)。因此，本研究以中共中央、全國人大、國務院及相關部門發(fā)布節(jié)約集約用地政策文件為研究對象，以“節(jié)約”“集約”“土地”等為關鍵詞，在中央人民政府網(wǎng)站、自然資源部網(wǎng)站、“北大法寶”法律檢索網(wǎng)站進行檢索。政策文本遴選秉持針對性、權威性、規(guī)范性的原則，剔除重復文檔，共收集規(guī)范性文件、立法性文件共計140份，時間跨度為1953—2022年。

（二）研究設計

基于本文對政策文本的研究旨趣，依據(jù)扎根理論方法和內(nèi)容分析法展開研究。NVivo作為學術界應用較普遍的質(zhì)性分析軟件，是扎根理論的重要應用工具，可高效處理與分析非結(jié)構化資料，提升質(zhì)性研究的嚴謹性，提高研究結(jié)果的可信度。因此，本文借用NVivo12軟件，對政策文本進行歸類、解讀、編碼。第一，運用EXCEL初步整理匯總節(jié)約集約用地政策；第二，將140份政策文本導入NVivo12軟件逐句逐段解讀，完成逐級編碼及理論飽和度檢驗，最終提煉出14個政策維度，包括規(guī)劃引導、標準控制、市場配置、監(jiān)督檢查、盤活利用、規(guī)模管控、評價考核、制度建設、獎懲激勵、布局優(yōu)化、計劃調(diào)節(jié)、調(diào)整結(jié)構、建立機制、法律責任；第三，依照NVivo12呈現(xiàn)的政策維度頻次，分析節(jié)約集約用地政策的演進歷程和演進特征，形成結(jié)論與建議。

二、我國節(jié)約集約用地政策的演進歷程和演進特征

（一）政策演進歷程

1.以規(guī)劃引導為主的萌芽階段（1953—1997年）

計劃經(jīng)濟體制時期，土地資源管理以計劃手段為主，實行無償、無期限、無流動的用地政策。1953年，《國家建設征用土地辦法》首次描述節(jié)約用地。1982年，《國家建設征用土地條例》明確節(jié)約土地作為我國國策，至此節(jié)約集約用地機制的萌芽顯現(xiàn)，主要呈現(xiàn)以下特征：一是重點關注耕地保護，強調(diào)不征或少征耕地良田；二是重視規(guī)劃的先導作用，強調(diào)建設用地需在土地利用總體規(guī)劃的指引下進行；三是市場經(jīng)濟體制逐步形成，土地資源配置從計劃管控向市場配置轉(zhuǎn)變；四是依據(jù)土地用途和等級，制定土地稅費標準、開發(fā)區(qū)認定條件、企業(yè)引入標準。

2.以市場配置為主的基本確立階段（1998—2003年）

1998年修正版的《土地管理法》，以立法的形式確立土地管理制度的核心為土地用途管制。1999年，《閑置土地處置辦法》頒布，明確把節(jié)約放在首位，節(jié)約集約制度基本確立，政策內(nèi)容具有以下特征：一是實行國有土地有償使用制度，形成以價格杠桿、稅收、土地租金、土地儲備等為主的市場配置手段；二是立足規(guī)模管控，控制總量、盤活存量，提高土地資源利用效率；三是深化土地使用制度改革，建設經(jīng)營性用地招拍制度，規(guī)范一、二級市場，形成土地市場價格機制；四是加大監(jiān)管考核力度，明確法律責任，實行閑置土地利用與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標關聯(lián)考核。

3.以標準控制為主的發(fā)展階段（2004—2011年）

2004年的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，全方位部署節(jié)約集約用地工作，強調(diào)嚴控增量、盤活存量、開展普查、建設多層標準廠房等，針對工業(yè)項目引入、出讓地價等土地供給劃定控制標準。該階段政策特征如下：一是制定各項標準約束新增建設用地，淘汰落后產(chǎn)能；二是加強監(jiān)管督察，動態(tài)監(jiān)測土地市場，開展國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建等考評活動；三是落實最嚴格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌土地利用總體規(guī)劃、年度計劃，健全節(jié)約用地標準，優(yōu)化建設用地結(jié)構和布局，深度挖潛，加大閑置低效和違法用地處置力度，加強用地節(jié)地責任考核。

4.以盤活利用與規(guī)劃引導并重的成熟階段（2012年以后）

2012年，《關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》出臺，明確提出構建最嚴格的節(jié)約集約用地制度，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》頒布實施進一步推動節(jié)約集約用地政策向?qū)ｉT化、法治化的成熟階段發(fā)展。此階段政策特征主要有：一是基本形成以規(guī)劃引導、標準控制、規(guī)模管控、盤活利用、市場配置、評價考核、監(jiān)管監(jiān)測等為關鍵主題的頂層設計雛形，貫穿土地管理的各個環(huán)節(jié)；二是細化土地管理過程執(zhí)法監(jiān)督及用地考核等機制，加強全過程節(jié)約管理，實時監(jiān)測土地使用情況；三是鼓勵性政策增多，通過構建全域土地綜合整治，搭建創(chuàng)建示范平臺、動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)庫和信息平臺等措施，科學促進土地節(jié)約集約利用。

（二）政策演進特征

1.以保護耕地為前提

70年來，保護耕地始終是節(jié)約集約用地的大前提，也是節(jié)約集約用地政策中必不可少的部分。從1953年提出“不征用或少征用耕地良田”到2001年“堅持保護耕地的基本國策”，2008年“堅持最嚴格的耕地保護制度”，2015年“貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策”，再到2022年“落實‘長牙齒的耕地保護硬措施，嚴守18億畝耕地紅線”，耕地保護要求愈加嚴格。長久以來，貫徹落實嚴控耕地轉(zhuǎn)為非耕地、耕地占補平衡、保護基本農(nóng)田、實行增減掛鉤、劃定耕地保護紅線等措施，始終要求在保護耕地的基礎上落實節(jié)約集約用地。

2.政策內(nèi)容與時俱進

隨著社會主義建設事業(yè)不斷發(fā)展，節(jié)約集約用地政策歷經(jīng)四個階段，政策數(shù)量增長顯著，政策內(nèi)容逐漸豐富。萌芽階段政策主題以規(guī)劃引導、控制標準等為主，隨著1998年《土地管理法》土地實行用途管制的提出，關于健全土地市場、發(fā)揮市場配置、形成多元化市場配置手段的主題內(nèi)容不斷增多。2004年以來，節(jié)約集約用地政策體系、長效機制、土地市場機制等內(nèi)容不斷呈現(xiàn)，構建土地儲備制度、土地預審制度、空間管制等，實現(xiàn)對土地節(jié)約集約利用的強化管理；進入新時代，隨著現(xiàn)代信息技術在土地管理上的應用，政策內(nèi)容側(cè)重于構建國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，重點提出不斷強化全域土地綜合整治、科技示范引領、評價監(jiān)管宣傳等促進機制，進一步提高土地要素配置效率。

3.政策工具不斷創(chuàng)新

過去土地節(jié)約集約利用主要以政府行政管控為主，通過嚴控規(guī)劃指標、嚴控建設標準實現(xiàn)控制建設用地總量和增量的目的。伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，市場配置作用逐步顯現(xiàn)，政府開始探索創(chuàng)新政策工具，搭建復合型創(chuàng)新政策工具庫。通過強化國土空間規(guī)劃、完善體制機制、健全節(jié)約集約制度、制定激勵配套政策、加強考核評價監(jiān)管責任，鼓勵微觀主體內(nèi)化節(jié)約集約用地行為，不斷創(chuàng)新政策工具。

三、新時代節(jié)約集約用地政策優(yōu)化建議

我國節(jié)約集約用地政策歷經(jīng)70年的發(fā)展沉淀，現(xiàn)已邁入成熟階段。通過Nvivo12軟件對該階段政策文本進行深入分析，還可以從強化國土空間規(guī)劃引領、完善用地準入標準、推進節(jié)地技術和模式成果轉(zhuǎn)化、健全土地全生命周期管理機制、加強多部門聯(lián)合監(jiān)管進行優(yōu)化[5]。

（一）強化國土空間規(guī)劃引領

國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展的指南，引領土地資源合理利用與科學管理，各類用地規(guī)劃都要以國土空間規(guī)劃為基本依據(jù)，并同專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等相銜接，在國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的基礎上，綜合利用地上地下空間，構建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。

（二）健全用地準入標準

用地準入標準是土地資源管理和利用的重要政策和規(guī)范，包含土地資源審批、土地供應、考核評價和供后監(jiān)管等方面，守住用地準入門檻，可有效保障資源合理利用，推動經(jīng)濟發(fā)展方式變革。產(chǎn)業(yè)準入方面，嚴格執(zhí)行《工業(yè)項目建設用地控制指標》，依據(jù)《禁止用地項目目錄》《限制用地項目目錄》及時淘汰落后項目，探索增設新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展需求；指標準入方面，實施企業(yè)用地“承諾制”，設置項目準入預評價指標體系，根據(jù)項目實際情況靈活選擇評價指標，實行彈性考核。

（三）推進節(jié)地技術和模式成果轉(zhuǎn)化

節(jié)地技術和模式，是人們在節(jié)約集約用地實踐中涌現(xiàn)出的一系列技術、管理手段和政策措施的理論概括。加強節(jié)地技術和模式的成果轉(zhuǎn)化，一是加強節(jié)地技術同土地使用標準、行業(yè)分類標準的銜接和轉(zhuǎn)化，立足地域特征及經(jīng)濟發(fā)展實際，及時融入最新的行業(yè)用地標準，以標準來規(guī)范和引領節(jié)約集約用地；二是促進節(jié)地模式向政策制度轉(zhuǎn)化，發(fā)揮制度的先導和規(guī)范作用?？偨Y(jié)經(jīng)驗、提煉做法形成相關制度，構建典型推廣的考核評價機制、應用反饋機制，讓創(chuàng)新成果“擲地有聲”；三是完善配套激勵政策，明確土地供給、用地取得、土地價款、差異化征收土地使用稅等方面指導政策，鼓勵企業(yè)采取節(jié)約集約方式用地；四是加大節(jié)地技術模式的研發(fā)和推廣力度，通過媒體、教育等途徑加強宣傳教育，促進節(jié)地技術和模式的成果轉(zhuǎn)化。

（四）健全土地全生命周期管理機制

土地全生命周期，含“批、征、供、用、建、核、登”七大土地管理業(yè)務。健全土地全生命周期管理邏輯，需基于“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，編制合理的土地供給與使用計劃、項目用地準入標準，完善土地規(guī)劃許可制度、選址論證制度、項目審查制度、土地收儲制度、建設用地總量和強度雙控制度。完善土地要素市場化配置，健全土地使用權和用益物權制度。優(yōu)化工業(yè)用地、經(jīng)營性用地招拍掛出讓和公示制度、“標準地”出讓制度，建立健全不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，完善土地用途變更、整合、置換及混合產(chǎn)業(yè)用地供給等政策。優(yōu)化建設用地“增存掛鉤”機制，健全全域土地綜合整治等存量盤活制度。完善土地供后監(jiān)管、評估考核和執(zhí)法監(jiān)督檢查機制，落實土地管理責任追究制。

（五）加強多部門聯(lián)合監(jiān)管

充分利用國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)、工業(yè)用地基礎信息數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一監(jiān)管平臺，健全完善三維地籍信息技術平臺，促進自然資源主管部門與其他相關部門實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享共用和動態(tài)更新。按照“誰主管、誰負責”的原則，建立健全的用地批后監(jiān)管機制，將用地監(jiān)管任務和相關責任主體的績效考核掛鉤，定期開展多部門聯(lián)合監(jiān)管行動，及時處置“批而未供、供而未用”等低效用地行為，形成多部門聯(lián)合監(jiān)管工作長效機制。

結(jié)束語

本文基于NVivo12軟件，對1953—2022年國家層面出臺的140份節(jié)約集約用地政策文本展開質(zhì)性研究。我國節(jié)約集約用地政策形成以規(guī)劃引導為主的萌芽階段、以市場配置為主的基本確立階段、以標準控制為主的發(fā)展階段、以盤活利用與規(guī)劃引導并重的成熟階段的演進脈絡。政策特征始終以保護耕地為前提，政策內(nèi)容與時俱進、政策工具不斷創(chuàng)新。未來節(jié)約集約用地政策可以從強化國土空間規(guī)劃引領、完善用地準入標準、推進節(jié)地技術和模式成果轉(zhuǎn)化、健全土地全生命周期管理機制、加強多部門聯(lián)合監(jiān)管進行優(yōu)化。

參考文獻

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作者簡介：王蘇杰（1988— ），女，漢族，江西上饒人，福建理工大學管理學院，在讀碩士。

研究方向：工程經(jīng)濟與項目管理。