吳庚冬

（賀州市煙草專賣局〔公司〕，廣西 賀州 542800）

一、緒論

（一）研究背景

中國是世界上煙草產(chǎn)銷第一大國，全年“兩煙”的產(chǎn)銷數(shù)量分別占世界總量的1/3左右，同時也是世界上卷煙第一消費大國。我國有3億煙民，吸煙帶來的健康問題有目共睹。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的提高，越來越多的人開始關注健康問題，卷煙消費面臨越來越大的輿論壓力，煙民與非煙民之間的矛盾沖突愈演愈烈，煙草泛濫已成為嚴重的全球性公共衛(wèi)生問題，控煙迫在眉睫。傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生策略難以有效解決這一問題，在全球化控煙背景下，通過制定和履行《煙草控制框架公約》，并從國內立法層面調整和完善社會規(guī)范來應對煙草流行問題，已成為世界各國積極有效的控煙手段。自《煙草控制框架公約》在中國生效后，先后有很多城市參與制定或修改了地方控煙法規(guī)，打造“無煙城市”，取得了一定的短期效果，但是放眼全國，控煙問題仍然突出，大部分地區(qū)收效甚微。本文研究我國當前控煙履約情況，為構建符合我國國情的控煙政策提供一些參考。

（二）研究意義

一直以來，煙草行業(yè)一直與國家財政收入密切相關，為國家經(jīng)濟社會的發(fā)展作出了巨大的貢獻。自2014年工商稅利過萬億之后，2021年是中國煙草第八年利稅收入過萬億，2021年稅利總額和上繳財政總額分別達13 581億元和12 442億元，皆創(chuàng)歷史新高（見圖1）。煙草稅作為我國稅收的關鍵組成部分，為我國財政收入提供了有力保證。煙草行業(yè)的強勢發(fā)展、煙草消費者的增加以及煙草文化的流行，使得我國整體控煙環(huán)境不佳，控煙政策難以有效執(zhí)行，我國控煙履約的進展相對緩慢。因此，為加快我國控煙履約進程、全面推行公共場所禁煙、保護人們的身體健康，本文通過探究禁煙政策的執(zhí)行狀況，找出當前阻礙公共場所禁煙政策執(zhí)行的深層原因，并提出具有針對性的推進公共場所禁煙政策有效執(zhí)行的對策和建議。

圖1 2015—2021 年中國煙草行業(yè)稅利總額和財政收入

二、中國控煙履約基本情況

（一）立法層面

為保障控煙履約依法有序推進，我國出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，保護未成年人免受煙草侵害，維護公民的合法權益，為控煙工作的開展提供了法律基礎和理論依據(jù)。2015年12月，國家煙草專賣局和國家質檢總局聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國境內卷煙包裝標識的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》涉及對象為境內生產(chǎn)的所有非出口卷煙和國外進口卷煙，針對包裝標識中警語的內容、位置、面積以及外包裝的禁用語句給出了規(guī)定。2016年9月，《中華人民共和國慈善法》施行，其中明確規(guī)定任何組織和個人禁止利用慈善的名義宣傳煙草制品。2019年10月29日，國家煙草專賣局和國家衛(wèi)健委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強青少年控煙工作的通知》，緊接著在10月30日，國家煙草專賣局與國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。電子煙監(jiān)管首次進入大眾視野。2021年6月1日，《未成年人保護法》首次以全國性法律的形式將電子煙納入煙的范圍，明確了電子煙的銷售網(wǎng)點設置、禁止銷售對象、警示標志等內容。除此之外，《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國廣告法》《電子煙管理辦法》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》等相關法律法規(guī)都充分表明了我國對控煙工作的積極態(tài)度，彰顯了我國為控煙履約作出的不懈努力。

（二）政策層面

1.控煙法規(guī)

2011年3月24日，新版《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》（簡稱《細則》）由衛(wèi)生部印發(fā)，并于2011年5月1日起實施。《細則》規(guī)定，室內公共場所禁止吸煙。2013年12月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，提出包括各級領導干部不得在禁止吸煙的公共場所吸煙、各級黨政機關公務活動中嚴禁吸煙、要把各級黨政機關建成無煙機關在內的五項要求。2019年7月底，張家口、武漢兩城相繼通過了本地的控煙條例，自《煙草控制框架公約》在中國生效后，全國至少有20余城市已制定或修改地方性控煙法規(guī)。

2.寓禁于征

針對煙草，我國一直保持寓禁于征的政策，希望通過課以重稅來減少煙民的數(shù)量。1994年以來，我國先后經(jīng)歷了4次稅率調整，最近的一次提稅發(fā)生在2015年，通過進行稅價聯(lián)動，使零售價格上漲，從而影響卷煙銷量，最終實現(xiàn)控煙的目的，2015—2019年中國吸煙人數(shù)明顯減少（見圖2）。就煙草產(chǎn)業(yè)上游煙葉種植情況來看，隨著政府持續(xù)推進禁煙控煙宣傳，煙葉整體產(chǎn)量和種植面積自2014年開始逐年下降。統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年我國煙葉產(chǎn)量下降到213.4萬噸，自2015年煙草消費稅大幅度提升后，下游卷煙產(chǎn)量出現(xiàn)較大幅度下降，2016—2018年出現(xiàn)產(chǎn)量三連降，但是隨著需求回升，2019年開始我國卷煙產(chǎn)量增加，但是與稅率調整之前相比仍然有一定的差距，這說明短期內我國控煙取得了一定的效果。

圖2 2015—2019 年中國吸煙人數(shù)變化情況

3.總量控制，稍緊平衡

2019年4月，國家煙草專賣局提出要堅決貫徹“總量控制、稍緊平衡，增速合理、貴在持續(xù)”方針，保證市場持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。我國對“兩煙”實行計劃管理，從生產(chǎn)到銷售，嚴格按照計劃執(zhí)行，嚴格處理超收、超產(chǎn)行為，在一定程度上為控煙行動提供了助力。

4.降焦減害

近幾年，降焦減害的理念深入人心，短、細、中、爆卷煙應運而生，煙草行業(yè)采用各種技術手段減少卷煙中的焦油和有害化學成分，引入新技術、新工藝、新材料，從品種培育、栽培和調制技術、葉組配方、加工工藝到政策、管理等方面，進行全方位改進，從而減少吸煙對健康的危害。

（三）社會方面

每年的5月31日是世界無煙日，通過開展控煙活動，大力宣傳科普煙草的危害，持之以恒地向社會大眾普及煙草對健康、環(huán)境的危害，動員廣大群眾自覺不吸煙、主動戒煙，共筑美麗健康家園。有的地方還借助戒煙微信小程序，使戒煙方法宣傳落到實處，推向基層，促進公眾自覺建設文明健康環(huán)境。

近年來，我國部分地區(qū)控煙立法已經(jīng)取得積極成果，目前已有多個城市通過專門的控煙立法實現(xiàn)了室內公共場所全面禁煙，積極打造“無煙城市”。其中上海的控煙效果尤為明顯，一直以來上?？責焾猿帧皟墒肿ァ保皇肿バ麄?，一手抓執(zhí)法，同時呼吁進一步加強社會共治。

2020年，山東某旅客就綠皮車上該不該吸煙的問題，一紙訴狀將北京鐵路公司告上了法庭，在社會上引發(fā)了強烈反響，與此同時還發(fā)起了網(wǎng)上投票。最終該鐵路公司敗訴，這一現(xiàn)象反映了禁煙控煙工作已經(jīng)初具成效，社會大眾的控煙禁煙意識已明顯增強。

三、中國控煙履約過程存在的問題

（一）控煙主體分析

1.政府禁煙缺乏動力

我國作為發(fā)展中國家，煙草稅收為政府部門創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益，控煙禁煙存在一定難度，尤其受疫情影響，很多企業(yè)面臨巨大的經(jīng)濟危機，稅利下滑，但是卷煙的銷售穩(wěn)住了經(jīng)濟大盤，幫助解決了一定的稅收問題，在這種情況下，政府禁煙動力明顯不足。

2.監(jiān)管體制沖突

從監(jiān)管體制來看，目前，工業(yè)和信息化部既是中國履行公約的主導部門，又管理國家煙草專賣局，集兩個對立的角色于一身，這種監(jiān)管模式有利有弊，在監(jiān)督制度上存在一定沖突。

3.控煙主體橫向信息閉塞

我國的控煙履約工作主要是由財政部、教育部、衛(wèi)生部等中央部門負責控煙工作的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府則按照相關法律法規(guī)進行具體規(guī)劃和落實控煙工作。然而，在實際控煙禁煙活動中，各主體之間橫向溝通不順暢，缺乏合作交流，執(zhí)行過程中職責分工不明確，容易出現(xiàn)各自為政的局面［1］。

（二）目標群體分析

1.煙民與非煙民的利益沖突

近年來，由吸煙導致的沖突與爭執(zhí)頻發(fā)，煙民和非煙民間的關系愈發(fā)緊張。2010年以前，公眾的法律意識比較薄弱，基本缺乏維權意識，當自己的合法權益受到侵害時，人們在大多數(shù)情況下會秉承“多一事不如少一事”的原則，這或許已成為習慣。然而，近年來隨著公共場所嚴禁吸煙規(guī)定的出臺，社會大眾的維權意識不斷增強，越來越多的人認識到二手煙的危害以及自身具有拒吸二手煙的合法權益。與此同時，煙民的吸煙環(huán)境被不斷壓縮，很多不愿打擾他人的吸煙者苦于無地可吸，這使吸煙者和非吸煙者之間的關系陷入僵局。一邊是煙民“想吸煙”的利益訴求，另一邊是非煙民“不想吸二手煙”的利益訴求，當雙方的矛盾難以調和且不斷升級時，便極有可能導致社會沖突升級。

2.公眾對禁煙政策的認可度不高

全國各地通過執(zhí)行《控煙辦法》確實增強了公眾的控煙意識，尤其是在學校、醫(yī)院、高鐵、機關、事業(yè)單位等部門或場所收到了比較顯著的控煙效果，但是依然存在很多問題，在很多娛樂場所控煙效果不佳，雖然這些場所都張貼了禁煙標志，但是依然有很多吸煙者，起身制止吸煙行為的人寥寥無幾，場所管理人員也鮮有制止行為，長此以往，控煙效果必然大打折扣。因此，增強全民控煙意識勢在必行。

3.公眾對禁煙的參與度低

目前，我國禁煙控煙主要依靠相關法律法規(guī)、規(guī)章制度和有關部門，公眾對禁煙控煙的參與度很低，雖然近幾年各地都張貼了禁煙廣告并附有舉報電話，但是受“多一事不如少一事”想法的影響，禁煙效果并不是很理想，并且煙民的流動性較大，處理起來十分麻煩，上述因素共同導致公眾對禁煙的參與度較低，禁煙參與渠道狹窄。

（三）環(huán)境因素分析

1.煙草行業(yè)的特殊性

我國煙草全面施行專賣專營體制，屬于壟斷行業(yè)，在這樣的大環(huán)境下，控煙工作勢必會對各行各業(yè)產(chǎn)生影響，因此政府和相關禁煙控煙主體在某些時候對控煙問題不是很上心，導致控煙禁煙工作效果并不理想。

2.卷煙文化的流行

中國煙民數(shù)量世界第一，吸煙文化盛行，逢年過節(jié)、婚喪嫁娶、日常交際，煙仿佛成了不可或缺的元素，很多時候一支煙就可以成為人際交往的通行證，尤其是近年來隨著電子煙的興起，在校園里隨處可見脖子上掛著電子煙的學生，電子煙成了一種新的流行元素。

四、世界控煙狀況及執(zhí)行經(jīng)驗對我國的啟示

隨著越來越多的人開始關注健康問題，控煙運動的全球化趨勢愈發(fā)明顯。在《煙草控制框架公約》得到大力推行的背景下，世界各國逐漸達成在全球范圍內消除煙草危害的共識。國外在執(zhí)行公共場所禁煙條例的過程中有許多值得學習借鑒的方法和寶貴經(jīng)驗，對我國的禁煙控煙活動有重要的指導意義。

（一）增加煙盒圖形警示面積和內容

在國外買過卷煙或者是在網(wǎng)上看到過國外煙盒包裝的人，都會有一種直觀感受，相比國內普遍精美的煙盒包裝，國外的煙盒看著“太惡心了”。國外煙盒包裝上大面積的爛牙、黑肺等圖片令人感到不適。出境旅游原本想買盒煙送給親朋好友的人，看到這些煙盒，通常會打消購買念頭。這種包裝風格帶來的視覺沖擊會影響購買決策，這也直觀地證明了其禁煙效果。目前，我國煙盒包裝上的警示內容所占面積不足50%，而且只有文字性描述，其沖擊力遠遠弱于圖片。中國控煙協(xié)會在北京、天津等地開展調研，近八成的受訪者支持在煙盒上印刷警示圖片，這說明增加煙盒圖形警示面積和內容是大勢所趨。

（二）加大懲處力度

新加坡禁煙力度特別大，先后出臺了多項禁煙措施。在禁煙區(qū)吸煙罰款1000元新幣，折合人民幣5000多元。在英國，在禁煙區(qū)吸煙者將被罰款50英鎊，沒有貼出“禁止吸煙”標志的場所將被罰款200～1000英鎊，禁煙場所的經(jīng)營業(yè)主如不制止吸煙行為，將被處以最高2500英鎊的罰款。反觀國內，處罰力度還遠遠不夠，很多時候往往流于形式［2］。因此，必須加大懲處力度，以有效控煙。

（三）擴大禁煙區(qū)

作為禁煙國家的表率，新加坡禁煙范圍在逐漸擴大，禁止吸煙的地點超過3.2萬個。禁煙范圍擴大到所有公立大學和私人教育學府。另外，幼兒園、托兒所、特別學校、中小學、初級學院和工藝教育學院等教育學府方圓5米之內的公共場所也禁止吸煙。出租車、三輪車和觀光巴士上也不得吸煙。韓國首爾市已劃定360多個禁煙區(qū)，包括公交車站、大型商場、公園以及學校周邊地區(qū)等且各行政區(qū)仍在考慮擴大禁煙范圍。

（四）提供戒煙幫助

對想戒煙的吸煙者，法國國家保健制度將補給1/3的戒煙費用，每年最多可達50歐元（約合431元人民幣），這部分錢歸入疾病保險。英國蘇格蘭鄧迪市為鼓勵市民戒煙，為戒煙者每周提供12.5英鎊（約合131元人民幣）的補貼。加拿大則從病人入手，肺病和心臟病患者在住院期間如果能夠戒煙，將大大提高手術成功率。抓住這個契機，加拿大政府在病人住院期間會為主動戒煙的煙民提供幫助。

五、我國控煙履約的對策建議

（一）建立健全國家層面控煙法令

目前，我國關于控煙禁煙的法令大多是地方性法規(guī)，少有國家層面的立法，由于立法層次較低，所以各地的禁煙力度參差不齊，效果不理想。鑒于此，應從國家層面進行立法，明確控煙禁煙的相關問題、處罰主體和處罰力度，從而在全國范圍內建立起統(tǒng)一的標準，便于執(zhí)行。

（二）推行平裝包裝

澳大利亞是全球第一個推行煙草制品平裝包裝的國家。2012年12月1日，世界上第一項煙草簡單包裝法律在該國全面生效。法律規(guī)定，澳大利亞的所有煙草制品在銷售時必須使用統(tǒng)一的深棕色單調包裝。據(jù)統(tǒng)計，自2012年該法律施行以來，截至2015年，澳大利亞的吸煙率下降了0.55%［3］。我國目前由于煙草文化流行，各式各樣的包裝層出不窮，甚至很多時候包裝成了卷煙銷售的賣點，各大廠家在包裝上挖空心思，這種做法與控煙行動背道而馳。因此，我國應該推行平裝包裝，降低卷煙的吸引力。

（三）建立控煙志愿者隊伍

目前，有部分地市和高校成立了控煙志愿者隊伍，可以充分利用經(jīng)過培訓的控煙勸導員（志愿者）隊伍，開展控煙工作常態(tài)化檢查。對全市各機關單位、醫(yī)院、學校、賓館、飯店、網(wǎng)吧、超市等重點控煙場所進行交叉檢查，開展城區(qū)道路網(wǎng)格行動專項督查，充分發(fā)動群眾。

（四）提供戒煙幫助

針對罹患心臟病和肺部疾病的煙民，在他們住院期間，地方政府可以提供戒煙幫助，如承諾戒煙者可以給予其一定的醫(yī)療補貼或者減免部分醫(yī)藥費。目前我國很多煙民有戒煙的想法，但是大多數(shù)人在獨處的時候缺乏自制力，因此可在全國各地建立一些戒煙點，為想要戒煙但是缺乏自制力的人提供幫助［4］。

（五）拓展監(jiān)督渠道

通過生活中關于汽車駕駛的舉報機制，得到一點啟示，建議如下：當今社會大眾對公共場所的禁煙舉報問題不是很上心，很多時候禁煙電話形同虛設。對此，可以拓展吸煙舉報渠道，如鼓勵人們通過拍照、錄像等方式曝光違法吸煙行為并將相關圖片和視頻上傳到指定平臺，同時提高舉報獎勵標準，發(fā)動群眾積極參與公共場所禁煙行動。

（六）擴大禁煙范圍

當前，我國的禁煙范圍還需要進一步擴大，在很多公共場所仍然可以看到吸煙者的身影，如高鐵站的月臺、露天廣場、娛樂場所等。因此，應擴大禁煙區(qū)域，至少在公共場所應當嚴格執(zhí)行禁煙標準，保障非煙民的合法權益不受侵害［5］。

六、結語

第一，總結。禁煙控煙行動任重而道遠，推廣無煙文化，建立無煙環(huán)境，是一項艱巨、漫長及持續(xù)的工作，只有爭取到全社會對禁煙工作的支持，達成社會共識、增強公眾對法律的認識、尋求各行業(yè)的合作，才能有效、持續(xù)地開展控煙工作。只有通過相關部門的有力執(zhí)法和全方位宣傳教育，配合廣大群眾的積極參與，才有可能營造無煙環(huán)境和氛圍。

第二，展望。中國有一句古語，堵不如疏，在不影響他人的情況下，煙民仍然享有吸煙的自由，我國吸煙人數(shù)不少，執(zhí)行控煙法律法規(guī)仍存在一定的困難，因此，除了要規(guī)范行為，糾正人們對煙草的認識與態(tài)度外，還要預防及控制其吸煙行為，這也是未來控煙工作的重點。希望在不久的將來，通過各方努力，能夠真正實現(xiàn)“無煙中國”。