□ 陳國權 原桂楠

內容提要 現(xiàn)代政治文明是人類在政治活動中取得的偉大成果，民主、自由、法治、清廉等是現(xiàn)代政治文明的基本價值，而分權是實現(xiàn)民主、自由、法治、清廉等價值的制度基礎。 經濟基礎決定上層建筑，中西方經濟基礎的顯著差別造就了不同的政府、市場和社會關系，西方三權分立的分權理論無法指導中國的實踐。 功能性分權理論力圖從中國實際出發(fā)， 基于中國特色公有制的經濟體制、中國政黨與政府的整體性關系，提出決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調的框架，探索中國政治自洽的內在邏輯、權力結構和運行機理，并致力于解決公權力體系與民主、自由、法治、清廉等價值的統(tǒng)一，構建中國現(xiàn)代政治文明的權力結構與運行機制。

文明是人類在從事改造自然與社會的實踐活動中伴隨主體性不斷覺醒、能動性不斷增強、自由性不斷提升而取得的積極成果， 標志著人類社會的進步。人類實踐的活動主要由政治活動、經濟活動與文化活動構成，與此對應，文明也被視為政治文明、物質文明和精神文明整體性均衡發(fā)展所達成的狀態(tài)。因此，政治文明是人類文明的重要組成部分，社會生活的優(yōu)良秩序離不開政治進步。作為人類改造社會所取得的政治成果的總和， 政治文明發(fā)端于國家的建立， 并與國家制度變遷緊密聯(lián)系，表現(xiàn)為“人們在一定社會形態(tài)中關于民主、自由、平等、解放的實現(xiàn)程度”①。 世界上不同形態(tài)的社會并非同步、同時發(fā)展，所以政治文明必然存在時空界限。從時間范疇來看，政治文明是一個歷史的發(fā)展過程，會隨著社會形態(tài)的演進而變化，不可避免地也會循環(huán)往復、螺旋式前進；從空間范疇來看， 政治文明反映特定的國家與其特定社會經濟文化條件相適應的狀態(tài)， 不同區(qū)域和國家在政治文明進程中會呈現(xiàn)出形態(tài)與程度的差異。因此，世界上沒有絕對意義上的政治文明， 政治文明要反映時代要求，有利于時代的發(fā)展。②建構符合時代特點、國家實際的政治文明無疑是現(xiàn)代政治學和公共管理學非常重要的理論命題。 特別是在國內國際環(huán)境急劇變化的當下中國，建構與經濟、文化相適配的政治文明以支撐國家總體發(fā)展顯得十分必要。那么，現(xiàn)代語境下的政治文明呈現(xiàn)怎樣的形態(tài)，又是如何建構的？致力于實現(xiàn)現(xiàn)代化的中國將如何建構適宜本國發(fā)展的政治文明？

一、分權是現(xiàn)代政治文明的基礎

實際上， 政治文明是特定社會形態(tài)下政治活動進步狀態(tài)的全方位展現(xiàn)，“政治文明是由一個不同部分構成的協(xié)調有序的政治系統(tǒng)……并可分為政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明”。③其中，政治制度既能作為價值觀念的載體，形成國家組織穩(wěn)定、連續(xù)性行為，保證政治意識預設的目標實現(xiàn)；又可作為約束和指引性規(guī)則，確定政治行動者的角色和職能，使國家行為有所遵循。 所以，政治制度處于上述三類政治文明中的關鍵環(huán)節(jié)，我們對政治文明討論的重點放在政治文明的制度構建上。 本文認為，民主、自由、法治、清廉等政治價值是人類公認的基本價值， 它們與公共權力高度關聯(lián)，而且要依靠分權制度來實現(xiàn)，可以說政治文明構建的邏輯起點是分權。

（一）民主、自由、法治、清廉是現(xiàn)代政治文明的基本價值

現(xiàn)代政治文明的基本價值源自人類的 “共識”，那么是否存在某些價值為現(xiàn)代人類社會一致認可呢？ 在上世紀末針對歷史是否終結于特定文明的大討論中，亨廷頓深刻地指出“普世的文明在其他文明中幾乎得不到支持”④，同時又提到“人類都具有某些共同的價值觀”⑤?？梢?，文明之間雖然存在不可避免的差異， 但即便是持沖突論的亨廷頓仍承認存在某些為人類所共同接受的價值，只不過在不同形態(tài)的社會下呈現(xiàn)差異化形式而已。民主、自由、法治等是西方自啟蒙運動以來所推崇的價值， 隨著西方文明擴張并為許多非西方國家所接受。我國自“五四運動”以來，民主、自由、法治等價值被引入， 發(fā)展至今已成為我國社會主義核心價值觀的重要組成部分。 盡管實現(xiàn)這些價值的途徑不同，但不可否認東西方對民主、自由、法治存在一定程度的共識。此外，隨著現(xiàn)代社會公共事務復雜程度加劇，政府權力愈加膨脹，并掌握大量社會資源， 因而政府是否清廉日益成為公眾關注的議題，清廉與民主、自由、法治一起被視為現(xiàn)代政治文明的重要價值。

民主、自由、法治、清廉是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。人類社會誕生伊始，所信仰的價值及其形成的制度與生存環(huán)境密切聯(lián)系。 如古埃及和古中國在建城、治水等大型工程實踐中較早建立起成熟的行政管理體制；在早期希臘文明中，人們傾向于認為“遵循習慣或傳統(tǒng)便是正義的體現(xiàn)”⑥；孟德斯鳩特意探討氣候、土壤性質對法與政體的作用等等。 我們當然不能因這些事實而陷入環(huán)境或地理決定論， 然而上述古代文明的發(fā)展進程卻恰恰能夠證實政治價值或政治制度受社會形態(tài)、自然環(huán)境影響較大。 同樣， 現(xiàn)代政治文明源于現(xiàn)代社會，必然與現(xiàn)代社會形態(tài)相適應，如果贊同現(xiàn)代社會是人類社會的必經階段和當下人類的共同追求，那么也必然不會否認民主、自由、法治、清廉等脫胎于現(xiàn)代社會的觀念是人類的共同價值。 一般認為，“現(xiàn)代性”概念起源于17 世紀的歐洲，并且在后來很長時間里在世界范圍產生影響。⑦彼時的歐洲，宗教改革運動基本完成，大航海推動商業(yè)和殖民經濟繁榮， 新興資產階級地位提高并亟需一個強大國家的保護。在此背景下，民族國家從中世紀教皇神權統(tǒng)治中解放出來， 英國議會與國王經過漫長的爭權過程，1688年“光榮革命”后最終以議會勝利告終；處于專制君主統(tǒng)治下的法國，也推行了科爾伯特改革，國家倡導文學、美術事業(yè)及資助知識分子的傳統(tǒng)， 為啟蒙思想萌發(fā)積蓄了有利條件。⑧18 世紀啟蒙運動勃興，歐美主要國家在啟蒙思想指導下完成資產階級革命和改革， 基本確立了西方的現(xiàn)代價值。自此，民主在幾個世紀衰落后再次成為西方社會重要的價值與信念， 人們的政治自由觀念也被喚起，英國《權利法案》、美國《1787年憲法》 等法律文件使得限制公共權力的法治理念深入人心， 理論家們開始討論如何避免絕對權力導致的腐敗問題。 隨著西方社會的強大及其殖民擴張活動，民主、自由、法治、清廉在世界范圍內傳播，被許多非西方國家接受。 至19 世紀馬克思和恩格斯發(fā)現(xiàn)資本主義矛盾后， 批判了資產階級的價值，主張擴大普選權，強調人徹底的自由與解放。馬克思主義宣揚的價值被蘇聯(lián)、中國等后發(fā)現(xiàn)代國家廣泛接納并以此為引導開展政治活動。 經歷20 世紀的兩次世界大戰(zhàn)及美蘇冷戰(zhàn)，歷史并未終結于西方，民主、自由、法治、清廉等源于17 世紀的現(xiàn)代政治價值實際上正以不同的形式、不同的程度與不同形態(tài)的國家相結合， 完成本土化闡釋與發(fā)展，成為全球性基本價值。

民主、自由、法治、清廉是市場經濟發(fā)展的政治訴求。 工業(yè)革命后，人類社會發(fā)展突飛猛進，現(xiàn)代企業(yè)組織及適合企業(yè)生存與發(fā)展的環(huán)境即市場機制在其中發(fā)揮的作用是不言而喻的。 世界上大部分發(fā)達國家走向現(xiàn)代化得益于市場的力量，而市場經濟被視為“現(xiàn)代民主的一種最自然最協(xié)調的經濟基礎”⑨。誠然，市場經濟對政治發(fā)展起到推動作用， 同樣不能忽視的是完善市場機制與政治文明進步密切相關。歐美國家通過宗教改革、啟蒙運動和資產階級革命消除了神權、專制皇權對市場的束縛， 建立起統(tǒng)一的民族國家為市場擴張?zhí)峁┍Ｗo，從而形成一套基于市場的價值規(guī)范。對后發(fā)國家來說，由于先天條件不足，大多依靠政府力量組織協(xié)調社會活動， 但為了創(chuàng)造有利于市場發(fā)展的環(huán)境， 客觀上必然要通過改革排除專斷權力干擾。公共管理部門勢必要向社會、企業(yè)分享一部分權力，避免權威組織這只“粗大拇指”在資源配置中的臃腫笨拙， 激活市場政治—經濟制度積極性與創(chuàng)造性；⑩要賦予市場主體以平等和自由，從而維護市場經濟運行的高效率；?要限制公共權力干預，以獨立的、職業(yè)化的司法機構以及注重程序的司法活動確保解決糾紛的形式合理性；?要維護市場主體權益，保證公權力使用者圍繞目標運行，而不是濫權專斷、謀取私利。市場經濟的政治訴求轉化而成的現(xiàn)代價值觀便是民主、自由、法治與清廉。概言之，當今世界普遍認同市場機制是推動經濟發(fā)展的主要模式，培育有效市場離不開民主、自由、法治、清廉等政治環(huán)境。因發(fā)展需要，市場經濟被世界多數國家所接受， 意味著人類共同價值也必將為這些國家所容納。

（二）分權是民主、自由、法治、清廉的制度基礎

資本是經濟生活中的權力， 權力是政治生活中的資本。 政治活動以權力為基本單位，民主、自由、法治與清廉等無不建立在權力基礎之上。追溯至古希臘時期， 亞里士多德便洞察到政體變遷的原因——“為政者憑借名位，競尚貪婪，減少參與統(tǒng)治的集團和人數，于是發(fā)生叛亂”?。 換言之，權力過度集中，易滋生腐敗，損害公共利益，未享有權力或因此而利益受損的人予以反抗， 造成國內動蕩。無論古代社會還是現(xiàn)代社會，為實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展，必須解決權力過度集中的問題。但近代以來的理論家們清楚地看到并非是“天使統(tǒng)治人”，因而需要建構一套有效的制度，來分割、消解過分集中的權力。

分權正是民主、自由、法治、清廉的制度基礎，民主、自由、法治、清廉等政治文明都需要通過分權才能得以實現(xiàn)。 民主表現(xiàn)為平等主體共同參與決策， 正如達爾所言，“我們所有人都有一些單靠我們自己無法達成的目標， 要通過志同道合的合作完成部分目標”，?民主實質上是將權力從個人手中分享出去，由多數人共同行使，達成合作來避免專制。論及自由，在孟德斯鳩看來，“權力未被濫用的國家里才有政治自由， 因此必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調，以權力制止權力”，?公民政治自由在權力分立的設想下才能得以保障和發(fā)展。 法治即以法律為管理國家、治理社會的主要機制，現(xiàn)代國家的法律體現(xiàn)民眾意志， 實質是作為權利主體的民眾對公權力予以限制?！胺刹粦斠膊豢赡軐θ嗣竦纳拓敭a擁有絕對專斷權， 立法機關不能以臨時專斷的命令來進行統(tǒng)治”，?實際上法治反映了國家權力與社會權利的制衡， 蘊藏豐富的分權意涵。 清廉要求掌握權力的人正確使用權力而不是謀取私利，啟蒙思想家們認識到“有權的人濫用權力是萬古不易的真理”，因而清廉并不是將人變?yōu)椤疤焓埂?，而是意味著權力被監(jiān)控、受制衡。 由此可見， 現(xiàn)代政治文明的基本價值內核莫不蘊含分權邏輯， 權力鐵板一塊便不會誕生這些政治文明的基本價值。

民主、自由、法治、清廉等基本價值要落實到具體的分權制度中才能得以實現(xiàn)。 分權不僅是一種政治理念，更是一套制度安排，現(xiàn)代政治文明的基本價值必須在分權的制度安排下轉化為穩(wěn)定規(guī)則和可操作的行動,方可獲得秩序保障、實現(xiàn)穩(wěn)固與傳播。 民主制度復雜繁多，涉及資格平等、有效參與、充分知情、程序正義等，但究其根本是要通過制度安排將權力分享到大多數人手中。 自由與法治緊密相連， 現(xiàn)代法律實質是經民眾同意而形成的與公權力相制衡的力量， 社會糾紛由法律解決、國家機構職能及行動由法律規(guī)范，其要義在于通過制定代表公意的規(guī)則限制國家權力， 保障個人自由不受侵犯，從這個意義上看，自由、法治也要通過分權安排實現(xiàn)。 倘若我們承認不能將權力約束寄托于人性自覺， 那么清廉必定需要制約和監(jiān)督機制來保證，實際上仍離不開分權。 總之，現(xiàn)代政治文明建構離不開分權制度，民主、自由、法治、清廉都蘊含分權邏輯、依靠分權保障，探討現(xiàn)代政治必須從認識分權開始。

二、分權與現(xiàn)代政治文明的建構

分權是構建現(xiàn)代政治文明的重要手段， 也是實現(xiàn)民主、自由、法治、清廉等基本價值觀念的制度基礎，勾連政治意識文明與政治行為文明，與社會形態(tài)演進、市場經濟轉型、社會組織建設和倫理道德進步具有密切的正相關性。具體而言，可以從兩個層次理解分權制度。 一方面，在整體層面，分權體現(xiàn)為國家通過一系列制度安排向社會分享權力，尊重公意和個人自由，為公民創(chuàng)造政治參與的渠道，從而誕生足以與公共權力相制衡的力量，消解過于強大的公共權力，避免公共權力專斷；另一方面，在國家內部，公共權力橫向上通過職能分工分散在國家各個機構間形成制衡關系， 縱向上通過不同層級國家機構間分權與放權， 防止權力過于向上集中。易言之，分權借助權力分享和分工制衡機制來實現(xiàn)， 現(xiàn)代政治文明的基本價值的建構離不開這套機理，分權與民主、自由、法治、清廉緊密相連。

（一）分權與民主

民主是權力分散化的決策狀態(tài)， 體現(xiàn)不同主體對權力的限制。 民主制度主要為解決“誰統(tǒng)治”的問題而設計。 民主思想源于古希臘，意為“人民治理”或“人民進行統(tǒng)治”，早期民主與希臘小國寡民的城邦政治相適應， 古希臘覆滅后沉寂了幾個世紀，隨著歐洲工商業(yè)發(fā)展、城市市民階層壯大，民主再次從地中海沿岸城市復興并逐漸成為現(xiàn)代政治文明的標志之一。 它的政治功能在于對權力合理配置，避免專斷，保障民眾知情權和參與權，正如科恩所言：“民主取決于參與——即受政策影響的社會成員參與決策”，?這意味著要將權力分享出去，將更多民眾吸納進來?，F(xiàn)代民主的分權主要表現(xiàn)為“主權在民”的社會對國家控制、“少數服從多數”決策原則等，借助代議制和選舉制下國家與社會的分權、決策權的分散來實現(xiàn)。

“主權在民”原則要求國家與社會分權，“主權在民”是民主觀念重新興起后的核心概念。現(xiàn)代理論流派對民主制度各自持不同的看法?：共和主義者主張建立參與政體，強調公民參與至關重要；自由主義者認為國家和公民分離是民主秩序的必要前提；馬克思主義者則強調人民掌握經濟權力的重要性， 認為調整生產關系是民主繁榮的前提……總的看來，雖然實現(xiàn)民主的具體途徑存在爭議，各流派卻能在保證民眾享有參政資格和機會、分享決策權力上達成共識。 不同于古希臘小國寡民式的直接民主，現(xiàn)代國家由于人數眾多，不能人人參與決策，必須依靠代議制和選舉制。代議制和選舉制實則依托“委托責任理論”，旨在使民眾擁有監(jiān)督和決定政治家命運的權力，以抗衡公共權力。保證代議制和選舉制有效運行體現(xiàn)民主制度中“少數服從多數”的決策原則。多數決作為現(xiàn)代社會被大多數國家所接受的分散式決策方式， 旨在避免決策者專權獨斷，使決策照顧到大多數人的利益。

（二）分權與自由

自由是權力主體擁有權力保衛(wèi)自己權利的狀態(tài)，是權力與權力之間的平衡。如果說民主是為了保證多數人分享權力， 那么自由則是為了保護公民的基本權利。自由與權力分立緊密關聯(lián)，唯有承認個人權利， 并且能夠運用權力保衛(wèi)自己不被強迫做不應該做之事時，自由才能實現(xiàn)。 簡單說來，自由意味著國家權力并非無限蔓延， 而是以個人權利為界。公民在其權利受到公權力侵害時，可以行使權力捍衛(wèi)權利。 然而隨著生產力不斷發(fā)展進步， 人類勞動方式和生活方式日益復雜化、社會化，客觀上更加依靠公共管理部門組織協(xié)調、提供公共服務, 工商業(yè)擴張更加依靠國家力量給予支持，因此公共部門的權力大大膨脹，相應的個人權力空間有被壓縮的威脅， 故而為保障民眾自由應建立合理的分權制度， 保障公民有充分的權力捍衛(wèi)自己的權益。

一般而言， 人類社會為實現(xiàn)自由而限制權力的途徑，大致可分為兩種：在國家機構內部分割公共權力及在國家機構外部承認公民權利，孟德斯鳩將其稱為“從政治自由與政制的關系確立政治自由”和“從政治自由和公民角度確立政治自由”。?前者通過將國家權力分割為幾部分， 由相互對抗的主體共同行使、相互制衡，來避免公權力獨斷專行，典型代表為西方三權分立政體。后者則通過在憲法中強調公民的自由不可侵犯， 認同自由主體的權利。無論是自由主義思想家聲稱“干涉任何個體行動的自由，正當目的乃是保障自我不受傷害”?，還是馬克思主張“每個人自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”?，實際上都承認自由個體的權利，強調個人主體性。在此指導下多數現(xiàn)代國家都會在憲法中賦予公民保衛(wèi)自由的權力， 形成國家與社會的權力對抗，國家一旦違背公民意愿、損害公共利益， 公民有資格和能力運用監(jiān)督和問責機制糾正和遏制國家不當行為。

（三）分權與法治

法治是分權后權力平衡的狀態(tài)， 本質上是社會權力對國家權力的制衡。所謂“法治”，是區(qū)分于神治、人治、德治，依照法律治理社會和管理國家的思想。值得注意的是，人類社會早期如神治或人治時期便有法律存在， 但以法律作為統(tǒng)治工具的時代并不能被賦予法治時代的稱號。在洛克看來，現(xiàn)代法治乃是“為保護生命、財產，用確定的、規(guī)定了的、眾所周知的法律， 為共同的同意接受和承認，來評判是非和裁決糾紛”?的方式。洛克的論述實際上提到現(xiàn)代法治的兩個基本內涵， 一是國家必須用法律保障公民的權利， 使其不受自然狀態(tài)下“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭”威脅；二是法律必須穩(wěn)定且存在“共同的同意”，意味著法律必須為民眾所接受，不能隨意更改，國家權力應當受到控制。 因而，現(xiàn)代法治理念圍繞控權目的展開，認同法律居中裁判的地位，為公權力運行設定限制，實質上體現(xiàn)法律對公權力強度和范圍的削弱、分割，是一種分權安排。

政府遵循法治的一個重要體現(xiàn)是分權。 特別是在行政權空前膨脹的現(xiàn)代， 衍生出主張行政優(yōu)益、效率優(yōu)先的保權論和保障公民權利、控制國家權力的控權論。 良法善治其實是在維持一種權力平衡的狀態(tài)， 既要確保權力有效行使以維護公共利益，又要維護公民合法權益，體現(xiàn)了國家和社會權力的相互制衡。在此基礎上，法治還需解決另一個問題——如何實現(xiàn)“共同的同意”？ “共同的同意” 強調法治絕不是為少數人服務， 正如盧梭所言，“只有公意才能約束個人， 而個別意志是否符合公意，只有在人民舉行的自由投票之后才能被確定”。?可見現(xiàn)代法治的一般邏輯遵循乃是由立法機構將人民公意轉化為法律，由法律控制權力、裁決糾紛，事實上，這恰恰說明法律應當成為民眾自下而上約束公共權力的主要形式之一。統(tǒng)而言之，倘若我們承認現(xiàn)代法治是法的治理（rule of law），而非以法為工具的統(tǒng)治（rule by law），那么一定會在控權和保權、政治統(tǒng)治與人民意志之間達成平衡， 平衡的達成必然離不開公權力內部分權及國家與社會的制衡。

（四）分權與清廉

清廉是權力對權力非公共運用的控制， 是權力對權力的監(jiān)控。 不可否認，人類社會發(fā)展至今，公共權力在經濟繁榮、社會保障和文化交流方面扮演重要角色并且將繼續(xù)發(fā)揮作用。然而，公權力濫用導致的腐敗也成為不容忽視的人類社會頑疾。隨著全球化進程加劇，國際社會十分關注腐敗問題，特別成立了“透明國際”，定期發(fā)布清廉指數，這為世界各國敲響警鐘。腐敗將會吞噬人類經濟社會發(fā)展取得的成果，如阿克曼提到的“無論一個機構或一項政策的目標是什么，腐敗都能導致目標無法實現(xiàn)”。?因此，世界各國都會考慮防止公共權力非公共運用問題，尋找解決監(jiān)控權力的方法。

實現(xiàn)清廉價值已經成為所有現(xiàn)代國家的基本共識， 但遏制貪腐僅僅靠道德規(guī)范加以治理是遠遠不夠的，必須從制度層面“馴服”權力，有效控權離不開對權力的分化。反腐敗有多種具體途徑，比如建立權力分立和制衡制度， 合理界定政府行使權力的邊界和方式，將權力與責任掛鉤、完善問責制度，引入公民和媒體監(jiān)督、加強信息公開、增強權力透明度等。但總體而言，這些具體途徑可歸結為對權力的制約與監(jiān)督。 所謂制約是指將事權分解為兩個或多個環(huán)節(jié)， 并分別交由不同的主體行使，相互分立彼此制衡；所謂監(jiān)督即按照專業(yè)化職能分工，將權力賦予一個對應的政治主體，并通過其他主體或者由權力授予者本身對其監(jiān)控。?制約和監(jiān)督是分權的重要途徑，或分割事權相互約束，或設置權力專事督察， 不同政體會依據控權模式做出適于本國的選擇，但無論是制約還是監(jiān)督，都是人類為實現(xiàn)政治清廉而進行的分權探索。

三、功能性分權與中國政治文明的構建

毋庸諱言， 現(xiàn)代政治文明伴隨西方世界資產階級革命興起， 在資產階級反抗封建貴族特權和神權統(tǒng)治中形成民主、自由、法治、清廉等價值觀念并對整個人類社會產生深遠影響。 現(xiàn)代政治文明的共同價值以分權制度為基礎。具體說來，歐美各國形成以三權分立政體為代表的分權設計，并且通過多黨競選分享權力、實現(xiàn)社會對國家的控制。然而，認同共同價值與分權制度并不意味著非西方國家在實現(xiàn)人類共同價值的實踐中必然要完全移植歐美式分權設計。就中國而言，至少與西方國家存在兩點重大差異， 這決定了構建中國政治文明絕不能照搬照抄西方制度。其一，不同的經濟基礎導致中西方政府、社會與市場三者關系各有差別。西方國家建立在私有制經濟上，發(fā)達的商品經濟催生有效市場和有為社會， 政府無需做過多干預，因而衍生出有限政府理論，強調公權力制衡優(yōu)先。中國則以公有制為經濟基礎，大量資源掌握在國家手中，其市場是有界的、社會是有限的，客觀上需要一個有為政府承擔起公共資源和公共資產的開發(fā)和管理職能， 因此在分權同時不得不考慮效率問題。其二，中西方“國家”含義的差別導致分權對象不同。分權的對象是國家，西方的國家由立法、行政和司法機構組成，而政黨在社會中，僅發(fā)揮代表和表達功能。 因此三權分立和政黨競爭體制在西方容易做到自洽。然而，中國的政黨與國家機關具有極強的整體性， 中國真實的國家包含中共中央和各級地方黨委在內的國家性質黨組織與憲法意義上的國家機構， 我們將這一真實的中國國家體制稱之為“廣義政府”?。西方三權分立的分權體制無法與中國真實的國家體制——“廣義政府”相適配。雖然西方三權分立體制在中國行不通，但絕不意味著中國就沒有分權，中國在政治發(fā)展過程中探索出獨具特色的分權方式， 即功能性分權。

（一）功能性分權的分權實質

與西方國家相比， 中國的分權制度必須要處理好公有制經濟體制下效率與制衡的關系、廣義政府體系下集中統(tǒng)一領導與分權放權的關系，這兩組關系決定了中國的分權邏輯有其特殊性。 但無論如何，分工是提高效率的重要方式之一，廣義政府的整體性不排斥分工，借助分工結構，中國建立起權力間的分權制約機制。 分工廣泛分布于經濟生活中，社會學家涂爾干發(fā)現(xiàn)“政治、行政、司法領域的職能也越來越呈現(xiàn)出專業(yè)化趨勢”?，這實際上是政治領域的分工。 涂爾干用“功能”一詞來表述勞動分工產生的效果及勞動主體與結果間的相關關系，?“功能性”強調分工的邏輯關系和最終效果。與經濟領域和社會領域相似，公共管理部門要處理的社會事務日益復雜繁多意味著公共治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分工成為必然。為實現(xiàn)管理目標，發(fā)揮決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能而產生的專業(yè)分工是功能性分權的邏輯起點。劃定分工之后，特定的工作需由特定主體或特定組織完成，實質上就是職能設定過程，從而形成決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的“三職分定”。 公共職能設定后就要憑借公共職責的履行得以實現(xiàn)，一項職能往往對應一項責任，決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能對應形成決策責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任，此即“三責分置”過程。履行責任必然依靠一定的權力，承擔決策責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任的主體必須配之以決策權力、執(zhí)行權力、監(jiān)督權力，最終形成決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權“三權分立”。?從以效率為目標的分工理論出發(fā)，形成的“三事分工—三職分定—三責分置—三權分立”邏輯即為功能性分權的邏輯。我們所說的功能性分權便是圍繞決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互制約、相互協(xié)調展開的分權設計。

功能性分權實際上是中國政治立足本國經濟、歷史和社會條件自覺建構政治文明的實踐。黨的十七大政治報告就明確提出要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”；?黨的十八大在此基礎上進一步強調要“確保決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”，?習近平總書記在黨的十九大報告中更明確提出“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”。?頂層設計的高度重視和持續(xù)籌劃，說明功能性分權在中國有其政治基礎。功能性分權呈現(xiàn)輪輻式權力結構（如圖1 所示）。首先，決策權在整個分權體系中居于核心地位，由中國共產黨和人民代表大會行使，發(fā)揮軸心作用。決策權的安排保證了中國共產黨集中統(tǒng)一領導，提升了決策權力， 黨的決策通過人民代表大會經由法定程序實現(xiàn)，又體現(xiàn)出決策的民主化。 其次，人民政府及其職能部門為決策執(zhí)行者， 行使執(zhí)行權，作為輻條支撐軸心。 一旦決策落定，作為執(zhí)行機構的政府就應行動，完成治理目標。 最后，紀委監(jiān)委、法院檢察院作為監(jiān)督者，行使監(jiān)督權，發(fā)揮輪輞作用， 對整個權力體系進行過程和結果的監(jiān)督。 在權力結構中， 執(zhí)行權和監(jiān)督權向決策權依附，但又不至分工缺失，旨在處理前文所述的中國兩組特殊關系，爭取實現(xiàn)政府有為。此即功能性分權的權力結構。

圖1 功能性分權權力結構圖

功能性分權是由分工推演出的分權方式，其本質也是一種權力分割，因此與民主、自由、法治、清廉等人類共同價值保有內在聯(lián)系。 功能性分權雖然與西式政治性分權不盡相同， 但同樣能發(fā)揮控權作用，特別在中國情景下，探討分工分權與現(xiàn)代政治文明具有重要的實踐和理論意義。 正如前文所言， 國家內部分權方式有橫向職能部門間分權和縱向不同層級間放權之分。 歐美地方自治傳統(tǒng)往往使得西方國家更重視橫向的、平面的分權，而中國則基于中央集權和單一制政制， 縱向政府間的權力制約與監(jiān)督具有更顯著的特征。 具體而言，中央、省級政府把握國家、區(qū)域重大事項決策，行使決策權；具體政策由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府執(zhí)行落實，行使執(zhí)行權；上級政府及紀委監(jiān)委負責任務驗收和執(zhí)行過程中的合法性控制， 行使監(jiān)督權。如此一來在功能性分權權力結構之內，還嵌套政府縱向間分工，形成立體式分權結構。如地方黨委是地方政治的權力中心，是領導決策機構，但又是中共中央和上級黨委的執(zhí)行機構， 同時受上級紀委監(jiān)督。 中國縱向府際間的權力監(jiān)督是中國式功能性分權的重要特征， 與西方社會注重于橫向權力的制約監(jiān)督有顯著的區(qū)別。然而，我們要深刻地認識到中國功能性分權更多的是國家系統(tǒng)內部的權力分工，單靠決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的分權結構設計不能完全將公權力引向合理運行的軌道，還需與我國其他民主政治制度相適應，吸納社會力量，來實現(xiàn)民主、自由、法治、清廉。

作為構建中國政治文明的基礎設計， 功能性分權權力體系的運行機理通過與我國其他政治制度交互銜接，共同維系民主、自由、法治、清廉等共同價值（如圖2 所示）。首先，決策權借助分享機制確保分散主體參與，實現(xiàn)民主決策。國家和地方重大戰(zhàn)略決策由黨中央和地方黨委做出， 但同時在制度上配有吸納社會團體，使其表達意見、參與決策的權力分享機制， 實現(xiàn)國家決策與社會參與相結合。具體來說，廣大黨員干部通過黨的代表大會制度表達意見建議； 人大代表通過人民代表大會制度行使立法權、質詢權、建議權；各民主黨派通過政治協(xié)商會議參政議政表達意見。此外，重大決策做出前，有關部門會擬定草案，聽取專家意見，并向社會各界爭取意見。其次，為公共權力設定界限保障自由價值。決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權都不是無限度擴張的，行政性權力存在一定的疆界，其疆界的理想范圍應當是“凡是私人選擇力所能及的領域，公共行政就沒必要出現(xiàn)”，?公共權力應該與社會權力在各自范圍內并行不悖，不能肆意入侵私人領域。如果公權力不得不滲入社會，必須提前取得民眾同意；如果公權力運用不當造成損害，事后必須予以賠償，如土地征收和國家賠償等行為都體現(xiàn)出公共權力進入私人領域應當付出一定代價。再次，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權在法律規(guī)則約束下協(xié)調制衡體現(xiàn)法治價值。一方面，法律是人民意志的體現(xiàn)，是自下而上控制權力的規(guī)則，正如黨的二十大報告所指出的，必須實現(xiàn)在權力部門“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，?權力行使絕不能逾越法治軌道。 另一方面，法治離不開分權，作為一種控權方式，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分工本身就是實現(xiàn)法治的一項具體制度體現(xiàn)。最后，專責監(jiān)督權的設置為清廉價值提供保障。 在上級對下級內部監(jiān)督外，監(jiān)督權對決策、執(zhí)行進行控制，從事中、事后監(jiān)督，增加對權力的約束。 在我國政治生活中，決策權具有優(yōu)越性，能夠調節(jié)監(jiān)督權的強弱，決定執(zhí)行權的收放。因此三權的關系不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的，權力結構具有不穩(wěn)定性和不確定性，執(zhí)行權與監(jiān)督權會隨著決策主體意志的調整而改變，這也是我國功能性分權的一個重要特征。

圖2 功能性分權運行機理圖

綜上所述，功能性分權有其獨特的內在邏輯、權力結構和運行機理， 形成一套不同于西方三權分立體制的分權制度。 如果說西方的三權分立體制建立在私有制基礎之上， 以有效制約國家權力為重要目標， 通過政治權力分立、對抗來實現(xiàn)控權，那么，功能性分權體系則建立在公有制基礎之上，以高效實現(xiàn)國家職能，特別是經濟開發(fā)職能為目的，通過政治權力制約、協(xié)調來完成控權。 可以說，功能性分權立足于實際，與中國公有制經濟體制相適應， 是中國特色社會主義政治制度和法律體系的重要組成部分， 是一套不同于西方但同樣致力于追求民主、自由、法治、清廉，建構現(xiàn)代政治文明的中國方案。

（二）功能性分權的中國意義

功能性分權理論是從中國國情和實際提煉出來的自主性知識體系， 是構建中國現(xiàn)代政治文明的理論探索。 自主知識產生于特定的社會經濟與歷史文化環(huán)境，必然具有區(qū)域性特征。當然由于人類感受的共通性以及全球化浪潮使得世界各國能夠在某些價值觀念上達成共識， 但實現(xiàn)共識價值的路徑卻可能是不同的， 要充分考慮各國不同的實際。就借由分權制度來建構現(xiàn)代政治文明而言，西方三權分立體制源于私有制和有限政府理論，與中國社會并不完全契合， 倘若一味套用西方分權理論闡釋中國的政治文明， 注定無法得到自洽性的解釋和建設性的觀點。 功能性分權理論以中國公有制經濟基礎為起點， 關注到中國政府在經濟開發(fā)中對效率價值的追求， 并基于中國共產黨與國家機構整體性關系的客觀實際， 從分工角度出發(fā)，推演出中國特色的國家（state）——廣義政府的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的三權分工與分立，并包容了公有制經濟、有為政府觀、黨政整體性關系、廉潔與效率關系等現(xiàn)實因素，是生長于中國本土的自主知識體系。同時，功能性分權理論以其交互性與中國特色社會主義制度體系、法律體系、紀檢監(jiān)察體系相結合，在合理構建決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的權力結構與運行機制過程中致力發(fā)展民主、自由、法治、清廉等中國現(xiàn)代政治文明。

功能性分權是對中國現(xiàn)實權力體系的客觀描述， 同時也致力于探討分權制度在中國所可能達到的理想狀態(tài)。以功能性分權為指引，有助于構建反映中國特征、有利于中國發(fā)展的政治文明，進而推動中國式現(xiàn)代化進程。功能性分權不止是理論，更是中國自古以來權力運行的客觀展現(xiàn)。實際上，中國古代自秦漢以來的三公九卿制到唐宋三省六部、二府三司制，再至明清內閣、軍機處等準決策機構與六部、都察院分置，都存在決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分工。 在現(xiàn)代文明高度發(fā)達的當代中國，與西方民主政治實踐對話，吸納民主、自由、法治、清廉等全人類共同的價值觀念，從分工與效率的角度重新考量分權制度， 建構通往現(xiàn)代政治文明的權力結構。此外，我們還應認識到功能性分權描繪的是理想狀態(tài)下的權力運行機制， 我國在實際政治生活中還存在大量的問題有待改革， 仍有許多弊端需要去克服。 要合理調整監(jiān)督權對決策權的依附關系， 盡可能減少決策失誤和執(zhí)行錯位的發(fā)生， 化解監(jiān)督權缺失而導致的系統(tǒng)性廉政風險。功能性分權理論的進一步完善，中國政治文明的進一步發(fā)展必須對上述問題做出更深入的思考、給出更科學合理的答案。政治現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的重要組成部分， 政治現(xiàn)代化離不開政治文明的建構，中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必然不可能回避分權制度的設計和政治文明的探索。 功能性分權具有理論上的本土性和實踐的可行性，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構與運行機制， 是推動中國政治文明進步的重要舉措。

注釋：

①參見《中國大百科全書（政治學）》，中國大百科全書出版社2002年版，第504 頁。

②?陳國權、王勤：《論政治文明中的權力制約》，《政法論壇》2004年第6 期。

③參見虞崇勝：《政治文明論》， 武漢大學出版社2003年版，第140 頁。

④⑤[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪、劉緋、張立平等譯，新華出版社2010年版，第45、35 頁。

⑥唐士其：《西方政治思想史》， 北京大學出版社2002年版，第49 頁。

⑦參見[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2011年版，第1 頁。

⑧關于17 世紀英美兩國的情況介紹參見何炳松：《近世歐洲史》，上海古籍出版社2012年版，第21～35 頁。

⑨燕繼榮：《民主政治與經濟自由——論現(xiàn)代民主對市場經濟的依賴關系》，《經濟社會體制比較》1994年第1 期。

⑩參見[美]查爾斯·林德布魯姆：《政治與市場——世界的政治—經濟制度》，王逸舟譯，上海人民出版社1995年版，第91頁。

?高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學研究》2003年第2 期。

?[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館2017年版，第168 頁。

?[美]羅伯特·達爾：《論民主》，李風華譯，中國人民大學出版社2012年版，第31 頁。

??參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上卷）》，許明龍譯，商務印書館2012年版，第185、183 頁。

?參見[英]洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館2017年版，第84～85 頁。

?[美]科恩：《論民主》，商務印書館1988年版，第12頁。

?三種主張參見[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，聶崇信、朱秀賢譯，中央編譯出版社1998年版，第304～305頁。

?[英]約翰·密爾：《論自由》，燕繼榮等譯，廣西師范大學出版社2011年版，第10 頁。

?《馬克思恩格斯選集（第一卷）》，人民出版社2012年版，第422 頁。

?參見[英]約翰·洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館2017年版，第77～78 頁。

?[法]盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務印書館2011年版，第47 頁。

?[美]蘇珊·羅絲-阿克曼、邦妮·J.帕利夫卡：《腐敗與政府——根源、后果與改革》，鄭瀾譯，中信出版社2018年版，第6 頁。

?陳國權等：《權力制約監(jiān)督論》，浙江大學出版社2013年版，第29 頁。

?陳國權、皇甫鑫：《廣義政府及其功能性分權》，《政治學研究》2022年第4 期。

??[法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠敬東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第2、13 頁。

?參見陳國權、皇甫鑫：《功能性分權：中國的探索》，中國社會科學出版社2021年版，第54～55 頁。

?胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2007年10月25日。

?胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全民建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2012年11月18日。

?習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日。

?羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，《中國法學》2011年第2 期。

?習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022年10月26日。