王 韋,周安發(fā),曾 真,鄭玉恒,劉 緣

（1.湖北省地圖院，湖北 武漢 430079；2.湖北省測繪成果檔案館，湖北 武漢 430079）

國土資源的開發(fā)、占有、使用涉及各種復(fù)雜的關(guān)系，需要國家利用科技手段，提高管理效率，并不斷加強國土資源的監(jiān)管力度[1]。2017 年7 月，國土資源部、國家測繪地理信息局下發(fā)了《關(guān)于推進國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)的通知》，要求積極推進國家級和省級國土空間數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，為國土空間的開發(fā)保護提供數(shù)據(jù)支撐[2]。目前，大部分省份都正在開展或已開展國土空間基礎(chǔ)信息平臺（以下簡稱“平臺”）建設(shè)研究與實踐[3]，但多數(shù)局限于數(shù)據(jù)共享層面。按照自然資源部發(fā)布的《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》中構(gòu)建自然資源監(jiān)管決策應(yīng)用體系的要求，需要在國土空間基礎(chǔ)信息平臺上建立基于大數(shù)據(jù)的自然資源態(tài)勢感知、全時全域監(jiān)管與形勢分析研判決策支持的信息化機制[4]，在國土空間數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)挖掘和應(yīng)用方面深入研究。

本文針對新增建設(shè)用地的全流程監(jiān)管，梳理了如何基于省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺已有的數(shù)據(jù)資源來開展數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)融合與業(yè)務(wù)邏輯挖掘，從而實現(xiàn)基礎(chǔ)信息平臺的數(shù)據(jù)“業(yè)務(wù)化”，并真正實現(xiàn)為業(yè)務(wù)服務(wù)、為審批支撐的目的。通過探索全流程數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系的建設(shè)內(nèi)容和方法，從全流程監(jiān)管和指標(biāo)監(jiān)測兩方面詳細介紹了全流程監(jiān)管應(yīng)用內(nèi)容和案例，對類似工作的開展具有較強的借鑒意義。

1 省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺支撐分析

省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺實現(xiàn)了數(shù)據(jù)中臺的管理功能與系統(tǒng)集成的支撐作用[4]。因此，無論是基礎(chǔ)設(shè)施還是數(shù)據(jù)，省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺都提供了重要支撐。

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施支撐

全流程監(jiān)管是省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺的延伸和擴展，在以系統(tǒng)為實際落地載體中離不開平臺基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。充分利用網(wǎng)絡(luò)、存儲、云計算等信息化技術(shù)，利用平臺已有的應(yīng)用服務(wù)器、數(shù)據(jù)服務(wù)器、存儲設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、安全設(shè)備、終端等，快速開展新增建設(shè)用地全流程監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施搭建，既符合省廳集約化管理模式，也契合基礎(chǔ)信息平臺作為底層支撐平臺的定位。

1.2 數(shù)據(jù)支撐

建設(shè)用地全流程監(jiān)管的主要內(nèi)容在于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的挖掘和分析。省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺作為全流程監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源中心，數(shù)據(jù)種類繁多、數(shù)據(jù)量大而全、應(yīng)用價值高。通過梳理，主要為全流程監(jiān)管系統(tǒng)提供如下類別的數(shù)據(jù)：①基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。主要包括電子政務(wù)地圖、遙感影像、行政區(qū)劃等，作為全流程監(jiān)管系統(tǒng)的“底圖”和“底板”。②專題業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。主要包括與建設(shè)用地“批、供、用、補、查”相關(guān)的土地資源數(shù)據(jù)，這是全流程監(jiān)管系統(tǒng)的核心數(shù)據(jù)資源。③其他業(yè)務(wù)信息。主要包括土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護區(qū)、土地整治、采礦權(quán)壓覆分析等數(shù)據(jù)。

2 新增建設(shè)用地全流程數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究

省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺作為自然資源大數(shù)據(jù)中心，其數(shù)據(jù)內(nèi)容采用分布式存儲方式，數(shù)據(jù)庫構(gòu)建主要按照現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理和社會經(jīng)濟四大類進行存儲與管理，并未按照專題應(yīng)用系統(tǒng)所需的串聯(lián)式方式去組織。因此，全流程數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要從數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系的層次來研究數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)抽取機制和數(shù)據(jù)處理技術(shù)四方面的內(nèi)容。

2.1 全流程數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系的方式方法

建立新增建設(shè)用地全流程數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)串聯(lián)關(guān)系時，應(yīng)以新增建設(shè)用地項目報批為主線[5]，分析建設(shè)用地審批、土地整理、土地供應(yīng)、土地市場、土地執(zhí)法監(jiān)察、補充耕地、違法用地等各個環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系（簡稱“批、供、用、補、查”），建立全流程業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)系，實現(xiàn)對項目地塊批而未供，供而未用，占補平衡，違法情況的業(yè)務(wù)串聯(lián)和業(yè)務(wù)分析，如圖1所示。

圖1 全流程業(yè)務(wù)串聯(lián)

通過梳理各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中每類數(shù)據(jù)的“新增建設(shè)用地”標(biāo)識碼，重新建立唯一標(biāo)識編碼，將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串聯(lián)起來。

2.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

全流程監(jiān)管系統(tǒng)的核心數(shù)據(jù)來自平臺中多個與建設(shè)用地相關(guān)的獨立數(shù)據(jù)庫。核心數(shù)據(jù)的繁雜多樣性決定了在全流程監(jiān)管過程中，需要從統(tǒng)一性和完整性兩方面定義數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。其中，數(shù)據(jù)統(tǒng)一性可以結(jié)合實際情況制定土地報批信息、土地供應(yīng)信息、報批供應(yīng)信息、違法監(jiān)察信息和補充耕地指標(biāo)信息等具體字段信息和結(jié)構(gòu)；數(shù)據(jù)完整性主要指數(shù)據(jù)的精確性和可靠性，其中精確性主要是排除錯誤信息、空值、重復(fù)值等；可靠性主要是分析源數(shù)據(jù)、明確“批、供、用、補、查”信息來源，規(guī)定同一類數(shù)據(jù)的主要數(shù)據(jù)和參考數(shù)據(jù)等。各獨立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫中對應(yīng)表的關(guān)聯(lián)關(guān)系如圖2所示。

圖2 表的關(guān)聯(lián)關(guān)系

2.3 數(shù)據(jù)抽取機制

根據(jù)核心數(shù)據(jù)的存儲方式，數(shù)據(jù)抽取的頻率和方法主要有2 種：一種是定時模式，利用小程序?qū)⒒A(chǔ)信息平臺的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)抽取至全流程監(jiān)管核心數(shù)據(jù)庫中；另外一種是實時模式，通過數(shù)據(jù)庫直連或者WebService服務(wù)方式實時抽取各業(yè)務(wù)系統(tǒng)里的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)。

2.4 數(shù)據(jù)集成技術(shù)

全流程監(jiān)管是以數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的。這些數(shù)據(jù)來自平臺中集成的各個獨立的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。ETL工具從一個或多個業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫中抽取數(shù)據(jù)，經(jīng)過清洗轉(zhuǎn)換，然后加載到數(shù)據(jù)倉庫中[6]。采用ETL 技術(shù)實現(xiàn)整個數(shù)據(jù)集成過程。常見的ETL 工具有ODI、DataStage、Kettle 等[7]。相對其他專業(yè)軟件而言，Kettle 是一款國外開源的軟件，部署簡單，對性能要求低，對主流關(guān)系型數(shù)據(jù)庫均支持[8]，本系統(tǒng)采用Kettle來實現(xiàn)新增建設(shè)用地全流程監(jiān)管所需核心數(shù)據(jù)的處理。

3 預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系研究

針對土地資源的生命周期，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)過程中采用生命周期分析法、理論分析法和實地調(diào)研法等方法，對新增建設(shè)用地全流程預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系進行構(gòu)建[9]。其中，利用土地生命周期分析法確定了指標(biāo)處于“批、供、用、補、查”工作進展中的具體階段；利用實地調(diào)研法確定了指標(biāo)面向的用戶的業(yè)務(wù)處室；利用理論分析法梳理確定了設(shè)計指標(biāo)的內(nèi)容和來源以及相關(guān)法律依據(jù)。在湖北省新增建設(shè)用地全流程監(jiān)管中，最終明確了包含耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)占用耕地比例、供地率、批而未供土地面積、閑置土地面積、土地出讓招拍掛比例和非經(jīng)營性用地出讓占比指標(biāo)在內(nèi)的22 類指標(biāo)。

此外，建立了一套元數(shù)據(jù)信息來詳細描述各類指標(biāo)內(nèi)涵、指標(biāo)數(shù)據(jù)來源、填報部門、評價結(jié)論、預(yù)警值、時間維度、片區(qū)維度和業(yè)務(wù)分類等信息。通過進一步完善全流程監(jiān)管指標(biāo)體系，統(tǒng)籌利用多種技術(shù)手段、多種數(shù)據(jù)來源，進行了長期穩(wěn)定的監(jiān)測[10]。

4 利用信息化手段實現(xiàn)湖北省新增建設(shè)用地全流程監(jiān)管

加快信息化建設(shè)，是新形勢下國土資源管理工作的迫切需要[11]。利用信息化手段，建立新增建設(shè)用地全流程監(jiān)管系統(tǒng)，以省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，通過梳理土地業(yè)務(wù)流程，形成了涵蓋建設(shè)用地“批、供、用、補、查”全流程的業(yè)務(wù)監(jiān)管機制，圍繞耕地保有量、基本農(nóng)田保護、耕地質(zhì)量平均利用率等內(nèi)容建立了一套預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)和監(jiān)測體系。

信息化建設(shè)包括全流程監(jiān)管和指標(biāo)監(jiān)測評價兩大部分，主要利用計算機、GIS、人工智能等技術(shù)，采用B∕S架構(gòu)和JAVA+Html5語言開展平臺設(shè)計與開發(fā)。

4.1 全流程監(jiān)管

在整個生命周期管理過程中，地塊是載體，是不變化的，變化的是地塊的形態(tài)和附加在地塊上的業(yè)務(wù)及屬性信息[12]。本文土地管理業(yè)務(wù)生命周期限定為狹義概念[13]。以新增建設(shè)用地地塊為索引，整合建設(shè)用地“批、供、用、補、查”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)，建立了全生命周期管理模型，對信息進行比對核查和動態(tài)跟蹤，監(jiān)管到每個地塊不同時期變化情況，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)的雙向追溯，如對項目地塊批而未供、供而未用、占補平衡、違法情況等的追蹤。同時，開展項目地塊在各業(yè)務(wù)階段的空間合規(guī)性、地塊壓覆情況分析等，避免批地后政府無法對供地情況實時監(jiān)管。

在實際工作中，全流程監(jiān)管從土地審批、土地供應(yīng)、土地利用、補充耕地、土地執(zhí)法5 個業(yè)務(wù)出發(fā)，設(shè)計了專題概覽、業(yè)務(wù)查詢、業(yè)務(wù)串聯(lián)和空間分析4 個模塊。其中專題概覽主要是對各市各年度地塊批供用補查分類統(tǒng)計；業(yè)務(wù)查詢主要是對項目臺賬清單進行管理；業(yè)務(wù)串聯(lián)建立了項目全流程生命周期串聯(lián)關(guān)系；空間分析通過空間范圍查詢項目業(yè)務(wù)信息。

4.2 指標(biāo)監(jiān)測評價

基于湖北省國土空間基礎(chǔ)信息平臺和已建立的自然資源電子政務(wù)系統(tǒng)、國土資源綜合監(jiān)管平臺等應(yīng)用系統(tǒng)，通過實時監(jiān)察、動態(tài)比對、目標(biāo)跟蹤和預(yù)警提示，量化考核各類指標(biāo)的規(guī)模、時序與分布，實現(xiàn)基礎(chǔ)地理、土地等自然資源全方位、智慧化監(jiān)管。

指標(biāo)的計算、展示和評價主要從以下6 個方面體現(xiàn)。①統(tǒng)一監(jiān)測指標(biāo)體系和元數(shù)據(jù)：建立耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等指標(biāo)和元數(shù)據(jù)；②監(jiān)測分析與報告：分析動態(tài)監(jiān)測持續(xù)化并形成報告；③監(jiān)測可視化展現(xiàn)：監(jiān)測數(shù)據(jù)的總覽展現(xiàn)、細分展現(xiàn)、形成可視化報告；④評估指標(biāo)計算：配置指標(biāo)計算模型，關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)資源、指標(biāo)和專項評估應(yīng)用的關(guān)系；⑤評估可視化展現(xiàn)：評估的總覽展現(xiàn)、細分展現(xiàn)；⑥時序指標(biāo)展現(xiàn)：以時間、同步、環(huán)比、區(qū)域等方式比對展示監(jiān)測數(shù)據(jù)。

指標(biāo)監(jiān)測評價主要包括指標(biāo)目錄管理、指標(biāo)數(shù)據(jù)入庫管理和指標(biāo)統(tǒng)計分析三大模塊。其中，指標(biāo)目錄管理模塊對指標(biāo)進行統(tǒng)一管理，配置指標(biāo)計算模型、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)資源及監(jiān)測指標(biāo)、預(yù)警指標(biāo)應(yīng)用的關(guān)系；指標(biāo)數(shù)據(jù)入庫管理模塊為指標(biāo)模型提供數(shù)據(jù)管理；指標(biāo)統(tǒng)計分析模塊通過統(tǒng)計圖、清單表、空間分布圖從時間、空間等多個維度的管理監(jiān)測評價指標(biāo)，如圖3所示。

圖3 指標(biāo)監(jiān)測、分析評價

5 結(jié) 論

當(dāng)前，越來越多的省份已經(jīng)完成了省級國土空間基礎(chǔ)信息平臺的建設(shè)工作，如何在此基礎(chǔ)上進一步深化信息化手段，加強對新增建設(shè)用地進行全流程監(jiān)管成為國土資源業(yè)務(wù)發(fā)展的迫切需求，本文為相關(guān)工作的開展提出了解決思路和參考依據(jù)。此次針對的是新增建設(shè)用地，下一步將繼續(xù)研究存量建設(shè)用地的監(jiān)測預(yù)警機制，從問題表象探索根本原因和解決問題的工作機制，為進一步提升建設(shè)用地管理數(shù)字化、助推全省自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)文明建設(shè)提供技術(shù)支撐。