胡淑琴

（安徽交控工程集團(tuán)有限公司,安徽 合肥 230000）

0 引言

目前，高速公路建設(shè)已成為我國(guó)社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其施工時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，比較適合使用PPP模式，容易獲得社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同[1]。該文首先介紹了PPP模式的概念、特點(diǎn)以及PPP模式下的工程造價(jià)管理問(wèn)題，最后提出PPP模式下造價(jià)控制與管理措施。

1 PPP模式的概念與特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人投資方之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，模式詳見圖1。在項(xiàng)目管理實(shí)踐中，PPP模式的首要目標(biāo)是控制項(xiàng)目資金的成本及結(jié)構(gòu)，由政府部門與民間投資者共同參與。在我國(guó)高速公路建設(shè)中，PPP模式具有如下特征：第一，PPP模式是一種合作性的融資方式，并非單一的融資方式，政府部門、民間資本相對(duì)平等。第二，PPP模式在公共設(shè)施工程建設(shè)中的作用是為社會(huì)公共設(shè)施提供資金支持，以最大限度地利用財(cái)政杠桿效應(yīng)，且PPP模式相對(duì)于其他模式更具參與性，政府、民間資本之間的信息對(duì)稱，可實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作[2]。

圖1 PPP項(xiàng)目模式結(jié)構(gòu)圖

工程造價(jià)管理涉及高速公路工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，因此在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程都應(yīng)重視工程造價(jià)管理，在過(guò)程中運(yùn)用高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的造價(jià)管理手段，結(jié)合已有經(jīng)驗(yàn)加以實(shí)施，建立和完善工程造價(jià)管理體系，合理配置造價(jià)管理人員，將造價(jià)管理思想貫徹落實(shí)到各個(gè)崗位，具體人員。

2 PPP模式中造價(jià)管理存在的問(wèn)題

2.1 前期準(zhǔn)備階段

PPP項(xiàng)目的前期籌備工作十分關(guān)鍵，主要包括管理框架的組建和編制項(xiàng)目實(shí)施方案。這個(gè)階段要正確識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，同時(shí)要制定合理的定價(jià)機(jī)制，估算項(xiàng)目資金，合理判斷項(xiàng)目的融資需求，以制定正確的融資方案[3]。在傳統(tǒng)的工程建設(shè)過(guò)程中，通常對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施方案比較重視，而PPP項(xiàng)目模式下，除了實(shí)施方案還存在諸多因素需要考慮，如：項(xiàng)目前期的征遷問(wèn)題、項(xiàng)目資金的籌資方式及資金回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期可能存在的問(wèn)題等等，都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果在前期準(zhǔn)備階段沒有考慮周全，就容易耽誤項(xiàng)目施工進(jìn)度、增加成本支出。

2.2 工程設(shè)計(jì)階段

高速公路建設(shè)具有建設(shè)規(guī)模大、投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，而投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中在PPP項(xiàng)目前期，其中起非常重要作用的是設(shè)計(jì)單位，因此設(shè)計(jì)階段的造價(jià)編制是整個(gè)項(xiàng)目投資控制的重中之重。在設(shè)計(jì)上，一方面，在工程建設(shè)的設(shè)計(jì)周期很短，為了能在短時(shí)間內(nèi)完成，設(shè)計(jì)單位更多地注重方案設(shè)計(jì)，在評(píng)審中關(guān)注更多的是技術(shù)上是否可行，功能上是否能滿足要求，使用上是否安全可靠等等，在一定程度上忽略了設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制。另一方面，設(shè)計(jì)人員個(gè)人的技術(shù)能力制約，設(shè)計(jì)存在思維定勢(shì)，一般項(xiàng)目會(huì)采用自己認(rèn)為較為可靠的方案或者常用的方案，而未真正考慮項(xiàng)目本身的需求，會(huì)造成一定程度的浪費(fèi)[4]。

2.3 工程實(shí)施階段

在融資階段，其造價(jià)管理主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

（1）政府方面，例如政府部門在政策、協(xié)調(diào)、資金等方面出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)及項(xiàng)目資金分配產(chǎn)生不利影響。高速公路項(xiàng)目投資金額大，政府投入相對(duì)較大，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政吃緊，無(wú)法投入充足項(xiàng)目資金，是制約PPP項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行的主要因素。

（2）企業(yè)方面，如企業(yè)資金不足，融資渠道受限或受市場(chǎng)環(huán)境等因素的影響，導(dǎo)致企業(yè)投入不足，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施造成較大阻礙。另外在合作方面，項(xiàng)目管理方、各工程承包方之間既是合作伙伴，又是管理與被管理的關(guān)系，施工總承包方既是裁判也是選手，給項(xiàng)目帶來(lái)一定的造價(jià)管理難度[5]。

2.4 工程運(yùn)營(yíng)階段

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，也會(huì)存在諸多問(wèn)題，例如項(xiàng)目前期估算的運(yùn)營(yíng)收入虛高，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)項(xiàng)目實(shí)際的運(yùn)營(yíng)收入與招標(biāo)文件或項(xiàng)目合同約定中約定的收入出入較大；項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)；合同雙方對(duì)運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年政府付費(fèi)金額的認(rèn)定差異較大；運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)不夠規(guī)范以及實(shí)操等問(wèn)題較多等，導(dǎo)致高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段可能出現(xiàn)較多糾紛，嚴(yán)重影響工程運(yùn)營(yíng)效率，增加工程造價(jià)管理的難度。

3 PPP模式下造價(jià)控制與管理措施

3.1 重視培養(yǎng)、儲(chǔ)備PPP造價(jià)方面的專業(yè)人員

高速公路PPP項(xiàng)目造價(jià)管理比較復(fù)雜，主要包括施工技術(shù)、施工成本、財(cái)務(wù)管理等方面的內(nèi)容，因此，確保高速公路PPP項(xiàng)目造價(jià)管理效果的前提是配備優(yōu)秀的工程造價(jià)人員，以保障PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，在人員培養(yǎng)及人才隊(duì)伍建設(shè)方面需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是企業(yè)重視人才隊(duì)伍的自我發(fā)展與培養(yǎng)。企業(yè)的人才隊(duì)伍是推動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行的主要力量，因此企業(yè)要主動(dòng)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，要不斷改進(jìn)企業(yè)內(nèi)部管理體系，不斷強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目的開展。二是持續(xù)引入優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目造價(jià)管理人才，可通過(guò)校企合作或社招等方式引進(jìn)人才，提高PPP項(xiàng)目造價(jià)控制水平。三是定期開展造價(jià)管理人員專業(yè)培訓(xùn)。只有不斷提高工程造價(jià)人員的專業(yè)素養(yǎng)才能為PPP項(xiàng)目造價(jià)管理提供有效保障，從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。

3.2 優(yōu)化造價(jià)前期管理工作

在PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理初期，政府與民間企業(yè)都要積極發(fā)揮作用，提高PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理成效。作為政府部門要加強(qiáng)有關(guān)政策框架的完善，特別是項(xiàng)目管理、資金籌措、合同管理、項(xiàng)目審核等方面的政策及配套政策的完善，并根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整。例如，在政府財(cái)政吃緊的情況下可以采取“一降二變一公開”的籌資方式，其中“一降”是指降低政府投入；“二變”是指資產(chǎn)變資本、資源變資本；“一公開”是指資源資產(chǎn)招標(biāo)出讓。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，要充分利用自身的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，以項(xiàng)目需求為導(dǎo)向，主動(dòng)與項(xiàng)目設(shè)計(jì)方深入溝通項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，重視工程造價(jià)管理和預(yù)算編制[6]。

3.3 在設(shè)計(jì)階段融入市場(chǎng)因素

PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范及地方規(guī)章進(jìn)行施工現(xiàn)場(chǎng)勘察、設(shè)計(jì)，收集現(xiàn)場(chǎng)工程地質(zhì)、環(huán)境、水利、征遷等方面的詳細(xì)資料，并根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)勘察結(jié)果進(jìn)行施工設(shè)計(jì)方案比選，確保施工設(shè)計(jì)方案滿足施工設(shè)計(jì)要求，盡量減少施工變更，同時(shí)避免出現(xiàn)重大的施工設(shè)計(jì)變更。如需要施工變更，應(yīng)嚴(yán)格省級(jí)政府部門制定的關(guān)于公路建設(shè)項(xiàng)目的審批管理辦法及其他相關(guān)管理制度逐級(jí)審批。需嚴(yán)格執(zhí)行主管部門給出的施工變更批復(fù)意見，不得任意調(diào)低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大工程建設(shè)規(guī)模，如因特殊原因需要變更建設(shè)內(nèi)容及工程規(guī)模的必須嚴(yán)格按照規(guī)定辦理變更審批手續(xù)。另外，PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目建設(shè)方、民間投資方、項(xiàng)目管理方等單位的工程造價(jià)管理人員都必須積極參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，在設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管理工作中需對(duì)施工材料、施工技術(shù)、相關(guān)政策等因素進(jìn)行分析，找到最合理的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)方法，有效確保工程造價(jià)管理人員能及時(shí)高效地進(jìn)行造價(jià)管理工作，同時(shí)注意市場(chǎng)因素的影響[7]。

3.4 實(shí)施階段提升合同與造價(jià)管理水平

3.4.1 總體造價(jià)控制

高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)單位及項(xiàng)目法人應(yīng)遵循公平公正、和諧共贏的基本方針，確保項(xiàng)目效益的同時(shí)確保政府、企業(yè)的雙贏。為此，質(zhì)量監(jiān)督、財(cái)政、交通、審計(jì)等部門需要提升項(xiàng)目監(jiān)督力度，進(jìn)一步明確各方權(quán)責(zé)，確保高速公路PPP項(xiàng)目嚴(yán)格按照“兩評(píng)一方案”（價(jià)值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施方案）實(shí)施，有助于企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展[8]。

在工程造價(jià)的管理和結(jié)算階段，應(yīng)遵循合同管理的基本理念，優(yōu)化造價(jià)管理影響因素，通過(guò)對(duì)成本的合理控制達(dá)到造價(jià)管理目標(biāo)。從項(xiàng)目的投資、項(xiàng)目的各種保障資金的使用等方面入手，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和結(jié)算過(guò)程中制定相應(yīng)的造價(jià)管理制度，確保項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

3.4.2 嚴(yán)格履行合同管理

高速公路PPP項(xiàng)目管理方需要構(gòu)建健全的工程管理臺(tái)賬，包括工程結(jié)算、工程變更、工程造價(jià)等相關(guān)的臺(tái)賬，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)工程合同計(jì)量，盡量減少合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差。一是必須嚴(yán)格按照工程量清單、單價(jià)以及合同進(jìn)行工程計(jì)量，未列入工程量清單的項(xiàng)目要按項(xiàng)設(shè)計(jì)變更程序上報(bào)審批。二是嚴(yán)格按核準(zhǔn)概預(yù)算內(nèi)容和計(jì)量支付管理辦法的要求認(rèn)真仔細(xì)地開展計(jì)量和支付。三是工程計(jì)量必須以合同工程量清單、工程變更批復(fù)、質(zhì)量檢驗(yàn)憑證等為依據(jù)，由施工企業(yè)、監(jiān)理駐地辦、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)層層把關(guān)、嚴(yán)格核定后才能上報(bào)審批，審批通過(guò)后方可進(jìn)入支付階段[9]。

3.4.3 多渠道籌措資本金

資金到位比例以及到位速度對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目的施工進(jìn)度影響很大，關(guān)系到工程造價(jià)管理成效以及工程資金的利用，資金到位比例高，速度快，有助于更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)。政府方面，要積極從上級(jí)財(cái)政部門尋求扶持，爭(zhēng)取中央及省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金支持，也可通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券的方式籌集資本金，有效緩解資本短缺的問(wèn)題。項(xiàng)目管理方，應(yīng)選擇合適的出資方，通過(guò)委托具備相應(yīng)資格的第三方和法務(wù)機(jī)構(gòu)參與合同的協(xié)商和審批，嚴(yán)格控制出資、收益分配、融資等方面的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用高質(zhì)高效的項(xiàng)目合同條款督促項(xiàng)目各參與方及時(shí)、合法合規(guī)地完成資本金籌集工作，確保高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，規(guī)避工程造價(jià)管控中的資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.4 立足于高速公路項(xiàng)目全壽命周期進(jìn)行監(jiān)督

在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)建立全生命周期成本管理理念，從項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、竣工、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理規(guī)劃、決策和監(jiān)督。在評(píng)價(jià)項(xiàng)目各參與方的支出時(shí)要積極運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效考核手段，做好項(xiàng)目各參與方的績(jī)效考核工作，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)各合同方、參與方的支出評(píng)價(jià)[10]。針對(duì)PPP項(xiàng)目的造價(jià)控制情況定期進(jìn)行成本核算，找出與項(xiàng)目效益有關(guān)的各項(xiàng)成本要素，嚴(yán)格執(zhí)行政府和企業(yè)預(yù)算成本控制制度，進(jìn)一步完善政府和企業(yè)內(nèi)部項(xiàng)目造價(jià)控制機(jī)制，提高項(xiàng)目造價(jià)管理監(jiān)管力度。政府應(yīng)建立以企業(yè)內(nèi)部控制工作機(jī)制為核心的兼具服務(wù)、監(jiān)督、指導(dǎo)職能的資金管理專項(xiàng)小組，對(duì)項(xiàng)目造價(jià)管理相關(guān)問(wèn)題及時(shí)檢查、糾正，為政府部門和企業(yè)提供財(cái)政管理方面的政策建議。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府部門、民間資本、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等高速公路PPP項(xiàng)目參與方必須始終嚴(yán)格遵循“同向思維、相向而行、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏”的原則，找到保障各方利益最大化的項(xiàng)目建設(shè)方案，最大限度地實(shí)現(xiàn)合作共贏，從項(xiàng)目實(shí)際出發(fā)，共同推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，在規(guī)范工程合同的基礎(chǔ)上加強(qiáng)工程造價(jià)管理。針對(duì)目前我國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理中存在的問(wèn)題，應(yīng)從各區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)找出產(chǎn)生問(wèn)題的根源，并制定相應(yīng)的解決對(duì)策，以提高項(xiàng)目工程造價(jià)管理效能，并加大PPP模式的推廣應(yīng)用力度。

在PPP模式下，企業(yè)投資者的工作任務(wù)非常繁重，既要兼顧高速公路工程的施工質(zhì)量與施工進(jìn)度，又要確保自身利益。因此，在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，企業(yè)投資者要認(rèn)真分析PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，在實(shí)踐中總結(jié)出成功經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到動(dòng)態(tài)造價(jià)管理目的，并借助市場(chǎng)的調(diào)控作用積極推動(dòng)PPP模式在我國(guó)公路工程建設(shè)中的實(shí)踐應(yīng)用。