黃先雄

長(zhǎng)期以來(lái)，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象一直存在，只是程度不同而已，近幾年似乎有加劇之勢(shì)。①“長(zhǎng)期以來(lái),行政訴訟經(jīng)常遭受‘空調(diào)白判’、‘不解決實(shí)際問(wèn)題’之譏?！崩顝V宇：《裁判是怎樣寫(xiě)成的》，法律出版社2021 年版，第219 頁(yè)。為解決這一問(wèn)題，切實(shí)化解行政爭(zhēng)議，從中央到地方先后出臺(tái)了不少文件，甚至為此修改了行政訴訟法的立法目的。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2006 年下發(fā)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2006〕27 號(hào)），強(qiáng)調(diào)要切實(shí)化解行政爭(zhēng)議。最高人民法院于2009 年印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》，首次明確要“注意爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，促進(jìn)案結(jié)事了?！?014 年全國(guó)人大常委會(huì)修改《行政訴訟法》，將“解決行政爭(zhēng)議”加入該法的第1 條，確立為立法目的之一。2019 年最高人民法院公布《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019-2023）》，首次將“推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”作為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標(biāo)之一。最高人民檢察院從2019年10 月開(kāi)始至2020 年12 月首次組織開(kāi)展了“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)。隨后2021 年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》中，明確要求檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了?！睆狞h中央到全國(guó)人大常委會(huì)，從最高人民法院到最高人民檢察院，近些年頻繁強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，一方面說(shuō)明高層貫徹習(xí)近平總書(shū)記“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”這一指示的強(qiáng)烈意愿，但另一方面也說(shuō)明行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的嚴(yán)重性，說(shuō)明行政訴訟司法供給與社會(huì)需求之間的矛盾突出，即便2014年《行政訴訟法》修改以后也是如此?！皩?shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”命題的提出，是對(duì)行政審判實(shí)踐長(zhǎng)期面臨的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題作出的回應(yīng)。②參見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善——“以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019 年第5 期。

什么是行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”？導(dǎo)致行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的原因何在？如何盡可能減少行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，發(fā)揮行政訴訟的應(yīng)有功能，以促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解？我國(guó)要在2035 年實(shí)現(xiàn)基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)這一目標(biāo)，這些問(wèn)題的解決迫在眉睫。

一、行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的厘定

有研究者認(rèn)為，“程序空轉(zhuǎn)”一詞來(lái)自于組織人事部門(mén)，一般指組織部門(mén)在干部的提拔和使用中以程序?yàn)榛献樱迅鞣N不正當(dāng)?shù)目紤]隱藏在“正常程序”之中，讓選人用人制度形同虛設(shè)。③參見(jiàn)張忠斌：《訴訟“程序空轉(zhuǎn)”：對(duì)程序價(jià)值的一種誤讀》，載《人民法院報(bào)》2012 年11 月1 日，第2 版。近些年，“程序空轉(zhuǎn)”一詞被頻繁用于訴訟活動(dòng)尤其是行政訴訟活動(dòng)中。至于何謂訴訟“程序空轉(zhuǎn)”，目前僅見(jiàn)有研究者對(duì)刑事訴訟中的程序空轉(zhuǎn)進(jìn)行了界定，④它“是指在刑事案件偵查、起訴、審判過(guò)程中，辦案人員假借啟動(dòng)正當(dāng)訴訟程序而行延長(zhǎng)辦案期限之實(shí)的非必要、缺乏實(shí)質(zhì)作用的程序流轉(zhuǎn)。這本質(zhì)上是對(duì)程序的過(guò)度適用，是辦案人員未將工作做到極致而引發(fā)的程序回流，刑事訴訟中濫用退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限以達(dá)到‘借時(shí)間’目的的情形較多，退查、延長(zhǎng)審查起訴期限在受理案件總數(shù)中占比均較高，主要原因在于辦案機(jī)關(guān)未能在每一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)合力將工作做到極致，導(dǎo)致大量的非必要性程序回流和程序暫緩，即程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題突出。”湖北省武漢市人民檢察院課題組：《檢察工作中程序空轉(zhuǎn)的減抑“案-件比”的作用向度》，載《中國(guó)檢察官》2020 年第19 期。該定義強(qiáng)調(diào)的是非必要的訴訟程序回轉(zhuǎn)、暫緩致處理期限拖延，與行政訴訟中的“程序空轉(zhuǎn)”涵義不盡相同。

何謂行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”？行政訴訟法學(xué)界尚無(wú)明確界定，不過(guò)，可以從研究者們對(duì)“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”的界定中反推行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的意涵。最高人民法院原副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為，糾紛的實(shí)質(zhì)性解決包含三層意思：一是案件已經(jīng)裁決終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決，沒(méi)有留下“后遺癥”；三是通過(guò)案件的審理，明晰了此類(lèi)案件的處理界限，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員能夠自動(dòng)根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為。⑤參見(jiàn)江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》 2011 年第6 期。俞秋瑋法官認(rèn)為，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決需要達(dá)到三個(gè)要求，即糾紛解決的妥善性、一次性和及時(shí)性。⑥參見(jiàn)嚴(yán)劍漪、黃詩(shī)原：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決，鑰匙在哪里？——上海鐵路運(yùn)輸法院行政集中管轄改革四個(gè)月紀(jì)實(shí)》，載《人民法院報(bào)》2016 年12 月8 日，第5 版。王萬(wàn)華教授認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)性”理當(dāng)包含“行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序”和“行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理”兩方面內(nèi)容。⑦同前注②。其他研究者的界定大同小異，不再贅述。

結(jié)合上述研究者對(duì)行政訴訟“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”的界定，筆者認(rèn)為，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”應(yīng)包括兩方面意涵，一是行政訴訟程序雖然運(yùn)行完畢，但起訴人的實(shí)體訴求沒(méi)有得到法院裁判的公正、有針對(duì)性的回應(yīng)，或被法院程序性裁駁，或雖有實(shí)體性判決，但法院沒(méi)有正面回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)體訴求，案結(jié)爭(zhēng)議未了；二是起訴人的實(shí)體訴求在行政訴訟過(guò)程中沒(méi)有得到法院裁判的及時(shí)回應(yīng)，行政訴訟程序被不必要地過(guò)度使用，起訴人的實(shí)體訴求往往要經(jīng)過(guò)二審乃至再審甚至檢察院抗訴才能得到滿(mǎn)足，案“遲結(jié)”，爭(zhēng)議才了。簡(jiǎn)言之，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”就是指行政訴訟程序在回應(yīng)起訴人的實(shí)體訴求、實(shí)現(xiàn)公平正義方面的“無(wú)效果”與“低效率”。

二、行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的類(lèi)型審視

行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象存在哪些類(lèi)型？結(jié)合實(shí)踐，本文將該現(xiàn)象分為五種類(lèi)型：實(shí)體訴求被裁駁類(lèi)、實(shí)體訴求被轉(zhuǎn)回行政機(jī)關(guān)類(lèi)、二審以上程序被高頻率使用類(lèi)、多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體性訴求類(lèi)和勝訴判決“聊勝于無(wú)”類(lèi)。茲分述之。

（一）實(shí)體訴求被裁駁類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”

有資深行政審判法官指出，“敢告官者，往往有相當(dāng)程度把握。但在實(shí)踐中，原告勝訴率卻畸低。”⑧廖希飛：《新時(shí)代的行政審判——當(dāng)前的形勢(shì)和任務(wù)》，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第72 集，中國(guó)法制出版社2018 年版，第172 頁(yè)。原告勝訴率低即被告敗訴率低本身就是行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的表現(xiàn)。原告勝訴率中的兩個(gè)重要指標(biāo)就是法院駁回起訴裁定和駁回訴訟請(qǐng)求判決的案件數(shù)量占比。訴訟程序運(yùn)行結(jié)束，無(wú)論一審、二審，還是再審、抗訴審，起訴人的實(shí)體訴求如果確屬合法、正當(dāng)也具備實(shí)體裁判要件，卻被法院裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請(qǐng)求，都屬于“程序空轉(zhuǎn)”。

1.從駁回起訴率看“程序空轉(zhuǎn)”

相對(duì)于民事訴訟而言，行政訴訟中的駁回起訴率一直是比較高的。根據(jù)最高人民法院網(wǎng)“中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)”欄目中公布的數(shù)據(jù)，筆者整理、統(tǒng)計(jì)了2002 年至2019 年兩大訴訟中的駁回起訴情況，如下表1：

表1：2002-2019 年全國(guó)法院一審行政、民事案件駁回起訴情況統(tǒng)計(jì)表⑨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于最高人民法院網(wǎng)“中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)”欄目，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021 年11 月18 日訪問(wèn)。

從上表不難看出，行政訴訟中的駁回起訴率遠(yuǎn)高于民事訴訟，一直是后者的7 倍左右，即便在2015年之前行政訴訟和民事訴訟均采用立案審查制時(shí)期也是如此。2015 年立案登記制實(shí)施之后，行政訴訟中的駁回起訴率成倍增加，達(dá)到了法院一審行政案件結(jié)案數(shù)的1/5 至1/4。如果加上法院不予立案的案件數(shù)量，兩者合計(jì)可能達(dá)到了法院一審行政案件結(jié)案數(shù)的40%。⑩參見(jiàn)郭雪、楊科雄：《新時(shí)代做好行政審判工作的若干思考》，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第75 集，中國(guó)法制出版社2019 年版，第133 頁(yè)。大量的案件被法院以不屬于行政訴訟受案范圍、超過(guò)起訴期限、起訴人不具有原告資格等為由裁定駁回起訴或不予立案，當(dāng)事人不服，提起上訴，二審駁回上訴、維持原裁定。其中部分案件還經(jīng)過(guò)了再審程序，但結(jié)果仍然沒(méi)有改變，各個(gè)層級(jí)的審理均沒(méi)有觸及起訴人所期待解決的實(shí)體問(wèn)題。這些被駁回起訴的案件雖然有一部分可能屬于起訴人濫用訴權(quán)或者依法應(yīng)當(dāng)駁回起訴或不予受理的情形，但有一部分案件，法院有裁量空間，可以基于保護(hù)起訴人合法權(quán)益、維護(hù)公共利益的需要對(duì)案件依法進(jìn)行實(shí)體審理、實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議。以下略舉幾例。

在最高人民檢察院第七檢察廳與中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)共同組織評(píng)選的2020 年度十大行政檢察典型案例中，?《2020 年度十大行政檢察典型案例》，載澎湃新聞網(wǎng)https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10985747，2021 年9 月7 日訪問(wèn)。有兩例是法院裁定駁回起訴不合法或明顯不當(dāng)所引發(fā)的檢察監(jiān)督案件，即“王某鳳等45人與北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案”“張某與黑龍江省某市人民政府行政復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督案”。在前例系列案中，王某鳳等人是被強(qiáng)拆房屋的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)者和使用人，但區(qū)法院以王某鳳等人并非被訴限期拆除通知、強(qiáng)制拆除行為的相對(duì)人，不具有法律上利害關(guān)系為由裁定駁回起訴，市中院和市高院在上訴審和再審程序中均支持了一審裁定。該系列案最后通過(guò)檢察監(jiān)督才得以實(shí)質(zhì)性化解。在后例中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出“行政復(fù)議調(diào)解書(shū)”本屬超越法定調(diào)解范圍的行為，且與其先前作出的合法行政復(fù)議決定相矛盾，張某針對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書(shū)提起訴訟，案涉三級(jí)法院均以其起訴不屬于行政訴訟受案范圍作為理由之一，作出或支持駁回起訴的裁定。該案最后通過(guò)檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)得以實(shí)質(zhì)性化解。這兩起案件，均經(jīng)過(guò)了三級(jí)三審，但法院沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體審，也沒(méi)有在案外通過(guò)司法建議的方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，都屬于“程序空轉(zhuǎn)”。

在最高人民檢察院2021 年2 月發(fā)布的12 件“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例中，?《最高人民檢察院發(fā)布12 件“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例》，載最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，2021 年8 月7 日訪問(wèn)?！皸钅衬撑c云南省昆明市某區(qū)人民政府行政補(bǔ)償檢察監(jiān)督案”，一審法院以“被告不適格”“原告起訴無(wú)相應(yīng)事實(shí)根據(jù)”為由駁回了原告的起訴，二審、再審法院均支持一審裁定。檢察機(jī)關(guān)雖然認(rèn)為法院裁定認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，但考慮到解決起訴人真實(shí)訴求的需要，最終通過(guò)抗訴外協(xié)調(diào)化解了爭(zhēng)議。

2.從駁回訴訟請(qǐng)求率看“程序空轉(zhuǎn)”

法院判決駁回起訴人的訴訟請(qǐng)求，如果此類(lèi)判決確有錯(cuò)誤，且被二審法院、再審法院維持，相對(duì)于救濟(jì)起訴人的合法權(quán)益來(lái)講，屬于“程序空轉(zhuǎn)”。一個(gè)案件經(jīng)過(guò)三級(jí)法院審理仍出現(xiàn)錯(cuò)判，此類(lèi)情形可能不多，但也確實(shí)存在，其所占比例為多少，因缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)無(wú)法統(tǒng)計(jì)。筆者能夠統(tǒng)計(jì)的只有部分年份法院一審駁回訴訟請(qǐng)求的比例，如下表2：

表2：2002-2019 年全國(guó)法院一審行政案件判決駁回訴訟請(qǐng)求情況統(tǒng)計(jì)表?基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源同前注⑨。

從上表不難看出，自2002 年以來(lái)，行政訴訟中法院判決駁回起訴人訴訟請(qǐng)求的案件有不斷增加的趨勢(shì)，至2016 年時(shí)達(dá)到法院一審結(jié)案數(shù)的1/4。雖然筆者無(wú)法知曉這些案件中有多少被終審法院維持，被維持的案件中有多少屬于錯(cuò)判，但從官方早期公布的關(guān)于申訴上訪案件數(shù)據(jù)中可以知曉一二。“2009 年全國(guó)法院新收刑事、民商事、行政一審案件6688963 件，行政案件雖然不足2%，但行政申訴上訪案件卻占了全部來(lái)京申訴上訪案件的18%左右?！?該內(nèi)容源自2010 年5 月21 日在廣東省東莞市召開(kāi)的“全國(guó)法院行政審判座談會(huì)”上公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。轉(zhuǎn)引自前注⑤。對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，申訴上訪成本是很高的。行政案件如此高的申訴上訪率，與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、法院沒(méi)有解決實(shí)體爭(zhēng)議不無(wú)關(guān)系。

在最高人民檢察院2021 年2 月發(fā)布的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”12 件典型案例中有5 件，?即“吳某與河北省某市人社局、省人社廳工傷認(rèn)定及行政復(fù)議抗訴案”“方某與湖南省某市自然資源和規(guī)劃局、向某行政處罰抗訴案”“韓某與河南省某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政抗訴案”“宋某與浙江省溫州市某區(qū)人力資源和社會(huì)保障局工傷保險(xiǎn)檢察監(jiān)督案”“劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局、第三人任某土地行政確認(rèn)檢察監(jiān)督案”。參見(jiàn)前注?。在最高人民檢察院第七檢察廳與中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)共同組織評(píng)選的2020 年度十大行政檢察典型案例中有2 件，?即“魏某等19 人與山西省某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局不履行法定職責(zé)行政抗訴案”“某村五組與內(nèi)蒙古巴彥淖爾市某區(qū)政府和馮某土地行政登記抗訴案”。參見(jiàn)前注?。共計(jì)7 個(gè)案件，都是三級(jí)法院對(duì)起訴人的訴訟請(qǐng)求不予支持，最后通過(guò)檢察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)或提起抗訴，督促法院糾正錯(cuò)誤判決，實(shí)質(zhì)性地解決了行政爭(zhēng)議。

（二）實(shí)體訴求被轉(zhuǎn)回行政機(jī)關(guān)類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”

有些案件法院雖然判決起訴人勝訴，但是并未解決其實(shí)際訴求。第一種情形是，被訴行政處罰、行政賠償或行政補(bǔ)償決定等明顯不當(dāng)，或者被訴行政行為存在其他違法情形，法院能適用變更判決的不適用變更判決，或者僅判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)被訴決定，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作，而責(zé)令重作的期限或內(nèi)容指示不明；第二種情形是，被訴行政不作為違法，法院判決責(zé)令履行，而責(zé)令履行的期限或內(nèi)容指示不明。這兩種情形下，因期限不明，行政機(jī)關(guān)可能故意拖延履行生效判決確定的義務(wù)；因指示內(nèi)容不明，行政機(jī)關(guān)可能作出不利于或更加不利于起訴人的決定。起訴人要么權(quán)益實(shí)現(xiàn)遙遙無(wú)期，要么又得重走救濟(jì)“長(zhǎng)征路”。有研究者指出，“原告可能經(jīng)過(guò)行政復(fù)議、一審、二審后，最終勝訴，但是行政法律關(guān)系卻沒(méi)有發(fā)生變化，行政判決撤銷(xiāo)違法行政行為，責(zé)令重新作出行政行為，只是再次啟動(dòng)行政執(zhí)法程序，很可能又會(huì)引發(fā)新一輪復(fù)議和行政訴訟，既未實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，還浪費(fèi)國(guó)家司法資源，增加當(dāng)事人訟累，激化社會(huì)矛盾?！?謝麗莉、劉欣欣：《檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的實(shí)踐與思考——以浙江省S 市某區(qū)人民檢察院辦案情況為樣本》，載《中國(guó)檢察官》2020 年第9 期。這是一種典型的“程序空轉(zhuǎn)”。

法院的責(zé)令重作判決和責(zé)令履行判決中有多少屬于“程序空轉(zhuǎn)”情形，目前尚缺乏官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不過(guò)，可以從變更判決的適用率和現(xiàn)實(shí)中的案例管中窺豹。變更判決適用于行政處罰明顯不當(dāng)和數(shù)額確定、認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，后一種情形乃2014 年修訂后的行政訴訟法所增加。單就行政處罰案件而言，多年來(lái)此類(lèi)案件占全國(guó)一審行政案件的20%左右，?參見(jiàn)黃先雄：《2015 年行政訴訟法實(shí)施報(bào)告》，載江必新主編：《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告（2015）》，法律出版社2016 年版，第329 頁(yè)。但法院適用變更判決的案件比例卻奇低，見(jiàn)下表3：

表3：2002-2019 年全國(guó)一審行政案件變更判決情況統(tǒng)計(jì)表?基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源同前注?。

據(jù)了解，多年來(lái)全國(guó)法院行政案件判決中行政機(jī)關(guān)的敗訴率平均在14%左右，而行政處罰類(lèi)案件占全國(guó)一審行政案件的20%左右，按照行政機(jī)關(guān)的平均敗訴率計(jì)算，全國(guó)法院行政案件判決中大約有占比2.8%的行政處罰案件中行政機(jī)關(guān)被判敗訴，但2016 年以前變更判決的適用率一直在0.1%以下，這一比例相當(dāng)?shù)汀?/p>

實(shí)踐中，法院判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)被訴決定并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作決定，或者法院判決責(zé)令履行后，行政機(jī)關(guān)故意拖延履行生效判決所確定的義務(wù)，作出不利于或更加不利于起訴人的決定，引發(fā)后續(xù)訴訟的，并不少見(jiàn)。如謝某訴人社局工傷認(rèn)定案、周某訴縣政府宅基地確權(quán)案、劉某訴房產(chǎn)局拆遷補(bǔ)償款爭(zhēng)議案、王某訴鄉(xiāng)政府宅基地確權(quán)案。?分別參見(jiàn)王逸群、姜文婧：《大學(xué)教師球場(chǎng)猝死人社局拒認(rèn)工傷 法院四次判敗訴》，載搜狐新聞網(wǎng)http://news.sohu.com/20151125/n428056239.shtml，2021 年12 月6 日訪問(wèn)；馬守敏、賀丹：《誰(shuí)在制造行政訴訟難的怪圈》，載《人民法院報(bào)》2004 年6月15 日；崔世海：《六年十四審沖不破行政訴訟怪圈》，載新浪網(wǎng)http://news.sina.com.cn/c/2007-05-09/151612948166.shtml，2021 年12 月6 日訪問(wèn)；楊昌平、于海波：《農(nóng)民告狀6 年5 次勝難討公道 政府為何制訴訟怪圈》，載中國(guó)法院網(wǎng)http://old.chinacourt.org/html/article/200410/21/135754.shtml，2016 年1 月22 日訪問(wèn)。筆者代理過(guò)的一起行政補(bǔ)償案件中，原告認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低，向法院訴請(qǐng)變更行政補(bǔ)償決定中確定的補(bǔ)償數(shù)額，一審法院雖然判決撤銷(xiāo)被訴補(bǔ)償決定中的數(shù)額認(rèn)定，但沒(méi)有回應(yīng)原告變更補(bǔ)償數(shù)額的訴求，而是責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作，且未指定重作期限，21參見(jiàn)湖南省常德市中級(jí)人民法院（2018）湘07 行初114 號(hào)行政判決書(shū)。結(jié)果行政機(jī)關(guān)故意拖延，逼使原告申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院執(zhí)行局責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)在指定期限的最后一天作出補(bǔ)償數(shù)額為零的決定，引發(fā)原告提起新一輪的行政復(fù)議與訴訟。

（三）二審以上程序被高頻率使用類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”

行政訴訟的上訴率、再審審查率高，大量的行政爭(zhēng)議不能被及時(shí)有效地化解在一審程序，當(dāng)事人不得不觸發(fā)后續(xù)程序，這是“程序空轉(zhuǎn)”的另一種表現(xiàn)。從下面行政訴訟與民事訴訟上訴率、再審審查率的對(duì)照表中，不難看出這一點(diǎn)（下表4）。

表4：2002-2019 年全國(guó)行政、民事案件上訴率、再審審查率對(duì)照表22基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源同前注⑨。再審審查收案數(shù)包括依職權(quán)再審審查收案數(shù)、依申請(qǐng)?jiān)賹弻彶槭瞻笖?shù)和檢察院抗訴再審審查收案數(shù)，不同于最終實(shí)際進(jìn)入再審程序的案件收案數(shù)。

從上表不難看出：（1）行政案件的上訴率一直高位徘徊，2016 年至2019 年甚至接近50%，也就是說(shuō)，有近一半行政案件的一審法院沒(méi)能有效解決行政爭(zhēng)議，觸發(fā)了二審程序。（2）行政案件的上訴率一直是民事案件上訴率的2.5-5 倍。亦即，相對(duì)于行政訴訟而言，民事訴訟一審程序更加有效地解決了爭(zhēng)議，而行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴(yán)重。（3）2017 年至2019 年行政案件和民事案件的再審審查率相差不大，都比較高，在20%左右，說(shuō)明兩類(lèi)訴訟的上訴程序在有效化解上訴爭(zhēng)議方面都有相當(dāng)不足。

（四）多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體訴求類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”

多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體訴求類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”是指當(dāng)事人被逼無(wú)奈不得不“曲線救國(guó)”，通過(guò)提起多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟以求達(dá)到最終解決某個(gè)實(shí)體性爭(zhēng)議的目的，而實(shí)際上如果訴訟體制和制度的設(shè)計(jì)更為科學(xué)，或者法官愿意能動(dòng)司法，這些關(guān)聯(lián)訴訟可能不會(huì)發(fā)生。此種情形多發(fā)生在土地、房屋征拆案件中。比如，原告為了準(zhǔn)確把握被訴行政行為的違法性和不合理性，往往不得不先行提起信息公開(kāi)訴訟，以獲取相關(guān)征拆文件、其他拆遷戶(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額信息；由于法官堅(jiān)持“一行為一訴”原則，不愿意對(duì)在先行政行為進(jìn)行合法有效性審查，導(dǎo)致行政相對(duì)人必須先針對(duì)前置用地審批行為、用地規(guī)劃許可行為、征地決定行為等提起訴訟；由于低層級(jí)法院地方化嚴(yán)重，審判獨(dú)立性不足，行政相對(duì)人不得不通過(guò)提請(qǐng)層級(jí)行政監(jiān)督后針對(duì)多個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)提起多個(gè)履責(zé)訴訟。23當(dāng)事人通過(guò)申請(qǐng)層級(jí)監(jiān)督提起多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟的現(xiàn)象，在最高人民法院2018 年2 月發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號(hào)）后被阻止。因?yàn)樵撍痉ń忉屆鞔_規(guī)定：上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。等等。

（五）勝訴判決“聊勝于無(wú)”類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”

法院雖然判決確認(rèn)被訴行政行為違法，即原告勝訴，但并不撤銷(xiāo)被訴行政行為，也難以責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的損失進(jìn)行補(bǔ)救，原告的實(shí)體權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。這也是一種“程序空轉(zhuǎn)”。此種“程序空轉(zhuǎn)”主要發(fā)生在公務(wù)員招錄、政府招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性資格獲取類(lèi)行政案件中。如我國(guó)首例因“乙肝歧視”引發(fā)的行政訴訟案，即張先著訴蕪湖市人事局取消其公務(wù)員考試資格案，該案法院判決確認(rèn)，被告蕪湖市人事局在2003 年安徽省國(guó)家公務(wù)員招錄過(guò)程中作出的具體行政行為，即取消原告張先著進(jìn)入考核程序資格主要證據(jù)不足；但法院同時(shí)認(rèn)為，公務(wù)員招考工作已結(jié)束，原告報(bào)考的位置已被別人頂替，因此對(duì)原告要求被錄用至相應(yīng)職位的請(qǐng)求不予支持。該案喚起了社會(huì)對(duì)乙肝患者或乙肝病毒攜帶者群體正當(dāng)權(quán)利的重視，開(kāi)創(chuàng)了法院審查人事部門(mén)公務(wù)員錄用行為的先河，對(duì)全國(guó)數(shù)量龐大的乙肝病毒攜帶者來(lái)說(shuō)，意義不可小視，但就張先著本身的訴求而言，勝訴判決“聊勝于無(wú)”。

三、行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的法規(guī)范審視

上述五種類(lèi)型“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的形成原因是多方面的，既有法規(guī)范層面與法主體層面的原因，也有法環(huán)境層面的原因。就法規(guī)范層面而言，行政訴訟法規(guī)范的不足、缺失或者被機(jī)械適用，是引發(fā)行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的部分原因。

（一）合法性審查規(guī)定被片面理解與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”

《行政訴訟法》第6 條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。”實(shí)踐中，一些法官根據(jù)該條規(guī)定，將行政審判局限于對(duì)行政行為的合法性審查，且審查后基于各種因素考慮，僅對(duì)行政權(quán)行使“否決權(quán)”，缺乏對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的針對(duì)性回應(yīng)。尤其是在課予義務(wù)之訴和一般給付之訴中，如果法官將行政審判局限于對(duì)行政行為的合法性審查和否決權(quán)的司法定位，不去直面原告的訴訟請(qǐng)求，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)體訴求被轉(zhuǎn)回行政機(jī)關(guān)類(lèi)“程序空轉(zhuǎn)”。“把訴訟結(jié)構(gòu)的標(biāo)的偏安于行政行為的司法審查之一隅，很容易導(dǎo)致相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求無(wú)法得到有效響應(yīng)，客觀的法秩序也無(wú)法得到有效保障。”24薛剛凌、楊欣：《論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”?》，載《行政法學(xué)研究》2013 年第4 期。

有研究者指出，“從起訴人的角度看，公民向法院提起行政訴訟的目的是希望法院對(duì)其受到損害的合法權(quán)益予以救濟(jì)。然而，訴訟程序啟動(dòng)后，根據(jù)行政行為合法性審查原則，法院的主要職能是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行全面審查并作出裁判，或?qū)戏ǖ男姓袨橛枰跃S持，或?qū)`法的行政行為予以撤銷(xiāo)，法院在嚴(yán)格適用法律完成對(duì)行政行為的合法性審查后，其任務(wù)即宣告終結(jié)，至于原告的訴求是否真正得到解決，則不構(gòu)成法院審理和判決的核心內(nèi)容?！?5同前注②。這一說(shuō)法有一定道理，不過(guò)，脫離訴訟類(lèi)型來(lái)談合法性審查規(guī)范與實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的關(guān)系，有點(diǎn)片面。筆者認(rèn)為，這種局限于行政行為合法性審查的做法，如果適用于針對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制等侵益性行政行為的撤銷(xiāo)之訴，通常不會(huì)影響行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，不會(huì)引發(fā)“程序空轉(zhuǎn)”，因?yàn)樵诖祟?lèi)撤銷(xiāo)之訴中，只要被訴行政行為被撤銷(xiāo)了，原告的權(quán)益就得到了保護(hù)；但如果原告提起的是課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟，法官再止步于行政行為的合法性審查，原告的訴求就難以得到實(shí)質(zhì)性解決。

其實(shí)，如果結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》的整體進(jìn)行法體系解釋?zhuān)绕涫墙Y(jié)合該法第七章第二節(jié)關(guān)于判決類(lèi)型和方式的規(guī)定，法官不必拘泥于對(duì)行政行為的合法性審查，完全可以對(duì)起訴人的實(shí)體訴求作出積極的、有法可依的回應(yīng)。如，原告如果起訴要求確認(rèn)被告不履行法定職責(zé)違法，同時(shí)要求法院責(zé)令被告履行法定職責(zé)，法官可以根據(jù)該法第72 條的規(guī)定，即“人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行”，對(duì)原告訴請(qǐng)被告履責(zé)的主張是否合法合理，依職權(quán)進(jìn)行查明，并作出相應(yīng)回應(yīng)；再如，原告訴請(qǐng)確認(rèn)被訴行政行為違法或無(wú)效，同時(shí)要求法院責(zé)令被告賠償其損失或采取相應(yīng)補(bǔ)救措施，法官可以根據(jù)該法第76 條的規(guī)定，即“人民法院判決確認(rèn)違法或者無(wú)效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任”，對(duì)原告訴請(qǐng)被告賠償或采取其他補(bǔ)救措施的主張是否成立進(jìn)行審查，并自為判決。

（二）法院調(diào)查取證義務(wù)性質(zhì)的規(guī)定不明與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”

我國(guó)行政訴訟法并沒(méi)有把調(diào)查取證明確規(guī)定為法院的責(zé)任或義務(wù)?！缎姓V訟法》第40 條規(guī)定“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)，但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)?！痹摋l用的是“有權(quán)”而不是“應(yīng)當(dāng)”，說(shuō)明立法賦予法院在調(diào)查取證上充分的裁量權(quán)，這種權(quán)力難以說(shuō)是一種義務(wù)。這可與《民事訴訟法》第64 條第2 款的規(guī)定相比較，“……或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。”不難看出，后者是義務(wù)性規(guī)范。

從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的裁判文書(shū)來(lái)看，法院依職權(quán)或依申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查取證的案件占比極少，26筆者于2021 年11 月18 日以關(guān)鍵詞“案件類(lèi)型：行政案件”+“案由：行政案由”+“全文檢索：依職權(quán)調(diào)取”（再以“依+申請(qǐng)+調(diào)查取證”替換）在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上進(jìn)行檢索，共獲得涉及法院是否依職權(quán)或依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的裁判文書(shū)僅23730 份，占同期行政裁判文書(shū)數(shù)量的0.8%。而在這些裁判文書(shū)所涉案件中，法院最終進(jìn)行了調(diào)查取證的案件數(shù)可能很少。換言之，法院極少進(jìn)行調(diào)查取證。這可能是因?yàn)椋ㄔ簝H根據(jù)當(dāng)事人的舉證進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，查證不清的，根據(jù)證明責(zé)任分配規(guī)則確定誰(shuí)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，或駁回原告的訴訟請(qǐng)求，或僅撤銷(xiāo)被訴行政行為，頂多附之以責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作之指令。27筆者曾在行政審判法官群體中通過(guò)微信群、QQ 群等推送《關(guān)于行政審判中法院調(diào)查取證權(quán)力運(yùn)行的調(diào)查問(wèn)卷》，186 位參與答卷的從事或從事過(guò)行政審判的法官，當(dāng)被問(wèn)及“在行政審判中，根據(jù)雙方當(dāng)事人的證據(jù)難以查證事實(shí)時(shí)，您的選擇一般是？”，在以下三個(gè)選項(xiàng)中：（1）“根據(jù)舉證責(zé)任的分配原則，判決負(fù)舉證責(zé)任的一方敗訴”（；2）“主動(dòng)調(diào)查取證，盡可能查明事實(shí)后做出判決”（；3）“其他”，選擇占比分別是55.14%、39.46%、5.41%。但被問(wèn)及“當(dāng)法院和被訴行政機(jī)關(guān)都有能力就案件待證事實(shí)進(jìn)行查證，且被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)行使過(guò)首次判斷權(quán)時(shí)，您的選擇一般是？”，在以下三個(gè)選項(xiàng)中：（1）“法院自行查證待證事實(shí)”（；2）“否定行政決定后，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重為調(diào)查、重做決定”（；3）“其他”，選擇占比分別是32.43%、53.51%、14.05%。由此可見(jiàn)，法官們?cè)诟鶕?jù)雙方當(dāng)事人的證據(jù)難以查證事實(shí)時(shí)，大多（55.14%）選擇“根據(jù)舉證責(zé)任的分配原則，判決負(fù)舉證責(zé)任的一方敗訴”；當(dāng)法院和被訴行政機(jī)關(guān)都有能力就案件待證事實(shí)進(jìn)行查證，且被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)行使過(guò)首次判斷權(quán)時(shí)，法官們大多（53.51%）選擇“否定行政決定后，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重為調(diào)查、重做決定”。

行政訴訟法對(duì)法院調(diào)查取證是否為一種義務(wù)規(guī)定不明，使得法官在課予義務(wù)訴訟或一般給付訴訟中，在雙方證據(jù)證明力都有限的情況下，不愿意依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查取證以查明事實(shí)、作出實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的判決，而是將實(shí)體問(wèn)題的決定權(quán)“踢回”給行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。前述筆者代理的行政補(bǔ)償案件中，被告提交了當(dāng)初認(rèn)定補(bǔ)償數(shù)額的專(zhuān)家評(píng)估報(bào)告等證據(jù)材料，原告提交了中介鑒定機(jī)構(gòu)關(guān)于應(yīng)補(bǔ)償數(shù)額的鑒定報(bào)告，法院對(duì)雙方的報(bào)告均不予采信，但沒(méi)有依職權(quán)組織鑒定，查明事實(shí)，而是責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作，最后導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”。實(shí)踐中，還有些案件通過(guò)檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查證據(jù)才促使案件實(shí)質(zhì)性化解。如淮南市人民檢察院官網(wǎng)報(bào)道的修女士訴杭州下城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷(xiāo)公司注冊(cè)登記案，由于修女士無(wú)法提供有力證據(jù)，面臨敗訴的可能，收到線索的下城區(qū)檢察院承辦檢察官開(kāi)展了全面調(diào)查取證,向法院調(diào)取案卷、與辦案法官溝通，向市場(chǎng)監(jiān)督管理局調(diào)取公司章程、股東決議等注冊(cè)登記原始資料,走訪公司注冊(cè)地查詢(xún)實(shí)際經(jīng)營(yíng)人員，最后向下城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出要求啟動(dòng)擬撤銷(xiāo)調(diào)查公示程序的檢察建議，下城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出擬撤銷(xiāo)該公司工商登記的公告后，原告撤回起訴。28參見(jiàn)范躍紅、朱蘭蘭：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制快速解決糾紛》，載淮南市人民檢察院官網(wǎng)http://www.huainan.jcy.gov.cn/jcyw/msxzjc/202004/t20200422_2818494.shtml，2021 年8 月2 日訪問(wèn)。值得思考的是，此案中為什么法院不積極依職權(quán)調(diào)查取證，非要檢察機(jī)關(guān)介入并調(diào)查取證才實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議？

《行政訴訟法》第40 條雖然沒(méi)有將調(diào)查取證以盡可能查明事實(shí)規(guī)定為法院的義務(wù)，但至少賦權(quán)給了法院，法官完全可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性，依法行使調(diào)查取證權(quán)力以促成案件裁判時(shí)機(jī)的成熟，進(jìn)而對(duì)原告的實(shí)體訴求作出有針對(duì)性的回應(yīng)，避免程序空轉(zhuǎn)。

（三）行政首次判斷權(quán)規(guī)定被機(jī)械適用與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”

2015 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（已失效）第22 條規(guī)定，“原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。”這一條被 2018 年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2018 年《適用解釋》）吸收為第91 條。這一條后半句屬于行政首次判斷權(quán)規(guī)范，其背后的理論即行政首次判斷權(quán)理論。29參見(jiàn)黃先雄：《行政首次判斷權(quán)理論及其適用》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第5 期。實(shí)際上，最高人民法院早在2013 年公布的年度“ 信息公開(kāi)”十大案例中，已開(kāi)始使用“尊重”“行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)”的表述。

行政首次判斷權(quán)理論源自日本，而日本這一理論有可能源自美國(guó)司法審查中的行政首先管轄權(quán)原則。日美兩國(guó)都是由普通法院的法官來(lái)審理行政案件，由于法官們?nèi)狈π姓ǚ矫娴膶?zhuān)門(mén)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)行政行為的司法審查多秉持司法謙抑哲學(xué)，這是他們創(chuàng)設(shè)行政首次判斷權(quán)理論或行政首先管轄權(quán)原則的原因之一。這一理論引入我國(guó)導(dǎo)致的不良后果就是，在行政機(jī)關(guān)尚未就相關(guān)問(wèn)題行使首次判斷權(quán)時(shí)，有些法官可能一律以此理論和相關(guān)規(guī)范為理由，不愿意通過(guò)主動(dòng)行使調(diào)查取證權(quán)去查明案件事實(shí)，即便這種調(diào)查取證不需要利用行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、僅憑法院自身的能力就足以應(yīng)對(duì)。這種生搬硬套域外理論的做法常常導(dǎo)致訴訟“程序空轉(zhuǎn)”。以江蘇省徐州市中級(jí)人民法院2021 年5 月作出的12 起行政強(qiáng)制拆除房屋行為及行政賠償案的判決為例，30參見(jiàn)江蘇省徐州市中級(jí)人民法院（2021）蘇03 行終95 號(hào)-108 號(hào)行政判決書(shū)。在這12 起案件中，各原告均訴豐縣孫樓街道辦事處強(qiáng)制拆除房屋行為違法并要求行政賠償，且都提出了明確的賠償數(shù)額。一審法院確認(rèn)違法后，均以尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)為由，責(zé)令被告在給定期限內(nèi)就原告損失作出賠償決定。各原告因?qū)Ψㄔ贺?zé)令被告作出賠償決定而不是由其直接作出賠償決定、沒(méi)有實(shí)際解決問(wèn)題不服，提起上訴，二審法院均維持原判。筆者認(rèn)為，在原告提起的請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法一并行政賠償訴訟的案件中，如果法官不區(qū)分具體情況，一律以尊重行政首次判斷權(quán)為由，僅撤銷(xiāo)被訴行政行為后責(zé)令被告作出賠償決定，這將使“一并提起行政賠償訴訟”制度失去意義，徒增訴訟程序空轉(zhuǎn)！

為盡可能減少行政訴訟程序空轉(zhuǎn)，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)2018 年《適用解釋》的第91 條作限縮性解釋?zhuān)瑢⑵浜蟀刖洹吧行璞桓嬲{(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理”，解釋為：尚需被告調(diào)查或者裁量，且由被告調(diào)查或裁量更有利于發(fā)揮其機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)、更有利于保護(hù)原告權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理。

（四）“一行為一訴”規(guī)范的拘束與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”

有研究者指出“一行為一訴”，是指在一個(gè)行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)共同作出的同一個(gè)行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟清求，但作為訴訟請(qǐng)求基礎(chǔ)的被訴行政行為只能有一個(gè)。31參見(jiàn)李緯華、易旺：《“一行為一訴”原則的適用》，載《人民司法》2019 年第32 期。簡(jiǎn)言之，起訴人一次只能針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為提起訴訟，不得一次針對(duì)兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政行為同時(shí)提起訴訟。該規(guī)則《行政訴訟法》上的依據(jù)并不明確，需結(jié)合該法第2 條、第26 條和第27 條等進(jìn)行解釋推導(dǎo)。

實(shí)踐中，“一行為一訴”規(guī)則是行政審判法官普遍遵循的規(guī)則，他們通常不愿意針對(duì)被訴行政行為的前置行政行為或關(guān)聯(lián)行政行為進(jìn)行一并審查，導(dǎo)致起訴人不得不另行提起訴訟，或者法院裁判難以讓起訴人服判，促使其上訴甚至申請(qǐng)?jiān)賹?。有研究者指出，“在多個(gè)行政行為復(fù)合糾纏的行政案件中，當(dāng)事人往往難以找出侵害其利益的行政行為，若法院機(jī)械地適用‘一行為一訴’，當(dāng)事人僅僅針對(duì)每個(gè)行政行為單獨(dú)起訴，不僅會(huì)造成案件大量增加，還會(huì)難以厘清事實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！?2康益華《：行政訴訟中的“一行為一訴”探析》，載《邯鄲職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第3 期。進(jìn)而言之，過(guò)于機(jī)械地適用“一行為一訴”規(guī)則可能會(huì)導(dǎo)致前述多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體訴求類(lèi)案件“程序空轉(zhuǎn)”。

當(dāng)下，在行政協(xié)議訴訟中，原告起訴可能同時(shí)針對(duì)被告的單方解除協(xié)議行為、履約行為等多個(gè)行為，“一行為一訴”規(guī)則在此類(lèi)爭(zhēng)議中已經(jīng)無(wú)法被嚴(yán)格遵循。為合理適用這一規(guī)則，減少程序空轉(zhuǎn)，除行政協(xié)議案件之外，對(duì)于其他案件中前置行政行為或關(guān)聯(lián)行政行為爭(zhēng)議，可以通過(guò)對(duì)《行政訴訟法》第27 條“當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，……為共同訴訟”作擴(kuò)大解釋?zhuān)辞爸眯姓袨闋?zhēng)議或關(guān)聯(lián)行政行為爭(zhēng)議都是因在后的或被關(guān)聯(lián)的“同一行政行為”牽連而發(fā)生的行政爭(zhēng)議，由此將相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為共同被告納入共同訴訟范疇，或者在不違反管轄規(guī)則的前提下采行合并審理方式，這樣原告就沒(méi)有必要分別提起多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟，避免程序空轉(zhuǎn)。

（五）預(yù)防性保護(hù)規(guī)范的粗疏與行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”

對(duì)于行政行為一旦繼續(xù)往下進(jìn)行將對(duì)相對(duì)人造成無(wú)法彌補(bǔ)損失的情形，只能通過(guò)構(gòu)建預(yù)防性保護(hù)制度來(lái)應(yīng)對(duì)。預(yù)防性保護(hù)制度是指，在行政訴訟中,由于訴訟期間較長(zhǎng),起訴人的權(quán)益有可能在訴訟過(guò)程中因行政行為的作出、執(zhí)行或不作為等受到嚴(yán)重不可彌補(bǔ)的損害，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)益及時(shí)有效的司法保護(hù)，法院依申請(qǐng)或依職權(quán)采取的暫時(shí)停止行政行為的執(zhí)行或其他保護(hù)措施。它包括：一是停止執(zhí)行措施，即暫時(shí)停止全部或者部分被訴行政決定的效力、執(zhí)行或者行政程序的續(xù)行；二是暫時(shí)命令措施，即責(zé)令行政機(jī)關(guān)暫時(shí)作出某行政決定的調(diào)整命令、暫時(shí)不作出某行政決定的保全命令等。這一制度在德國(guó)、意大利、日本、英國(guó)等國(guó)的訴訟制度中早已存在。我國(guó)的行政訴訟是以事后救濟(jì)為主要特征的行政訴訟，停止執(zhí)行措施和暫時(shí)命令措施兩方面的預(yù)防性保護(hù)制度尚不完善，如訴訟中以不停止執(zhí)行為原則，即便停止執(zhí)行也主要是基于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的考量；行政訴訟法中責(zé)令行政機(jī)關(guān)暫時(shí)作出某行政決定的調(diào)整性命令規(guī)范不完善，責(zé)令行政機(jī)關(guān)暫時(shí)不作出某行政決定的保全性命令規(guī)范缺失。這使得實(shí)踐中因行政機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員、大學(xué)招考學(xué)生、建筑物被強(qiáng)制拆除、人身自由被限制等引發(fā)的行政案件中，即便原告最終勝訴，其原初所期待的權(quán)益或不應(yīng)被損害的權(quán)益已經(jīng)無(wú)法得到實(shí)際保障或補(bǔ)救，勝訴判決“聊勝于無(wú)”。

在現(xiàn)有的制度框架下，為充分保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，避免救濟(jì)程序空轉(zhuǎn)，法官們可以靈活運(yùn)用《行政訴訟法》第56 條關(guān)于不停止執(zhí)行為原則、停止執(zhí)行為例外的規(guī)定，盡可能暫停被訴行政行為的執(zhí)行。未來(lái)，我們期待相關(guān)部門(mén)能對(duì)《行政訴訟法》預(yù)防性保護(hù)制度作出相對(duì)完善的規(guī)定。

四、行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的法主體審視

上節(jié)所述行政訴訟法規(guī)范方面的問(wèn)題并不是造成“程序空轉(zhuǎn)”的主要原因，實(shí)際上，對(duì)這些規(guī)范方面的缺陷，只要法官們發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分利用法律所賦予的審判權(quán)和法解釋技術(shù)，可以在相當(dāng)程度上避免它們引發(fā)“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的主要原因到底何在？一些資深法官曾指出，“造成行政糾紛難以實(shí)質(zhì)化解的癥結(jié)，在很大程度上源于司法審查不到位、裁判結(jié)果不徹底以及審判人員司法能力與擔(dān)當(dāng)不足?！?3衛(wèi)應(yīng)舉：《堅(jiān)持“四化”并舉 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決》，載《人民法院報(bào)》2017 年6 月14 日，第5 版。“實(shí)踐中大量行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案例表明，辦案火候需要10 分，而一些辦案人員往往受績(jī)效考核、責(zé)任心、經(jīng)驗(yàn)、能力等諸多因素的限制，在火候上只達(dá)到6 分或7 分，就作出了裁判，爭(zhēng)議自然難以真正解決。”34程琥：《實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議檢察機(jī)關(guān)大有可為》，載《人民檢察》2020 年第21 期。綜合這些資深法官們的觀點(diǎn)和筆者的實(shí)踐觀察，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的直接原因在于法官們實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的動(dòng)力、能力與資源不足。

（一）部分法官實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的動(dòng)力不足

部分法官實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的動(dòng)力不足表現(xiàn)在，在行政審判過(guò)程中，常常抱持“多一事不如少一事”的心態(tài)。比如，對(duì)于疑難、復(fù)雜或者容易觸發(fā)輿情的案件，能夠不予立案或駁回起訴的，多不予立案或立案后駁回起訴；能夠通過(guò)依職權(quán)調(diào)查取證、組織鑒定等方式查明事實(shí)的補(bǔ)償類(lèi)、賠償類(lèi)案件，多判決撤銷(xiāo)被訴行政決定后，責(zé)令行政機(jī)關(guān)自行查明事實(shí)、另行作出相關(guān)決定；能夠?qū)Ρ辉V行政決定的前置行政決定等進(jìn)行合法性審查的，回避審查或者示意當(dāng)事人另行起訴；在判決形式的選擇上，盡量避免變更判決的適用；在責(zé)令履行判決和責(zé)令重作判決中，不愿意指明履行期限或者不愿意附具體指令等等。最高人民法院有法官曾指出，“司法為民就是要增強(qiáng)有效救濟(jì)人民群眾權(quán)益的自覺(jué)性,但是有的法院不能積極、主動(dòng)、實(shí)質(zhì)地化解行政爭(zhēng)議,而是消極應(yīng)付,或者以‘服務(wù)大局’為名,不顧當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù),把可依法化解的官民矛盾擋在門(mén)外,裁定不予受理、駁回起訴案件比例偏大。有的法官……滿(mǎn)足于‘結(jié)案了事’而不是‘案結(jié)事了’，使得不少行政案件只是程序‘空轉(zhuǎn)’?！?5同前注⑩。

“多一事不如少一事”雖是普通人的常見(jiàn)心態(tài)，但這一心態(tài)在我國(guó)部分行政審判法官中更為普遍。其形成原因是多方面的，既有法官個(gè)人擔(dān)當(dāng)精神不夠的問(wèn)題，也有法院內(nèi)部評(píng)價(jià)與考核機(jī)制的問(wèn)題，更有外部司法環(huán)境的問(wèn)題。后兩種原因應(yīng)是主因，見(jiàn)下文詳述。

（二）部分法官實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的專(zhuān)業(yè)能力不足

我國(guó)從事行政審判的法官中相當(dāng)一部分具有良好的行政法素養(yǎng)，通過(guò)長(zhǎng)期的行政審判實(shí)踐對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作有了較多的了解，具有良好的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的能力。但也有一些法官行政法素養(yǎng)和行政審判能力嚴(yán)重不足，主要分兩種情形：一是從法院其他庭室被輪崗、調(diào)任到行政審判庭任正副庭長(zhǎng)的法官，這些法官以往長(zhǎng)期從事非行政案件的審判工作或司法行政事務(wù)，本身缺乏行政法專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行政審判經(jīng)驗(yàn)，卻成為了行政審判工作的部分“中堅(jiān)”；二是非專(zhuān)門(mén)從事行政審判工作的綜合庭室如審監(jiān)庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭、環(huán)境庭、少年庭的法官，這些庭室的法官常年“游走”于民商事案件、刑事案件和行政案件之間，難以成為行政審判方面的專(zhuān)業(yè)性法官。專(zhuān)業(yè)能力的不足既可能導(dǎo)致這些法官對(duì)行政法、行政訴訟法原理和條文的理解出現(xiàn)偏差，也會(huì)直接影響這些法官實(shí)質(zhì)性解決疑難、復(fù)雜行政案件的勇氣和決心。

有資深法官曾撰文指出，“少數(shù)法官司法能力不足也加劇了程序空轉(zhuǎn)。對(duì)于核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和總結(jié)不當(dāng)，對(duì)證據(jù)的審查認(rèn)證不夠公正客觀，對(duì)證明責(zé)任分配不清，都導(dǎo)致當(dāng)事人與法院之間難以建立良好的相互信任關(guān)系，判決結(jié)果難以說(shuō)服當(dāng)事人，不僅原本糾紛難以化解，甚至還使當(dāng)事人將針對(duì)矛頭轉(zhuǎn)向法院，不斷上訴、申訴、信訪，進(jìn)一步擴(kuò)大和加劇行政爭(zhēng)議?！?6鄭紅葛、鄭怡《：實(shí)質(zhì)化解背景下行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的圖譜分析及治理路徑——以J省33組行政訴訟程序空轉(zhuǎn)樣本為切入點(diǎn)》，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第75 集，中國(guó)法制出版社2019 年版，第172-173 頁(yè)?！艾F(xiàn)階段推行的環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)‘三合一模式’，將所涉行政案件都劃歸環(huán)資庭、知產(chǎn)庭，行政審判力量配備往往跟不上，大量案件都必須由未從事過(guò)行政審判的刑事法官、民商事法官來(lái)組成合議庭，甚至很大一部分案件由非行政專(zhuān)業(yè)法官承辦，專(zhuān)業(yè)化程度不夠，這也導(dǎo)致部分行政案件在裁判說(shuō)理上不充分、不透徹，案件質(zhì)量在一定程度上無(wú)法保證。據(jù)某巡回法庭統(tǒng)計(jì)，到最高法院申請(qǐng)?jiān)賹彽男姓讣鞍l(fā)改案件不少系由下級(jí)法院行政庭之外的其他庭室所承辦，法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政審判質(zhì)量的不利影響日益凸顯?！?7同前注⑩。理論界和實(shí)務(wù)界一直在呼吁，要加強(qiáng)行政審判法官的專(zhuān)業(yè)化，但沒(méi)有引起足夠重視，有些人主觀上認(rèn)為法官還是定位為“全科醫(yī)生”比較好，這在客觀上加劇了行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）法官實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的資源不足

實(shí)踐中，不少有擔(dān)當(dāng)精神、有能力的法官很想實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，避免“程序空轉(zhuǎn)”，但受制于各種因素，有時(shí)候不得不選擇“躺平”。對(duì)疑難、復(fù)雜尤其是涉及巨大利益行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，普通法官們通常需要依靠法院領(lǐng)導(dǎo)的支持，甚至要麻煩領(lǐng)導(dǎo)們親自出面，去應(yīng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)。單憑普通法官自身，難以調(diào)動(dòng)足夠的資源，甚至連見(jiàn)行政首長(zhǎng)一面都很困難；即便法院領(lǐng)導(dǎo)出面，由于法院領(lǐng)導(dǎo)在很多方面有求于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，也要盡可能站在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的角度去考慮問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，法官們實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的意愿就會(huì)被壓抑、被減損，進(jìn)而放任程序空轉(zhuǎn)。有資深行政審判法官就指出，“ 當(dāng)前的司法體制和司法環(huán)境在客觀上決定了法官很難判決政府?dāng)≡V。長(zhǎng)此以往，法官對(duì)判決政府?dāng)≡V有所顧忌，逐漸形成自我設(shè)限，遇到案件，會(huì)自覺(jué)進(jìn)行自我審查，不敢越雷池一步，在主觀上也不再愿意并避免判決政府?dāng)≡V?！?8同前注⑧。總之，法官們實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的資源非常有限，是行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象形成的重要原因之一。

五、行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的法環(huán)境審視

行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的形成原因，除了前述法規(guī)范和法主體兩方面的原因外，司法環(huán)境問(wèn)題尤其值得關(guān)注。

（一）法院外環(huán)境不夠“給力”是行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的重要原因

“司法地方化”問(wèn)題，是黨的十八屆四中全會(huì)后中央著力解決的問(wèn)題，這一問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)引發(fā)行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的重要原因。相對(duì)于民事、刑事審判，“司法地方化”對(duì)法官依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)的掣肘最為明顯。迄今為止，司法體制改革雖然取得了巨大的成績(jī)，但“司法地方化”問(wèn)題尚未得到根本性改觀，審理行政案件的各級(jí)法院在人、財(cái)、物、票等方面仍然與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系，并受制于地方政府，缺乏明確的法律制度保障；法院每年仍然要向由地方政府官員參與組成的地方人大會(huì)議報(bào)告工作，報(bào)告的贊成通過(guò)率直接影響著法院的“聲譽(yù)”和法院領(lǐng)導(dǎo)的升遷。在此大背景下，法院、法官要想實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，敦促行政機(jī)關(guān)讓步乃至判行政機(jī)關(guān)敗訴，就不得不反復(fù)權(quán)衡利弊?！敖M織行為在很大程度上反映了對(duì)所處環(huán)境的應(yīng)對(duì)策略，這是半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)組織社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)共識(shí)。”39周雪光《：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017 年3 月版，第202 頁(yè)。有研究者指出，“國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中行政權(quán)過(guò)強(qiáng)、司法權(quán)威不足，在個(gè)案層面和制度層面均制約法院作出實(shí)質(zhì)裁判?！?0同前注②。即便在有些案件中，法官試圖通過(guò)判決實(shí)質(zhì)性地解決行政爭(zhēng)議，但強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)可能拒不配合、藐視司法、漠視原告權(quán)益，使得訴訟程序陷于空轉(zhuǎn)。41參見(jiàn)黃先雄：《行政訴訟中禁止重復(fù)條款的實(shí)踐反思》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第3 期。

“司法地方化”的問(wèn)題背后，是當(dāng)代中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，需要靈活運(yùn)用各種手段以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定局面、給民眾提供更多公共服務(wù)等，完成這些任務(wù)更多倚重于實(shí)施“有效治理”的行政機(jī)關(guān)，而不是“循規(guī)蹈矩”的法院。42同前注39，第436 頁(yè)。在此背景下，我國(guó)法院常常將自己定位于為當(dāng)?shù)卣ぷ鞣?wù)的“保駕護(hù)航型”法院。2014 年《行政訴訟法》修改時(shí)立法機(jī)關(guān)雖然刪除了第1 條中關(guān)于“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的規(guī)定，但在實(shí)踐中，行政審判法官們?cè)械摹熬S護(hù)”意識(shí)依然存在。有研究者指出，“最高人民法院每年的《工作報(bào)告》仍然以‘支持行政機(jī)關(guān)依法行政’作為主流表述，不愿意凸顯‘監(jiān)督行政’‘救濟(jì)權(quán)益’的功能?！@樣做在客觀上弱化了‘監(jiān)督行政’‘救濟(jì)權(quán)益’的行政訴訟功能，消解了各級(jí)法院行政審判法官通過(guò)監(jiān)督行政、實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的意愿和信心！”43參見(jiàn)陳希國(guó)、劉連義《：論行政訴訟監(jiān)督功能的實(shí)然弱化和應(yīng)然改進(jìn)——以〈最高人民法院工作報(bào)告〉和全國(guó)行政訴訟數(shù)據(jù)為考察樣本》，載《行政執(zhí)法與行政審判》，總第73 集，中國(guó)法制出版社2019 年版，第253 頁(yè)。“目前行政審判受制于地方的問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有根本改觀,為地方利益‘保駕護(hù)航’仍是（行政審判）職能作用的重要內(nèi)容。”44劉行：《從問(wèn)題倒逼到價(jià)值引領(lǐng)：行政審判“結(jié)構(gòu)性矛盾”及職能重塑》，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第74 集，中國(guó)法制出版社2019 年版，第33 頁(yè)。在這種上下一體的話(huà)語(yǔ)體系籠罩下，就出現(xiàn)了“小案好辦，大案沒(méi)法辦”“大案講政治，中案講影響，小案講法律”45參見(jiàn)耿寶建：《行政糾紛解決的路徑選擇》，法律出版社2013 年版，第91 頁(yè)。等“奇怪”現(xiàn)象，行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象因而難以避免。

另外，隨著近些年中央對(duì)各級(jí)官員管束力度的加強(qiáng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制的升級(jí)，政府官員怕被追責(zé)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)工作人員之間相互推諉、不配合司法、拖延行政爭(zhēng)議問(wèn)題處理等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，也在一定程度上加劇了行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

（二）法院內(nèi)環(huán)境的反向激勵(lì)是行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的重要推手

“司法行政化”問(wèn)題，是黨的十八屆四中全會(huì)后中央著力解決的另一問(wèn)題，這一問(wèn)題是導(dǎo)致行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的重要推手。相對(duì)以往，隨著法官員額制的有限實(shí)施，“司法行政化”雖然在一定程度上被緩解，但要達(dá)到根本改觀還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。一方面，在法官員額制實(shí)施初期，由于有些法官不能審慎地依法獨(dú)立行使審判權(quán)，出現(xiàn)了任性裁判、肆意用權(quán)、同案不同判等現(xiàn)象，法院內(nèi)部以確保法律的統(tǒng)一適用等為由，加強(qiáng)了對(duì)員額法官的管束和監(jiān)督，對(duì)一些類(lèi)型的案件重回內(nèi)部層級(jí)審核把關(guān)軌道，案件在內(nèi)部層層審批之中，增加了外力干預(yù)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致有些案件久拖不決或者增加了實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的難度。另一方面，法院內(nèi)部不太合理的考核制度，在一定程度上降低了法官實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的積極性。有研究者指出，正是法院內(nèi)部將審限內(nèi)結(jié)案率、結(jié)案均衡率等作為考核指標(biāo)，促使法官們片面追求結(jié)案率，或多辦案、快辦案，一遇到問(wèn)題就發(fā)回重審。46參見(jiàn)侯丹華、孫煥煥：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制實(shí)證研究》，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第71 集，中國(guó)法制出版社2018 年版，第209 頁(yè)；張青：《人民法院案件質(zhì)量指標(biāo)體系及其功能之異化》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第1 期。有一線法官更是明確指出，“在考評(píng)機(jī)制的影響下，不愿擔(dān)責(zé)、多做多錯(cuò)、片面追求結(jié)案率，多辦案、快辦案廣受認(rèn)同，造成‘案結(jié)事不了’，引發(fā)或放任更多的行政訴訟。如二審法院法官審理過(guò)程發(fā)現(xiàn)法律問(wèn)題不明晰，傾向以事實(shí)不清發(fā)回重審而不是直接改判；在當(dāng)事人希望能夠一并處理行政賠償?shù)脑V行政機(jī)關(guān)行政違法案件中，少數(shù)法官為了增加結(jié)案數(shù)和縮短個(gè)案審判時(shí)間，強(qiáng)制引導(dǎo)當(dāng)事人拆分成兩個(gè)行政訴訟進(jìn)行起訴；在碰到當(dāng)事人因同一事由提起多起行政訴訟的情況時(shí)，有的法官在具體個(gè)案中完全以案論案，對(duì)當(dāng)事人關(guān)心之核心爭(zhēng)議唯恐避之不及，試圖將燙手的山芋扔給其他人處理，鼓勵(lì)引導(dǎo)當(dāng)事人另行起訴?！?7同前注36。無(wú)論是法院內(nèi)部的層級(jí)審批，還是審判管理流程中的考評(píng)機(jī)制，都是把員額法官當(dāng)成了科層制中的“行政人員”，難以激發(fā)法官自身的職業(yè)尊榮感和責(zé)任感，有法官甚至開(kāi)玩笑說(shuō)自己是“司法民工”，這種狀態(tài)之下的法官片面追求結(jié)案率、多辦案、快辦案，放任程序空轉(zhuǎn)，在所難免。

六、結(jié)語(yǔ)

行政訴訟中的“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象由來(lái)已久，而且可能會(huì)長(zhǎng)期存在，當(dāng)下能做的，就是盡可能減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，將其限縮在可以接受的范圍內(nèi)。要做到這一點(diǎn)，除了不斷完善、明晰行政訴訟法相關(guān)規(guī)范的適用規(guī)則外，更為重要的是，要提高行政審判組織在國(guó)家權(quán)力配置和法院系統(tǒng)內(nèi)部的法律地位，構(gòu)建科學(xué)合理的法院內(nèi)部管理制度，克服“司法地方化”和“司法行政化”的消極影響，以改善行政審判的內(nèi)外部環(huán)境；同時(shí)不斷加強(qiáng)行政審判法官的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)保障。通過(guò)這些舉措，增強(qiáng)法官們實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的動(dòng)力與能力，豐富其司法資源，才有可能避免行政訴訟中“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的泛化，才有可能在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的。脫離行政訴訟體制、機(jī)制和制度本身的改革與完善，試圖增加額外的輔助機(jī)制如行政檢察監(jiān)督，或者片面強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政復(fù)議制度解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用，都無(wú)法真正解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，不利于以法治的方式實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。