閆爾寶

一段時(shí)期以來，圍繞著如何理解和實(shí)踐實(shí)質(zhì)性解決行政爭議這一行政審判理念問題，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界展開了較為深入的討論，實(shí)務(wù)界在實(shí)現(xiàn)路徑方面還進(jìn)行了積極探索。觀察實(shí)務(wù)界的做法以及學(xué)術(shù)界對實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的提煉可以認(rèn)為，無論對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議這一命題的理論概括，還是司法實(shí)務(wù)界的具體操作，都存在偏離法治軌道的疑問，值得認(rèn)真反思。本文通過對實(shí)務(wù)界實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的類型化分析，在觀念上歸納出對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的兩種理解進(jìn)路和操作方式——結(jié)果主義與規(guī)范主義，并在比較兩種進(jìn)路差異的基礎(chǔ)上，檢討結(jié)果主義進(jìn)路存在的問題，申明采用規(guī)范主義進(jìn)路的正當(dāng)性，并從“更像司法+更能司法”觀念出發(fā)，提出對如何在既有法律制度框架下踐行實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的新思考和新建議。

一、實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的實(shí)踐操作與理論歸類

當(dāng)前，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的司法實(shí)踐已經(jīng)有了一定程度的經(jīng)驗(yàn)積累，理論界對這一命題也展開了較為深入的研究，但總體而言，對如何理解和踐行這一新的審判理念，各方均未形成統(tǒng)一認(rèn)識。為更好地推進(jìn)對該問題的研究，有必要先從實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的檢討出發(fā)。

（一）實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的實(shí)踐操作

1.第一組案例

案例一：虞某某訴上海市公安局楊浦分局交通警察支隊(duì)交通處罰決定、上海市公安局楊浦分局行政復(fù)議決定案。本案中，第一被告以原告違反交通信號標(biāo)志通行規(guī)定為由作出處罰決定。案件審理期間，經(jīng)過法院依法釋明和普及法律知識，促使原告真心接受處罰結(jié)果，并撤回起訴。①2019 年上海法院行政爭議實(shí)質(zhì)解決十大案例之九，載法治政府網(wǎng)http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1075/11862.htm，2022 年4 月15日訪問。

案例二：某商貿(mào)有限公司訴上海市嘉定區(qū)市場監(jiān)督管理局行政處罰決定案。本案中，被告以原告虛假標(biāo)注標(biāo)簽且未履行涉案食品進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)為由作出處罰決定。案件審理期間，法院在認(rèn)定被告行政處罰裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)那疤嵯?，主持雙方調(diào)解，達(dá)成被告調(diào)整罰款數(shù)額、原告撤訴的調(diào)解協(xié)議，成功解決涉案糾紛。②2020 年上海法院行政爭議實(shí)質(zhì)解決案例之五，載網(wǎng)易網(wǎng)https://www.163.com/dy/article/GFERJ4830524TEUR.html，2022 年4 月15 日訪問。

案例三：陶某某等訴上海市自然資源和確權(quán)登記局房屋登記案。本案中，原告針對被告將其房屋類型由“公寓”更正為“辦公樓”由此導(dǎo)致房屋價(jià)值縮水的行為提起訴訟。案件審理期間，法院采用協(xié)調(diào)方式，通過指出被告更正登記行為不合法與不合理的問題，促成被告撤銷更正登記，原告撤訴，由此解決了涉案爭議。③2019 年上海法院行政爭議實(shí)質(zhì)解決十大案例之八，載法治政府網(wǎng)http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1075/11862.htm，2022 年4 月15日訪問。

本組案例的共性在于法院對于行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解遵循了既定的法律制度，實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性解決行政爭議與依法審判的統(tǒng)一。案例一中，法院本可依法判決（可能引發(fā)后續(xù)訴訟導(dǎo)致程序資源浪費(fèi)），但其選擇了辨法析理的方式，最終說服原告撤回起訴，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。案例二中，法院針對符合行政訴訟法規(guī)定的調(diào)解適用情形，選擇調(diào)解方式，促成雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，終結(jié)本案爭議。案例三中，法院按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《撤訴規(guī)定》）中協(xié)調(diào)和解的規(guī)定，對不適用行政訴訟法規(guī)定的調(diào)解方式處理的案件，④修改前《行政訴訟法》第51 條（新法第62 條）規(guī)定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。據(jù)此，《撤訴規(guī)定》第1 條規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。上述規(guī)定引入了和解撤訴制度，意味著法院針對行政行為引發(fā)的訴訟，均可適用協(xié)調(diào)和解方式解決。《行政訴訟法》第60 條第1 款規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。該條限定了調(diào)解適用的案件范圍。依照上述規(guī)定，法院對本案登記行為引發(fā)的爭議不能適用調(diào)解，但可適用協(xié)調(diào)和解。這也是本文選擇該案作為分析對象的理由。通過協(xié)調(diào)雙方立場，促使行政機(jī)關(guān)自行更正行政行為，解決了涉案爭議。上述案件中，法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的做法，完全在現(xiàn)行法律制度框架范圍內(nèi)實(shí)施，可作推廣。

2.第二組案例

案例四：葛某某訴安徽省人民政府行政復(fù)議案。本案中，原告針對被告駁回其對征地批復(fù)復(fù)議申請的行為提起撤銷訴訟，一審法院審理認(rèn)定被訴行政行為合法，判決駁回訴訟請求。二審期間，法院通過調(diào)查了解到原告針對征地過程中的諸多行為分別提起十余起訴訟的事實(shí)，于是確定原告提起多起訴訟的真實(shí)目的是解決補(bǔ)償安置問題，遂直接就補(bǔ)償安置問題進(jìn)行調(diào)解，最終促成原告與相關(guān)征收實(shí)施單位達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，原告撤回本案上訴和其他關(guān)聯(lián)訴訟。⑤安徽高院發(fā)布實(shí)質(zhì)性解決行政爭議十大典型案例之一，載百度網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=s pider&for=pc，2022 年4 月15 日訪問。

案例五：林建國訴濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案。本案中，被告以殘疾人原告取得廉租房后連續(xù)6 個(gè)月未實(shí)際居住等情形為由作出收回房屋的決定，并給原告辦理了廉租房租金補(bǔ)貼。原告雖再次取得廉租房實(shí)物配租資格，但以不適合居住為由放棄搖號選房，繼而針對被告取消其實(shí)物配租資格的行為提起訴訟，請求判決確認(rèn)被訴行為違法，并賠償其租金損失。一、二審法院就被訴行政行為分別作出實(shí)體判決。再審期間，法院促成雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議結(jié)案，原告獲得按新政策調(diào)配的公租房，同時(shí)獲得7 萬元救助金。⑥最高人民法院行政審判十大典型案例之一，載最高人民法院https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-47862.html，2022 年4 月15 日訪問。

本組案例的共性在于終審法院并未直接針對被訴行政行為展開司法審查，而是根據(jù)行政爭議發(fā)生的原因，自行認(rèn)定相對人起訴的真實(shí)目的，并就如何實(shí)現(xiàn)該目的展開案件調(diào)處工作，通過滿足原告起訴目的的方式，促成涉案爭議乃至關(guān)聯(lián)爭議獲得解決，且社會(huì)效果良好。不過，從規(guī)范角度來看，上述實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的方式也存在一些問題，比如，下級法院按照“一行為一訴”原則對涉案行為展開合法性審查，符合現(xiàn)行法律規(guī)定和案件審理邏輯，不存在違法審判問題。終審法院對上述實(shí)體處理未置可否，而是偏離本案審理對象，以自己確定的原告起訴目的替代其法律訴求，通過協(xié)調(diào)、調(diào)解方式解決非本案訴訟標(biāo)的的“行政爭議”。上述做法雖消除了后續(xù)爭議發(fā)生，但未必能消除下級法院疑慮：形式上不符合法律規(guī)定和既有案件審理方法，但從原告真實(shí)起訴目的覆蓋本案形式訴求來看，似又具有合理性。實(shí)際上，如果考慮對既定法律秩序的尊重，法院完全可以轉(zhuǎn)換做法，也可以達(dá)到依法化解行政爭議的目的。比如，在案例四中，法院在認(rèn)定原告真實(shí)起訴目的的情況下，可以通過釋明，告知原告撤回本案訴訟及相關(guān)訴訟，直接針對補(bǔ)償安置問題起訴，從而實(shí)現(xiàn)其利益訴求。在案例五中，法院可以通過釋明，告知原告提起本案直接要求住房保障部門解決房屋分配不合理問題，而非提起不具有實(shí)質(zhì)意義的“確認(rèn)+賠償訴訟”。

3.第三組案例

案例六：董某某不服五河縣人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案。本案中，原告針對被告不予認(rèn)定工傷的決定提起撤銷訴訟。終審法院在認(rèn)識到被訴行政行為合法的前提下，考慮到原告及其家庭因交通事故陷入生活困境的現(xiàn)實(shí)，積極組織原告與所在企業(yè)溝通協(xié)商，促成原告與企業(yè)解除勞動(dòng)合同，企業(yè)為原告丈夫提供工作并按照意外保險(xiǎn)協(xié)議條款解決原告手術(shù)費(fèi)用，最終促成當(dāng)事人協(xié)商解決爭議。⑦安徽高院發(fā)布實(shí)質(zhì)性解決行政爭議十大典型案例之九，載百度網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=s pider&for=pc，2022 年4 月15 日訪問。

案例七：朱某等訴上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)人民政府行政賠償系列案。本案中，原告等5 人針對被告違法實(shí)施的企業(yè)關(guān)閉和限制搬離措施提起行政賠償訴訟。審理期間，法院并未就行政賠償案件作出裁判，而是綜合考慮案件審理復(fù)雜性、案后原告房屋租賃使用、相關(guān)主管部門后續(xù)管理等因素，采用“穿梭式”調(diào)處法居中協(xié)調(diào)，幫助當(dāng)事人雙方分析利弊，充分調(diào)動(dòng)被告的主觀能動(dòng)性，由政府牽頭引入第三方平臺，通過協(xié)調(diào)原告與平臺公司簽訂整體包租協(xié)議，解決原告未來十年的廠房租賃問題，最終化解原被告之間的矛盾。⑧2020 年上海法院行政爭議實(shí)質(zhì)解決案例之四，載網(wǎng)易網(wǎng)https://www.163.com/dy/article/GFERJ4830524TEUR.html，2022 年4 月15 日訪問。

本組案例的共性在于法院采取的實(shí)質(zhì)性解決爭議做法某種程度上突破了既有的制度框架，且與司法權(quán)的行使規(guī)律存在一定背離。案例六中，法院并未就涉案行為直接判決，而是通過組織原告與第三人進(jìn)行協(xié)調(diào)，以解決原告生活困難的方式促成爭議解決。該種操作實(shí)踐存在以下問題：違背法律和司法解釋關(guān)于調(diào)解與協(xié)調(diào)和解適用情形的規(guī)定（工傷認(rèn)定爭議不適用調(diào)解，且因該行為合法也不適用協(xié)調(diào)和解）；違背不告不理原則，超出本案審理范圍解決案外問題；違背第三人意志處理第三人的利益（是否解決原告丈夫的工作由企業(yè)決定，但在司法程序中，其利益表達(dá)難免會(huì)受到法院的影響）；法院實(shí)際上做了本應(yīng)由社會(huì)救濟(jì)和保障部門該做的事情。案例七中，法院的做法同樣違背了不告不理原則，偏離了案件審理對象，考慮到諸多案外因素，提前介入將來預(yù)想紛爭的處理，指導(dǎo)（而非單純協(xié)調(diào)）被告調(diào)動(dòng)其行政資源，有超越司法權(quán)界限嫌疑（更接近于行政權(quán)）?？傮w而言，本組案例中法院的做法存在過度行使司法權(quán)的問題。

（二）實(shí)質(zhì)性解決行政爭議實(shí)踐做法的理論歸類

上述三組案例頗具代表性地反映了當(dāng)前法院踐行實(shí)質(zhì)性解決行政爭議審判理念的實(shí)際狀況。事實(shí)上，上述做法只是為不同地區(qū)、不同級別的法院所采用，對于同種類型的行政案件，我們無法確切判斷不同法院具體選擇哪種操作實(shí)踐（是選擇依法裁判還是選擇前述案例中的調(diào)解與協(xié)調(diào)和解），也無法確知不同法院在其選擇背后所秉持的對既有法律秩序的態(tài)度。

實(shí)際上，針對第一組案例的情況，采用第一組案例中做法的法院在日常生活中可以認(rèn)為會(huì)是常態(tài)，因?yàn)槠浼确霞榷ǚ芍刃颍帜芮袑?shí)做到實(shí)質(zhì)性解決行政爭議（由此可將此類選擇法院稱為A 類法院）。但是，針對第二組、第三組案例中的情況，采用第一組案例做法的法院，就未必認(rèn)同和采用上述兩組案例中法院的做法。也就是說，針對第二、三組案例的情況，在認(rèn)同第一組案例做法的法院之中，即可能出現(xiàn)不同的選擇。如果將認(rèn)同和采用第二組案例做法的法院稱為B 類法院，將認(rèn)同和采用第三組案例做法的法院稱為C 類法院的話，可以將實(shí)踐中的情況模式化為以下幾種類型：

表格1

從理論上講，根據(jù)模式化的思路，考慮到選擇不同實(shí)踐做法的法院背后的價(jià)值選擇，可以概括出對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的兩種不同進(jìn)路：以尊重既定法秩序?yàn)閷?dǎo)向的規(guī)范主義進(jìn)路與以追求爭議事實(shí)上終結(jié)這一結(jié)果為導(dǎo)向的結(jié)果主義進(jìn)路。前者的特點(diǎn)在于，以行政爭議的依法解決為目標(biāo)，法院在處理涉案爭議時(shí)，嚴(yán)格遵守現(xiàn)有訴訟法律和司法解釋，尊重司法權(quán)行使規(guī)律和既有的審判經(jīng)驗(yàn)做法，能動(dòng)地運(yùn)用法律和司法解釋賦予的解紛手段，實(shí)現(xiàn)法律框架之下的爭議實(shí)質(zhì)性解決。后者的特點(diǎn)在于，以行政爭議事實(shí)上化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)和諧為目標(biāo)，法院在處理涉案爭議時(shí)，出于安撫原告情緒、幫助原告脫困、防止將來爭議、實(shí)現(xiàn)共同治理等方面的綜合考慮，在既有法律框架下盡力謀求爭議的實(shí)質(zhì)性解決，在既有法律框架不足以實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”目的時(shí)，以能動(dòng)司法的名義，綜合調(diào)動(dòng)各種案內(nèi)、案外資源，采用上下級法院聯(lián)動(dòng)、⑨《上海市高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見》第5 條第1 款規(guī)定，在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決過程中，存在面上政策、適法統(tǒng)一、管轄層級等問題，需要上級法院參與或牽頭協(xié)調(diào)化解的，可以報(bào)請中院、高院，由三級法院合力聯(lián)動(dòng)解決。與被訴行政機(jī)關(guān)乃至相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)動(dòng)、協(xié)調(diào)處分第三方權(quán)益等方式，通過滿足原告本案法律訴求與其他利益訴求的方式，促成本案爭議以及關(guān)聯(lián)爭議在同一訴訟程序中得到解決。

按照上述觀念，可以將前述三組案例中的法院做法做以下理論上的歸納：

表格2

結(jié)合表1 和表2，可以看出，現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的實(shí)際情況相當(dāng)復(fù)雜。比如，A 類法院在不采用B 類法院、C 類法院做法的情況下，其對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議持有的是純粹規(guī)范主義進(jìn)路的理解；如果采用B 類法院的做法，則其對實(shí)質(zhì)性解決爭議的理解介于規(guī)范主義進(jìn)路和結(jié)果主義進(jìn)路之間，但有滑入結(jié)果主義進(jìn)路的可能。如果采用C 類法院的做法，則其對實(shí)質(zhì)性解決爭議的理解就是結(jié)果主義的進(jìn)路。據(jù)此，對于采用A 類法院做法的某一具體法院，需要根據(jù)其對前述第二組、第三組案例的處理方式，來具體判定其對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議究竟持有何種理解態(tài)度。無論如何，本文建構(gòu)起來的兩種不同的理解進(jìn)路是客觀存在的，這也是本文后續(xù)討論的前提。

二、實(shí)質(zhì)性解決行政爭議兩種進(jìn)路的比較分析

（一）從兩種理解進(jìn)路對當(dāng)前學(xué)界觀點(diǎn)的觀察

根據(jù)前述歸納的兩種理解進(jìn)路，可以將當(dāng)前學(xué)界對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的理解歸納為三種情況：

第一種情況：徹底的結(jié)果主義。具體表現(xiàn)為：1.區(qū)分當(dāng)事人的法律訴求與實(shí)際利益訴求，為法院處理案外訴求、采用案外協(xié)調(diào)方式提供基礎(chǔ)。2.穿透式審查。主張法院審理行政案件要穿透行政爭議充分涵攝當(dāng)事人的“法律訴求和實(shí)際利益訴求”，注重對當(dāng)事人維權(quán)動(dòng)因的關(guān)切回應(yīng)。由此為偏離審理對象、解決原告民生困境等做法提供理論支撐。3.強(qiáng)調(diào)爭議解決要體現(xiàn)為民服務(wù)價(jià)值追求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)維穩(wěn)、參與社會(huì)治理的政治功能，由此為案外協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)行政資源、預(yù)防性解決未來行政糾紛提供理論根據(jù)。⑩參見徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021 年第6 期。此外，章志遠(yuǎn)在《行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》一文中，借助對相關(guān)省市發(fā)布的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議典型案例的分析，將行政爭議實(shí)質(zhì)性解讀的特征概括為司法審查廣度上的整體性、司法審查深度上的一攬式和司法審查厚度上的可接受性。根據(jù)其對法院既有典型做法的贊同和行政爭議實(shí)質(zhì)性解決特征的分析，可以將其觀點(diǎn)歸入本種情況。參見章志遠(yuǎn)：《行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國法學(xué)》2020 年第6 期。

第二種情況：總體偏向規(guī)范主義的理解進(jìn)路。具體表現(xiàn)為：1.主張行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決針對的是行政實(shí)體法律關(guān)系。該主張具有以下意味：第一，法院只解決法律爭議，不解決非法律爭議；第二，法院只解決本案法律爭議，排除與本案無關(guān)的實(shí)際利益訴求，甚至假想的訴求（前述第三組案例）；第三，法院只解決當(dāng)事人之間的法律爭議，不介入當(dāng)事人與第三人、案外人之間與本案無關(guān)的爭議。2.強(qiáng)調(diào)行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理。該主張意味著：第一，法院遵循既有訴訟程序規(guī)則解決法律爭議，不違背現(xiàn)有法秩序開展審理活動(dòng)；第二，法院只在法律意義上終結(jié)法律爭議，不排除當(dāng)事人基于自己的認(rèn)識啟動(dòng)后續(xù)程序的可能。?參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019 年第5 期。雖然作者也指出在個(gè)案中因復(fù)雜社會(huì)因素導(dǎo)致不能通過合法性審查解決問題時(shí)，有必要運(yùn)用調(diào)解方式對原告實(shí)施實(shí)質(zhì)救濟(jì)，似乎接近于結(jié)果主義進(jìn)路的操作方式，但從其整體觀點(diǎn)而言，仍可以看出對既有訴訟法律秩序的尊重，所提出的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的建議仍限定在司法權(quán)范圍之內(nèi)，比如對疑難案件考慮借助基本法律原則實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。另外需要說明的是，作者提出的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的判斷標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)“未再啟動(dòng)新的法律程序”的觀點(diǎn)與本文概括稍微有別。采用此種檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的話，難免會(huì)落入第一種情況。此外，賈亞強(qiáng)提出的在遵循行政訴訟司法規(guī)律的前提下尋求行政爭議實(shí)質(zhì)性化解途徑的觀點(diǎn)，總體也可以歸入本種情況。參見賈亞強(qiáng)：《論行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的實(shí)現(xiàn)——以爭訟行政法律關(guān)系的確定為研究進(jìn)路》，載《法律適用》2012 年第4 期。

第三種情況：搖擺于結(jié)果主義和規(guī)范主義兩種進(jìn)路之間。具體表現(xiàn)為：一方面針對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議提出了帶有結(jié)果主義進(jìn)路特征的解讀意見，認(rèn)為行政糾紛的“法律解決”不同于“實(shí)質(zhì)解決”，要求法院和法官在糾紛處理中強(qiáng)化能動(dòng)司法理念，通過案外工作以及協(xié)調(diào)等多種手段，關(guān)注和解決法律范圍內(nèi)無法解決的原告合理訴求；?參見江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2011 年第6 期。另一方面又提出了行政訴訟制度框架下如何實(shí)踐實(shí)質(zhì)性解決行政爭議做法的建議，主張法院要依法受理案件、規(guī)范審理案件、合理適用裁判方式等，另外還強(qiáng)調(diào)，行政爭議實(shí)質(zhì)性解決不能出現(xiàn)司法權(quán)之手伸得過長、案外協(xié)調(diào)工作做得過頭等問題，上述觀點(diǎn)明顯帶有規(guī)范主義進(jìn)路的特征。?參見江必新：《論行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決》，載《人民司法》2012 年第19 期。

雖然對學(xué)界的解讀可以做上述歸類，但考慮到當(dāng)前人民法院肩負(fù)的政治職責(zé)、最高法院對自身的職能定位，提出實(shí)質(zhì)性解決行政爭議主要觀點(diǎn)的相關(guān)人員背景，以及省級人民法院公布的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議典型案例（尤其是對前述第二組、第三組案例）的導(dǎo)向，等等因素，總體上可以認(rèn)為，目前對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的各種解讀中，結(jié)果主義進(jìn)路占據(jù)著主導(dǎo)地位。

（二）結(jié)果主義進(jìn)路與規(guī)范主義進(jìn)路的分歧

1.理念方面

第一，對如何落實(shí)人民法院政治職責(zé)的理解。新時(shí)代人民法院承擔(dān)著構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治職責(zé)。在如何理解實(shí)質(zhì)性解決行政爭議與落實(shí)上述職責(zé)的關(guān)系上，前述兩種進(jìn)路存在分歧。結(jié)果主義進(jìn)路將法院的政治職責(zé)落實(shí)與依法審理案件對立起來，認(rèn)為行政爭議存在即意味著官民關(guān)系出現(xiàn)問題，社會(huì)存在安全隱患，進(jìn)而主張法院在處理個(gè)案爭議時(shí)，要堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切、和諧壓倒一切的理念，需要采取各種可能手段（無論是否超出法秩序范圍）消除行政爭議。當(dāng)通過現(xiàn)有訴訟程序制度不足以消除相對人不滿，或者無法滿足相對人利益訴求（含案外要求）的情況下，法院可以脫離既有法律制度限制，采取有力措施追求事實(shí)上的“案結(jié)事了”。與之相對，規(guī)范主義進(jìn)路則將落實(shí)法院的政治職責(zé)與依法審理案件統(tǒng)一起來，認(rèn)為上述職責(zé)的落實(shí)是對法院審判工作的整體要求，并不意味著在處理個(gè)案過程中可以采用突破現(xiàn)行法律制度的做法，法院應(yīng)當(dāng)在依法審理行政案件的過程中去理解和落實(shí)所肩負(fù)的政治職責(zé)，在既有法律制度框架下，通過高效公正的審理活動(dòng)來完成應(yīng)當(dāng)由自己完成的政治職責(zé)。

第二，對司法為民的理解。新世紀(jì)以來，最高人民法院一直在倡導(dǎo)司法為民理念，要求法院在審理案件過程中，要解民憂、紓民困。不過，從當(dāng)前實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的典型案例可以看出，結(jié)果主義進(jìn)路與規(guī)范主義進(jìn)路之間對如何理解和踐行司法為民存在認(rèn)識分歧，進(jìn)而影響到操作方式選擇。從結(jié)果主義進(jìn)路的操作實(shí)踐來看，其對司法為民持有的是一種過于現(xiàn)實(shí)的理解，可以將其概括為“司法兜底”或“司法托底”，認(rèn)為只要相對人對行政機(jī)關(guān)提起了行政訴訟，法院就需要兜底解決其所有訴求（包括法律訴求、實(shí)際利益訴求乃至將來可能出現(xiàn)的訴求），無論是與本案審理無關(guān)的生活困難問題，還是相對人將來的工作生活保障問題，只要有助于安撫原告情緒，消除不穩(wěn)定因素，法院都要通過案內(nèi)、案外各種途徑，積極協(xié)調(diào)幫助解決。規(guī)范主義進(jìn)路則主張司法為民的要求需要體現(xiàn)在公正高效審理行政案件過程中，人民法院遵循司法權(quán)運(yùn)作規(guī)律，全面審查案件事實(shí)，盡可能將相對人對司法的正當(dāng)期待轉(zhuǎn)化為符合程序內(nèi)的合法訴求，借助現(xiàn)有訴訟制度資源，采用規(guī)范的司法操作方式，通過充分保障相對人的實(shí)體合法權(quán)益來踐行司法為民的理念。對于與本案無關(guān)、無法納入本案訴求的合理訴求，法院至多通過必要的釋明，指導(dǎo)其另外尋求救濟(jì)途徑。

第三，對實(shí)質(zhì)法治和司法能動(dòng)的理解。在實(shí)質(zhì)解決行政爭議的實(shí)踐操作中，無論采用結(jié)果主義進(jìn)路還是規(guī)范主義進(jìn)路，法院都強(qiáng)調(diào)遵循實(shí)質(zhì)法治理念和司法能動(dòng)要求，創(chuàng)造性開展解紛工作。不過，在對實(shí)質(zhì)法治和司法能動(dòng)的理解乃至具體實(shí)踐方面，兩種進(jìn)路存在一定差別。結(jié)果主義進(jìn)路追求在事實(shí)上徹底恢復(fù)“官民之間”的和諧關(guān)系，主張?jiān)谛姓幾h不能在法律范圍內(nèi)得到解決、原告訴求具有合理性的時(shí)候，也可通過案外工作，綜合運(yùn)用引導(dǎo)、宣傳、釋明、協(xié)調(diào)等多種手段，關(guān)注和解決行政案件合理性問題。?同前注?。此處的司法能動(dòng)事實(shí)上已超出了司法權(quán)行使界限。規(guī)范主義進(jìn)路強(qiáng)調(diào)在法律制度框架內(nèi)發(fā)揮法官的主觀能動(dòng)性來處理行政爭議。比如，在相對人訴訟類型選擇不足以徹底實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)利益保護(hù)時(shí)，可指導(dǎo)其將合理訴求轉(zhuǎn)化為規(guī)范貼切的法律訴求由此轉(zhuǎn)換訴訟類型；在案件審理過程中，通過法院積極行使釋明權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，幫助提升相對人舉證能力，充足案件實(shí)體裁判條件，促成履責(zé)和給付案件在一個(gè)訴訟程序中解決；在相對人合理訴求超出本案處理范圍內(nèi)時(shí)，引導(dǎo)其申請行政主管部門解決（而非納入本案審理范圍），等等。

第四，對司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的理解。為做到行政爭議的事實(shí)上化解，結(jié)果主義進(jìn)路更傾向于加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，處理個(gè)案時(shí)注重引導(dǎo)乃至調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的力量，借助行政機(jī)關(guān)的資源優(yōu)勢，通過滿足相對人案外利益的方式，謀求徹底解決本案行政爭議（前述案例七）。在此過程中，人民法院會(huì)以合作治理為名而忽略司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分，主動(dòng)出擊，積極展開協(xié)調(diào)活動(dòng)，在解決行政爭議過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。在規(guī)范主義進(jìn)路之下，法院會(huì)注意司法權(quán)與行政權(quán)的職責(zé)界分，尊重行政機(jī)關(guān)對行政事務(wù)的首要處置責(zé)任，即使采用協(xié)調(diào)和解及調(diào)解手段，也是在尊重行政機(jī)關(guān)意志的前提下做適當(dāng)?shù)恼f服工作，以爭取行政機(jī)關(guān)的理解、支持和配合，達(dá)到解決涉案爭議的目的。法院不會(huì)積極主動(dòng)地“調(diào)動(dòng)”行政機(jī)關(guān)的資源，采用接近于行政權(quán)性質(zhì)的措施滿足相對人的利益訴求。在處理與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中，人民法院保持著必要的適度和克制。

2.制度操作方面

第一，在原告起訴目的確定上，結(jié)果主義進(jìn)路強(qiáng)調(diào)相對人提出的法律訴求與實(shí)際利益訴求的區(qū)別。法律訴求是相對人在訴狀中提出的具體訴訟請求，實(shí)際利益訴求則是相對人訴訟請求背后的“實(shí)質(zhì)訴求”。法院在審理案件過程中，不應(yīng)受到相對人“法律訴求”的限制，要綜合本案與相關(guān)案件的情況，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和確定當(dāng)事人起訴的真實(shí)目的，從實(shí)質(zhì)性解決行政爭議出發(fā)，主動(dòng)關(guān)注相對人起訴背后的利益訴求（無論是否與本案有關(guān)聯(lián)），進(jìn)而有針對地加以回應(yīng)解決，以爭取本案乃至關(guān)聯(lián)案件的解決。規(guī)范主義進(jìn)路只認(rèn)可當(dāng)事人提出的“法律訴求”，而不承認(rèn)實(shí)際利益訴求。在規(guī)范主義進(jìn)路之下，法律訴求和實(shí)際利益訴求可以是一體的關(guān)系，比如相對人在起訴時(shí)表達(dá)的訴訟請求不足以實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)益保護(hù)時(shí)，法院通過釋明引導(dǎo)其提出符合權(quán)益救濟(jì)需要的“法律訴求”（涵蓋背后的利益訴求），進(jìn)而通過案件審理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。如果當(dāng)事人的實(shí)際利益訴求確實(shí)與本案沒有直接關(guān)聯(lián)，則不會(huì)將其納入審理范圍。

第二，在對待具體訴訟程序制度方面，結(jié)果主義進(jìn)路出于事實(shí)上解決爭議的考慮，可能突破既有訴訟程序制度的限制，比如：擴(kuò)大案件事實(shí)調(diào)查范圍，審理本案時(shí)關(guān)注關(guān)聯(lián)案件的相關(guān)事實(shí)；偏離本案審理對象，不對原告訴求作出回應(yīng)；突破調(diào)解與協(xié)調(diào)和解適用范圍；主動(dòng)決定選擇行政訴訟附帶民事訴訟程序；突破法院審級制度，為處理行政爭議尋求上級法院幫助；等等。與之相對，規(guī)范主義進(jìn)路則嚴(yán)格遵守既有訴訟程序制度，比如：圍繞涉案爭議確定案件事實(shí)調(diào)查范圍；根據(jù)原告起訴內(nèi)容，限定案件審理對象；按照法律和司法解釋規(guī)范適用調(diào)解與協(xié)調(diào)和解手段；釋明引導(dǎo)相對人選擇行政訴訟附帶民事訴訟；遵守法院審級制度；等等。

第三，在案件處理方式上，為避免適用判決方式產(chǎn)生后續(xù)爭議，結(jié)果主義進(jìn)路更多運(yùn)用調(diào)解、協(xié)調(diào)和解手段——在具體操作過程中，上述手段適用還可能超出法定范圍。此外，基于調(diào)解、協(xié)調(diào)和解方式的息訴效果，個(gè)案中的司法建議也就會(huì)很少使用。規(guī)范主義進(jìn)路雖同樣注重調(diào)解及協(xié)調(diào)和解在徹底解決行政爭議中的作用，但不會(huì)忽視法定判決方式的適用，且基于判決方式更能夠辨明是非、明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能夠?yàn)楹罄m(xù)案件的審理明晰界限的目的，?同前注?。判決方式還是重要的選項(xiàng)。具體運(yùn)用方面，出于徹底解決行政爭議考慮，規(guī)范主義進(jìn)路強(qiáng)調(diào)在尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的同時(shí)，盡量作出能夠直接形成或變更涉案行政法律關(guān)系內(nèi)容的判決，如變更判決、含有明確履行內(nèi)容的給付判決等；在因法律規(guī)定限制不能直接作出上述判決時(shí)，還可考慮通過司法建議或闡述裁判理由的方式，引導(dǎo)被訴行政機(jī)關(guān)后續(xù)行政行為的實(shí)施。

（三）本文的立場

基于上述兩種實(shí)質(zhì)性解決行政爭議理解進(jìn)路的比較分析，本文以為，我國目前應(yīng)采用規(guī)范主義的理解進(jìn)路和操作方式?；纠碛扇缦拢?/p>

第一，建設(shè)法治國家的要求。社會(huì)主義法治國家是我國憲法明確規(guī)定的國家建設(shè)目標(biāo)，要求包含司法權(quán)在內(nèi)的所有國家權(quán)力運(yùn)作都要符合法治的基本要求，都不能突破法律的底線。在踐行實(shí)質(zhì)性解決行政爭議審判理念過程中，人民法院更要從落實(shí)建設(shè)法治國家的憲法要求出發(fā)，遵守法治底線，在案件受理、審理和作出裁判時(shí)，嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律和司法解釋框定的職責(zé)界限、手段要求和程序規(guī)則，不能以建設(shè)和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、踐行司法為民為由，片面強(qiáng)調(diào)事實(shí)上的“案結(jié)事了”，擅自越出法律制度界限，采用不符合法律規(guī)定要求、違背司法權(quán)行使規(guī)律的行動(dòng)。

第二，尊重司法權(quán)行使規(guī)律的要求。與行政權(quán)主動(dòng)調(diào)整社會(huì)關(guān)系不同，司法權(quán)是處理法律爭議的權(quán)力，遵循發(fā)現(xiàn)事實(shí)、適用法律、裁決糾紛的固有運(yùn)行規(guī)律。作為司法權(quán)組成部分的行政審判權(quán)運(yùn)行，同樣需要遵循司法權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律。諸如不告不理、因訴擇判等基本原則，諸如受案范圍、原告資格、訴訟標(biāo)的、審理對象、審理范圍、裁判方式適用等基本程序制度，都需要在案件審理過程中加以遵守。據(jù)此，對當(dāng)事人未提出的法律訴求，不宜主動(dòng)進(jìn)行處理；根據(jù)當(dāng)事人提出的訴求，正確確定案件審理對象和審理范圍，不宜任意曲解和偏離，不宜越過司法程序處理應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的問題。

第三，堅(jiān)持既有審判經(jīng)驗(yàn)的要求。自1990 年《行政訴訟法》實(shí)施以來，在既有訴訟制度框架之下，人民法院已經(jīng)形成了一整套審理行政案件的思路和做法，諸如“一行為一訴”原則，訴訟標(biāo)的判斷，對被訴行政行為進(jìn)行合法性審查的內(nèi)容和技巧等，都得到了行政審判法官的認(rèn)可和遵循。雖然有些方法和經(jīng)驗(yàn)做法未必能夠滿足實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的要求，但是符合既有訴訟程序規(guī)定，不能因倡導(dǎo)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議而隨意加以貶低乃至丟棄。如前述案例五中的一、二審法院對被訴行政行為的審查既不違背法律規(guī)定，也符合行政案件既有審理思路和審理方式，不能被認(rèn)為是處置不妥。再審法院采用調(diào)解方式終結(jié)案件爭議的做法雖然社會(huì)效果良好，但是可能因偏離案件審理對象、脫離開既有的行政行為合法性審查模式，未必能夠?yàn)橄嚓P(guān)法官所接受。至于前述案例六和案例七中法院的做法，更可能因?yàn)槌黾扔行姓讣徖硭悸泛蛯徖矸绞剑踔烈l(fā)法官對既有案件審理方法的懷疑，未必能夠起到示范效果。

第四，正確理解實(shí)質(zhì)性解決行政爭議法律定位的要求。實(shí)質(zhì)性解決行政爭議雖然為時(shí)下整體環(huán)境所倡導(dǎo)，但其具體實(shí)踐依然要納入現(xiàn)行法律秩序。就此而言，倡導(dǎo)人民法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭議并不意味著在行政訴訟法所規(guī)定的“解決行政爭議”規(guī)范之外，又對人民法院處理行政案件提出了一項(xiàng)額外的要求，進(jìn)而為法院突破既有訴訟程序采取法外的手段和處理方式提供理據(jù)支持。本文認(rèn)為，《行政訴訟法》第1條所規(guī)定的“解決行政爭議”完全能夠涵蓋“實(shí)質(zhì)性”解決行政爭議的內(nèi)容，兩者是一體關(guān)系。因此，在司法實(shí)踐中，不能過分強(qiáng)調(diào)解決行政爭議的“實(shí)質(zhì)性”而輕易越出司法界限。

第五，采用結(jié)果主義進(jìn)路不具有可持續(xù)性。實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的結(jié)果主義操作方式存在一系列問題，除在基本理念上因片面理解落實(shí)法院的政治職責(zé)、司法為民等而可能偏離法治要求之外，在具體操作方面，極端的結(jié)果主義進(jìn)路做法同樣不符合司法權(quán)基本運(yùn)作規(guī)律，影響法院的司法形象，不但不能提高人民法院在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的地位，反而可能進(jìn)一步弱化其地位。在具體實(shí)施效果上，其過于注重個(gè)案的具體處理，忽視了司法裁判結(jié)果的引領(lǐng)作用；客觀上會(huì)增加法官審理案件的負(fù)擔(dān)，未必能夠?yàn)樗蟹ü傩Х?；其可能進(jìn)一步助長相對人對人民法院的依賴心理，并導(dǎo)致因法院不能滿足其案外訴求而將矛盾引向法院，由此反向助推上訴率、申訴率的上升?？傮w而言，從長遠(yuǎn)來看，結(jié)果主義進(jìn)路的操作實(shí)不可取。

三、實(shí)質(zhì)性解決行政爭議規(guī)范主義進(jìn)路的展開

（一）行政訴訟性質(zhì)的再認(rèn)識：主觀抑或客觀

實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的實(shí)現(xiàn)首先要求對原告訴求做出有效回應(yīng)，由此必然涉及一個(gè)基礎(chǔ)性問題，即如何認(rèn)識我國行政訴訟法建立的行政訴訟制度的屬性。理論上認(rèn)為，如果一國行政訴訟具有客觀訴訟性質(zhì)，則當(dāng)事人提起訴訟只是起到引發(fā)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)依法行使、實(shí)現(xiàn)維護(hù)客觀法律秩序的作用，訴訟程序開啟后，法院的審理活動(dòng)不再受原告訴訟請求限制，只就被訴行政行為是否合法進(jìn)行審理和作出裁判。有一種有力的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國行政訴訟法確立的行政訴訟（尤其是撤銷訴訟）更多體現(xiàn)出客觀訴訟的特質(zhì)，強(qiáng)調(diào)對被訴行政行為的司法審查，而較少關(guān)注行政相對人的訴訟請求，由此導(dǎo)致忽略了對原告實(shí)質(zhì)訴求的回應(yīng)，最終不能實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。?同前注?，賈亞強(qiáng)文。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國行政訴訟在啟動(dòng)方式上適用主觀訴訟觀念而在審理和裁判方式上則遵循客觀訴訟理念，由此導(dǎo)致法院在案件審理過程中忽視了對原告訴求的有效回應(yīng)，阻礙了行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。?同前注?，王萬華文。上述兩種觀點(diǎn)都將行政爭議不能實(shí)質(zhì)性解決的原因指向了我國行政訴訟制度性質(zhì)。為此，要實(shí)現(xiàn)司法對原告訴求的回應(yīng)，徹底解決行政爭議，首先需要澄清一個(gè)問題，我國的行政訴訟性質(zhì)究竟是主觀訴訟還是客觀訴訟。

對此問題，本文的觀點(diǎn)是，無論是否強(qiáng)調(diào)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決與行政訴訟制度性質(zhì)的關(guān)系，我國既有的行政訴訟制度整體上應(yīng)歸屬于主觀訴訟，而非一般所理解的客觀訴訟。?也存在客觀訴訟的情況，但僅僅限于《行政訴訟法》第25 條規(guī)定的檢察行政公益訴訟。其理由如下：

1.行政訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷是保護(hù)相對人的合法權(quán)益。依照《行政訴訟法》第2 條規(guī)定，相對人是在認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的前提下才提起行政訴訟的，由此可以推知，對相對人主觀公法權(quán)利的保護(hù)是行政訴訟必須完成的任務(wù)。脫離開對相對人合法權(quán)益的保護(hù)和對相對人維權(quán)訴求的實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，行政訴訟制度設(shè)計(jì)的意義將徹底喪失。

2.行政訴訟程序的啟動(dòng)由相對人發(fā)起，且嚴(yán)格限定為其主觀公法權(quán)利受侵害的主張。我國《行政訴訟法》第25 條明確規(guī)定了行政行為的相對人及利害關(guān)系人的原告資格，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)原告必須是在具體行政管理關(guān)系中與行政機(jī)關(guān)存在法律聯(lián)系的當(dāng)事人，尤其是近年來我國司法實(shí)踐在確定原告資格問題上對保護(hù)規(guī)范理論的引入，更明確地將行政訴訟保護(hù)的對象指向了在行政法律關(guān)系中主觀公法權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人。?代表性文獻(xiàn)如，趙宏：《原告資格從“不利影響”到“主觀公權(quán)利”的轉(zhuǎn)向與影響——?jiǎng)V明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案評析》，載《交大法學(xué)》2019 年第2 期。耿寶建：《主觀公權(quán)利與原告主體資格——保護(hù)規(guī)范理論的中國式表述與運(yùn)用》，載《行政法學(xué)研究》2020 年第2 期。

3.合法性審查原則不能作為我國行政訴訟性質(zhì)為客觀訴訟的理由。認(rèn)為我國行政訴訟屬于客觀訴訟的關(guān)鍵理由是，人民法院審理行政案件過程中對被訴行政行為實(shí)施全面的合法性審查，并不受原告起訴理由的限制。實(shí)際上，這是受到法國越權(quán)訴訟經(jīng)驗(yàn)的影響。在法國越權(quán)訴訟屬于客觀訴訟，在該種訴訟中，起訴人的資格不受嚴(yán)格限制，法官的審查范圍涉及行政行為的所有合法要件等。?參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988 年版，第678 頁以下。法國的經(jīng)驗(yàn)并不能成為判斷我國行政訴訟制度性質(zhì)的依據(jù)，因?yàn)槲覈脑嫫鹪V資格是有嚴(yán)格限制的。相比而言，基于對原告資格嚴(yán)格限制的現(xiàn)實(shí)，我國行政訴訟的性質(zhì)更接近于德國。德國的行政訴訟整體上屬于主觀訴訟，注重對起訴人主觀公權(quán)利的保護(hù)。這不但體現(xiàn)在原告資格判斷的保護(hù)規(guī)范理論適用，而且體現(xiàn)在訴訟標(biāo)的和審查范圍上。就訴訟標(biāo)的而言，德國將訴訟標(biāo)的限定為原告提出的公法權(quán)利主張，主要涉及兩個(gè)要素：一為行政行為違法，二為行政行為侵犯了原告的合法權(quán)益。在案件審理范圍上，法院仍然是就被訴行政行為是否具備所有合法要件展開全面審查，而非單純考慮原告的訴訟理由。21在德國，被訴行政行為違法即是原告的起訴理由，而行政行為違法具體體現(xiàn)為哪些方面則是法院審理的內(nèi)容。據(jù)此可知，德國行政訴訟（撤銷訴訟）中的合法性審查就是全面合法性審查。參見［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003 年版，第409 頁以下。基于上述分析可知，我國學(xué)者所主張的由于法院可以不受原告起訴理由限制而將行政訴訟（尤其是撤銷訴訟）乃至相關(guān)審理程序認(rèn)定為客觀訴訟性質(zhì)并不準(zhǔn)確。這是必須澄清的一種認(rèn)識。

4.訴判不一致并不能支持我國行政訴訟具有客觀訴訟屬性。很多人認(rèn)為，我國行政訴訟法規(guī)定的變更判決、情況判決沒有體現(xiàn)主觀訴訟的“訴判一致”原則，就此主張我國行政訴訟屬于客觀訴訟。實(shí)際上，此種觀點(diǎn)也站不住腳。首先，撤銷訴訟之下的變更判決與部分撤銷判決具有功能上的近似性——都適用于行政處罰行為，可以認(rèn)為是撤銷判決的另一種形式；一般給付訴訟之下的變更判決是法院行使完全管轄權(quán)的一種體現(xiàn)——爭議本身屬于司法權(quán)的固有審理范圍，談不上對行政權(quán)的侵越。其次，就情況判決而言，一方面，作為其經(jīng)驗(yàn)來源國的日本情況判決制度的設(shè)計(jì)，并未影響該國抗告訴訟屬于主觀訴訟的屬性；另一方面，公法訴訟中的情況判決具有其存在的必要性。此點(diǎn)需要從行政訴訟平衡公共利益和個(gè)人利益的特殊性來理解，畢竟行政訴訟的裁判會(huì)涉及對公共利益的考量，而且，我國行政訴訟法有關(guān)情況判決同時(shí)對原告損失進(jìn)行賠償?shù)囊?guī)定內(nèi)容，同樣顧及到了原告主觀公權(quán)利的保護(hù)。

綜上可以認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)從規(guī)范主義進(jìn)路完成實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的任務(wù)，首先必須對我國行政訴訟整體屬于主觀訴訟有個(gè)清醒的認(rèn)識。

（二）重視行政訴訟類型的作用并厘清其相互關(guān)系

當(dāng)前行政爭議的多樣性客觀上要求實(shí)現(xiàn)不同種類爭議適用不同的救濟(jì)程序規(guī)則，因此，行政訴訟類型觀念的確立與制度的建構(gòu)勢在必行。就本文討論的主題而言，區(qū)分不同訴訟類型進(jìn)而厘清其相互關(guān)系，以便正確地選擇相應(yīng)救濟(jì)途徑，對于行政爭議實(shí)質(zhì)性解決具有更為迫切的意義。

1.撤銷訴訟的對象與審理范圍

就撤銷訴訟類型與實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的關(guān)系而言，需要明確以下問題：第一，限定撤銷訴訟的對象。目前，撤銷訴訟對象有被擴(kuò)大解釋的傾向。傳統(tǒng)意義的撤銷訴訟針對的是秩序行政下行政機(jī)關(guān)直接處分當(dāng)事人權(quán)益的行為。其典型特征是：單方、權(quán)力、法律行為。當(dāng)事人提起撤銷訴訟是對上述權(quán)力行使行為的效力不服，請求法院審查其合法性，并否定違法行為對自己的約束力。但在我國實(shí)踐中，存在對該對象擴(kuò)大理解的問題。如在給付行政之下，針對相對人提出的補(bǔ)償、賠償申請作出的拒絕決定，對相對人申請信息公開的拒絕決定等，也都被歸入撤銷訴訟對象范圍，主張當(dāng)事人通過提起撤銷訴訟先行否定該行政行為的效力，再請求法院判決行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)。雖然在我國相關(guān)司法解釋中，也認(rèn)可撤銷訴訟和給付訴訟的同時(shí)提起，部分解決了當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)問題，22如《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9 條規(guī)定，被告對依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開。尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。據(jù)此，拒絕公開行為引發(fā)的訴訟被規(guī)定為“撤銷訴訟+一般給付訴訟”。但是，對于不熟悉現(xiàn)有規(guī)定的相對人（或者雖然有律師輔助，但律師出于多立案、多收取訴訟費(fèi)用的考慮），完全可能僅針對拒絕行為本身先行提起撤銷訴訟，然后再提起一般給付訴訟。在這種情況下，就難免會(huì)出現(xiàn)所謂的程序空轉(zhuǎn)。第二，撤銷訴訟案件的審理范圍。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，確實(shí)可能存在部分法官遵循不告不理原則，或者出于審理效率的考慮，僅就原告的起訴理由，或者僅就被訴行政行為的某個(gè)違法要件展開合法性審查，而沒有審查被訴行政行為的全部合法要件，導(dǎo)致案件審理完之后，又出現(xiàn)新的行政訴訟案件，由此造成相對人權(quán)益不能得到徹底救濟(jì)的問題。為此，從實(shí)質(zhì)性解決行政爭議要求出發(fā)，就撤銷訴訟而言，有必要進(jìn)一步明確限定其起訴對象，同時(shí)要求法官對被訴行政行為展開全面合法性審查。

2.履責(zé)訴訟（義務(wù)之訴）與一般給付訴訟的審理對象

在實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的討論中，涉及履責(zé)訴訟與一般給付訴訟的內(nèi)容主要體現(xiàn)在判決內(nèi)容的選擇問題，即是否直接作出含有明確內(nèi)容的判決，對此理論界早有共識，本文不再贅述。此處需要強(qiáng)調(diào)的是，從實(shí)質(zhì)性解決行政爭議出發(fā)，需要更新對上述兩種訴訟審理方式的認(rèn)識。

從廣義講，上述兩種訴訟類型可歸屬于公法上的給付訴訟，審理的對象不應(yīng)限于被告的拒絕行為或者擬制的拒絕行為（撤銷訴訟的邏輯），法院應(yīng)當(dāng)直接針對原告是否具有公法上的請求權(quán)，即是否具備法定的申請條件展開全面審理，繼而對案涉法律關(guān)系直接作出裁判。在此，有必要考慮引入法國的完全管轄權(quán)訴訟觀念。即法官將原告與被告之間的公法給付關(guān)系作為審理對象，直接就原告的請求權(quán)是否具備法定條件（履責(zé)訴訟）或者法定理由（一般給付訴訟）展開審理，必要時(shí)可以根據(jù)原告請求或者依職權(quán)調(diào)查相關(guān)事實(shí)，力爭促成個(gè)案裁判條件的成熟，以實(shí)質(zhì)性解決行政爭議。23如在“楊某某訴舒城縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局不履行養(yǎng)老保險(xiǎn)法定職責(zé)案”中，法院的做法即值得提倡。參見安徽高院發(fā)布實(shí)質(zhì)性解決行政爭議十大典型案例之八，載百度網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=spider&for=pc，2022 年4 月15 日訪問。例如，針對行政許可的拒絕或拖延行為引發(fā)的訴訟，法院不應(yīng)將審理的重點(diǎn)放在被告拒絕或不作為是否違法上，而應(yīng)根據(jù)法定頒發(fā)許可證的條件衡量原告的申請是否已經(jīng)滿足展開審理活動(dòng)，否則就會(huì)出現(xiàn)被告單純以原告不具備A 條件拒絕其許可申請，法院只以該拒絕決定合法為由判決駁回原告訴訟請求；原告完成A 條件之后，被告又以B 條件不具備為由再次拒絕，繼而引發(fā)連環(huán)訴訟的問題。

3.明確確認(rèn)訴訟的輔助性地位

就國外經(jīng)驗(yàn)而言，確認(rèn)訴訟與其他訴訟類型相比處于補(bǔ)充地位。即在當(dāng)事人能夠通過其他訴訟類型實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)的情況下，選擇提起確認(rèn)訴訟將不被認(rèn)可。其理由有多種，比如：確認(rèn)訴訟僅僅解決法律關(guān)系性質(zhì)確認(rèn)或權(quán)利的歸屬，并不能否定對權(quán)益作出處分的行為效力（撤銷訴訟），或者不能徹底實(shí)現(xiàn)對權(quán)益的保護(hù)（比如一般給付訴訟）。而在我國目前的司法實(shí)踐中，無論是當(dāng)事人還是法院的法官，都沒有正確認(rèn)識確認(rèn)訴訟具有的輔助性質(zhì)，而是機(jī)械地受理并審理原告提出的確認(rèn)訴訟請求，由此導(dǎo)致行政爭議處理的緩不濟(jì)急，乃至循環(huán)訴訟或者連環(huán)訴訟。24參見周士貴訴荊州市荊州區(qū)政府案，（2018）最高法行申7470 號行政裁定書。關(guān)于該案的分析，可參見李廣宇：《裁判是怎樣寫成的》，法律出版社2021 年版，第265 頁以下。

（三）行政訴訟程序制度的正確適用

從實(shí)質(zhì)性解決行政爭議出發(fā)，有必要重新認(rèn)識和準(zhǔn)確適用相關(guān)訴訟程序規(guī)則。比較重要的有：

1.起訴期限。依照現(xiàn)有法律規(guī)定需要明確，起訴期限只適用于狹義撤銷訴訟和履責(zé)訴訟，一般給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公法法律關(guān)系中的形成權(quán)行使訴訟等并不適用起訴期限制度。實(shí)踐中出現(xiàn)的行政爭議案件有一部分與起訴期限的錯(cuò)誤理解和混亂使用直接有關(guān)。如針對相對人提起的撤銷協(xié)議訴訟，很多法官適用起訴期限的規(guī)定來判斷當(dāng)事人起訴是否超期，無端導(dǎo)致司法救濟(jì)大門的關(guān)閉，繼而引發(fā)司法救濟(jì)程序空轉(zhuǎn)?；诖耍斜匾匦聦徱暫拖薅ㄆ鹪V期限適用的案件類型，防止因救濟(jì)期限問題導(dǎo)致行政爭議長期不能進(jìn)入司法審查程序。

2.狹義訴的利益。狹義訴的利益是指法院針對當(dāng)事人的訴訟請求，衡量給予司法救濟(jì)的必要性和實(shí)效性。在防止訴訟程序空轉(zhuǎn)、實(shí)質(zhì)性解決行政爭議過程中，強(qiáng)化狹義訴的利益審查的重要性尚未被真正挖掘。實(shí)際上，司法實(shí)踐中法院通過確定當(dāng)事人真實(shí)起訴目的，進(jìn)而展開調(diào)處工作的做法，可通過運(yùn)用狹義訴的利益原理進(jìn)行處理。如前述案例四中，一審法院可以告知原告提起補(bǔ)償安置訴訟（給付訴訟）來解決補(bǔ)償安置問題，以徹底實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)，而非起訴房屋征收過程中的各種階段性行政行為。在案例五中，一審法院同樣可以告知原告提起違法確認(rèn)訴訟不具有訴的利益，而應(yīng)先向行政主管部門請求解決廉租房分配的合理性問題。

3.調(diào)解、協(xié)調(diào)和解、裁判方式的適用。從目前司法實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議目標(biāo)的司法手段的應(yīng)用順序?yàn)椋簠f(xié)調(diào)和解——調(diào)解——裁判。也就是說，能夠徹底消除后續(xù)上訴、申訴的協(xié)調(diào)和解與調(diào)解受到了極度青睞，而可能引發(fā)后續(xù)爭訟的依法裁判則不受歡迎，此種現(xiàn)象可以理解，畢竟“解決爭議+當(dāng)事人息訴”是第一選擇。在此需要說明的是：第一，要正確處理協(xié)調(diào)和解與調(diào)解的關(guān)系。從目前法律規(guī)定看，調(diào)解具有法律依據(jù)，而協(xié)調(diào)和解僅具有司法解釋依據(jù)，因此，從一般意義上講，調(diào)解應(yīng)當(dāng)更多地使用。第二，要注意協(xié)調(diào)和解與調(diào)解的適用范圍。依照行政訴訟法規(guī)定，調(diào)解適用于行政賠償補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)享有法定自由裁量權(quán)的案件，基于當(dāng)前的立法規(guī)定以及給付行政的大背景，行政自由裁量權(quán)得到廣泛認(rèn)可，故調(diào)解具有更為廣闊的適用空間。相對而言，更容易出現(xiàn)司法過度能動(dòng)的協(xié)調(diào)和解方式，有必要壓縮適用范圍。第三，協(xié)調(diào)和解與調(diào)解要依法實(shí)施。上述手段的運(yùn)用除符合《行政訴訟法》和《撤訴規(guī)定》外，還應(yīng)注意不能偏離個(gè)案法律爭議，如行政處罰案件的調(diào)解或者協(xié)調(diào)和解要限于處罰權(quán)力是否規(guī)范行使，是否有松動(dòng)的空間，而不能采用案外的協(xié)調(diào)手段（如授予原告其他利益或好處）換取撤訴。第四，裁判的作用應(yīng)得到重視。行政訴訟是解決法律爭議的活動(dòng)，裁判具有明確權(quán)利義務(wù)界限的作用，其不但在個(gè)案中消除了當(dāng)事人的法律紛爭，同時(shí)也可為社會(huì)樹立解決法律爭議的標(biāo)準(zhǔn)。過多地強(qiáng)調(diào)適用協(xié)調(diào)和解與調(diào)解，很可能削弱行政裁判的法律宣示功能。

（四）法官的釋明權(quán)與調(diào)查取證權(quán)

強(qiáng)調(diào)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，還需要發(fā)揮法官的積極作用。首先，就司法釋明權(quán)而言，為達(dá)到實(shí)質(zhì)解決行政爭議的目的，有必要在以下環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)釋明權(quán)的行使：1.起訴階段。告知起訴人充分補(bǔ)正起訴狀和起訴材料；引導(dǎo)起訴人選擇正確的行政訴訟類型（指導(dǎo)確定具體訴訟請求）。2.審理階段。在履責(zé)訴訟和一般給付訴訟中，指導(dǎo)當(dāng)事人充分舉證，提升其舉證能力。其次，就調(diào)查取證權(quán)而言，為達(dá)到實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的目的，有必要重新認(rèn)識行政訴訟法規(guī)定的法院調(diào)查取證權(quán)。在審理履責(zé)訴訟和一般給付訴訟案件時(shí)，人民法院調(diào)查取證權(quán)的行使不能過于消極，應(yīng)當(dāng)基于對原告舉證能力的判斷，對有助于查清案件事實(shí)而原告又不能有效收集的證據(jù)，主動(dòng)展開調(diào)查，促成個(gè)案法律事實(shí)的徹底查清，為作出具有針對性的實(shí)體判決成就條件。

四、結(jié)語

本文基于當(dāng)前司法實(shí)踐的分析，從理論角度概括出針對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的兩種不同理解進(jìn)路——結(jié)果主義進(jìn)路和規(guī)范主義進(jìn)路，并就兩種進(jìn)路各自秉持的理念及不同的制度操作方式進(jìn)行了比較，總體上傾向采用規(guī)范主義進(jìn)路來落實(shí)實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的審判理念，進(jìn)而就如何展開司法活動(dòng)補(bǔ)充提出了一些思考和建議。需要聲明的是，本文所建構(gòu)規(guī)范主義與結(jié)果主義的兩種進(jìn)路只具有觀念意義，具體到審理個(gè)案的法院或者法官，其可能會(huì)基于各方面因素的考慮，在處理個(gè)案時(shí)，有時(shí)會(huì)采用規(guī)范主義進(jìn)路，有時(shí)也可能采用結(jié)果主義進(jìn)路。就此而言，司法實(shí)踐本身是相當(dāng)復(fù)雜的。盡管如此，秉持法治思維，遵循司法權(quán)力行使規(guī)律來行使行政審判權(quán)，無論如何都是要強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持的。