王 峰

（營口市城鄉(xiāng)建設與公用事業(yè)中心，遼寧 營口 115000）

0 引言

人民防空工程（以下簡稱“人防工程”）是為保障人民防空指揮、通信、掩蔽等需要而建造的防護建筑［1］，人防工程屬于國防工程建設也是社會公益事業(yè)建設。為了加強人防工程建設的質量管理，保證人防工程質量和平時、戰(zhàn)時使用功能，按照《中華人民共和國人民防空法》《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《人民防空工程建設管理規(guī)定》有關規(guī)定及人防部門和建設行政部門有關法規(guī)相關規(guī)定，依法對人防工程質量實施監(jiān)督管理。人防工程質量監(jiān)督工作的依據(jù)是國家和地方頒布的工程建設有關的法律法規(guī)和專業(yè)技術標準、規(guī)范。法律法規(guī)是監(jiān)督執(zhí)法的基礎，技術標準是人防工程質量監(jiān)督的內容，也是實現(xiàn)質量監(jiān)督的技術保障途徑。隨著行政審批制度改革向縱深推進，建設領域新的技術標準體系也在逐步完善。本文針對人防工程質量監(jiān)督工作如何快速順應國家審批制度改革，適應和完善新型人防工程技術標準體系改革要求，按改革要求更好地提高監(jiān)督機構的監(jiān)督能力和服務水平，完成新時代對人防工程質量監(jiān)督管理工作提出的時代要求加以研討，不當之處望斧正。

1 法律法規(guī)是實施質量監(jiān)督的基礎

1.1 人防工程質量監(jiān)督的法律依據(jù)

《中華人民共和國人民防空法》《建設工程質量管理條例》《人民防空工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》和《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第 5 號）等相關法律法規(guī)以不斷健全的法律體系對人防工程質量監(jiān)督做出明確法律定位。同時，實施人防工程質量監(jiān)督的主管部門對工程質量監(jiān)督管理以及人防設施使用管理過程也應按照《中華人民共和國國防法》有關規(guī)定要求執(zhí)行，提高國防意識，依法依規(guī)開展工作。

1.2 人防工程質量監(jiān)督的法律定位

人防工程質量管理工作由原來的質量監(jiān)督機構監(jiān)督驗收制改為監(jiān)督管理和備案機構備案制，監(jiān)督機構由原來的質量責任主體變?yōu)橹鞴懿块T對參建單位建設過程實施監(jiān)督管理的執(zhí)法部門。人防工程質量監(jiān)督機構的監(jiān)督人員組成不同于一般行政執(zhí)法部門的是，除了需要行政執(zhí)法證件外還需要取得行業(yè)主管部門專業(yè)考試（考核）的資格證書，是具有專業(yè)技術資格的行政執(zhí)法人員構成的專業(yè)技術型行政執(zhí)法部門。

2 技術標準是實施質量監(jiān)督的技術保障

2.1 技術標準在人防工程質量監(jiān)督中的地位

《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》及《實施工程建設強制性標準的監(jiān)督規(guī)定》中明確了工程強制性標準在工程建設中的地位。人防工程質量監(jiān)督執(zhí)法是通過監(jiān)督強制性標準執(zhí)行情況對各參建單位質量行為以及實體工程實施監(jiān)督。從相關法規(guī)中看出，工程建設強制性標準是人防工程質量監(jiān)督機構在行政執(zhí)法中的工作內容，同時也是監(jiān)督執(zhí)法工作的技術依據(jù)和保障。

2.2 強制性標準在人防工程質量監(jiān)督的作用

工程建設強制性標準首先以條文形式出現(xiàn)，自實施以來一直對人防工程質量監(jiān)督管理工作發(fā)揮著重要作用。“工程建設標準強制性條文”（以下簡稱“強制性條文”）是直接涉及工程質量、安全、衛(wèi)生及環(huán)境保護等方面的工程建設標準的強制性條文，包括涉及建筑工程、人防工程等工程建設的各主要領域全覆蓋，RFJ01-2015《人民防空工程質量檢驗評定標準》引用了以 GB 50300-2013《建筑工程施工質量驗收統(tǒng)一標準》引領的系列施工質量驗收規(guī)范中結構、電氣、給排水、通風空調等與人防工程相關的內容，且設定強制性條文。按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，人防工程質量監(jiān)督工作需運用大量專業(yè)技術知識，其中部分條文涉及到強制性標準。強制性標準是監(jiān)督的工作內容，監(jiān)督機構監(jiān)督通過抽查強制性標準條文在各參建單位執(zhí)行情況，抽查材料構配件設備和實體工程質量以及管理制度中是否違反強制性標準，這樣一來強制性標準不僅是監(jiān)督工作內容也成為監(jiān)督檢查參建單位質量行為和實體工程質量的重要工作依據(jù)。

3 人防工程質量監(jiān)督工作重點

人防工程根本作用是戰(zhàn)時掩蔽人員、物資、保護人民生命和財產安全，平時使用只為充分發(fā)揮建設投資的社會公益性作用。按建筑本身屬性來要求，工程結構安全是基本要求，實現(xiàn)人防防護功能及其他使用功能的材料、構（配）件及防護設備是人防功能的重要保證。

人防工程質量監(jiān)督管理工作要確保人防工程的結構工程安全、使用功能和人防工程的戰(zhàn)時防護作用。工作的重點要放在對參建各方的質量行為監(jiān)督和實體工程質量的監(jiān)督檢查。行為監(jiān)督檢查是針對建設過程中各參建單位（質量責任主體）建設單位、勘察設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、人防設備生產單位及檢測單位的自檢、檢測、驗收，對強制性標準的執(zhí)行情況以及法律法規(guī)的遵守情況進行監(jiān)督檢查。實體工程的監(jiān)督檢查包括相關技術標準及設計文件的完成情況，監(jiān)督管理內容及范圍包括：標準宣貫、實體工程質量、主要材料構配件、驗收監(jiān)督事故調查、及地區(qū)質量狀況統(tǒng)計分析等工作。質量行為監(jiān)督需要依據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，實體工程質量監(jiān)督需要依據(jù)相關的技術標準。

4 目前人防工程質量監(jiān)督面臨的難點

4.1 “放管服”改革對監(jiān)督工作提出的時代要求

“放管服”改革是通過“簡政放權”“放管結合”“優(yōu)化服務”為市場主體減負，對行政監(jiān)管機制進行優(yōu)化和創(chuàng)新。人防工程質量監(jiān)督機構依托新型監(jiān)管方式實現(xiàn)以公正監(jiān)管促進公平競爭，使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序，這需要監(jiān)督機構從體制機制出發(fā)，不斷進行改進和完善，完成規(guī)范監(jiān)督行為、創(chuàng)新監(jiān)管方式的一項重要工作。

4.2 標準化改革對監(jiān)督工作產生的影響

標準制定屬于頂層設計，建設和完善人防工程技術標準體系是人防工程監(jiān)督工作的保障，住房和城鄉(xiāng)建設部按照《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》等要求于 2016 年出臺《深化工程建設標準化工作改革的意見》，工程建設標準體系發(fā)生很大變化。目前“住房和城鄉(xiāng)建設領域工程規(guī)范”（以下簡稱“強制性規(guī)范”）以項目規(guī)范和通用規(guī)范模式陸續(xù)發(fā)布并實施，建立了新的強制性工程建設規(guī)范的標準體系，人防工程的《人防設施通用規(guī)范》正在征求意見。

按照本次標準化改革目標，要形成“以強制性標準為核心，推薦性標準為團體標準為配套的標準體系［2］”。工程技術標準層級重新劃分了，原有人防相關標準按本次標準化改革應屬于推薦性標準層級，那么強制性工程建設規(guī)范的設立同時，推薦性國家標準和推薦性行業(yè)標準都取消了原有強制性標準體系中的“強制性條文”，影響最大的應該是 RFJ01-2015《人民防空工程質量檢驗評定標準》。本次標準化改革過程中 GB 50300-2013《建筑工程施工質量驗收統(tǒng)一標準》及系列施工質量驗收規(guī)范都變成國家推薦性標準，新標準體系中“強制性規(guī)范”取代“強制性條文”后，行業(yè)標準沒有資格設置強制條文，作為人防工程質量監(jiān)督工作的技術保障依據(jù)如何提供？按目前的法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的監(jiān)督檢查，違反強制標準是監(jiān)督和處罰的重要依據(jù)，如果實施行政行為的法律依據(jù)不充分勢必對人防工程質量監(jiān)督執(zhí)法部門的工作造成影響。

5 新時代質量監(jiān)督工作的措施與建議

5.1 明確法律法規(guī)的適用

從法律角度，按人防工程功能屬性要求，工程建設過程應該遵守《中華人民共和國人民防空法》《中華人民共和國建筑法》，在工程質量監(jiān)督管理工作需要遵守《建設工程質量管理條例》《人民防空工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》及住房和城鄉(xiāng)建設部第 5 號令等關于勘察、設計、監(jiān)理和施工企業(yè)具體的管理規(guī)定，同時也應該遵守人防及住建行業(yè)對資質和其他方面的管理要求。人防工程的結構工程部分及基本使用功能與一般地下建筑區(qū)別不大，必須滿足結構安全、水電、通風、防水等基本的建筑功能。人防工程與一般建設工程有區(qū)別的特殊使用功能，由人防行業(yè)相關法律法規(guī)及規(guī)章確定技術要求，對設計、監(jiān)理、施工、防護設備等相關單位的有關要求也由相應的規(guī)范性文件予以明確。

法律有規(guī)定的遵守法律規(guī)定，法律未明確規(guī)定的應履行國家保密義務，這是按《中華人民共和國國防法》第五十二條“公民和組織應當遵守保密規(guī)定，不得泄露國防方面的國家秘密?！币?guī)定予以明確的，依法保守人防工程的相關信息是參與人防工程建設的工作人員及相關單位的義務，這就要求在工程建設的全過程以及投入使用之后相關人員都要遵守相應的法律規(guī)定，專屬人防工程的內容必須以人防工程相關法律法規(guī)及技術標準實施監(jiān)督管理。

5.2 順應“放管服”改革提出的時代要求

在“放管服”改革中的人防質量監(jiān)督工作首先要梳理監(jiān)管職責，提升監(jiān)管效能，簡政不減責，放權不放任?！昂喺艡唷迸c“放管結合”的同步推進，才能實現(xiàn)“優(yōu)化服務”。

國家及省、自治區(qū)、直轄市和人民防空重點城市人民防空主管部門負責國家及本行政區(qū)域內的人防工程質量監(jiān)督管理工作。行政審批制度改革過程中，各地區(qū)人防工程質量監(jiān)督要與本地區(qū)總體改革保持一致，體現(xiàn)出的人防工程質量監(jiān)督的管轄范圍的調整各地略有不同，無論是權力下放還是調整到地方建設行政主管部門，移交過程的承接工作都要保證既不能出現(xiàn)監(jiān)管缺位、空位也不能出現(xiàn)監(jiān)管交叉重疊，要遵循審批和監(jiān)管責權統(tǒng)一的原則。

《人民防空工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》明確了人防工程質量監(jiān)督是人民防空主管部門或者其委托的人防工程質量監(jiān)督機構根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和人防工程建設強制性標準，對人防工程責任主體履行質量責任的行為、工程實體質量和防護設備質量進行監(jiān)督檢查的行政執(zhí)法行為。行政機關的執(zhí)法行為和執(zhí)法程序由國家在法律上設定，監(jiān)督機構在執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)不按照設計文件及技術標準進行設計、施工、監(jiān)理的單位，依照《建設工程質量管理條例》有關條款按程序對其實施行政行為。規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，優(yōu)化運行機制，各級監(jiān)督機構按照國家改革推進要求，明確權責，轉變思維，更新監(jiān)督模式，創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善監(jiān)督手段。通過放管結合創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，更好地推動有效市場和有為政府的結合。

5.3 適應標準化改革的產生的標準體系變化

《工程建設標準強制性條文》（人防工程部分）涵蓋的是規(guī)劃、設計、防護、設備、施工、驗收、試驗測試等方面，分別從相應標準中提取，并分別在單行本的技術標準中用黑體字加以標注。本次住房和城鄉(xiāng)建設部標準改革明確設立強制規(guī)范，關于人防工程列出僅有《人防設施通用規(guī)范》，而現(xiàn)行人防工程的 RFJ01-2015《人民防空工程質量檢驗評定標準》包含的結構工程方面的強制條文的主要指標要求是根據(jù)建筑工程技術標準的規(guī)定提出的，目前面臨的和亟需解決的問題是新“強制性工程建設規(guī)范”按項目規(guī)范和通用規(guī)范形式出臺以后，提出原“工程建設強制性條文同時廢止”這一要求。截至目前“強制性工程建設規(guī)范”征求意見目錄中僅包括《人民防空設施通用規(guī)范》，是否專門設定“人防工程項目規(guī)范”尚不明確，如果不設置，則需要加快人防工程技術標準體系建設，鑒于人防工程新技術標準體系建立的緊迫性，亟需將 RFJ01-2015《人民防空工程質量檢驗評定標準》中的強制條文在技術標準體系改革過程中原有強制性條文借國家技術標準改革之勢提升標準級別，確保人防工程質量監(jiān)督工作的技術標準依據(jù)更加強有力，以滿足目前乃至今后的人防工程質量監(jiān)督工作的技術標準需求。同時建設領域標準體系改革也要考慮到人防工程作為與國防相關聯(lián)的特殊屬性工程的要求，完善人防工程的技術標準體系，在建立人防行業(yè)自身標準體系的同時又不能與國家標準化改革方向相悖。

5.4 加強改革中的質量監(jiān)督機構建設

在“放管服”和“標準化改革”雙重驅動下促進人防工程質量監(jiān)督工作的提升，加強隊伍建設和制度建設，提高管理水平，發(fā)揮新時代人防工程質量監(jiān)督作用。

5.4.1 加強法律法規(guī)規(guī)章的學習和培訓

各級、各類承接人防工程質量監(jiān)督工作的監(jiān)督機構應加強相關法律、法規(guī)及規(guī)章的學習和培訓，無論是原有的人防工程質量監(jiān)督機構還是后承接工作的地方監(jiān)督機構都需要加強人防、國防和建設領域相關的法律法規(guī)及各種規(guī)章的學習和培訓，加強行政執(zhí)法相關法律法規(guī)學習和培訓，做到嚴格、規(guī)范、公正執(zhí)法，在提高行政執(zhí)法水平的同時維護法律尊嚴，捍衛(wèi)法律權威。

5.4.2 加強專業(yè)技術標準更新和培訓

人防工程質量監(jiān)督機構要注重監(jiān)督執(zhí)法人員專業(yè)技術培訓。一是專業(yè)技術知識的更新。隨著國家技術標準更新速度加快及新標準體系的建立，監(jiān)督人員的知識結構和技術需求也要不斷完善和更新。目前正處在國家標準化改革階段，人防工程的技術標準學習應與國家和行業(yè)的標準改革同步進行，對強制性工程建設標準學習應與發(fā)布標準同步進行。二是專業(yè)技術知識體系的完善。地方承接人防質量監(jiān)督的機構，要增加人防專業(yè)以及建設領域技術理論和技術標準學習，及時完善知識結構補齊人防工程防護部分專業(yè)技術短板，提升專業(yè)技術能力水平，通過技術保障措施實現(xiàn)人防工程質量監(jiān)督管理目標。

5.4.3 加強監(jiān)督機構隊伍建設

隨著“放管服”改革向縱深推進，各地區(qū)對人防工程質量監(jiān)督工作采取不同調整方式，無論哪種改革方式都需要從管轄、管理和行業(yè)特殊屬性等幾個方面加以梳理，才能更好地完成“放管服”改革任務。加強人防專業(yè)監(jiān)督人員的思想培養(yǎng)，專業(yè)技術人員結構配置的合理化，加強人防監(jiān)督機制的建立健全，充分發(fā)揮“放管服”改革以及“標準化改革”的雙重動力進行內部體制和結構調整，適應政府和社會之間的關系，結合技術標準改革完善技術手段，促進人防工程質量監(jiān)督工作的發(fā)展，更好更有效地發(fā)揮政府監(jiān)管作用。

6 結語

人防工程技術標準體系的建立和完善方面隨國家標準化改革同步進行，為了更好地提高新時代人防工程質量監(jiān)督能力和水平，今后可以對涉及人防工程的技術標準更新和體系建立等方面多加深入研究并提出建議，借國家標準改革的契機進一步完善人防工程新的技術標準體系。人防工程質量監(jiān)督工作隨著行政事業(yè)審批改革承接工作的過程基本完成，國家技術標準改革已經全面推進，通過改革動力來完善監(jiān)督體制機制和技術手段，運用法律法規(guī)及強制性技術標準充分發(fā)揮出新時代的人防工程質量監(jiān)督工作作用，確保人防工程平時和戰(zhàn)時功能。Q