鐘 海，任姝瑜

（西安財經(jīng)大學公共管理學院，陜西 西安 710061）

一、問題的提出

社區(qū)是社會治理的基本場域。習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A(chǔ)不牢，地動山搖。黨的十八大以來，中央持續(xù)重視加強和創(chuàng)新基層社會治理，不斷推進社會治理重心向基層下移，以此持續(xù)提升治理效能。城市社區(qū)既是承載人民群眾美好生活需求和向往的基本場域，更是夯實城市治理體系和治理能力的重要平臺。治理重心下移的任務(wù)不僅包括治理資源和治理任務(wù)的下沉，也包括強化社區(qū)功能、提高社區(qū)治理實效性的需要[1]49-58。進入21 世紀，我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展帶動了城鎮(zhèn)化的巨大進步，同時，城鎮(zhèn)化也成為助推我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。近年來，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展所帶來的社會問題和矛盾沖突頻發(fā)并在城市基層范圍日趨集聚，這給城市基層治理提出了巨大挑戰(zhàn)，城市基層社會逐漸變成一個愈加復(fù)雜的治理場域。眾所周知，秩序與活力的動態(tài)平衡是社會治理的核心議題。為回應(yīng)城市發(fā)展誘發(fā)治理難題，近年來黨和國家推動治理重心下移的城市基層治理體制改革，其目的在于通過治理權(quán)力下放、管理下移、資源下沉、服務(wù)下壓來強化基層組織和提高基層管理效率和能力。當前，治理重心下移與社會治理效率提高之間的邏輯聯(lián)系，是我國基層治理領(lǐng)域的一個熱門話題[2]75-84。重心下移與效能提升之間的因果機制和實踐策略，不僅是推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大理論課題，也是不斷提升社會治理能力水平的一個重大現(xiàn)實難題。鑒于此，本文對治理重心下移背景下城市社區(qū)有效治理的困境與出路展開研究，這既體現(xiàn)了本研究對這些挑戰(zhàn)和問題的學理回應(yīng)，也反映了新時代社會治理場域的重大轉(zhuǎn)換。

二、治理重心下移與社會有效治理的邏輯關(guān)聯(lián)

（一）治理重心下移的內(nèi)涵界定

治理重心下移是我國社會治理的一條基本規(guī)律[3]139-144?；鶎又卫碇匦南乱剖怯行Щ饣鶎由鐣芗m紛、規(guī)范社區(qū)治理秩序以及提升社區(qū)公共服務(wù)能力的有效途徑。要準確把握治理重心下移與治理效能提升的內(nèi)在邏輯，首先要對“治理重心下移”的內(nèi)涵進行明確界定。

所謂“重心”，在日常生活中通常指事情的中心和主要部分；在物理學意義上講指涉物體各部分所受重力之合力的作用點。重心的位置對于保持事情和物體的穩(wěn)定性及其維系其有序運轉(zhuǎn)具有關(guān)鍵性作用。就社會治理領(lǐng)域而言，治理重心是對在治理過程中所要完成的中心性任務(wù)和所要達到的首要性目標的整體描述，具體是指“在具有一定縱向規(guī)模的組織體系中，管理的主要資源和權(quán)責所集中的位置和層面”[1]49-58。從治理過程視角來講，治理重心不是一成不變的，而是處在不斷變化的過程中。從變動維度來看，社會治理重心移動主要包括重心上移和重心下移兩種基本形式。圍繞黨的十九大提出“以重心下移推進社區(qū)治理”的理論命題，實務(wù)界把治理重心下移作為現(xiàn)實問題展開實踐探索，學術(shù)界則把治理重心下移與治理效能提升作為學術(shù)議題展開理論研究。關(guān)于何謂治理重心下移，學術(shù)界展開了深入探討并取得相關(guān)成果。吳恒同認為，重心下移是指治理的中心工作和中心目標從高治理層級向低治理層級的反向變化過程[4]127-133。李忠漢則把“治理重心向基層下移”界定為“將職責、權(quán)力、技術(shù)、資金等治理資源下沉至科層組織的‘底部’，賦予基層更多的資源和服務(wù)管理權(quán)限，使基層既能進行有效的社會治理，又能提供精準的公共服務(wù)”[2]75-84。本文認為，所謂治理重心下移，就是指在社會治理進程中將更多人財物等治理資源下沉到基層，使公共資源集聚到基層，公共財政集中到基層，公共服務(wù)延伸到基層，以此提升基層治理效能。

從表象看，治理重心下移是權(quán)力、資源、管理、服務(wù)向基層下沉。從內(nèi)涵講，治理重心下移是在資源性強化的基礎(chǔ)上對基層進行深層次治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)適，促使基層治理效能得以全面提升。

目前學術(shù)界對治理效能評價建構(gòu)出了不同的指標體系和評價維度。黃新華指出，評價國家治理效能的維度至少包括民主性、公平性、系統(tǒng)性、善治性、創(chuàng)新性、安全性等方面[5]16-20。盧黎歌等認為，國家治理效能突出體現(xiàn)了中國特色社會主義制度下國家治理效能的人民性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性三大特點[6]30-38。可見，從國家宏觀層面來講，治理效能的理論內(nèi)涵與評價指標較為抽象、概括。就微觀視角來看，社區(qū)治理效能主要指涉通過不斷健全完善城市社區(qū)治理體制、社會矛盾預(yù)防化解機制等，充分調(diào)動積極因素化解消極因素，激發(fā)社區(qū)治理活力，提升社區(qū)治理水平，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。

（二）治理重心下移與社會有效治理的邏輯關(guān)聯(lián)

作為一項重要政策議題，治理重心下移一定能帶來治理效能提升嗎？關(guān)于這一學術(shù)命題，學界形成了兩種態(tài)度和觀點：一是持積極或肯定態(tài)度的觀點認為，把治理資源、權(quán)力、管理和服務(wù)更多地下沉至基層可以帶來治理效能提升的效果。劉鳳等對多個個案進行了分析，認為政府治理的重心和資源的下移能夠帶來較好的管理效果[7]24-35。陳水生等研究發(fā)現(xiàn)，治理重心下移會驅(qū)動城市街區(qū)關(guān)系的全面調(diào)整和動態(tài)調(diào)整，并適合構(gòu)建響應(yīng)靈活的基層公共服務(wù)體系，從而達到治理制度更優(yōu)化和治理能力現(xiàn)代化[8]13-22。周振超等認為，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整使社區(qū)治理共同體成為資源匯入的中心，以此激發(fā)多中心治理主體自主動能并提升治理成效[9]93-100。二是持消極或否定態(tài)度的觀點認為，治理重心下移戰(zhàn)略和城市基層治理效能提升并不存在必然因果關(guān)系。吳曉林認為治理事務(wù)將被擠壓到街道辦、居委會，從而形成一個“沙漏型”的治理結(jié)構(gòu)[10]52-61。容志認為，社會治理重心下移和加強基層建設(shè)二者有一定的關(guān)系，但并非必然的關(guān)系[1]49-58。李培志指出，在我國的社區(qū)治理體系中，以業(yè)主委員會為代表的社會力量是一個很大的變數(shù)[11]79-85。正確處理好各個政府間的關(guān)系，是推進政府治理重心下沉、實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。

人們普遍認為，“政令出自中央，基層只是政策的執(zhí)行者和落實者”，習慣性把工作和責任都歸于基層，但實際上基層掌控的資源和權(quán)力卻很有限。因此，從20 世紀90 年代開始，中央和地方逐步開始探索基層街道體制改革，將中央權(quán)力逐漸下放到街道和社區(qū)，將治理的重心下移到基層，以此來擴大街道和社區(qū)的資源和權(quán)能，全面提升基層治理能力和水平。不過，目前城市管理體制和社區(qū)治理體系改革實踐仍未能完全實現(xiàn)治理重心下移的預(yù)期目標。從理論上講，治理重心下移與治理效能提升之間沒有必然的因果關(guān)系，在實踐中通過推進治理重心向基層下移來實現(xiàn)治理效能提升一定要改變單一地向基層“放權(quán)”（權(quán)力責任下放）“送物”（資源下沉）“派人”（管理服務(wù)下移）這種傳統(tǒng)路徑，而是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下對城市基層治理體系進行優(yōu)化、調(diào)適和重構(gòu)，既要適當?shù)貙?quán)力下放下去，又要把權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整合理；既要把資源合理分配，又要注重體制的創(chuàng)新；既要確保中央權(quán)力“移得出”，又要確?；鶎印敖拥米　睓?quán)力并能夠合理運用，使中央權(quán)力的下放和基層對權(quán)力的承接形成完整的鏈條。劉鳳等人通過研究分析多個個例，發(fā)現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)能否得到良好的調(diào)整和改造，影響著治理重心下移是否可以得到良好的效能。也就是說治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整對治理效能的發(fā)揮至關(guān)重要[6]30-38。

三、治理重心下移背景下城市社區(qū)面臨的治理困境

（一）對社區(qū)治理內(nèi)涵理解不到位，缺乏社區(qū)治理合理規(guī)劃

1．對“社區(qū)治理”“重心下移”內(nèi)涵的認識不夠深刻

社區(qū)治理的本質(zhì)和歸宿在于實現(xiàn)社區(qū)秩序與活力的動態(tài)平衡。治理重心下移的初衷就是要通過治理權(quán)力、資源、管理、服務(wù)等制度化向基層社區(qū)下移、下沉和下放，不僅要確保社區(qū)治理是有效的，還要致力于激發(fā)社區(qū)治理活力，調(diào)動社區(qū)治理多元主體的積極性和創(chuàng)造力，提高社區(qū)治理的能力，豐富社區(qū)治理成果。從法理層面來看，社區(qū)是基層群眾自治制度運行的載體，強調(diào)和彰顯的是居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。而治理的本質(zhì)在于多元主體協(xié)同共治。就社區(qū)治理而言，治理主體除了居民群眾之外，還有政府、社會、市場等主體介入其中。從實際運行層面來看，社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“最后一米”，是行政系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的“連接點”。由于自治力量的相對弱小，社區(qū)在實際運行中逐漸演化或蛻變?yōu)橐患墶皽收?quán)組織”。因此，社區(qū)治理要實現(xiàn)社區(qū)秩序與活力的動態(tài)平衡，需要社區(qū)秩序構(gòu)建為目的的命令、號召、動員和行政，更需要社區(qū)活力釋放為目的的自治、表達、參與和決策。若對社區(qū)治理內(nèi)涵缺乏系統(tǒng)性理解，則無法準確把握群眾的實際需求，忽略他們真正需要維護的正當利益，造成治理浮于表面；另外，則會助長行政的強制性并且使其進一步地膨脹，進而壓抑社區(qū)自主能動性和自治性，使社區(qū)治理缺乏創(chuàng)造力和活力，因而社區(qū)治理效能很難得到顯著提升。

2．“重建設(shè)規(guī)劃，輕治理規(guī)劃”現(xiàn)象較為普遍

合理的社區(qū)治理規(guī)劃是達成社區(qū)治理目標的基本要素。要提升社區(qū)治理效能必須要科學制定社區(qū)規(guī)劃。社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)治理規(guī)劃等都是社區(qū)規(guī)劃的重要組成部分。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃偏重于物質(zhì)層面，具有顯性特征，更易實現(xiàn)，而社區(qū)治理規(guī)劃是針對社區(qū)治理活動制定的總體方案，屬于制度層面，主要考慮的是制度和人的發(fā)展，具有隱性特征，不易被人觀察、感知和認識。因此，關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的制定，人們大多數(shù)時候更偏向于規(guī)劃社區(qū)建設(shè)或者社區(qū)發(fā)展，而對社會治理方面的規(guī)劃卻往往有所缺失。實際上，要促進社會治理的現(xiàn)代化，必須更加重視制定和執(zhí)行社區(qū)治理規(guī)劃。這就是說，在治理任務(wù)日益復(fù)雜的社區(qū)治理工作中，社區(qū)治理規(guī)劃是必不可少的，如果沒有合理的社區(qū)治理規(guī)劃，社區(qū)治理工作將迷失發(fā)展方向，陷入繁瑣的工作困境中，難以繼續(xù)穩(wěn)步前行。治理規(guī)劃就是持續(xù)規(guī)范社區(qū)治理秩序和激發(fā)社區(qū)治理活力的行動指南。治理重心下移是一個綜合性的系統(tǒng)工程，如果社區(qū)治理缺乏規(guī)劃，那么就可能會造成治理重心無序下移以及加重基層的負擔等問題，從而導(dǎo)致治理重心下移工作難以順利進行，影響治理效能。

（二）治理優(yōu)質(zhì)資源下沉不匹配

1．基層政府社區(qū)治理權(quán)責資源邊界不清

由于擁有行政權(quán)力和財政權(quán)力，基層政府在社區(qū)治理中占據(jù)著其他主體無法替代的主導(dǎo)地位。不過，從法理層面來看，街道辦與社區(qū)之間是一種業(yè)務(wù)上的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。不過，對于街道辦究竟指導(dǎo)什么、如何指導(dǎo)，法律沒有給出明確規(guī)定，也無法給出具體清單。正因如此，街道辦在社區(qū)公共事務(wù)治理過程中存在著角色和職能上的越位、缺位和錯位現(xiàn)象。在一定的現(xiàn)實條件下，政府的能力是有限的，難以滿足居民日益增長的公共需求，但為了達到治理目標，政府總攬了許多社會管理和社會服務(wù)方面的工作，付出了很多人力、時間，但同時，政府也統(tǒng)管著一些政府不該管的社會管理和社會服務(wù)，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，存在“政社不分”現(xiàn)象。政府負責著一些應(yīng)由非政府公共部門應(yīng)該承擔的角色和職能，比如說社區(qū)中的文化活動、慈善活動等這些本該由非政府公共部門或社區(qū)自身承辦的活動，卻由政府部門一手包攬，形成了政府“大包大攬”局面；其次，將一些非政府公共部門視為政府的附屬部門，并沒有保持社區(qū)的獨立性，而是政府直接對社區(qū)進行管理，這反而阻礙了居民自治的生存和發(fā)展空間。

2．治理資源下沉“頭重腳輕”現(xiàn)象凸顯

重心下移就是治理的權(quán)力、管理、服務(wù)等優(yōu)質(zhì)資源向基層下沉和下放，目的是為了不斷提升社區(qū)治理有效性。壓力型體制下，基層政府逐漸成為行政任務(wù)的“二傳手”。“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一根釘”成為社區(qū)治理的真實寫照和生動比喻。基層政府把大量政治任務(wù)和行政事務(wù)打包下派給社區(qū)的同時，相應(yīng)的人財物等治理資源沒有完全下移。換言之，治理所需資源隨行政級別降低而不斷縮減，政府在下放事權(quán)的同時，并未隨轉(zhuǎn)賦予相應(yīng)的人財物等治理資源，形成自上而下“頭重腳輕”的資源配置。何況，街道辦事處與社區(qū)居委會本來就不屬于同一權(quán)力系統(tǒng)。街道辦事處作為區(qū)政府的下派機構(gòu)，屬于我國行政系統(tǒng)；而社區(qū)居委會則是居民民主選舉產(chǎn)生的自治性群眾組織，屬于自治系統(tǒng)。但在實際運行中，二者又存在著必然的聯(lián)系，街道辦統(tǒng)轄社區(qū)，街道辦又處于特定社區(qū)中。

（三）基層社會治理體制機制壁壘阻力較大

1．治理行政化傾向明顯與自治力薄弱

條塊體制和屬地管理構(gòu)成了基層社會治理的“蜂窩煤”式上下貫通結(jié)構(gòu)[12]81-87。對于街道辦事處而言，從屬性來看，它是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)，要接受其直接領(lǐng)導(dǎo)。同時，作為我國城市中行政系統(tǒng)的“末梢”，也要承擔市一級各職能部門下派的任務(wù)。由于部門分割形成職責交叉、流程破碎和多頭管理，使得“領(lǐng)導(dǎo)批來批去、部門推來推去、問題傳來傳去、群眾跑來跑去”成為基層的常態(tài)[13]12-18，以至于社會治理工作表現(xiàn)出“分不清”“抓不實”“效率低”等現(xiàn)象?；鶎诱饾u蛻變?yōu)椤皬?fù)讀機”（簡單上傳下達）、“推土機”（推諉扯皮）及“拖拉機”（拖延應(yīng)付）。對于居委會而言，從屬性來看，它是基層群眾自治性組織，屬于自治系統(tǒng)，與街道辦的關(guān)系是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)。但是，實際上居委會以及社區(qū)工作站的運作具有明顯的體制依附和資源依賴，事實上承擔大量上級層層下派的各項政治任務(wù)和行政工作。另外，由于社區(qū)內(nèi)部實行網(wǎng)格化自治、小區(qū)自治、樓宇自治、社會組織自治等“微自治”制度尚未完善，社會組織角色缺位，使得社區(qū)管理更加依賴政府，限制了社區(qū)自治、服務(wù)職能的發(fā)揮，這樣的效果與治理重心下移的初衷相悖。

2．社區(qū)社會組織發(fā)展速度緩慢與參與程度低

基層治理創(chuàng)新的重點是政府內(nèi)部權(quán)責配置關(guān)系以及政府與社會關(guān)系。換言之，治理重心下移的目標之一就是要充分激發(fā)和調(diào)動社會組織的有效參與。當前，社區(qū)社會組織獲得較大發(fā)展，但也存在一些問題：一是社區(qū)社會組織缺乏良好發(fā)展生態(tài)，發(fā)展受到來自行政力量以及社區(qū)自治力量的多方阻滯，造成社區(qū)社會組織體系不夠健全、力量較為單薄。這主要是由于基層行政干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對社會組織在社區(qū)治理中的功能作用認識不到位而持不支持與不推動的態(tài)度，從而設(shè)置了組織行為障礙，社區(qū)居民也對社區(qū)社會組織介入社區(qū)治理的目的性與持續(xù)性持懷疑態(tài)度而不關(guān)心與不響應(yīng)。二是由于社會組織本身的發(fā)展還不夠完善，發(fā)展能力較弱，獨立意識較差，專業(yè)化水平和程度不高等問題，導(dǎo)致服務(wù)對象不集中，參與治理不夠?qū)I(yè)化?？傊?，社會組織參與社區(qū)治理總體表現(xiàn)乏力低效，面對治理資源“移得出”而無法有效“接得住”，不能完全實現(xiàn)自身生長與社會治理的互動融合。

（四）社區(qū)有效治理共同體構(gòu)建不足

1．人力和財力資源投入短缺

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，目前絕大部分社區(qū)呈現(xiàn)出管理半徑過大、服務(wù)人口過多、治理力量缺口較大等問題，致使社區(qū)治理工作質(zhì)量難以保證。一是人力資源短缺且結(jié)構(gòu)不夠合理。由于編制和薪資的限制，社區(qū)居委會以及專司處置政務(wù)工作的社區(qū)工作站很難留住專業(yè)人士，導(dǎo)致社區(qū)治理人力資源不足。在數(shù)量上，由于經(jīng)費問題未能得到保障，當前從事和參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的工作人員總量不夠。在質(zhì)量上，工作人員文化水平較低，業(yè)務(wù)能力不強，社區(qū)治理缺乏優(yōu)質(zhì)的人才，懂得專業(yè)知識的工作人員不多，缺乏社區(qū)治理的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，以至于無法得心應(yīng)手地對待繁雜的社區(qū)治理工作。在結(jié)構(gòu)上，參與社區(qū)治理工作的人員年齡普遍較大，綜合素養(yǎng)普遍不高。二是運行經(jīng)費投入不足。充裕的社區(qū)資金是社區(qū)有效運轉(zhuǎn)的基本保障。當前城市社區(qū)的運營資金大部分來源于國家的財政投入，而農(nóng)村建設(shè)的資金則來源于物業(yè)費和服務(wù)費以及集體經(jīng)濟收入。隨著治理重心下移，社區(qū)治理將面臨更多問題，任務(wù)將更加繁重，加之“費隨事轉(zhuǎn)”執(zhí)行不到位甚至“事移財不轉(zhuǎn)”現(xiàn)象一定范圍存在，極易帶來“人忙事不動”“選擇應(yīng)付”“權(quán)宜治理”等治理效率低下現(xiàn)象。

2．設(shè)施利用和資源整合效率不高

一是設(shè)施利用效率不高。社區(qū)中基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量直接關(guān)系到居民的幸福感和歸屬感，一些社區(qū)中的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、不健全，公共的活動空間有限，大大影響著居民的幸福感；一些社區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施存在不實用、不便利的問題，造成基礎(chǔ)設(shè)施使用不充分現(xiàn)象。其主要體現(xiàn)為以下方面：首先，社區(qū)中基礎(chǔ)公共設(shè)施不健全、種類單一、質(zhì)量低下，難以為居民生活帶來便利。其次，社區(qū)內(nèi)公共空間布局不夠合理，社區(qū)公共活動空間建設(shè)較為落后，很難完全滿足居民需要。很多社區(qū)周圍有空地，卻不能得到合理利用，致使居民活動空間小，幸福感降低。再次，基礎(chǔ)設(shè)施的利用存在短板，一些社區(qū)中停車位等公共區(qū)域的利用不合理，給居民的生活帶來極大的不便利；一些社區(qū)中老舊管道存在安全隱患，給居民的生活帶來風險。二是資源整合不充分。目前來看，社區(qū)中的資源是分散的，整合程度不高，尚未形成合力，從而影響著社區(qū)治理的順利進行。由于社區(qū)居民由各種各樣的人員組成，這就造成他們對社區(qū)治理要求的差異，進一步對資源的需求也是不同的，目前社會治理所需的資源受到多重制約，無法得到合理的開發(fā)、利用、整合、配置，離滿足居民日益增長的需求還有一定的進步空間。

四、治理重心下移背景下城市社區(qū)有效治理的出路

（一）踐行協(xié)商協(xié)作協(xié)同理念，堅持共建共治共享思路

1．踐行協(xié)商協(xié)作協(xié)同治理理念

社區(qū)治理是國家治理的基石。不管是推動治理重心下移還是治理效能提升，抑或是構(gòu)建社區(qū)治理新格局、打造社區(qū)治理共同體，都必須要秉持“協(xié)商協(xié)作協(xié)同”的治理理念。一是堅持協(xié)商治理理念。所謂協(xié)商即“共同商量”之意。從公共決策視角來講，協(xié)商治理注重居民有效地參與社區(qū)治理問題的公共決策。進一步講，協(xié)商治理在社區(qū)治理中就是指居民通過對話、討論以及商量等制度化渠道和平臺，有序有效參與社區(qū)公共事務(wù)決策過程，從而使社區(qū)治理中公共決策更趨理性，決策制定也更符合公眾利益。二是堅持協(xié)作治理理念。所謂的協(xié)作就是“在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協(xié)調(diào)與配合”。協(xié)作治理就是黨委、政府、社會、市場等多元主體在公共事務(wù)處理和公共產(chǎn)品提供過程中形成一個資源互補、權(quán)力共享的動態(tài)組織系統(tǒng)。就社區(qū)治理而言，協(xié)作治理更強調(diào)街道辦事處要退出自己不擅長或市場自身能夠運作良好的領(lǐng)域，交由更具專業(yè)化和專門化的社區(qū)社會組織加以提供和保障。三是堅持協(xié)同治理理念。所謂協(xié)同是指“各要素之間保持有序性與合作性的狀態(tài)和趨勢”。社區(qū)協(xié)同治理的實質(zhì)就是黨政部門、社會組織以及市場力量等多元主體通過相互配合與協(xié)同，有效匯聚多種力量，實現(xiàn)社區(qū)治理公共利益最大化的過程?？傮w而言，協(xié)商治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理都強調(diào)多元化和多層次的合作，鼓勵政府廣泛吸納整合社區(qū)社會組織、市場力量和公民個人等主體的力量，形成合力積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，其本質(zhì)都是努力實現(xiàn)公共權(quán)力的回歸[14]14-18。治理重心下移的目的就是要通過權(quán)力、管理、服務(wù)等資源向基層下沉和下放，重構(gòu)和持續(xù)優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和體系，不斷提升社區(qū)治理效能。因此，必須要秉持和踐行“協(xié)商協(xié)作協(xié)同”治理理念。

2．堅持共建共治共享治理思路

共建共治共享是新時代社會治理的中國道路。共建共治共享的治理思路從主體、路徑、目標三個維度體現(xiàn)了我國社會治理制度的內(nèi)在邏輯和要素構(gòu)成，彰顯了我國社會治理制度的優(yōu)勢。社區(qū)處于社會之中，社區(qū)治理要明確和堅持共建共治共享的治理思路，這一思路仍然是極其重要的。一是堅持“共建”思路。社區(qū)建設(shè)并不只是政府的責任，而是社區(qū)中各方的共同責任，因此一定要多元主體共同建設(shè)?！肮步ā钡牡谝灰獎?wù)就是明確精準定位社區(qū)中各個主體的角色和任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，還要給予居民更多參與治理的機會，拓寬居民的參與渠道，讓居民有更多的話語權(quán)，充分調(diào)動各方參與社區(qū)治理的積極性。實踐中要堅持以黨建為引領(lǐng)，以政府為核心，積極調(diào)研和激發(fā)各個主體的功能作用，打造“一核多維”共建綜合體，推動社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。二是堅持“共治”思路。治理本來就強調(diào)和突出多元主體協(xié)同共治。社區(qū)是社會的縮影，是人們認識社會和參加社會交往的基本場域。社區(qū)治理要有序和有效，必須要堅持“社區(qū)是我家，治理靠大家”的共治理念，必須要踐行“共謀、共管、共治”的工作方法。實踐中要完善社區(qū)溝通協(xié)調(diào)機制，讓社區(qū)治理的政府、社區(qū)、社會組織等主體的“獨角戲”變成了多元發(fā)力參與治理的“大合唱”。三是堅持“共享”思路。社區(qū)建設(shè)要依靠社區(qū)居民，社區(qū)治理要服務(wù)居民，社區(qū)發(fā)展要造福居民，這是社區(qū)有序有效治理的出發(fā)點和落腳點。要不斷健全法律保障機制、監(jiān)督約束機制、風險溝通機制和利益協(xié)調(diào)機制，確保治理成果由社區(qū)居民共享，這也是社區(qū)共建的前提和共治的基礎(chǔ)。

（二）科學規(guī)劃社區(qū)治理工作，加強社區(qū)治理機制創(chuàng)新

1．科學規(guī)劃社區(qū)治理工作

在治理重心下移背景下，基層政府應(yīng)著力研究出符合當?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀以及具有發(fā)展前景并能夠?qū)嵤┫氯サ目煽恳?guī)劃以及指導(dǎo)意見，能夠體現(xiàn)出轄區(qū)的長遠計劃；社區(qū)要以黨建為主導(dǎo)，以提高居民的生活品質(zhì)為目標，根據(jù)社區(qū)實際，制訂適合社區(qū)發(fā)展的特色治理方案，體現(xiàn)社區(qū)特色、文化以及針對性。在規(guī)劃的具體實施中，可以按照“一二三四”的思路，圍繞“一條主線”，將“實現(xiàn)治理變革的創(chuàng)新和治理效能的提升”作為主線貫穿社區(qū)治理總體規(guī)劃的始終，平衡社區(qū)治理秩序、活力和效率之間的關(guān)系；確立“兩個目標”，既要提升社區(qū)治理能力水平，又要提高居民的參與度并讓居民享受到治理成果；突出“三個結(jié)合”就是要把新時代社區(qū)治理的新任務(wù)和新要求結(jié)合起來，把社區(qū)治理重心下移趨勢和具體部署結(jié)合起來，把該地區(qū)實際經(jīng)濟發(fā)展狀況和社區(qū)特色結(jié)合起來；“四個原則”就是要堅持問題與需要相結(jié)合，化解矛盾與預(yù)防相結(jié)合，自治、德治與法治相結(jié)合，治理秩序與治理活力動態(tài)平衡這四個原則。

2．不斷加強社區(qū)治理機制創(chuàng)新

構(gòu)建充滿活力又規(guī)范有序的社區(qū)治理格局，必須要持續(xù)加強社區(qū)治理機制創(chuàng)新。一是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順社區(qū)治理體系。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制。首先，要加強基層黨組織對社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)，確保一切相關(guān)工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。其次，要將治理重心下移，推動社區(qū)服務(wù)和社區(qū)力量下沉，重視非政府社會組織以及居民自治的重要作用，營造良好的社區(qū)治理環(huán)境。二是建立“三個下沉”機制，構(gòu)建責權(quán)利相匹配治理新格局。首先，建立“黨建下沉”機制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多元力量。堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)延伸到城市治理的小區(qū)末梢（院落、樓宇、門棟），探索建立“小區(qū)黨支部—樓道黨小組—黨員中心戶”的三級黨建格局，形成“黨組織+ 群眾組織+ 物業(yè)+ 社會力量”的多方聯(lián)動格局，破解“各自為政”局面，消除“政府管不到、物業(yè)管不了、群眾不愿管”的現(xiàn)象。其次，建立“網(wǎng)格下沉”機制，推動治理關(guān)口前移。結(jié)合社區(qū)物理空間和人口規(guī)模等，科學合理界分社區(qū)的基礎(chǔ)網(wǎng)格數(shù)量，力求做到“規(guī)模適度、體量相當、界定清晰、無縫銜接”，配好配齊社區(qū)專兼職網(wǎng)格員，做好政策方針宣傳、基礎(chǔ)信息采集以及矛盾糾紛調(diào)解等服務(wù)工作，打通聯(lián)系群眾和服務(wù)居民的“最后一米”。再次，建立“資源下沉”機制，推動人財物匹配運作。緊緊圍繞居民生活所需、日常所急、心中所依的各項現(xiàn)實難題，整合街道黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、綜治、物業(yè)等服務(wù)內(nèi)容進駐社區(qū)綜合服務(wù)大廳，推進為民服務(wù)中心標準化建設(shè)；以社區(qū)紅色驛站、紅色物業(yè)為平臺，各類社會組織和市場化服務(wù)機構(gòu)建立統(tǒng)一服務(wù)清單，開展社區(qū)公益服務(wù)和基層治理服務(wù)。

（三）加強社區(qū)人才隊伍建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)治理資源結(jié)構(gòu)

1．大力加強社區(qū)人才隊伍建設(shè)

一是要加強社區(qū)人才隊伍力量?？茖W設(shè)定社區(qū)工作者隊伍規(guī)模，建議社區(qū)工作者按照每萬名城鎮(zhèn)常住人口不少于18 人，或者按照150 戶至200 戶居民配備1 名專職社區(qū)工作者；鼓勵將人員編制和資源下沉基層社區(qū)，盡力做到人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)與事權(quán)相匹配；建立專職社區(qū)工作人員工作福利待遇動態(tài)增長機制，加強工作薪酬保障，有效穩(wěn)定和壯大社區(qū)工作者隊伍。二是優(yōu)化社區(qū)人才隊伍素質(zhì)及結(jié)構(gòu)。采用公益性崗位、政府購買服務(wù)等方式，選拔高素質(zhì)人員充實社區(qū)治理隊伍；建立教育培訓(xùn)長效機制，定期組織社區(qū)工作者開展理論政策學習和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，鼓勵支持其參加各種職業(yè)資格考試和學歷教育考試，不斷提升人才隊伍整體素質(zhì)。三是規(guī)范社區(qū)工作者權(quán)責。建立和完善社區(qū)工作者崗位責任追究制度，對社區(qū)工作中各崗位進行規(guī)范設(shè)置，推行簡明、切合實際的崗位績效考評標準，并以考核結(jié)果當作人事管理、薪酬調(diào)整等的主要依據(jù)；嚴格限制和規(guī)范社會工作者承擔臨時性工作、抽調(diào)借調(diào)等事項。四是健全社區(qū)人才隊伍激勵機制。各地要因地制宜制定并完善《城市社區(qū)專職工作者管理辦法》等制度，規(guī)范建立社區(qū)專職工作人員崗位及薪酬等級序列；廣泛招錄社區(qū)黨組織中的優(yōu)秀書記和工作人員加入公務(wù)員和事業(yè)編制隊伍，進一步完善社區(qū)工作人員、公務(wù)員、事業(yè)單位崗位之間的人員流動機制，不斷拓寬社區(qū)工作者的發(fā)展空間。

2．不斷優(yōu)化社區(qū)治理資源結(jié)構(gòu)

以黨建引領(lǐng)為核心，整合優(yōu)化各領(lǐng)域行政資源、社會資源及網(wǎng)格資源向社區(qū)傾斜，構(gòu)建簡約高效的治理體制，用科學簡約的方式提高治理的效率。一是整合優(yōu)化行政資源，增強社區(qū)治理“凝聚力”。強化街道核心職能，將黨建、綜治維穩(wěn)、民政、應(yīng)急以及市場監(jiān)管等各類行政資源有效融合，推動“微黨建”“微調(diào)解”“微安全”“微服務(wù)”等基層治理力量在最小單元網(wǎng)格的全覆蓋，全面提升社區(qū)治理服務(wù)質(zhì)量。二是優(yōu)化整合社會資源，構(gòu)建社區(qū)治理“新格局”。大力挖掘、培育、發(fā)展社會力量，全力構(gòu)建社區(qū)治理新格局。通過政府購買服務(wù)、項目獎勵的方式，優(yōu)化整合駐區(qū)學校、醫(yī)院、國有企業(yè)、“兩新”等社會組織一同納入社區(qū)治理的網(wǎng)格中，參與社區(qū)公共服務(wù)、公益事業(yè)服務(wù)運營等，為社區(qū)治理增效賦能。三是整合優(yōu)化網(wǎng)格資源，激發(fā)社區(qū)治理“新動能”。堅持完整覆蓋、便于服務(wù)、無縫銜接、動態(tài)調(diào)整的原則，按照“一格多員”“多格一員”的原則，圍繞社區(qū)中心工作和重點工作，圍繞居民群眾急難愁盼問題，對所有網(wǎng)格進行優(yōu)化調(diào)整和完善補充，形成“街道—社區(qū)—片區(qū)—小區(qū)樓院”四級聯(lián)運的網(wǎng)格化治理體系，編織一張橫向到邊、縱向到底的社區(qū)治理網(wǎng)格，有效地避免社區(qū)工作的“盲區(qū)”和“真空”，實現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)全覆蓋。

（四）推進數(shù)字治理深度運用，發(fā)揮治理平臺積極作用

1．推進數(shù)字治理深度運用

社區(qū)承擔著龐大繁雜的社區(qū)治理任務(wù)和社區(qū)服務(wù)工作，要應(yīng)對這些任務(wù)，僅僅依靠傳統(tǒng)的治理工具難免有些乏力，這時就要運用數(shù)字技術(shù)推進社區(qū)治理工作平穩(wěn)運行?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)為社區(qū)治理提供了新動能，為解決居民的問題提供了新工具。因此，應(yīng)當將數(shù)字技術(shù)深入運用于社區(qū)治理中，用新興手段為人民服務(wù)；要借助新興的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建一個具有特色的社區(qū)治理構(gòu)架；要將數(shù)字技術(shù)和社區(qū)治理有效結(jié)合起來，既要注重工具理性，又要強調(diào)價值理性。利用信息明確組織中各個主體的定位，劃分治理職責，這樣可以讓社區(qū)治理更加深刻、更加有效。具體應(yīng)從以下三個重要路徑扎實推進與穩(wěn)步開展：一是建好運營端，完善硬件配備。積極爭取政府專項資金和引入行業(yè)市場資源，搭建相關(guān)硬件配備和系統(tǒng)平臺，并與治理端系統(tǒng)打通，實現(xiàn)對單元內(nèi)涉及到人、車、企、事、物的場景進行綜合治理。二是建好平臺端，實現(xiàn)信息互通。通過連接社區(qū)硬件設(shè)備，打通數(shù)據(jù)資源，進行可視化動態(tài)展示，讓數(shù)據(jù)活起來，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的社區(qū)數(shù)字化治理和服務(wù)。三是建好服務(wù)端，提升服務(wù)效能?；谶\營端與治理端的有效互聯(lián)互通的基礎(chǔ)，為社區(qū)居民提供安防、物業(yè)、社保、養(yǎng)老、休閑娛樂等公共服務(wù)和居民需求較大的各類增值服務(wù)，不斷增強居民群眾實實在在的幸福感。

2．發(fā)揮治理平臺積極作用

在互聯(lián)網(wǎng)時代，黨的各級組織需要以互聯(lián)網(wǎng)思維建立再組織化的平臺機制，善于運用平臺機制做好群眾工作和開展社區(qū)治理[15]37-45。首先，主動構(gòu)建和充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺。提升網(wǎng)格員專業(yè)素質(zhì)，提高網(wǎng)格員工作質(zhì)量；組織居民、志愿者和社會組織人員參加網(wǎng)格化管理，把社區(qū)居委會、社區(qū)工作者、社區(qū)負責人等人員納入網(wǎng)格，形成一支專兼職的隊伍；要完善網(wǎng)格管理的組織結(jié)構(gòu)，建立健全社會監(jiān)督制度。其次，積極搭建和充分利用信息化工作平臺。建立“一站式”服務(wù)大廳，打造“15 分鐘便民服務(wù)圈”，提供“小事不出社區(qū)，大事不出街道”的便捷化社區(qū)服務(wù)。再次，積極搭建和充分利用移動治理平臺。要從社區(qū)居民的實際需求出發(fā)，建設(shè)符合居民多種多樣的個性化需求的服務(wù)工作站，以便更好地開展社區(qū)治理工作，比如社區(qū)內(nèi)的日常巡視、咨詢服務(wù)等等，打造社會治理“流動平臺”，實現(xiàn)“群眾表達訴求零障礙，服務(wù)群眾零距離”。最后，積極搭建和充分利用協(xié)商議事平臺。依照社區(qū)實際，建立各具特色的社區(qū)民主協(xié)商平臺，如“居民會客廳”“社工委”“民生茶館”“五老調(diào)解室”“理大媽”工作室等模式，變“為民作主”為“由民作主”，實現(xiàn)社區(qū)治理效能不斷提升。