王 越，朱方林，鐘 鈺

（1.江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，南京 210014；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081）

一、引 言

萬(wàn)物土中生，耕地是國(guó)家糧食安全的自然基礎(chǔ)，但我國(guó)耕地保護(hù)狀況不容樂(lè)觀。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止2019年末，全國(guó)耕地面積為19.18億畝，較十年前減少1.13億畝，人均耕地面積為1.33畝，僅約世界平均水平的三分之一。據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》顯示，2030年我國(guó)人口總量將達(dá)到14.5億的峰值，城鎮(zhèn)化率也將達(dá)到70%，持續(xù)的人口增加將進(jìn)一步加大糧食供給保障壓力。在農(nóng)業(yè)科技支撐、要素投入保障，尤其是耕地保護(hù)體系的支撐作用下，2004年以來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)連年豐收。但與此同時(shí)，耕地資源開(kāi)發(fā)潛力回旋余地近無(wú)，如何有效保障耕地紅線和糧食生命線是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、邁向中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中的一大挑戰(zhàn)。

我國(guó)歷來(lái)重視耕地保護(hù)，形成了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2005年，溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上首次提出“藏糧于地”的概念，但由于糧食產(chǎn)需缺口一直難以彌合，為刺激糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食供給，“藏糧于庫(kù)”在一段時(shí)期內(nèi)是保障國(guó)家糧食安全的主要舉措，直到2015年“藏糧于地”才上升為國(guó)家戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)上再次明確指出，要深入實(shí)施“兩藏”戰(zhàn)略，立足國(guó)內(nèi)，確保產(chǎn)能，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)是通過(guò)提升耕地綜合生產(chǎn)能力，保障糧食安全、穩(wěn)定、可持續(xù)供給，以在面對(duì)社會(huì)、自然突發(fā)事件時(shí)，能夠通過(guò)挖掘耕地生產(chǎn)潛力來(lái)滿足糧食需求目標(biāo)。相對(duì)于傳統(tǒng)的“藏糧于庫(kù)”方式，藏糧于地是對(duì)糧食供給的無(wú)形儲(chǔ)備，有效降低了糧食儲(chǔ)備的財(cái)政支出和自然損耗，是糧食安全保障的更高級(jí)范式（張立承等，2020）。然而在實(shí)踐操作層面，依然存在對(duì)“藏糧于地”戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不全面，對(duì)耕地和土壤質(zhì)量保育的重要性以及科技創(chuàng)新需求認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題。因此，基于“藏糧于地”戰(zhàn)略梳理我國(guó)耕地保護(hù)利用政策演變，厘清藏糧戰(zhàn)略的理論邏輯、歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯，剖析戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)掣肘，把握未來(lái)耕地政策改革的走向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、“藏糧于地”戰(zhàn)略的政策演進(jìn)

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，根據(jù)國(guó)內(nèi)人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整以及糧食安全形勢(shì)的變化，我國(guó)開(kāi)始著手推進(jìn)耕地保護(hù)，耕地保護(hù)政策也隨之優(yōu)化，從不同階段耕地保護(hù)政策目標(biāo)和路徑，可以看出我國(guó)“藏糧于地”戰(zhàn)略的演進(jìn)歷程。總體而言，我國(guó)耕地保護(hù)利用政策經(jīng)歷了從保障耕地?cái)?shù)量為主、到數(shù)量—質(zhì)量并重再到數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”的三個(gè)階段，并形成包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等內(nèi)容在內(nèi)的最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度體系。

（一）1998～2003年：耕地?cái)?shù)量保障為主

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展令建設(shè)用地需求激增，農(nóng)用地成為補(bǔ)充建設(shè)用地重要來(lái)源。1998～2003年間，全國(guó)新增建設(shè)用地面積的55.53%來(lái)源于耕地（蔣省三等，2007）。同時(shí)，糧食產(chǎn)量不斷下降，從51 230萬(wàn)噸跌至43 070萬(wàn)噸，其中，2000年糧食產(chǎn)量同比下降10.0%，下降幅度最大。由此，國(guó)家逐漸意識(shí)到耕地保護(hù)對(duì)于保障糧食安全的重要性，形成了以確保耕地?cái)?shù)量為主的耕地保護(hù)政策體系，并不斷從土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行政策探索與深化。

1998年，國(guó)土資源部正式成立，隨后啟動(dòng)多項(xiàng)耕地保護(hù)制度，我國(guó)耕地保護(hù)政策制度體系初步形成，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是建立土地用途管制制度。1998年新修訂的《土地管理法》中明確了耕地的用途管制，嚴(yán)格控制耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，對(duì)耕地實(shí)施特殊保護(hù)。二是建立基本農(nóng)田制度。1999年修訂版的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》首次明確實(shí)行基本農(nóng)田制度，規(guī)定行政區(qū)域內(nèi)，基本農(nóng)田在耕地總面積中的占比至少達(dá)到80%以上。同年，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈基本農(nóng)田保護(hù)條例〉進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，占用基本農(nóng)田嚴(yán)格審批，建立基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度。三是建立耕地占補(bǔ)平衡制度。該制度的核心是確保耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)總量平衡。1993年，中央11號(hào)文件《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中首次明確提出耕地占補(bǔ)平衡。1998年修訂的《土地管理法》中提出了實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度。1999年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，規(guī)定建設(shè)用地需“占一補(bǔ)一”，從責(zé)任、措施、管理和監(jiān)測(cè)對(duì)《土地管理法》中的耕地補(bǔ)償進(jìn)一步明確。2001年國(guó)土資源部繼續(xù)發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，提出要按照“占一補(bǔ)一”原則，將控制占用和耕地補(bǔ)充“兩手抓”。2003年國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》《關(guān)于暫停審批各類開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》，對(duì)“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”造成的土地資源低效利用和侵占優(yōu)質(zhì)耕地行為進(jìn)行追責(zé)。

該階段，我國(guó)耕地保護(hù)政策體系基本形成，多層級(jí)耕地利用保護(hù)政策、法規(guī)的出臺(tái)在一定程度上遏制了耕地?cái)?shù)量急劇下降的趨勢(shì)，但由于這一時(shí)期開(kāi)展的退耕還林、還草等生態(tài)退耕項(xiàng)目，實(shí)際有效耕種面積并未增加。

（二）2004～2011年：耕地?cái)?shù)量保障+質(zhì)量提升雙重保護(hù)

隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)用地需求激增，占補(bǔ)平衡政策在地方操作中走樣，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象屢禁不止。鑒于此，這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策在強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的同時(shí)更注重對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是劃定耕地紅線。2006年，“十一五”規(guī)劃中首次提出18億畝耕地紅線，并明確18億畝耕地是具有法律約束的指標(biāo)，是不可逾越的紅線，到2010年和2020年，全國(guó)耕地?cái)?shù)量分別保持在18.18億畝、18.05億畝。二是實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)利用制度。黨的十六屆三中全會(huì)提出我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中再次明確該制度，嚴(yán)防耕地亂占濫用。2005年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)耕地需按照質(zhì)量劃分等級(jí)，明確提出對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性約束和限制，不僅要“占一補(bǔ)一”，更要確保“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中將基本農(nóng)田進(jìn)一步上升為永久基本農(nóng)田，并首次明確設(shè)定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，強(qiáng)調(diào)“先補(bǔ)后占”的耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報(bào)告2020》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)為4.76等，較2014年提升0.35個(gè)等級(jí)。耕地質(zhì)量的提高與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)關(guān)系密切，2022年我國(guó)累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)的建成可使耕地質(zhì)量提升1到2個(gè)等級(jí)，進(jìn)而帶來(lái)10%到20%的糧食增產(chǎn)。三是大力推廣耕地質(zhì)量保護(hù)措施。2004年，中央一號(hào)文件首次從國(guó)家層面提出要不斷提高耕地質(zhì)量，加強(qiáng)耕地生產(chǎn)能力建設(shè)。此后，2005～2008年的中央一號(hào)文件中均提及要加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)，具體措施包括：建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、加快農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、開(kāi)展保護(hù)性耕作，推廣有機(jī)肥綜合利用、防止土壤污染、改造中低產(chǎn)田等。2009年國(guó)土資源部發(fā)布《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》，為全國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)提供了技術(shù)參考依據(jù)。此外，國(guó)家也從組織保障和經(jīng)濟(jì)措施兩個(gè)方面為耕地保護(hù)保駕護(hù)航。2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，壓實(shí)地方政府耕地保護(hù)的主體責(zé)任，實(shí)行耕地保護(hù)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2006年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)各級(jí)地方政府審批及利用耕地納入督察，明確建立國(guó)家土地督察制度。在經(jīng)濟(jì)措施方面，2006年，中央一號(hào)文件提出要提高耕地占用稅稅率，新增稅收主要用于農(nóng)田水利建設(shè)。2007年《耕地占用稅暫行條例》的實(shí)施對(duì)耕地占用稅的征稅范圍、計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)、稅額等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

該階段，各方主體對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知程度得以深化，耕地保護(hù)利用政策體系逐步建立并完善，并加強(qiáng)了與稅收政策之間的互動(dòng)性。耕地保護(hù)責(zé)任制更細(xì)化，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用更靈活。耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理能力的提高顯著提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)。但相比于數(shù)量管控和質(zhì)量管理，生態(tài)管控思想在這一時(shí)期的政策體系中還尚未體現(xiàn)。

（三）2012年至今：數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的“三位一體”保護(hù)

得益于耕地保護(hù)制度體系的建設(shè)和完善，我國(guó)耕地?cái)?shù)量相較前一階段有所增加，糧食安全得以保障。但農(nóng)業(yè)發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)與環(huán)境間的矛盾日益突出，資源環(huán)境約束趨緊。2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率在農(nóng)業(yè)土地利用類型（包含耕地、林地、草地）中最高，達(dá)到19.4%。這一時(shí)期，耕地保護(hù)政策體系更強(qiáng)調(diào)數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”保護(hù)策略，主要通過(guò)建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，實(shí)施耕地輪作休耕等手段實(shí)現(xiàn)。

表2 2004～2011年重要土地政策梳理

黨的十八大報(bào)告突出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定位，助推耕地保護(hù)政策體系邁入新的階段。2012年，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，初步提出了數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的新內(nèi)涵，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)進(jìn)入“三位一體”的新階段。2015年，中央一號(hào)文件首次明確提出“實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)”。同年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次明確提出“藏糧于地”戰(zhàn)略，著眼于穩(wěn)定耕地面積和提高地力，將糧食產(chǎn)能落實(shí)到田頭地塊。2016年國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》，提出對(duì)劃定的永久基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治，提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)。2016年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，在實(shí)施好耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)的同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”保護(hù)。2017年國(guó)土資源部《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》中提出，要改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，著眼于耕地可持續(xù)發(fā)展能力?！笆濉币?guī)劃中首次提出探索實(shí)行耕地輪作休耕制度，并于2016年開(kāi)始在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)開(kāi)展輪作試點(diǎn)，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展休耕試點(diǎn)。2021年耕地輪作休耕面積達(dá)4 000萬(wàn)畝。2019年，自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)用久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》，提出要統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)和基本農(nóng)田保護(hù)。2020年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，牢牢把握糧食安全主動(dòng)權(quán)。

該階段，耕地保護(hù)利用進(jìn)入新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期，“三位一體”的政策體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地生產(chǎn)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性發(fā)展的全面保護(hù)，為新形勢(shì)下應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)多重風(fēng)險(xiǎn)、保證糧食安全供給提供可靠保障。

三、“藏糧于地”戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯

（一）“藏糧于地”戰(zhàn)略的理論邏輯

“藏糧于地”戰(zhàn)略的演變蘊(yùn)含著馬克思土地思想中國(guó)化的理論邏輯。馬克思（2018）在《資本論》第3卷中指出，土地是人類生存和發(fā)展所需要的基本生產(chǎn)資料，是進(jìn)行剩余勞動(dòng)的自然前提。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地是最為重要的生產(chǎn)資料。用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地不僅需要一定的數(shù)量，還要求具有一定的土壤肥力。土地肥力并非一成不變，而是隨著人類活動(dòng)發(fā)生變化。土地肥力可分為自然肥力、人工肥力和經(jīng)濟(jì)肥力。自然肥力獨(dú)立于人類的生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)，是自然的饋贈(zèng)，而在新耕地上由人工投資形成的肥力則是人工肥力。耕地的肥力首先取決于它的自然肥力，其次是依靠耕種、投資產(chǎn)生的人工肥力。經(jīng)濟(jì)肥力是人工肥力和自然肥力共同作用的結(jié)果，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出或農(nóng)業(yè)的生態(tài)價(jià)值。在地租理論中，馬克思進(jìn)一步指出土地肥力是級(jí)差地租產(chǎn)生的重要原因。土地肥力從根本上決定了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平的高低，在一定的技術(shù)水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，土地收益隨著投資增加呈現(xiàn)先上升后遞減的趨勢(shì)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)不僅要注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，還要關(guān)注土地自然肥力的恢復(fù)。此外，土地所有制決定了糧食生產(chǎn)方式。馬克思（2009）認(rèn)為，盡管資本主義的土地所有制適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的需求、有利于糧食生產(chǎn)，但這一土地制度形成的過(guò)程破壞了土地質(zhì)量，阻礙了糧食生產(chǎn)技術(shù)的充分發(fā)揮。資本主義農(nóng)業(yè)的進(jìn)步不僅是掠奪勞動(dòng)者技巧的進(jìn)步，也是破壞土地肥力持久源泉的進(jìn)步。因此，社會(huì)主義公有制的土地制度才是“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)施的重要制度保障。

表3 2012年以來(lái)重要土地政策梳理

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論表明，土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的四大重要生產(chǎn)要素，但在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，各種生產(chǎn)要素在組合中的比重和作用存在一定差異（Singh等，1986；Ely等，1908）。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地資源是最基本的不可替代的生產(chǎn)資料，其不僅為農(nóng)作物的生長(zhǎng)、貯存輸送養(yǎng)料，也為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供立足點(diǎn)和活動(dòng)場(chǎng)所。從自然屬性來(lái)看，土地資源表現(xiàn)出數(shù)量有限性、資源稀缺性、位置固定性、肥力可變性和生產(chǎn)力差異性。從經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)看，土地資源具有供給稀缺性、利用區(qū)位性、邊際報(bào)酬遞減和利用后果的社會(huì)性等特征。因此，土地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意義至關(guān)重要。但從不同作物類型來(lái)看，土地要素貢獻(xiàn)率表現(xiàn)出“糧食作物高、經(jīng)濟(jì)作物低”的特征。1982～2012年間，我國(guó)基礎(chǔ)地力對(duì)糧食生產(chǎn)的平均貢獻(xiàn)率穩(wěn)定在50%左右，土地要素生產(chǎn)彈性超過(guò)1，達(dá)到1.35（張玲燕等，2014；趙秀娟等，2017），高于土地要素對(duì)蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率，這表明土地要素?cái)?shù)量及其質(zhì)量對(duì)糧食產(chǎn)量具有更強(qiáng)影響。但我國(guó)土地要素對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率較歐美國(guó)家（70%～80%）而言仍然偏低，實(shí)行“藏糧于地”戰(zhàn)略就是通過(guò)土地的集約經(jīng)營(yíng)，結(jié)合相應(yīng)的技術(shù)措施和物質(zhì)裝備，促進(jìn)生物因素與環(huán)境因素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，增強(qiáng)土地要素?cái)?shù)量及其質(zhì)量對(duì)糧食產(chǎn)量的提升作用。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素投入結(jié)構(gòu)來(lái)看，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向非農(nóng)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本上升，勞動(dòng)力對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率呈下降趨勢(shì)，要素投入量趨近飽和。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)主要依靠化肥、農(nóng)藥等化學(xué)農(nóng)資的大量使用推動(dòng)糧食單產(chǎn)提高。2002～2016年間全球平均每公頃耕地化肥消耗量從108.2公斤上升到138.0公斤，這一指標(biāo)在中國(guó)則從335.8公斤上升至463.2公斤，2016年我國(guó)化肥施用量約為世界平均水平的3.4倍，遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)最優(yōu)值（沈璐丹等，2022）。在當(dāng)前大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，依靠高化學(xué)品投入難以推動(dòng)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增產(chǎn)，即使不考慮環(huán)境污染的外部成本，糧食作物中化肥、農(nóng)藥用量依然不經(jīng)濟(jì)。因此綜合來(lái)看，提高土地產(chǎn)出效率成為實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)帕累托最優(yōu)的有效途徑。與其他要素投入不同的是，土地要素具有供給剛性。我國(guó)當(dāng)前的耕地總體利用水平已經(jīng)很高，在后備耕地資源有限的約束條件下，“藏糧于地”的關(guān)鍵在于，挖掘耕地生產(chǎn)潛力，維持耕地可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）“藏糧于地”戰(zhàn)略的歷史邏輯

土地是最基本和重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)始終高度重視土地問(wèn)題，立足中國(guó)國(guó)情、農(nóng)情、糧情，處理好土地穩(wěn)定性和發(fā)展積極性之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了耕地資源的優(yōu)化配置，牢筑糧食安全第一道屏障。

1.1949～1978年：建立農(nóng)村土地集體所有制，改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)

新中國(guó)成立后百?gòu)U待興，農(nóng)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。為進(jìn)一步加快恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系迫在眉睫。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確了，“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！蓖恋馗母锿瓿珊螅瑸榭朔€(gè)體、分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式弊端，1953年中共中央作出《關(guān)于農(nóng)民合作社的決議》，按照自愿和互助的原則，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開(kāi)展互助合作。大體上經(jīng)歷了互助合作、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三個(gè)階段?；ブ献鲿r(shí)期，實(shí)行“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助合作”政策。除簡(jiǎn)單的季節(jié)性勞動(dòng)互助和常年勞動(dòng)互助以及技術(shù)合作外，土地也可以作為生產(chǎn)資料入股，但勞動(dòng)互助還是這一階段的主要互助形式。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，實(shí)行“農(nóng)民個(gè)體所有，合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”政策，其實(shí)質(zhì)是土地入股合作的發(fā)展。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，實(shí)行“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的政策。這一階段，入社社員的私有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，并取消土地報(bào)酬。1962年中共中央發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》，宣布實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制，至少三十年不變。三級(jí)所有，作為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制度正式確立，成為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本制度。這一制度的確立強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的計(jì)劃性和組織性，為大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展創(chuàng)造了條件。1949～1978年間，全國(guó)糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)2.7倍，達(dá)到3.05億噸，年均增長(zhǎng)率達(dá)3.5%，糧食單產(chǎn)達(dá)336.49斤/畝，人均糧食占有量提升到318公斤。

2.1978～2012年：探索耕地兩權(quán)分離，激發(fā)糧食生產(chǎn)潛能

黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一系列改革措施穩(wěn)定了土地關(guān)系，糧食生產(chǎn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了溫飽不足到基本解決溫飽問(wèn)題的轉(zhuǎn)變。1978年開(kāi)始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開(kāi)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的序幕。1982～1986年連續(xù)5年的中央一號(hào)文件對(duì)這一制度進(jìn)行細(xì)化和完善，逐步形成“集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地占有關(guān)系。1984年中央一號(hào)文件首次明確土地承包期限為15年以上。1993年中央一號(hào)文件確定原定的承包期到期后再延長(zhǎng)30年。1991年黨的十三屆八中全會(huì)通過(guò)決定，把“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”作為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。1998年，黨的十屆三中全會(huì)首次提出耕地“兩權(quán)”分離，實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)，使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。此后，2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，明確賦予農(nóng)民對(duì)承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，允許采取出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年《物權(quán)法》頒布，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，強(qiáng)化了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。隨著土地關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的適時(shí)調(diào)整，改革前在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技等方面投入的積累逐漸釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷提高。1978年至2012年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)2.0倍，達(dá)到6.12億噸，糧食單產(chǎn)達(dá)到713.75斤/畝，人均糧食占有量提升到452公斤，糧食供給實(shí)現(xiàn)由長(zhǎng)期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變，“藏糧于地”對(duì)于保障糧食安全發(fā)揮了重大作用。

3.2012至今：完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保障糧食穩(wěn)定供給

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村土地政策持續(xù)完善，政策制定的框架體系逐步形成。從放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)看，2013年，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出把農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。2016年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，對(duì)“三權(quán)分置”作出系統(tǒng)的制度安排。2018年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確，在保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。從長(zhǎng)久穩(wěn)定土地承包權(quán)來(lái)看，2013年中央一號(hào)文件提出建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，并明確利用5年時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)各主體對(duì)土地權(quán)利的共享，為促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

（三）“藏糧于地”戰(zhàn)略的實(shí)踐邏輯

保障糧食安全關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，關(guān)鍵時(shí)產(chǎn)得出、供得上。各地積極探索“藏糧于地”的現(xiàn)實(shí)路徑，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“小田化大田”“田長(zhǎng)制”等措施，為開(kāi)新局、應(yīng)變局、穩(wěn)大局發(fā)揮重要作用。

1.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：以基礎(chǔ)地力提升夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)

耕地是糧食安全的自然基礎(chǔ)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，對(duì)于補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板、增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力、聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瘜I(yè)化具有重要意義。2004年中央一號(hào)文件提出“支持農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，首次明確高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的概念。此后，歷年的中央一號(hào)文件中多次提及推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的具體舉措和任務(wù)目標(biāo)。2013年國(guó)務(wù)院批復(fù)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011-2020）》，指出到2020年，建成集中連片、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝，畝均糧食綜合生產(chǎn)能力提高100千克以上，并分糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)確立建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)。截至2020年底，全國(guó)8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)順利完成，當(dāng)年新增建設(shè)面積超額完成①《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的通報(bào)》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/gbzntjs/202106/t2021625_6370327.htm。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》，啟動(dòng)新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。糧食主產(chǎn)區(qū)因地制宜，探索出具有地方特色的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)模式。2017年以來(lái)，江西省通過(guò)整合資金、統(tǒng)借分貸、發(fā)行專項(xiàng)債等方式，以每畝3 000元的高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)田改造，探索出“五個(gè)一”模式，即全省“一盤棋”統(tǒng)籌、堅(jiān)持規(guī)劃“一張藍(lán)圖”“一把標(biāo)尺”嚴(yán)把關(guān)、“一套制度”治理、高效利用“一個(gè)目標(biāo)”（普蓂喆等，2021）。贛州市贛縣區(qū)、全南縣開(kāi)發(fā)“田管家”智慧管護(hù)平臺(tái)，福安縣實(shí)行“田保姆”等措施探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建后管護(hù)機(jī)制。2021年，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化率達(dá)到80%以上，建設(shè)后畝均產(chǎn)能增加100斤以上，畝均成本節(jié)約150元②《江西推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)助力糧食增產(chǎn)增收》，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/dfjx/202207/t20220726_1331344.html?code=&state=123。江蘇省提出在“十四五”期間建設(shè)5 000萬(wàn)畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的“噸糧田”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)1 000億斤糧食綜合產(chǎn)能。通過(guò)“先流轉(zhuǎn)后建設(shè)、先平整再配套”，以點(diǎn)帶面，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)、示范鎮(zhèn)、示范縣內(nèi)開(kāi)展“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、裝備現(xiàn)代化、應(yīng)用智能化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；⒐芾硪?guī)范化”的“五化標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè)，探索“運(yùn)行管護(hù)+保險(xiǎn)”的模式，落實(shí)管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任。

2.“小田化大田”：以土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)提升糧食生產(chǎn)能力

促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)“大國(guó)小農(nóng)”國(guó)情下的合理選擇，也是提升糧食生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力、邁向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新征程的必由之路。在此背景下，多地開(kāi)展了“一戶一田”“多戶一田”“一村一田”等“小田化大田”改革。江蘇省鹽城市亭湖區(qū)設(shè)立試點(diǎn)，431戶農(nóng)戶承包2 790畝耕地，試點(diǎn)后由1 123塊分散的土地集中為147塊土地，101戶農(nóng)戶選擇“一戶一田”自主耕種模式，330戶農(nóng)戶選擇“多戶一田”模式，將土地流轉(zhuǎn)給8個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)集中經(jīng)營(yíng)。“小田變大田”后，試點(diǎn)區(qū)域小麥畝產(chǎn)增加42.5公斤、水稻畝產(chǎn)增加78公斤，進(jìn)一步提升了土地產(chǎn)出效率。2020年，安徽省濉溪縣五溝鎮(zhèn)廟前村探索實(shí)施“一村一田”改革試點(diǎn)，在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變、農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變、原承包數(shù)和土地承包面積不變的原則基礎(chǔ)上，實(shí)施“全村一塊田、到冊(cè)不到戶”的“數(shù)字田地”模式，將分散的6 524塊土地整合為一塊萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。試點(diǎn)后，糧食生產(chǎn)畝均成本降低40～60元，小麥畝產(chǎn)從480公斤提高到650公斤?！靶√锘筇铩钡膶?shí)踐不僅是農(nóng)田物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng)新，其核心是確保農(nóng)民土地承包權(quán)下的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與聯(lián)耕聯(lián)種。

3.“田長(zhǎng)制”：以耕地保護(hù)監(jiān)管落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任

為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，解決當(dāng)前耕地保護(hù)責(zé)任不清、落實(shí)不到位、違法占用耕地監(jiān)管不及時(shí)等問(wèn)題，2021年自然資源部下發(fā)《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處工作機(jī)制的意見(jiàn)》，提出推動(dòng)建立“田長(zhǎng)制”，實(shí)行覆蓋“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)聯(lián)動(dòng)的耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)耕地保護(hù)屬地監(jiān)管責(zé)任?！疤镩L(zhǎng)制”按照屬地管理原則，落實(shí)耕地?cái)?shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”目標(biāo)任務(wù)，以簽訂責(zé)任書(shū)的形式將耕地保護(hù)任務(wù)落實(shí)到責(zé)任人、責(zé)任地塊，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無(wú)縫隙”的耕地保護(hù)新機(jī)制。這一制度的本質(zhì)在于以責(zé)任制為核心，通過(guò)構(gòu)建多層級(jí)的責(zé)任考核體系，針對(duì)不同地區(qū)耕地綜合情況，向下落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。在這一背景下，一些主要糧食生產(chǎn)區(qū)開(kāi)始逐步探索建立耕地保護(hù)基層監(jiān)管模式。如吉林、廣西建立起“總田長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”工作機(jī)制，安徽構(gòu)建“總田長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“人防+技防”“一網(wǎng)四長(zhǎng)”“多長(zhǎng)合一”工作機(jī)制，河南探索出“田長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)+網(wǎng)格員+監(jiān)督員”聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等。

四、“藏糧于地”戰(zhàn)略面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在不同時(shí)期，耕地利用保護(hù)政策也會(huì)發(fā)生變化，具有明顯的時(shí)代性。新發(fā)展階段下，實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略既存在著耕地自身數(shù)量、質(zhì)量等問(wèn)題，也面臨著外部經(jīng)濟(jì)效益因素、水資源匹配等制約。

（一）耕地資源總量不足，后備資源趨緊

耕地資源絕對(duì)量大、人均量小，總量和人均量下降趨勢(shì)短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。世界范圍來(lái)看，中國(guó)耕地面積總量居世界第4位，僅次于美國(guó)、印度和俄羅斯。但從人均耕地面積來(lái)看，耕地面積僅占國(guó)土面積的14.05%（劉丹等，2018）。改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，耕地流失速度加劇。1996～2008年間，耕地面積減少832萬(wàn)公頃，2009～2016年減少46萬(wàn)公頃。損失耕地的糧食生產(chǎn)能力是全國(guó)耕地平均生產(chǎn)能力的1.53倍（Bren等，2017）。后備耕地資源數(shù)量少、質(zhì)量差、開(kāi)發(fā)利用難度大。全國(guó)耕地后備資源約8 029.15萬(wàn)畝，其中可開(kāi)墾土地資源7 742.63萬(wàn)畝，可復(fù)墾土地資源286.52萬(wàn)畝，但大部分分布在中西部邊緣地區(qū)，耕地后備資源類型主要為可開(kāi)墾荒草地、可開(kāi)墾鹽堿地以及可開(kāi)墾內(nèi)陸灘涂。在耕地后備資源中，大部分為零散耕地，連片耕地后備資源僅占35.3%，且集中在少數(shù)區(qū)域。其中黑龍江、吉林、新疆等地區(qū)的連片耕地后備資源約占全國(guó)連片后備耕地資源的69.6%，東部地區(qū)僅占11.0%（郭樹(shù)斌，2019）。由于這些耕地后備資源所處地區(qū)自然環(huán)境較差，耕地生產(chǎn)能力較低，且受到水資源制約，大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用方式難以整合此部分耕地后備資源，面臨開(kāi)發(fā)難度大、開(kāi)發(fā)成本高的困境。

（二）耕地質(zhì)量下降，可持續(xù)發(fā)展能力受限

全國(guó)整體耕地質(zhì)量等級(jí)偏低，區(qū)域性問(wèn)題突出。盡管我國(guó)實(shí)施了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但永久基本農(nóng)田“上山下河”、建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象導(dǎo)致全國(guó)耕地總體質(zhì)量呈現(xiàn)下降勢(shì)頭。2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76，其中一到三等高產(chǎn)田占比為31.24%，中低產(chǎn)田占比超過(guò)三分之二。除整體耕地質(zhì)量水平堪憂外，耕地不合理利用導(dǎo)致的區(qū)域性生態(tài)問(wèn)題突出，使得糧食安全可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。東北黑土區(qū)黑土層變淺流失、耕層變薄、地力退化快、有機(jī)肥投入不足、有機(jī)質(zhì)下降。玉米—大豆連作區(qū)轉(zhuǎn)為玉米連作后，有機(jī)質(zhì)含量下降14.7%，土壤容量增加16.3%，土壤基礎(chǔ)肥力快速降低（韓曉增等，2018）。華北及黃淮平原潮土區(qū)耕層變淺、地下水超采、土壤鹽漬化嚴(yán)重，地力下降潛在風(fēng)險(xiǎn)大，成為全球三大地下水漏斗之一（Kong等，2016）。長(zhǎng)江中下游平原地區(qū)土壤酸化、潛育化，局部地區(qū)土壤重金屬污染嚴(yán)重，保持健康土壤安全生產(chǎn)壓力大。西北旱作區(qū)耕地貧瘠，土壤鹽漬化、沙化和地膜殘留污染嚴(yán)重，地力退化明顯，保水保肥能力差。當(dāng)前，我國(guó)主要糧食作物中水稻、小麥和玉米的地力貢獻(xiàn)率分別為60.2%、45.7%、51.0%（湯勇華等，2008），近十年耕地長(zhǎng)期超負(fù)荷利用使我國(guó)耕地基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)下降約5%（李官沫等，2021）。

（三）“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象凸顯，耕地生產(chǎn)壓力倍增

一方面，城鎮(zhèn)化加速引致用地需求激增，工業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地。2001～2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從37.66%提升至57.8%，城市建設(shè)累計(jì)征收土地面積352.33萬(wàn)公頃，其中征收耕地面積154.33萬(wàn)公頃，占比達(dá)到43.8%，耕地資源成為建設(shè)用地的主要來(lái)源（楊文杰等，2019）。據(jù)測(cè)算，城市化和工業(yè)化導(dǎo)致每年大約29.4萬(wàn)公頃的耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地（溫利華等，2013）。耕地非農(nóng)化的過(guò)程中通常會(huì)破壞耕地的耕作層，使耕地難以恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一個(gè)單向、不可逆的過(guò)程。此外，耕地也承載著農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能，耕地非農(nóng)化對(duì)局部區(qū)域水環(huán)境、土壤物質(zhì)遷移、氣體循環(huán)、生物多樣性等均會(huì)產(chǎn)生直接或間接影響，進(jìn)而影響糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)安全。

另一方面，種糧比較收益下降，經(jīng)濟(jì)作物與糧食作物爭(zhēng)地。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。種糧比較效益持續(xù)下降，耕地“非糧化”趨勢(shì)明顯。尤其是在水熱條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海省份，種糧成本中的人工成本、土地成本和其他要素成本持續(xù)上漲。2001～2020年，稻谷、小麥、玉米三大糧食作物的平均生產(chǎn)成本從350.6元/畝上漲到1 119.59元/畝，年均增長(zhǎng)6.3%。同時(shí)，糧食生產(chǎn)的畝均凈利潤(rùn)則在2011年后呈現(xiàn)波動(dòng)中下降的趨勢(shì)，并從2016年開(kāi)始轉(zhuǎn)負(fù)。據(jù)測(cè)算，2018年全國(guó)耕地非糧化面積達(dá)到54.47萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地總面積的32.29%，且非糧化面積主要集中在東南沿海地區(qū)。在非糧化率超過(guò)50%的6個(gè)省份中，5個(gè)為糧食主產(chǎn)區(qū)（陳浮等，2021），嚴(yán)重威脅了糧食安全。

（四）水土資源時(shí)空分布不均，糧地匹配失衡

糧食生產(chǎn)中心持續(xù)北移，形成了氣候資源稀缺地區(qū)資源利用率高而氣候資源豐裕地區(qū)資源利用率低的失衡格局。水資源“南多北少”和糧食種植“北向遷移”并存。我國(guó)水土資源分布不均，北方糧食主產(chǎn)區(qū)擁有全國(guó)54%的耕地面積，水資源占有量只有全國(guó)的36%（王轉(zhuǎn)林等，2021）。國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆5個(gè)省份的耕地在全國(guó)總耕地面積中的占比達(dá)到40%。與“二調(diào)”相比，水土匹配程度相對(duì)較差的北方地區(qū)耕地面積增加0.29億畝，而光熱條件好、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施完善的南方地區(qū)耕地面積減少1.42億畝。2000～2018年間耕地重心持續(xù)北移，2005年后遷移加速，我國(guó)耕地的空間適宜性下降2.6%（黃海潮等，2021）。從糧食生產(chǎn)來(lái)看，2003～2021年，糧食主產(chǎn)區(qū)中北方7?、郾狈?省為：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東。的糧食播種面積從60 309萬(wàn)畝增長(zhǎng)到84 385萬(wàn)畝，增幅接近40%。2020年，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)水資源占有量?jī)H為全國(guó)47.2%，北方7省主產(chǎn)區(qū)水資源占有量?jī)H為全國(guó)12.4%（楊翠紅等，2022）。糧食生產(chǎn)重心不斷北移加大了水土資源不匹配帶來(lái)的糧地不匹配問(wèn)題，導(dǎo)致全國(guó)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)激增，尤其是在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)不穩(wěn)定和極端自然災(zāi)害頻發(fā)的疊加效應(yīng)下，個(gè)別主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量波動(dòng)將會(huì)對(duì)全國(guó)糧食安全帶來(lái)影響。

五、“藏糧于地”戰(zhàn)略的未來(lái)取向

（一）強(qiáng)化用途管制，保障耕地動(dòng)態(tài)總量平衡

2022年中央一號(hào)文件提出實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，地方各級(jí)黨委政府認(rèn)真貫徹中央決策部署，積極探索建立各級(jí)黨委耕地保護(hù)安全責(zé)任制，堅(jiān)決扛起保障耕地的政治責(zé)任。要明確界定黨委和政府維護(hù)耕地保護(hù)方面的責(zé)任，黨委負(fù)責(zé)把方向、管大局的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，特別是負(fù)責(zé)穩(wěn)定耕地面積不減少，政府在黨委領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)抓落實(shí)的具體責(zé)任，將涉及耕地的事項(xiàng)列入黨委、政府工作的重要議事日程，建立責(zé)任清單、任務(wù)清單、問(wèn)題清單和整改清單“四位一體”的清單管理制度。完善農(nóng)用地管制制度，基于當(dāng)前耕地“非糧化”趨勢(shì)，嚴(yán)格把握各地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。建立國(guó)家耕地儲(chǔ)備區(qū)，強(qiáng)化糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，保障國(guó)家重大項(xiàng)目跨區(qū)域補(bǔ)充耕地需求。

（二）采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)

根據(jù)耕地質(zhì)量評(píng)級(jí)進(jìn)行耕地提等升級(jí)、耕地治理修復(fù)等工程。加大保護(hù)性耕作技術(shù)推廣力度，通過(guò)深耕深松、秸稈還田、測(cè)土配方施肥、配施有機(jī)肥等保護(hù)性耕作技術(shù)，提升耕地可持續(xù)生產(chǎn)能力。持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與耕地質(zhì)量提升行動(dòng)，保持土地平整、機(jī)械耕作、旱澇保收的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)能的貢獻(xiàn)度。調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性，廣泛吸納多元社會(huì)主體共同參與，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后的管護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化高標(biāo)糧田建、管、護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任落實(shí)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田長(zhǎng)久發(fā)揮作用。強(qiáng)化部門協(xié)作，形成政策合力，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地系統(tǒng)和山水林田湖草系統(tǒng)的綜合治理保護(hù)。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)獲償”的思路，建立耕地保護(hù)基金制度，用于全國(guó)或省級(jí)層面的耕地整治及生態(tài)修復(fù)。對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和生態(tài)紅線地區(qū)實(shí)行耕地休養(yǎng)生息制度，探索邊際耕地多元化利用方式，牢筑生態(tài)安全屏障。

（三）優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，實(shí)現(xiàn)糧地資源匹配

我國(guó)地域遼闊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域分異明顯，應(yīng)因地制宜、分區(qū)規(guī)劃，實(shí)施區(qū)域化、專業(yè)化生產(chǎn)，突出區(qū)域優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)資源的宏觀配置效率。當(dāng)前，糧食生產(chǎn)越來(lái)越向北方地區(qū)集中，而北方地區(qū)水熱資源匹配度低、地下水超采、抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)等問(wèn)題突出。因此，應(yīng)繼續(xù)加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化糧食生產(chǎn)布局。除繼續(xù)穩(wěn)固北方糧食主產(chǎn)區(qū)的糧倉(cāng)功能外，加強(qiáng)長(zhǎng)江以南水土資源有較大盈余地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)，通過(guò)科技投入提升生產(chǎn)潛力，在東北地區(qū)加大控制性水利工程建設(shè)，在華北地區(qū)加大節(jié)水設(shè)施建設(shè)和渠系配套，在長(zhǎng)江流域加快灌區(qū)設(shè)施改造升級(jí)，不斷優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局與水土資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）細(xì)化糧食黨政責(zé)任清單，壓緊壓實(shí)部門責(zé)任

新形勢(shì)下，立足國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)大背景，實(shí)現(xiàn)更高層次的供需平衡要落實(shí)好糧食黨政責(zé)任清單。地方黨政干部要從政治高度看待糧食安全問(wèn)題，強(qiáng)化思想認(rèn)知，提高責(zé)任擔(dān)當(dāng)。糧食安全黨政同責(zé)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)進(jìn)一步根據(jù)糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的不同主體責(zé)任，細(xì)分不同區(qū)域的考核內(nèi)容和指標(biāo)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備和流通環(huán)節(jié)的考核，確保糧食安全相關(guān)任務(wù)到點(diǎn)、責(zé)任到人，提高考核體系的科學(xué)性和合理性。同時(shí)，在考核中引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，確?？己私Y(jié)果的公平性、公正性和客觀性。充分發(fā)揮考核結(jié)果的導(dǎo)向作用，考核結(jié)果經(jīng)審定后由國(guó)家機(jī)關(guān)向地方政府通報(bào)，以顯示考核的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，對(duì)保障糧食安全做出突出貢獻(xiàn)的單位及個(gè)人適時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，中央財(cái)政對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的省份給予政策、項(xiàng)目和財(cái)政資金上的傾斜，以提高地方黨政抓糧的積極性。