張懿瑋 劉士林

一、引言

隨著中國經(jīng)濟由規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量發(fā)展升級，過去十年間，我國已經(jīng)形成了以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)的區(qū)域一體化發(fā)展新格局。然而，區(qū)域一體化雖然已經(jīng)成為城市發(fā)展的共識，但重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)雷同、要素流動受限等現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟核算、稅收分成、跨區(qū)補償?shù)壬顚哟螁栴}仍未解決。區(qū)域一體化改革正進入深水區(qū)和攻堅期，急需破除各類體制機制障礙，化解各類矛盾沖突，同城化作為一體化發(fā)展的更高階段，呼之欲出，正當其時。

自2005年深港同城化提出以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有20多個地區(qū)提出并實施同城化戰(zhàn)略。但總體上，有關(guān)同城化的實踐和理論仍在探索中。隨著越來越多的地區(qū)提出同城化構(gòu)想，關(guān)于同城化迫切需要實踐總結(jié)和理論指導(dǎo)，以避免一哄而上追求時尚概念，卻未能推進同城化取得實效。為此，本文梳理和總結(jié)我國同城化的實踐經(jīng)驗，闡釋同城化的當代內(nèi)涵，提出相關(guān)的政策思路，以期為規(guī)范和促進區(qū)域同城化更好發(fā)展，為形成區(qū)域一體化理論中的中國話語體系和實踐模本提供一定的參考。

二、同城化的中國實踐

(一)基本現(xiàn)狀

2003年，智庫綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)提出在CEPA形勢下，深圳和香港應(yīng)該加強合作，融為一體，在規(guī)劃、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場及居民生活等領(lǐng)域全面實現(xiàn)“同城化”。2005年，這一構(gòu)想被納入城市發(fā)展戰(zhàn)略。深圳市規(guī)劃局發(fā)布《深圳2030城市發(fā)展策略》，明確提出了要加強深港合作，與香港形成同城化態(tài)勢，共建國際都會。早期的深港同城化戰(zhàn)略推進了兩地交通一體化建設(shè)，加強了口岸銜接，促進了產(chǎn)業(yè)合作，方便了民眾往來，為深圳崛起發(fā)揮了積極作用。如今，在深圳居住和工作的香港人達到5萬人，累計在深圳的港資企業(yè)約8萬家，其占深圳外商投資的比例高達85%。[1]

在深圳積極推進深港同城化的同時，中國許多城市幾乎同步開啟了同城化模式。2005年，沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺等七城市共同簽署了《遼寧中部城市群(沈陽經(jīng)濟區(qū))合作協(xié)議》，以交通、通訊同城化推進沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化建設(shè)。同年，太原—榆次、濟寧—曲阜和鄭州—開封等地區(qū)也開始規(guī)劃在金融、電信、公交等領(lǐng)域的同地化。此外，還有其他一些城市雖然沒有明確提出同城化戰(zhàn)略，但通過大力發(fā)展與近鄰城市的交通，事實上也在推進同城化發(fā)展。比如2005年，上海開始規(guī)劃建設(shè)虹橋綜合交通樞紐，提出以虹橋空港、京滬高速鐵路上海站為中心，匯聚地鐵、城際輕軌及磁懸浮等交通方式，以打通與長三角其他城市的交通要道。可以說，2005年是同城化元年，從交通、金融和電信等領(lǐng)域出發(fā)，中國大地開始書寫同城化的城市發(fā)展篇章。

過去的十多年間，包括廣佛、沈撫、長株潭、西咸、鄭汴、廈漳泉、寧鎮(zhèn)揚等地區(qū)在內(nèi)，全國陸陸續(xù)續(xù)有二十多個地區(qū)開始實施同城化戰(zhàn)略，幾乎涉及中國所有城市群。2020年8月，習(xí)近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會，提出“要探索以社會保障卡為載體建立居民服務(wù)‘一卡通’，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現(xiàn)‘同城待遇’”[2]。以公共服務(wù)的“同城待遇”為先導(dǎo)，引領(lǐng)長三角區(qū)域一體化邁入同城化發(fā)展的更高階段，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提出的最新要求和做出的重大戰(zhàn)略部署。2020年7月，長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《長三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實施方案》，提出“積極推動上海與近滬區(qū)域同城化”，并將制定滬蘇(州)同城化方案列入“十四五”時期長三角一體化發(fā)展重點工作清單。[3]2021年6月，國家發(fā)展改革委正式啟動滬蘇(州)同城化重大項目研究。同城化這一區(qū)域合作的戰(zhàn)略影響力正日益擴大，由地方探索開始正式進入國家視野。

當下同城化已與早期同城化不同。第一，當下同城化更加注重平衡利益、合作雙贏。事實上，除了深港同城化較為特殊外，①早期同城化較多服務(wù)于中心城市，以增強中心城市的集聚能力為主要目的。比如，太榆同城化就明確指出實施太原市率先發(fā)展戰(zhàn)略，力爭把太原建設(shè)成國內(nèi)一流的省會城市。[4]第二，同城化開始由省內(nèi)走向省外，之前的同城化主要局限于省域內(nèi)，主要由省、市級的行政部門主導(dǎo)，但以滬(蘇)同城化為代表的跨省同城化不僅突破了表面的跨省行政界域的合作，更是兩個城市跨越層級、打破更高行政障礙的深層次改革，也是以同城化推進行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)分離的率先嘗試和探索。第三，同城化合作的領(lǐng)域進一步擴大，如果說早期局限于交通、通信、金融等領(lǐng)域，“做容易的事”，當下的同城化則是在政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等領(lǐng)域開展更廣泛、更全面的合作，“啃硬骨頭”。第四，從合作重點來看，同城化正由早期的以經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)向以公共服務(wù)為主，早期的交通等領(lǐng)域的同城化事實上主要是服務(wù)于要素流動，但習(xí)近平總書記提出的“同城待遇”則開啟了新時代同城化的重要主題。

(二)主要模式

同城化概念的提出和探索在我國已有長達近20年的歷史，與城市群作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)幾乎同步展開。各地在有關(guān)的探索過程中，結(jié)合自身的特點和需求，逐步形成了一定的經(jīng)驗和模式。概括起來，大致可分為五種形態(tài)(表1)。

1.一體化概念下的同城化

在早期的同城化探索中，由兩個城市聯(lián)合推動的城市組團發(fā)展戰(zhàn)略，主要是以一體化的名義開展的，如鄭汴一體化、烏昌一體化等，其基本特征是兩個城市的一體化，因此可以將這種形式看作同城化不自覺的早期形態(tài)。一體化最初是一個經(jīng)濟學(xué)概念，在實踐中大部分區(qū)域的一體化都是從經(jīng)濟開始，并以經(jīng)濟為主要目的的。這種帶有明顯經(jīng)濟功利性色彩的同城化通常都以打通區(qū)域城市交通網(wǎng)絡(luò)、促進要素流動為先導(dǎo)。然而，“人往高處走，水往低處流”，這事實上加速了資源向經(jīng)濟發(fā)達城市集聚，落后城市希冀通過一體化吸引優(yōu)質(zhì)要素(典型的如人才流動)的愿望落空，從而導(dǎo)致一體化的虹吸效應(yīng)大于溢出效應(yīng)，落后城市的所得和所失嚴重不匹配。因此，經(jīng)濟一體化概念下的同城化往往以失敗而告終，如鄭汴一體化。兩地在2005年提出和實施一體化戰(zhàn)略，并積極推進交通、教育、電信、金融等同城化發(fā)展，但在這過程中，原本經(jīng)濟落后的開封，不僅沒有借助鄭州實現(xiàn)自身的跨越式發(fā)展，相反卻使兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值差距由2005年的4倍增加至2021年的5倍。開封很多的城市基礎(chǔ)設(shè)施和文旅項目建設(shè)，也主要是服務(wù)于鄭州發(fā)展。這種早期比較普遍的現(xiàn)象，是未來實施同城化需要認真研究和吸取的教訓(xùn)。

2.共建新城型的同城化

共建新城模式是指在兩地鄰近地帶，靈活利用土地優(yōu)勢，共同打造新城新區(qū)，兩地共同管理，如沈撫同城化。其特點是，以雙方高規(guī)格規(guī)劃跨區(qū)域新城推動同城化，繞開了早期一體化進程的陷阱，成功規(guī)避了中心城市對周邊城市的虹吸將就，有利于平衡雙方利益。而且，新城因為建設(shè)在城市邊界區(qū)域，加速推進了兩地城市化進程，提升了城鄉(xiāng)一體化水平。為了保證新城建設(shè)有效推進，這類模式一般都有新城規(guī)劃引領(lǐng)及高位領(lǐng)導(dǎo)體系推進(如省政府派出管委會，管委會具有省級部門的經(jīng)濟管理權(quán)限等)。由于是新建城區(qū)，城市建設(shè)更加現(xiàn)代化，空間規(guī)劃、功能布局、產(chǎn)業(yè)定位等更加科學(xué)合理，體制機制更容易創(chuàng)新，通常也能獲得更多的政策紅利。比如2008年《沈撫連接帶總體發(fā)展概念規(guī)劃》一開始就劃定了同城化的區(qū)域空間范圍，勾勒了“一核三區(qū)、一帶兩廊、多中心網(wǎng)絡(luò)”的總體空間格局，確定了同城化合作的主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。但這一模式的主要問題在于：一是此類同城化的空間范圍有限，無法普惠于兩地全城市民；二是在兩地資源有限的情況下，新城建設(shè)容易稀釋城市發(fā)展資源，事實上是以犧牲城市其他地區(qū)的利益為代價的；三是新城建設(shè)過程中雙方都有各自的算盤，導(dǎo)致兩地投入資源不同，建設(shè)進度不一，要真正實現(xiàn)“心往一處想，勁往一處使”并非易事，如沈撫新城建設(shè)伊始，沈陽對新城的開發(fā)就明顯落后于撫順；四是雖然有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但在根本上還是兩地各管一塊，行政壁壘并未完全打破，雙方利益仍難以協(xié)調(diào)，這是早期沈撫新區(qū)和西咸新區(qū)等共建新城所面臨的共同問題。

3.直接代管型的同城化

直接代管型的同城化，是由中心城市直接行政代管次中心城市的合作區(qū)域。當共建共管改革走到深處，難以突破行政分割障礙和解決兩地矛盾沖突時，直接代管成為一種簡單有效的同城化模式。這一模式通常發(fā)生在同一省域兩個經(jīng)濟地位差距較大的城市之間，而行政代管則一般由省委省政府批準實施，典型的如西咸新區(qū)。西咸新區(qū)原是在省政府直接領(lǐng)導(dǎo)下由西安和咸陽共管，但在2017年省政府退出，改由西安代管，2021年則由西安全面代管。根據(jù)2021年6月28日陜西省發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)西安市全面代管西咸新區(qū)指導(dǎo)意見的通知》，西咸新區(qū)被劃分為直管區(qū)和共管區(qū)，直管區(qū)由西安市全面管理，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政、經(jīng)濟和社會管理事務(wù)，共管區(qū)則由咸陽負責(zé)。省級派出機構(gòu)劃歸西安市，省級部門原則上不直接管理和審批西咸新區(qū)的有關(guān)事項，也不將新區(qū)作為單獨的績效考核主體，而是全面授權(quán)西安市管理。[5]通過全面代管，西咸新區(qū)事實上成為西安的一個區(qū)，為兩地同城掃清了障礙。

直接代管直接破除了行政體制障礙，解決了省級部門和市級部門、本地部門和外地部門之間的矛盾，提升了資源配置效率。但問題是，這種簡單模式不僅難以解決GDP劃分、稅收分配等關(guān)鍵問題，同時也有重新劃分行政區(qū)域之嫌。如四川的天府新區(qū)：2011年天府新區(qū)(包含簡陽市的部分地區(qū))成立，2016年成都開始代管簡陽，2020年簡陽則正式被劃歸給成都。雖然直接代管型同城化表面看似乎實現(xiàn)了真正意義上的同城化，但實際上是以犧牲弱勢城市發(fā)展主動權(quán)為代價的，有著極強的行政命令色彩，距離兩座城市真正的深入合作、共創(chuàng)雙贏仍然有不小距離。因此，這種同城化只可能在小范圍內(nèi)試行，而不可能成為主流。

4.全面融入型的同城化

與共建新城型和直接代管型在兩地交界區(qū)域推進同城化不同，全面融入型則是以兩座城市的全域為對象，全面推進同城化建設(shè)，其中最有代表性的是廣佛同城化。因為涉及的區(qū)域范圍較廣，此類同城化通常是在同城化規(guī)劃引領(lǐng)下，以同城化項目為抓手，以交界區(qū)同城化為示范，以點到面，逐步推進同城化深入發(fā)展。以廣州和佛山的同城化為例，2009年3月，廣州和佛山兩地簽署《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，正式啟動同城化工作。2009年12月，《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃(2009-2020年)》出臺。2017年9月，《廣佛同城化“十三五”發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》印發(fā)。2021年12月，《廣佛全域同城化“十四五”發(fā)展規(guī)劃(公開征求意見稿)》發(fā)布。

全面融入型同城化的主要目的是以同城效應(yīng)提升區(qū)域發(fā)展水平，提高區(qū)域競爭能力。相比早期一體化下的同城化、共建新城型和直接代管型的同城化，這種同城化模式是從區(qū)域角度推進城市社會經(jīng)濟的整體發(fā)展和提升。因此，它需要從空間規(guī)劃上明確功能布局，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上明確產(chǎn)業(yè)重點，從公共服務(wù)規(guī)劃上推進服務(wù)均等，從生態(tài)規(guī)劃上實現(xiàn)協(xié)同共治。社會、經(jīng)濟和生態(tài)同城化成為全面融入型同城化的重點工作。

由于全面融入型同城化涉及地域廣、領(lǐng)域多，相比其他同城化模式協(xié)調(diào)難度更大。良好的同城化基礎(chǔ)條件有助于降低雙方的協(xié)調(diào)難度，其中最主要的是：第一，兩地社會經(jīng)濟發(fā)展水平相當。廣州和佛山兩地的經(jīng)濟產(chǎn)值長期以來位居廣東省第2位和第3位，2020年人均GDP分別為14.27萬元和13.40萬元。兩地社會經(jīng)濟發(fā)展水平的相對均衡，為廣佛同城化走向互利雙贏提供了基本支撐和保障，并有利于提升兩地全面推進同城化的積極性和主動性；第二，兩地有著極強的社會和經(jīng)濟聯(lián)系。長期以來，兩地社會和經(jīng)濟相互交織纏繞，經(jīng)濟互動頻繁，人員往來密切，民心向同，有利于自下而上破除同城化中的各種障礙，這也是廣佛同城化能夠順利開展到今天的重要原因。

5.以都市圈為核心的同城化

以都市圈為核心的同城化，是將同城化作為推進都市圈建設(shè)的重要手段，如《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》都明確提出要推動都市圈同城化建設(shè)。其最具代表性的是江蘇省的寧鎮(zhèn)揚同城化、四川省的成德眉資同城化及具有跨省域特點的上海和浙江湖州的滬湖同城化。②其主要特點為：一是注重都市圈公共服務(wù)共享，如寧鎮(zhèn)揚同城化重點發(fā)力于交通、教育、醫(yī)療、環(huán)境和公共服務(wù)等領(lǐng)域；二是推進“清單制+責(zé)任制”的項目化方式，如成德眉資同城化的“清單制+責(zé)任制”涉及設(shè)施互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、教育醫(yī)療衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源共建共享等多個領(lǐng)域；三是推進毗鄰區(qū)率先同城發(fā)展，如南京提出推進寧鎮(zhèn)揚毗鄰地區(qū)的江寧—句容、六合—儀征等率先融合發(fā)展；四是推進飛地發(fā)展，如湖州在融入上海都市圈的過程中，積極推進“飛地”模式，前移科技、人才、創(chuàng)新陣地，加大與上海、杭州的產(chǎn)業(yè)合作。此類同城化總體上與都市圈一體化發(fā)展高度重合，是在都市圈基礎(chǔ)上更深入的合作模式。

表1 同城化的主要模式

(三)主要問題

雖然我國同城化起步較早，而且也形成了一定的經(jīng)驗和模式，但是總體進程仍然較緩慢，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題仍待破解。概括來看，現(xiàn)階段我國同城化還存在著以下主要問題。

1.同城化仍缺乏頂層設(shè)計

政府在同城化進程中發(fā)揮著主體作用，同城化的有效高效推進依賴于政府周詳?shù)耐腔攲釉O(shè)計，既要有高瞻遠矚的戰(zhàn)略框架統(tǒng)籌謀劃，也要有明確的行動目標和計劃予以落實。然而，綜觀各地的同城化現(xiàn)狀，除廣佛、寧鎮(zhèn)揚等少數(shù)地區(qū)有明確的同城化發(fā)展規(guī)劃外，一些地區(qū)的同城化或停留在同城化的戰(zhàn)略構(gòu)想上，或只有簡單的戰(zhàn)略協(xié)議，或只有零散的個別行動，或只局限于某一具體領(lǐng)域的同城化規(guī)劃；而另有一些地區(qū)則是將同城化等同于都市圈或城市群，忽視這些概念間的差異，而未能出臺專門的更具有針對性的同城化戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，很多地區(qū)的同城化還缺乏相應(yīng)的空間規(guī)劃支撐。如果不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各類資源，同城化規(guī)劃事實上難以落地。而在國家層面，目前也還未有專門的同城化指導(dǎo)意見或支持文件。

2.同城化未克服體制障礙

同城化作為一種新提法，應(yīng)該是新時代背景下區(qū)域一體化的新實踐、新探索、新發(fā)展。但當前大多數(shù)同城化實踐與區(qū)域一體化的關(guān)系仍然是“新瓶裝舊酒”，未能在一體化的基礎(chǔ)上有新突破。其中，最重要的體現(xiàn)在于當前各地同城化與區(qū)域一體化一樣，均未能克服體制上的障礙。比如，之前區(qū)域一體化一直試圖解決的行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適當分離、要素自由流動、跨區(qū)域分成和補償?shù)纫幌盗畜w制障礙問題，目前的同城化依然未能很好解決。同城化勾畫了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的美好愿景，各地試圖從交通同城化入手逐步推進各領(lǐng)域的同城化。但事實上，經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的同城化涉及各方利益，矛盾沖突不斷，有些矛盾(如產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題)甚至是積重難返。如果無法在體制上有大的突破，同城化的進展將十分有限。

3.同城化治理創(chuàng)新乏力

除共建新城型的同城化和直接代管型的同城化之外，目前同城化的治理方式無論是聯(lián)席會議還是領(lǐng)導(dǎo)小組，都主要是通過上層領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的方式來解決各類問題。事實上，這仍然是原來區(qū)域一體化的老路。協(xié)調(diào)的好處在于容易化解矛盾，但缺點是無法從根本上解決同城化中的利益沖突，難以克服協(xié)同惰性問題，難以形成常規(guī)性的制度安排，從而使得同城化始終處于各類協(xié)調(diào)之中，影響了同城化的進展和效率。此外，在跨區(qū)域同城化治理中，城市關(guān)系復(fù)雜，既有經(jīng)濟上的不平等，也有行政上的不平等(如上海和蘇州、南京和鎮(zhèn)江)，原來單一的科層級治理模式難以實施，而包括政府組織、準政府組織、行業(yè)協(xié)會、民間組織和社會團體等在內(nèi)的跨區(qū)域多元協(xié)同治理模式還未形成，這也制約了同城化發(fā)展。

這些同城化問題的根源主要在于認識的不足和行政的壁壘。在理論上，作為一個本土概念，同城化的有關(guān)研究才剛剛起步，國外也沒有對應(yīng)的概念可資借鑒。同城化與大都市區(qū)、城市群、都市圈等概念的區(qū)別仍然不清晰，與一體化的關(guān)系仍然不明朗。這種理論研究的不足直接影響了同城化實踐，不僅導(dǎo)致實踐中概念混亂，也導(dǎo)致難以在原來一體化的基礎(chǔ)上有更進一步的發(fā)展。此外，同城化還缺乏可參照的科學(xué)的評價標準、可借鑒的國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，目前各地的同城化只是在“摸著石頭過河”。而更大的障礙則在于行政上的壁壘，固有的行政分割導(dǎo)致地方政府具有強烈的短期功利性動機，缺乏全局意識和換位思維，跨區(qū)域城市難以形成真正持續(xù)牢固的城市共同體，常常導(dǎo)致競爭大于合作，索取大于給予，防備大于開放。而且，在不平等的城市行政關(guān)系中(如上海和蘇州)，城市往往因缺乏直接、平等的對話權(quán)力和機制而影響同城化的步伐。

三、同城化的概念辨析和當代闡釋

在同城化被提出之前，已有大都市區(qū)、城市群、都市圈等諸多概念。要理解同城化，首先要認識同城化與前述那些概念的區(qū)別，正本清源，以走出認識上的誤區(qū)。

(一)同城化概念辨析

1.同城化與大都市區(qū)

都市區(qū)(Metropolitan Distract或Metropolitan Area)是根據(jù)某地區(qū)特點、河流水系、海岸線、農(nóng)田、公園和流域來確定的有限的具體空間。[6]這是國外最常用的城市功能地域概念，一般包括一個大型人口中心及與該中心有較高經(jīng)濟、社會整合程度的鄰近區(qū)域。由于地理空間和人口規(guī)模較大，也被稱為“大都市區(qū)”。它最初只是一個統(tǒng)計區(qū)的概念，服務(wù)于區(qū)域人口統(tǒng)計，[7]但它產(chǎn)生的基礎(chǔ)是城市與外圍地區(qū)緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系。國際上通常用城市間的通勤聯(lián)系來界定都市區(qū)。近年來，都市區(qū)的概念在我國的中心城市、大都市的城市規(guī)劃中開始試用，在范圍上一般包括市區(qū)(中心城區(qū))及周邊縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，具有促進中心城區(qū)、非中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

從都市區(qū)的形成和發(fā)展歷史看，它與20世紀50年代西方國家的郊區(qū)化緊密聯(lián)系。20世紀50年代之后，西方國家特別是美國開始了戰(zhàn)后大規(guī)模的城市擴張運動，居民逐漸分散到周邊地區(qū)，形成了城市和郊區(qū)化發(fā)展。因此，都市區(qū)是大城市因為城市病而向外圍擴散所形成的一種空間形式。從城市中心與其腹地的關(guān)系看，中心—邊緣一方面在經(jīng)濟上表現(xiàn)出高度的依賴性，另一方面中心城市與城鎮(zhèn)、村落這種差距性的等級結(jié)構(gòu)又在社會上表現(xiàn)出明顯的割裂性，具有典型的二元結(jié)構(gòu)特征。

同城化在形式上似乎與都市區(qū)類似，均表現(xiàn)為相鄰城市間緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系，但是二者在本質(zhì)上有著明顯區(qū)別。后者主要探討中心城區(qū)與其城市化水平較低的郊區(qū)及農(nóng)業(yè)地區(qū)的協(xié)調(diào)、均衡和一體化發(fā)展問題，用于解決大都市發(fā)展中出現(xiàn)的“只支配，不服務(wù)”“中心繁榮，周邊凋敝”的舊城市化問題。而前者并不同于傳統(tǒng)大都市區(qū)的中心—邊緣關(guān)系走向，而是具有更高一體化、更強協(xié)調(diào)性、更加平等的相互促進、利益共享的城市關(guān)系結(jié)構(gòu)，是行政區(qū)劃調(diào)整限制下城市合作的一種現(xiàn)實選擇。

2.同城化與城市群、都市圈

在西方城市研究中，城市群和都市圈在英文上都來自地理學(xué)家戈特曼的“Megalopolis”，最初用來描述以大都市為核心的城市分布密集區(qū)域，在漢譯中成為兩個獨立概念。作為中國城市發(fā)展的主體形態(tài)，城市群是一個具有合理層級分工體系和功能互補的城市共同體。[8]而都市圈則是“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以一小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”[9]因此，可以說，都市圈是比一般城市群空間小、人口少的城市群。

城市群和都市圈都是區(qū)域一體化的空間表現(xiàn)形態(tài)。根據(jù)康熙字典的解釋，“群”作羣，獸三為羣?！叭Α睘榄h(huán)形?；诮?jīng)驗法則，包圍中心城市的“圈”至少涉及兩個及以上城市。因此，無論是城市群還是都市圈，其最小單元應(yīng)該是三個城市。當城市群的邊界被極大地拓展之后，內(nèi)部聯(lián)系及中心對邊沿的驅(qū)動和引領(lǐng)作用就會遞減，這就需要再規(guī)劃都市圈作為城市群的核心功能區(qū)。但當都市圈仍然無法有效協(xié)調(diào)彼此關(guān)系時，同城化開始登場。

同城化特指兩個及以上城市的高度一體化發(fā)展，它是城市群或都市圈空間范圍內(nèi)的最小合作空間單元。它與城市群和都市圈的區(qū)別在于，第一，城市數(shù)量不同。同城化主要集中于兩到三個城市，這是因為城市數(shù)量增加后，一方面協(xié)調(diào)難度大大增加，難以取得同城化的預(yù)期效果；另一方面如果同城化與都市圈和城市群的城市數(shù)量沒有區(qū)別，那么將導(dǎo)致這些不同概念難以區(qū)分。同城化發(fā)生于城市群或都市圈內(nèi)部，作為兩到三個城市的空間規(guī)劃，雖然它們都遵從城市群的基本原理，但是在空間、人口、規(guī)模上應(yīng)有所差異。第二，城市群和都市圈更多的是一個空間概念，強調(diào)的是城市的分工體系，而同城化雖然也追求合理的城市分工，但更偏向于打破空間和行政界限，以實現(xiàn)城市融合?！巴恰憋@然要比“群”和“圈”具有更深的合作內(nèi)涵。第三，城市群和都市圈通常具有明顯的中心—次中心—外圍結(jié)構(gòu)，[10]強調(diào)中心城市的集聚和輻射功能，但是同城化并不對兩個城市的地位等級作出任何限定或約束，任何相鄰城市都可能成為同城化的城市，這完全取決于這兩個城市的同城化決心和勇氣，最終的評判標準也主要取決于兩地企業(yè)和居民對于同城的感受。第四，雖然有學(xué)者指出，同城化是城市群和都市圈形成的中間過程，是構(gòu)成城市群和都市圈的必要條件，[11]但從實踐來看，現(xiàn)有的城市群和都市圈事實上并非一個高度一體化的空間組織，還未實現(xiàn)真正意義上的同城化發(fā)展。雖然人們毫無“生活在同一座城市”的感受，卻不妨礙城市通過相互合作實現(xiàn)“群”或“圈”的發(fā)展。所以與其說同城化是“城市群和都市圈形成的中間過程”[11]，不如說同城化是城市群和都市圈更高質(zhì)量發(fā)展的新的治理模式。

(二)同城化的當代闡釋

同城化的理論研究滯后于城市實踐。對于什么是同城化，至今仍沒有一個統(tǒng)一的認識，比較流行的概念就有十多個。學(xué)者們從不同的角度闡述了對同城化的看法，概括起來，大致有“經(jīng)濟觀”“政治觀”“人文觀”和“綜合觀”四種觀點?！敖?jīng)濟觀”延續(xù)了經(jīng)濟一體化的觀念，將同城化視為一種經(jīng)濟現(xiàn)象和戰(zhàn)略，從降低交易成本的角度，主要討論市場、產(chǎn)業(yè)一體化問題，目的是促進要素流動，提升區(qū)域經(jīng)濟競爭力?！罢斡^”更加強調(diào)跨區(qū)治理，從政治學(xué)的角度認為同城化實質(zhì)上是形成高度協(xié)調(diào)的機制，在行政上要打破行政界限，統(tǒng)一行動，實現(xiàn)跨區(qū)治理融合。而“人文觀”則強調(diào)人們的生活感受，注重人們是否能夠共享同城發(fā)展的成果。比如，學(xué)者們在討論同城化時指出要“弱化市民的屬地意識”[12]，“使居民產(chǎn)生如同生活在同一個城市的感受”[13]?！熬C合觀”則是強調(diào)城市各方面的共同發(fā)展，如認為同城化應(yīng)該在“經(jīng)濟、社會和自然生態(tài)環(huán)境等方面能夠融為一體”[14]。雖然學(xué)者們對同城化的理解各有側(cè)重，但這些觀點既未能脫離一體化的范疇，又未能清晰闡明同城化與一體化的關(guān)系。

“一體化”是同城化最重要的關(guān)鍵詞。同城化本質(zhì)上是區(qū)域一體化在兩三個城市之間的更高、更深層次的發(fā)展，它既源于一體化，又高于一體化。一方面，同城化在外延上拓展了一體化的合作邊界。黨的十八大提出的“五位一體”思想明確了社會主義建設(shè)的總體布局，也界定了區(qū)域合作的基本內(nèi)涵和框架。據(jù)此，同城化需要從原來注重經(jīng)濟的區(qū)域一體化拓展為包括經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)得更全面一體化，尤其是需要關(guān)注社會領(lǐng)域的同城化問題。城市理念從霍華德的“田園城市”到芒福德“人文城市”，城市實踐從“政治城市”“經(jīng)濟城市”到“人民城市”，人民正在成為城市的核心，人民的滿足感和獲得感成為城市發(fā)展的根本?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中多次提到“堅持以人民為中心”和“共同富?！保赋觥白尷习傩者^上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點”。[15]習(xí)近平也多次強調(diào)“人民城市為人民”的論述。正是人民城市思想推動了當前以公共服務(wù)為重點的同城化改革。2019年12月發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出要“以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點”，提升都市圈的同城化水平。[16]關(guān)注交通、醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域的同城化能夠切實滿足人們對美好生活的向往。人民群眾是社會變革的決定性力量，社會領(lǐng)域的率先同城化有利于加速推動其他各領(lǐng)域的同城化水平。新一代空間經(jīng)濟學(xué)家主張應(yīng)該通過促進勞動力流動而促使城市發(fā)展。[17]公共服務(wù)同城化有利于促進人口自由流動，從而帶動技術(shù)、資本、數(shù)據(jù)等要素資源的流動，加快經(jīng)濟同城化、倒逼政治同城化、推動文化和生態(tài)同城化。

另一方面，同城化在內(nèi)涵上加深了一體化的改革力度。區(qū)域一體化原來以協(xié)調(diào)為主，未能從根本上打破各自為政的獨立“經(jīng)營”局面。綜觀現(xiàn)有的區(qū)域一體化，主要是以聯(lián)席會議的形式協(xié)調(diào)彼此之間的矛盾，即使有地方成立了一體化辦公室，也主要是起協(xié)調(diào)和咨詢作用，而很難有領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)力。信奉自由主義的西方國家反對過多干預(yù)城市的開發(fā)建設(shè)，主張放松管制，強化市場力量，給資本和市場更多的自由空間。[18]因此，在西方國家的區(qū)域一體化進程中，行政界限并非阻礙一體化的壁壘。中國行政體系具有典型的“條塊”結(jié)構(gòu)，即從中央到地方通過財政體制改革等形成的“條”狀縱向分權(quán)，與同級部門之間形成的“塊”狀橫向競爭。[19]這種行政體系結(jié)構(gòu)造成了政府的“企業(yè)化”傾向，[20]形成了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟。[21]一方面，這充分激發(fā)了地方政府的積極性，極大地促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是能有效治理經(jīng)濟衰退[22]；但是另一方面，也不可避免地導(dǎo)致地方政府相互攀比及為了追求業(yè)績而采取地方保護主義和“大而全”的經(jīng)濟發(fā)展政策，如限制要素自由流動、重復(fù)建設(shè)和跟風(fēng)投資等，[23]導(dǎo)致政府間產(chǎn)生消極合作。在城市競合關(guān)系中，合作越是對其他城市有利，政府合作就越是趨于消極，[24]尤其是同一轄區(qū)內(nèi)的政府為了自身經(jīng)濟排位，可能會避免合作。[25]因此，中國的區(qū)域一體化面臨著諸多行政障礙。而同城化正是“啃最硬的骨頭，破最堅的冰”，從相鄰的兩三個城市入手，率先突破機制體制障礙，弱化博弈思維，強化合作意識，模糊行政邊界，降低交易成本，共同謀劃、共同發(fā)展、共享成果，真正建立城市發(fā)展共同體，從而增強企業(yè)和居民的同城獲得感。

因此，同城化是區(qū)域一體化的更高發(fā)展階段和更深表現(xiàn)形式。具體來講，它是指地域毗鄰或相近的兩個及以上城市在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃和隸屬關(guān)系的條件下，在區(qū)域一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上，以“共商、共建、共保、共治、共享、共富”為基本原則，以提升區(qū)域競爭力和人民幸福感為主要目標，消除行政壁壘、加快要素流動、暢通內(nèi)外循環(huán)、培育更加合理的城市層級和功能體系，打造具有統(tǒng)一的政策和規(guī)劃體系、暢通的交通和能源體系、開放的經(jīng)濟和市場體系、協(xié)調(diào)的生態(tài)和社會治理體系、均衡的公共服務(wù)和文化服務(wù)體系的高質(zhì)量城市發(fā)展新模式。雖然有學(xué)者指出，同城化并非同一化[11]，但我們依然主張，同城化并非簡單的求同存異，而是要努力消除制度差異、標準差異和服務(wù)差異，它不僅只是物理空間上的連接，更是整個城市軟環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在不消除行政界限的情況下實現(xiàn)城市的融合發(fā)展，“美美與共，天下大同”。

四、同城化的政策思路

理想的同城化，應(yīng)該是在同城化規(guī)劃的引領(lǐng)下，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，以“換位思考”的友好理念和寬廣胸懷，以自我革命的勇氣、突破創(chuàng)新的精神和化解矛盾的智慧，以區(qū)域共同體建設(shè)的堅定立場，推進一批重大項目，打造一批重要平臺，落實一批重點政策，加快制度改革，加速人才、資本、信息等要素的自由流動和共享合作，推進政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域的有效銜接和充分融合，最終實現(xiàn)人民滿意、企業(yè)增益、社會受益和城市的更高質(zhì)量發(fā)展。

(一)構(gòu)建工作和生活同城圈

習(xí)近平“人民城市”的思想和“同城待遇”的期望，確定了當前我國同城化最重要的命題：如何提升人民群眾的幸福感和獲得感？在民生方面，毗鄰地區(qū)的同城化仍然面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。比如，隨著過去20多年的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市間的交通要道已基本打通，但是連接城市間的交通毛細血管仍存在著淤堵現(xiàn)象，存在著大量“斷頭路”“丁字路”“腸梗阻”等問題，極大制約了兩地交通。此外，在教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域還存在著較明顯的不均衡現(xiàn)象。因此，必須加快交通和社會領(lǐng)域的同城化進程，讓百姓盡早享受到同城化福利。第一，既要大力推動交通大基建，也要高度重視交通小工程。構(gòu)建以國道、省道、鐵路、輕軌(地鐵)為主動脈，以鄉(xiāng)道和縣道為毛細血管的交通體系，暢通同城化城市交通網(wǎng)絡(luò)，打通城市中心連接的快速通道，加快兩地高鐵、地鐵等軌交系統(tǒng)無縫銜接，以降低居民通勤的時間成本和經(jīng)濟成本。發(fā)展毗鄰區(qū)公交，增加站點，增多班次，盡可能地方便兩地群眾往來。第二，要提升公共服務(wù)均等化便利化水平。推進城市間公共服務(wù)政策統(tǒng)一、公共服務(wù)標準統(tǒng)一，使公共服務(wù)設(shè)施滿足居民需求，推進跨區(qū)授權(quán)、全盤受理、一窗綜合、同城服務(wù)。推進同城化城市“一網(wǎng)通辦”“一卡通行”“一證通用”“一碼通用”，方便群眾辦事。醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)補貼實現(xiàn)異地直接結(jié)算，社會保險實現(xiàn)異地辦理和轉(zhuǎn)移。第三，要推進教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源共建共享。支持優(yōu)質(zhì)中小學(xué)異地辦學(xué)，加強學(xué)校交流合作。支持發(fā)展跨區(qū)職業(yè)教育集團，推進高校開展跨區(qū)科研合作和虛擬教研室建設(shè)，推動學(xué)生互訪和學(xué)分互認。加強醫(yī)院合作，支持醫(yī)生異地交流、開設(shè)門診和專家工作室，構(gòu)建跨區(qū)醫(yī)聯(lián)體。

(二)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)同城鏈

從各地同城化實踐看，產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)領(lǐng)域的同城化是同城化追求的重要甚至是首要目標，但也是最難實現(xiàn)的同城化領(lǐng)域。一直以來，許多地區(qū)試圖通過合理的產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)體系實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，但問題是各地區(qū)都是獨立的經(jīng)濟“個體”，政府同時是“政治參與人”和“經(jīng)濟參與人”。[23]在競合關(guān)系中，政府博弈會降低產(chǎn)業(yè)合作的積極性。所以，在產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)合作中，各地往往是“面和心不和”，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重，還存在著為要素流動設(shè)置障礙、在招商引資中惡性競爭等不公平現(xiàn)象。因此，同城化必須要加快產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，建設(shè)統(tǒng)一市場，推進要素自由流動，充分激發(fā)市場活力和科創(chuàng)活力。一是要制訂同城產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，建立相互補充、協(xié)調(diào)互利、共同增長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，要在增鏈補鏈上下功夫，在“配合戰(zhàn)”上做文章，避免重復(fù)投資、惡性競爭。要將同城產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃作為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最高規(guī)劃，地方規(guī)劃應(yīng)該與之相協(xié)調(diào)。二是要共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。鼓勵有實力、有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨區(qū)投資和經(jīng)營。支持關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建設(shè)跨區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，共建產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。三是要搭建區(qū)域創(chuàng)新平臺。加快推進跨區(qū)“產(chǎn)學(xué)研用”建設(shè)，支持科研院所、龍頭企業(yè)組建跨區(qū)研發(fā)中心，支持創(chuàng)新資源跨區(qū)流動、創(chuàng)新成果跨區(qū)轉(zhuǎn)化。增強聯(lián)合創(chuàng)新力量，組建重大項目聯(lián)合創(chuàng)新團隊，聯(lián)合舉辦同城化創(chuàng)新大賽。集中優(yōu)勢資源，建設(shè)若干具有特色的創(chuàng)新中心，構(gòu)建從創(chuàng)新需求到產(chǎn)業(yè)化擴散的完整跨區(qū)創(chuàng)新鏈和包括多元主體參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

(三)構(gòu)建生態(tài)和文化同城網(wǎng)

生態(tài)和文化建設(shè)滿足人們對美好生活的向往，但生態(tài)問題又恰恰是同城化進程中矛盾較為突出的問題。比如，因上下游環(huán)保標準不統(tǒng)一，或環(huán)保治理力度不同，或上游的不配合，下游不得不承擔上游的環(huán)境污染問題。又如，毗鄰區(qū)具有負外部性的“鄰避”設(shè)施矛盾突出，垃圾焚燒、固廢處理等設(shè)施常常位于兩地交界區(qū)域。因為生態(tài)建設(shè)各有自己的“經(jīng)濟賬”和“小算盤”，所以兩地生態(tài)建設(shè)始終處于“吵架”“協(xié)調(diào)”的怪圈，跨區(qū)生態(tài)治理未能從根本上理順。而文化不僅能滿足人們的精神享受，還是城市關(guān)系的“潤滑劑”“黏合劑”，有助于解決同城化中的各類沖突矛盾，從而加快同城化的進程。因此，同城化必須加快生態(tài)和文化同城網(wǎng)建設(shè)，以自然之美和人文之美實現(xiàn)同城之美。一是要推進跨界水體的聯(lián)保共治和大氣污染、固廢危廢的綜合防治。實施聯(lián)合河(湖)長制，積極實施水污染聯(lián)合治理，水生態(tài)聯(lián)合修復(fù)，水資源聯(lián)合保護，要保證上游水質(zhì)標準不低于下游水質(zhì)標準。同城化區(qū)域內(nèi)垃圾和固危廢處理等重大公共設(shè)施要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，實施共商、共批、共建和共享機制。二是要加強同城化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管力度。共抓環(huán)境大保護、大整治，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)體系建設(shè)聯(lián)動機制，加強環(huán)境共同監(jiān)測和環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。積極推進同城化區(qū)域內(nèi)環(huán)保標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)共通、政策協(xié)調(diào)和結(jié)果互認，共同推進智慧環(huán)保建設(shè)，建立區(qū)域環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控和應(yīng)急統(tǒng)一管理平臺。聯(lián)合打擊危廢非法跨界轉(zhuǎn)移、傾倒等違法犯罪行為。三是要積極推進區(qū)域內(nèi)文化交流，加強文化認同。要加快文化資源共享，加強圖書館、博物館等公共文化設(shè)施的全面對接和全面開放。共同挖掘和闡釋當?shù)匚幕Y源，合力打造一批文化精品，共同塑造地區(qū)文化品牌。

(四)構(gòu)建體制和機制同城體

體制機制改革對同城化發(fā)展起著重要支撐作用，既能理順城市關(guān)系和工作方式，有效解決城市間的矛盾，又能激發(fā)市場活力和內(nèi)生增長動力。同城化必須深入分析遭遇到的主要困境和障礙，突破僵化思維，擯棄路徑依賴，加快體制機制改革和創(chuàng)新，助推同城化取得實效。一是要逐步推進經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革，改進和完善政府考核機制，提升地方政府的全局思維和系統(tǒng)觀念，從區(qū)域“一盤棋”的角度整體謀劃，從對方的角度協(xié)調(diào)矛盾，以此推進以突破行政壁壘為重點的政府改革。二是要梳理現(xiàn)有的稅收、土地、人才等制度和政策，積極推進同城化區(qū)域稅收分享、經(jīng)濟統(tǒng)計分成和生態(tài)補償機制，推進土地統(tǒng)一管理，建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標、盤活空間資源的土地管理機制，推進人才享受同城待遇，加快破除制度障礙，降低政策的不良競爭。三是要構(gòu)建和完善同城化工作機制。建立同城化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建同城化工作辦公室，落實好重大政策、重大項目、重大工程，協(xié)調(diào)解決同城化實施過程中的各類問題。推行“項目清單+責(zé)任清單”的同城化推進方式，建立同城化年度考核機制。

中國城鎮(zhèn)化從最初的“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”到以建設(shè)國際化大都市為代表的都市化，再到以城市群為主體形態(tài)和以都市圈為治理模式，走出了一條以區(qū)域一體化為主的共建共享、合作共贏的現(xiàn)代化城市發(fā)展道路。隨著改革邁入深水區(qū)，一些阻礙一體化進程的深層次矛盾開始突顯，一些與“人民城市”和“共同富裕”理念相左的問題更加突出。這些問題和矛盾將主要由同城化發(fā)展實踐來應(yīng)對和解決。隨著越來越多的城市提出同城化，也隨著理論研究的不斷成熟，同城化必將成為未來中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要形態(tài)，承擔起區(qū)域一體化更高質(zhì)量發(fā)展的重任。

注釋：

① 有學(xué)者認為，深圳和香港屬于兩個不同經(jīng)濟體，具有完全不同的市場經(jīng)濟體系，要實現(xiàn)其同城化難度極大。從學(xué)術(shù)上看，這種同城化也并未具備相關(guān)條件，所以這種同城化只是理想愿景，而不能稱之為真正的同城化。參見：徐濤，魏淑艷，王穎.同城化概念及其界定問題探討[J].社會科學(xué)家，2014(11)：56-60.

② 之所以將上海和湖州也作為同城化區(qū)域，是因為2020年12月，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《上海市貫徹〈長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要〉實施方案》明確了上海大都市圈“1+8”的空間范圍，其中湖州是大都市圈同城化的重要一員。2020年12月底湖州市也出臺了《加快融入上海同城化都市圈三年行動計劃(2018-2020年)》，積極謀劃更高水平、更深層次融入上海大都市圈。