■謝玲紅 呂開宇 何龍娟 滕晨光

一、引言

加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施短板是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要一環(huán)。改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施薄弱狀況，離不開信貸資金支持。當前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級以及鄉(xiāng)村建設行動的大力實施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期有效信貸需求被全面激發(fā)。2021年中央一號文件明確提出，要加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資的中長期信貸支持。2021年4月，銀保監(jiān)會辦公廳印發(fā)了《關于做好2021年銀行業(yè)保險業(yè)高質(zhì)量服務鄉(xiāng)村振興的通知》，提出各銀行業(yè)金融機構(gòu)要持續(xù)加大對“三農(nóng)”重點領域的中長期信貸支持，加大對農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、防災減災和動植物疫病防控等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎設施領域的金融支持，服務鄉(xiāng)村道路交通、物流通信、供水供電、教育衛(wèi)生、清潔能源、人居環(huán)境改造等農(nóng)村現(xiàn)代化重點領域。自2022年以來，受新冠肺炎疫情和俄烏沖突影響，經(jīng)濟發(fā)展風險挑戰(zhàn)增多。農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟民生的基礎，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資的中長期信貸被予以高度重視。2022年3月，中國人民銀行印發(fā)《關于做好2022年金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，要求在不新增地方政府隱性債務前提下，積極投放農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款。2022年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《落實全國穩(wěn)住經(jīng)濟大盤電視電話會議精神進一步做好擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資工作實施方案》的通知，提出將促進各類金融機構(gòu)探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸模式。上述一系列政策部署為中長期信貸發(fā)展指明了方向，也提供了前所未有的機遇。

然而，受農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設資金需求規(guī)模大、貸款期限長且回報慢、回報低和高風險等因素的影響[1，2]，商業(yè)性金融機構(gòu)發(fā)放中長期貸款的積極性不高，政策性銀行中長期信貸額度有限，貸款項目單一且區(qū)域不平衡[3]，中長期信貸支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的力度不足。尤其是隨著國家對地方政府債務管理日益嚴格，部分中長期信貸業(yè)務增速趨緩，與巨額資金需要之間的缺口日益擴大。因此，優(yōu)化中長期信貸的頂層設計，創(chuàng)新中長期信貸產(chǎn)品和模式，調(diào)動金融機構(gòu)投入的積極性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸穩(wěn)定增長，顯得尤為重要和迫切。本文將立足我國全面推進鄉(xiāng)村振興、實施鄉(xiāng)村建設行動的現(xiàn)實背景，厘清當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸發(fā)展現(xiàn)狀，剖析發(fā)展過程中存在的突出問題及制約因素，從政府、金融機構(gòu)、監(jiān)管部門等角度提出有效增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的思路和舉措，以期為相關政策制定提供參考。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的發(fā)展現(xiàn)狀

本部分以政策性的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）和商業(yè)性的中國工商銀行（以下簡稱“工行”）為例，從規(guī)模結(jié)構(gòu)、承貸主體、貸款期限、還款來源等方面對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸現(xiàn)狀特點進行分析?？傮w來看，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸供給規(guī)模呈增長態(tài)勢，形成了以政策性為主、商業(yè)性為輔的供給體系，重點支持領域緊跟國家部署不斷調(diào)整優(yōu)化，貸款期限普遍較長，承貸主體以國有企業(yè)為主，并以財政資金作為主要還款來源，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件、補齊農(nóng)村基礎設施和公共服務短板中發(fā)揮了重要作用。

（一）中長期信貸供給主體及規(guī)模

1.政策性金融機構(gòu)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期信貸投放的核心主體。2004年以來，政策性金融機構(gòu)以服務國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略為目標，穩(wěn)步推進中長期信貸業(yè)務，在金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中發(fā)揮了骨干和支柱作用。以農(nóng)發(fā)行為例（見圖1），農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸業(yè)務保持了良好發(fā)展勢頭，2020年末貸款余額達到33179.5億元，是2010年的7.1倍，2020年全年累放貸款7109.9億元，是2010年的3.1倍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設“補短板，強弱項”提供了穩(wěn)定的資金支持。

圖1 2010—2020年農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸業(yè)務規(guī)模

2.商業(yè)性金融機構(gòu)的中長期信貸是有益補充?？傮w來說，商業(yè)性金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的參與度不高，發(fā)放的中長期貸款也相對有限，但仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸供給不可缺少的重要組成部分。以工行為例（見表1），截至2020年末，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款余額為6777.6 億元。其中，中長期貸款為6531.34 億元，占全部農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款的96.37%；2016—2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款年均增長率為17.85%，增量主要集中在縣域城鎮(zhèn)基礎設施建設及農(nóng)村電力生產(chǎn)和供應兩個領域。

表1 2016—2020年工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款情況表（單位：億元）

（二）中長期信貸支持重點與承貸主體

1.中長期信貸重點支持領域緊跟國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資重點部署不斷調(diào)整優(yōu)化。以農(nóng)發(fā)行為例，2015年之前，新農(nóng)村建設貸款是其重點支持領域，2011—2014年，新農(nóng)村建設貸款占全年貸款的平均比重達63.9%。其中，2014年新增新農(nóng)村建設貸款2158.47億元，占全年投放總量3353.5 億元的64.4%?！笆濉睍r期，中長期信貸重點支持領域呈均衡化發(fā)展趨勢，主要圍繞重大水利工程和農(nóng)田水利建設、“四好農(nóng)村路”建設、廁所革命、污水垃圾治理等領域，累放水利建設貸款4496億元，農(nóng)村交通建設貸款3646億元，人居環(huán)境改造貸款3399 億元，生態(tài)環(huán)境建設貸款1219億元。2017—2019年，棚戶區(qū)改造貸款成為中長期信貸新的增長點。2019年，棚戶區(qū)改造新增貸款2162.4 億元，占新增中長期貸款6272 億元的34.5%。

商業(yè)性銀行與政策性銀行的中長期信貸投資領域結(jié)構(gòu)不同。如圖2所示，2020年工行農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款占全部農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款的89.5%。其中，縣域城鎮(zhèn)基礎設施建設貸款占比44.9%，農(nóng)村電力生產(chǎn)和供應貸款占比28.3%，新農(nóng)村（小城鎮(zhèn)）建設貸款占比6.6%，其他中長期貸款占比9.7%。農(nóng)業(yè)基礎設施建設投資相對較少。

圖2 2020年工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款投向結(jié)構(gòu)（單位：%）

2.中長期貸款承貸主體以國有企業(yè)為主。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款客戶結(jié)構(gòu)方面，政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)均傾向于選擇信用評級較高、資質(zhì)良好的地方政府投融資平臺和國有獨資或國有控股的企業(yè)。相比之下，以其他企業(yè)為承貸主體的中長期貸款規(guī)模較小。2020年，工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款承貸主體為國有企業(yè)的貸款占比高達86.69%，集體企業(yè)貸款占比4.11%，民營和外資企業(yè)貸款占比9.2%。2020年，農(nóng)發(fā)行農(nóng)村路網(wǎng)建設中長期信貸中，承貸主體為國有企業(yè)的項目占比高達97.72%，民營企業(yè)為承貸主體的項目僅占2.28%。

（三）中長期貸款期限及還款來源

1.中長期貸款期限普遍較長，且政策性金融機構(gòu)貸款期限總體高于商業(yè)性金融機構(gòu)。2020年，工行農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施中長期貸款中，10～15年的貸款占比為42.9%，5～10年的貸款占比為35.5%，兩者之和占到了78.4%，15年期以上的貸款較少，不到十分之一。政策性銀行的貸款期限總體高于商業(yè)性銀行。據(jù)調(diào)查，農(nóng)發(fā)行某市分行15年期以上的中長期貸款占比接近70%，10年期以下的貸款僅占8.96%。

2.中長期貸款還款來源與項目性質(zhì)、收益狀況相關。對于本身不產(chǎn)生收益或產(chǎn)生的收益不足以償還貸款本息的公益性、準公益性項目，貸款客戶主要以財政補貼或政府購買服務資金作為還款來源。對于完全市場化或市場化運營收入占比較高的項目，如風電與太陽能發(fā)電項目、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等項目，還款來源主要是經(jīng)營性收入。而供熱、供水、供氣、醫(yī)療、濕地公園等基礎設施項目，一般主要收入為商業(yè)運營收入，但運營收入不高，政府會給予一定的可行性缺口補貼。

三、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的主要模式及特點

2014年之前，政府購買服務模式是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的主流模式[4]。但隨著地方政府債務管理日趨嚴格，政府出臺了如下政策規(guī)定：剝離政府融資平臺公司和土地儲備機構(gòu)融資職能，對政府債務實行限額管理，地方政府不得以違規(guī)方式舉借債務和對外擔保，政府采購項目必須以資金納入財政預算為前提等。這些政策規(guī)定構(gòu)成了中長期貸款模式設計的政策邊界，從貸款主體、還款來源、擔保方案等多個方面對中長期信貸的政府購買服務模式產(chǎn)生深刻影響[5]。為此，金融機構(gòu)應加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，根據(jù)政策動態(tài)要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設需求以及資源情況，積極創(chuàng)新中長期信貸業(yè)務模式。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸模式主要有以下幾種：

（一）基本模式類型

1.政府購買服務模式。該模式遵循“政府主導、公司承貸、委托建設、政府購買”原則，以《中華人民共和國政府采購法》和《政府購買服務管理辦法》為依據(jù)，以公司類客戶為貸款對象，由項目承接人負責項目建設，地方政府與項目承接公司簽訂《政府購買服務協(xié)議》，并將購買服務資金分年度納入財政預算，項目公司以地方政府支付的購買服務資金作為償債資金來源。過橋貸款模式是政府購買服務模式中最具代表性的模式，遵循“政府主導、?？顚Ｓ?、風險可控、到賬即收”的原則，在國家批準同意的特定領域，為有明確財政性資金還款來源的項目在中央、省或市縣級政府財政投資資金到位前，提供過渡性資金安排，以保證項目及時啟動和不間斷實施而發(fā)放的政策性貸款[6]。該模式的還款資金主要來源于目前不能及時到位、已納入財政預算的政府投資資金或財政轉(zhuǎn)移支付資金，第一還款來源有保障。該模式具有不增加政府債務、無資本金要求、可采用信用貸款方式和易操作等特點，但該模式政策性極強，目前只適用于國家明確規(guī)定的重大水利工程、扶貧和應急救災等領域。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式。PPP 模式主要是政府許以特許經(jīng)營權或提供收益保障，來吸引民間資本共同參與項目建設。PPP模式將政府資金和社會資本結(jié)合起來，在不增加政府債務的前提下，通過財政的制度性安排，在政府和借款人之間形成可行性缺口補助、財政資金獎補等多種利益關系，從而解決公益性中長期項目的資金缺口問題。當前，金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的PPP 模式寄予厚望，并積極將其作為未來支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署重點，對PPP 模式應用于智慧農(nóng)業(yè)、高標準農(nóng)田、農(nóng)村人居環(huán)境、倉儲保鮮冷鏈物流等領域進行了實踐探索，取得了一定成效。但當前推廣運用農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的PPP模式還存在不少瓶頸，如：模式條件嚴格，程序復雜；社會認識不到位，管理水平有限；地方政府難以提供足夠資本金或利息補貼，還款來源存在不確定性；PPP 項目盈利能力和全域功效挖掘不足，可持續(xù)性不強，對社會資本的吸引力不強[7—9]等等。因此，要夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設PPP 項目儲備體系，適度超前謀劃實施一批優(yōu)質(zhì)的PPP 項目，探索創(chuàng)新不同領域PPP運行模式，積極開展試點工作，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的有效提升。

3.公司融資模式。該模式是通過政府注入有效資產(chǎn)、賦予特許經(jīng)營權，或協(xié)調(diào)配套現(xiàn)金流充沛的經(jīng)營性項目交由投融資主體運營等方式，增強其自身造血功能，并約定公司新增收益定向用于公益性項目還款，通過借款人公司現(xiàn)金流綜合平衡實現(xiàn)“以豐補欠”。該模式主要適用于投融資主體財務狀況好、運營能力強且能夠獲得地方政府支持的項目，可以分為經(jīng)營性項目“公司主導、市場運作、經(jīng)營收益覆蓋”的企業(yè)自營融資模式和非經(jīng)營性項目“政府主導、公司運作、綜合收益覆蓋”的企業(yè)自營模式。前者為經(jīng)營性項目，自身收益良好，經(jīng)營性現(xiàn)金流比較充足，能夠?qū)崿F(xiàn)全部覆蓋項目建設營運總成本，項目經(jīng)營收益是企業(yè)還本付息資金的全部來源或主要來源。后者項目公益性較強，社會效益明顯，自身經(jīng)營收益不能覆蓋項目建設運營總成本，或回收期過長，項目收益不足以還本付息，需要通過借款人其他綜合收益或財政獎補資金等償還貸款本息[6]。

（二）金融機構(gòu)主要模式做法

金融機構(gòu)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目的投融資模式的基礎上，努力探索新的中長期信貸業(yè)務模式，目前最具代表性的主要有以下兩種。

一是土地指標交易模式。該模式是以補充耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標產(chǎn)生的收入作為還本付息來源，向銀行申請貸款。該模式依托于允許將指標交易收益或形成指標的“投資成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返還給項目實施主體。

二是資源捆綁模式。該模式是將無經(jīng)營收入或者現(xiàn)金流無法覆蓋投入成本的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目和項目所在地優(yōu)勢資源結(jié)合起來，通過資源補償解決純公益項目投融資需求，用高收益的資源項目補償公益性項目的投資成本，是有效支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的新路徑。農(nóng)發(fā)行在“四好農(nóng)村路”建設方面，探索了“公路+產(chǎn)業(yè)”“公路+礦產(chǎn)”“公路+鄉(xiāng)村旅游”捆綁支持模式，撬動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源、旅游和礦產(chǎn)資源參與農(nóng)村基礎設施建設。

四、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的突出問題及制約因素

當前，我國政策性金融機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的優(yōu)勢減弱、可持續(xù)發(fā)展難度加大，商業(yè)性金融機構(gòu)參與積極性不強，中長期信貸供需矛盾突出。究其原因，既與當前我國宏觀經(jīng)濟形勢密切相關，也受農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目客觀屬性制約，同時還有金融機構(gòu)創(chuàng)新不足以及體制機制等原因。

（一）突出問題

1.中長期信貸投入結(jié)構(gòu)不合理，參與度不均衡問題突出。當前，中長期信貸以政策性為主，在水利、公路等公益性、準公益性項目中占主導地位，資金來源主要是各級財政補貼以及國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行的中長期貸款。但是，隨著央行不再提供抵押補充貸款（PSL），加上政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)存在產(chǎn)品單一、中間產(chǎn)品缺少、投資路徑單一[10]，以及配套產(chǎn)品開發(fā)和創(chuàng)新服務意識不強，信貸政策不夠靈活、辦理流程煩瑣[11]等問題，政策性銀行開展中長期業(yè)務優(yōu)勢減弱，可持續(xù)發(fā)展難度加大。而商業(yè)性銀行出于自身流動性和利益考慮，更愿意選擇風險相對較低、有一定現(xiàn)金流的城市基礎設施建設，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設參與度不高，中長期貸款發(fā)放也相對有限。而且，農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款項目主要以土地作為抵質(zhì)押品和還款來源，同質(zhì)化程度高，易導致銀行間的惡性競爭，不利于信貸資金供給主體間的整體協(xié)同發(fā)展。

2.中長期信貸需求快速增長，供需缺口呈擴大之勢。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設任務依然繁重，農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、防災減災和動植物疫病防控等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎設施，以及鄉(xiāng)村道路交通、物流通信、供水供電、教育衛(wèi)生、清潔能源、人居環(huán)境改造等農(nóng)村現(xiàn)代化重點領域的短板突出，補齊這些短板，將擴大中長期信貸的需求總量和領域范圍。但在供給方面，伴隨著2014年國務院“國發(fā)〔2014〕43 號”、2016年財政部“財綜〔2016〕4 號”和2017年財政部“財預〔2017〕87 號”等文件的陸續(xù)實施，債務管理日趨嚴格，我國中長期貸款增速進入明顯放緩階段。以農(nóng)發(fā)行為例，2015—2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸年均增速僅4.6%，相比2010—2014年24.2%的增速大幅下降。因此，繼續(xù)創(chuàng)新中長期信貸模式，增加中長期信貸支持，滿足日益增長的資金需求。

（二）制約因素

1.中長期信貸承接載體少，貸款需求難以得到有效釋放。主要原因有以下三點：一是地方財力不足，無法提供足夠的項目資金和利息補貼?；A設施最為落后的地區(qū)，對貸款需求更為迫切，但往往也是經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)[12]，稅收來源不足、財政實力薄弱、財政自籌資金有限，財政配套資金難以到位，無法提供足夠的資本金或利息補貼，導致項目主管部門承擔貸款責任的積極性不強。二是符合政策要求的承貸主體少且能力弱，抑制了融資需求。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款主要由國有企業(yè)和國有控股的投資公司承貸，但由于公司建立時間晚、注冊資本額度小、融資能力弱、承貸風險較大等原因，常會出現(xiàn)授信額度理論值不足和抵押擔保難等問題，無法滿足金融機構(gòu)貸款資質(zhì)要求，有效融資需求難以釋放。三是符合業(yè)務范圍的項目載體較少，中長期信貸難以介入。部分項目的中長期貸款政策不明朗，如：受土地融資規(guī)模及地方政府債務管理限制，農(nóng)村土地整治中長期貸款在部分地區(qū)處于暫時擱置狀態(tài)。部分新型業(yè)務（如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地開發(fā)建設、高效節(jié)水灌溉建設、農(nóng)村糧棉油物流市場、農(nóng)機物流市場、林產(chǎn)品物流市場等項目）缺乏項目載體，金融機構(gòu)無法支持。同時，不斷增大的政府專項債融資渠道對中長期信貸形成擠出。財政部數(shù)據(jù)顯示，2019—2021年，我國政府專項債累計發(fā)行近10萬億元，重點投向交通設施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務等領域，與基礎設施貸款范圍高度重疊，對中長期信貸的擠出效應明顯。

2.供需對接渠道不暢通，難以促成項目落地。供需對接渠道不暢通主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基礎設施建設項目平臺缺乏，融資需求表達渠道不暢。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設范圍廣、門類多，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局、發(fā)改委、財政部、交通部、商務部、教育部等多個部門，但當前并沒有形成全國層面的、各部門共享的、上下貫通的項目數(shù)據(jù)庫，在較大程度上影響了信貸供需對接和項目落地。二是金融機構(gòu)營銷及評估人員缺乏，對中長期信貸的營銷力度不夠。目前，各金融機構(gòu)負責中長期項目貸款的人員配備不能滿足業(yè)務發(fā)展需要，營銷人員較少，而且絕大部分從事中長期貸款的客戶經(jīng)理無法獨立進行項目營銷和評估，這已經(jīng)成為制約中長期貸款發(fā)展的重要因素。

3.還款來源渠道單一，且難以得到有效保障。受項目客觀屬性和宏觀經(jīng)濟形勢影響，中長期信貸的還款來源存在較大不確定性。一是現(xiàn)金流風險。農(nóng)業(yè)農(nóng)村類基建項目往往具有公益或準公益性質(zhì)，多數(shù)項目現(xiàn)金流不多甚至沒有，不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還款來源存在較大不確定性，成為影響借貸雙方建立借貸關系的突出障礙。二是政策風險。受任內(nèi)政績考核、投資回報、財政收支狀況等多種因素影響，地方政府和主管部門多是等待國家和上級財政撥款，還款存在較大不確定性。三是經(jīng)營風險。即使對于部分有經(jīng)營收益預期的建設項目，也面臨著項目資本金不能到位、發(fā)展后勁不足、難以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流等問題。四是監(jiān)測風險。銀行方面對貸款資金流向和支付使用的監(jiān)督不夠且缺乏對第二還款來源有效性進行的動態(tài)監(jiān)測，企業(yè)使用貸款資金過程中未能按規(guī)程操作，存在挪用貸款的風險。

4.貸款缺少有效抵押物，擔保難以落實。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款擔保比例較低，主要受以下因素制約：一是缺少有效抵押物。一些辦公資產(chǎn)或劃撥土地，其產(chǎn)權性質(zhì)不明晰，很難作為有效抵押物，承貸主體可供抵押的資產(chǎn)較少，缺乏必要的抵押擔保能力。二是難以找到合適的擔保人。在地方債務受到嚴格控制的背景下，原來可用政府信用擔保并由政府承諾全額貼息的情況已不復存在，全部依賴承貸主體自身資產(chǎn)抵押，再加上項目期限長、規(guī)模大等性質(zhì)，很難找到合適的擔保人。另外，存在抵押權的法律懸空風險。如，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押與相關法律中不得以宅基地等集體所有的土地使用權抵押相沖突；又如，《金融機構(gòu)服務鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》將林權抵押貸款納入考核范圍，但實際中部分地區(qū)林業(yè)部門并不受理林權抵押。

五、推動提升中長期信貸支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施的建設思路及對策

（一）確定主攻方向，瞄準重點區(qū)域，搭建對接平臺，提升投資效率

圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和突出短板，對標鄉(xiāng)村建設行動，并綜合考慮項目輕重緩急、地方建設需求、風險承受強度等因素，確定中長期信貸支持的優(yōu)先次序，提升供需對接精準性。

一是確定主攻方向。適當擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款范圍，將加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域補短板的高標準農(nóng)田建設、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設等11項重大工程項目建設列為中長期信貸支持的主攻方向。圍繞確定的主攻方向，結(jié)合當?shù)卣唧w支持政策和鄉(xiāng)村建設發(fā)展目標，找準業(yè)務切入點，提供整體化支持方案，由點到面，形成項目串珠成鏈，連線成片，培育和儲備一批優(yōu)質(zhì)項目，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸重點支持領域及項目清單，確定中長期信貸支持領域的優(yōu)先序，鼓勵金融機構(gòu)對優(yōu)先序高、社會影響力大、地方黨政關注度高的重點項目給予重點支持的同時，開辟綠色通道，簡化流程、優(yōu)先辦理。

二是找準重點支持地區(qū)。優(yōu)先支持地方積極性高、鄉(xiāng)村建設任務重、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃完善、落地思路清晰的地區(qū)，以及國家政策重點支持的鄉(xiāng)村基建相關的試點示范地區(qū)。同時，以這些地區(qū)為重點，結(jié)合實際，探索與金融機構(gòu)聯(lián)合開展試點，選擇具有基礎和優(yōu)勢的試點內(nèi)容，突出特色，大膽探索，先行先試。

三是搭建對接平臺。加快建立全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目信息數(shù)據(jù)庫，強化中長期信貸智能政務功能優(yōu)勢。建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財政部、交通部、商務部等部門，建立全國層面的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目數(shù)據(jù)庫，并搭建由地方政府與相關部門、金融機構(gòu)及項目承貸主體組成的信貸供需對接平臺，促進供需雙方精準對接。鼓勵金融機構(gòu)部署開展項目營銷專項行動，集中營銷和儲備項目資源，積極挖掘多元化、市場化的客戶資源。同時，金融機構(gòu)要建立中長期貸款專業(yè)人才庫，加強專業(yè)隊伍建設，構(gòu)建與中長期信貸業(yè)務掛鉤的激勵考核制度。

（二）明確政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)支持范圍，推動形成優(yōu)勢互補的服務體系

充分發(fā)揮人民銀行和銀保監(jiān)會在優(yōu)化中長期信貸頂層設計中的作用，根據(jù)政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)在發(fā)展目標、資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、服務領域等方面的優(yōu)勢和特點，優(yōu)化中長期信貸投放領域和投放比例，加快形成中長期信貸良性發(fā)展的良好氛圍。

一是要夯實政策性金融機構(gòu)非經(jīng)營項目的責任。明確政策性金融機構(gòu)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中的政策性中長期貸款的最低比例。對于公益和準公益性項目，通過發(fā)行金融債券方式籌集中長期資金，緩解資產(chǎn)負債期限錯配壓力，促進中長期信貸業(yè)務高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。項目設計時，依據(jù)地方可支配財力測算區(qū)域貸款額度，確定地方非經(jīng)營性貸款的投放額度。

二是鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)為經(jīng)營性農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設項目提供中長期貸款。開發(fā)經(jīng)營性項目現(xiàn)金流，調(diào)動投入積極性，并通過梳理存款類別性質(zhì)有效解決期限錯配約束。同時，加強承貸主體償債能力評價，提升還款和擔保能力，優(yōu)先為綜合收益能夠足額覆蓋貸款本息的項目提供中長期貸款。

三是解決好政策性與商業(yè)性金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。充分利用政策性金融機構(gòu)資金渠道多、成本低的優(yōu)勢，以及商業(yè)性金融機構(gòu)產(chǎn)品豐富、營銷手段多樣的優(yōu)勢，實現(xiàn)不同類型金融機構(gòu)的優(yōu)勢互補?？山梃b國外先進經(jīng)驗，規(guī)定商業(yè)性金融機構(gòu)拿出一定比例的資金參股或購買政策性金融機構(gòu)的債券，有效補充資金缺口，共同推動中長期信貸發(fā)展。

（三）創(chuàng)新中長期信貸產(chǎn)品與模式，加強典型模式總結(jié)與推廣

金融機構(gòu)要主動適應新形勢、新要求，積極開拓新業(yè)務領域，創(chuàng)新產(chǎn)品服務方式，探索新的業(yè)務模式，并加強對典型模式的總結(jié)與推廣。

一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式。鼓勵金融機構(gòu)開展農(nóng)田整理及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設等新型信貸業(yè)務。創(chuàng)新?lián)５盅菏侄?，拓寬信用擔保、抵押、質(zhì)押渠道和方式，研究林權、承包經(jīng)營權抵押的具體操作辦法，有效擴大抵質(zhì)押物范圍，嘗試推進排污權、用能權、用水權、碳排放權等綠色權益擔保方式落地。增強信貸風險防控能力，對納入中央及地方財政預算的項目，在財政資金還未到賬情況下，推動項目早開工和再貸款。

二是探索全產(chǎn)業(yè)鏈和區(qū)域整體的基礎設施建設中長期信貸模式。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈建設和區(qū)域整體開發(fā)的中長期信貸產(chǎn)品，支持包括農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務等環(huán)節(jié)的基礎設施建設，對統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務建設、高標準農(nóng)田建設、集中連片水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范建設、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等進行整體化中長期信貸支持。同時，積極探索無收益項目與有收益項目捆綁支持，撬動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、旅游和礦產(chǎn)等資源參與到鄉(xiāng)村建設中來，破解基礎設施建設項目缺乏有效還款來源難題。

三是加強成功經(jīng)驗的示范、交流和總結(jié)。金融機構(gòu)及地方政府要加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的成功經(jīng)驗和案例的分類總結(jié)，努力形成更多可復制、可推廣的項目融資模式。總結(jié)提煉前期行之有效的成功案例，推薦一批不同類別的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸的典型模式，通過示范和交流，為產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和服務創(chuàng)新提供思路和借鑒。

（四）加強體制機制建設，加大財政支持并完善保障措施

針對當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設中長期信貸支持的體制機制不完善、支持力度不夠等問題，亟須完善體制機制，加大支持。

一是完善對金融機構(gòu)中長期信貸業(yè)務的考核評估、激勵和督導制度。建立健全金融機構(gòu)中長期信貸服務支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的考核評估制度，提高基礎設施建設貸款中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。強化對金融機構(gòu)的激勵，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設支持力度較大的金融機構(gòu)，在降低資本風險權重等政策方面加大傾斜力度。強化對中長期信貸投入的激勵和督導，推動地方加大與地方金融機構(gòu)的溝通合作，激發(fā)地方金融機構(gòu)發(fā)放中長期信貸的積極性，加強對各地貫徹落實中央一號文件提出的要“加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資的中長期信貸支持”情況的督查。

二是加大對中長期信貸的財政支持。對于公益性項目，實行中央及地方財政貼息政策，解決項目主管部門及承貸單位貸款利息支出無著落的問題。對承貸經(jīng)營性項目的企業(yè)，特別是民營企業(yè)給予政策優(yōu)惠。降低非經(jīng)營性項目準入門檻和經(jīng)營性項目貸款利息。明確對用于基礎設施建設項目的財政補貼和政府返還專項資金，可以作為基礎設施建設項目的還款來源。由中央財政、地方財政、商業(yè)銀行、融資擔保機構(gòu)按照一定比例出資，從省級層面，建立針對農(nóng)村基礎設施建設的風險補償基金，對金融支持鄉(xiāng)村基建的中長期信貸投入給予一定比例補貼，對形成的中長期不良貸款按一定比率進行風險補償。同時，可參照城市基建的做法，設立省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設基金，基金資金來源主要是地方政府、金融機構(gòu)或社會組織。

三是完善相關的法律法規(guī)和政策支持。針對項目存在的用地、建設手續(xù)不完善、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證辦理難等問題，建議加快完善落實集體建設用地相關政策法規(guī)，以便金融機構(gòu)能夠合法合規(guī)支持此類項目。完善涉農(nóng)領域地方政府債務管理政策，根據(jù)國家對土地要素市場化，以及土地出讓收入優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興等改革方向，務實把握政府投資項目融資模式及還款來源等規(guī)定。對于用途為鄉(xiāng)村基建的項目，在土地出讓收入、地方政府債務等方面給予一定政策彈性安排，增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設的合規(guī)資金來源。同時，對于地方政府隱性債務給予更加清晰的界定，統(tǒng)一各地方監(jiān)管標準和尺度，以降低理解不一致導致的金融機構(gòu)合規(guī)風險?！?/p>