◎ 林楠 大連海事大學(xué)法學(xué)院

《海洋環(huán)境保護法》第71條賦予了海事行政主管部門在特定情況下強制清污的權(quán)利，有利于減少對海洋環(huán)境的污染損害，但是我國法律對強制清污之后的費用規(guī)定卻并不明確，強制清污費用在實踐中的求償路徑也并不明確。本文嘗試對強制清污費用的法律性質(zhì)進行分析并探究強制清污費用最合適的求償路徑。

1.強制清污費用的法律性質(zhì)分析

確定強制清污費用的法律性質(zhì)是進一步明確其求償路徑的前提，并且強制清污費用法律性質(zhì)的認(rèn)定會影響到實際可以得到的受償數(shù)額，對于保護和平衡海事行政主管部門、清污單位和清污義務(wù)人三者之間的利益具有重要的意義。筆者認(rèn)為船舶溢油后的強制清污費用屬于民事責(zé)任，下面將詳細(xì)闡述理由。

1.1 強制清污行為不適合定性為代履行

主張強制清污費用屬于行政費用的學(xué)者認(rèn)為，從立法上來看，《海洋環(huán)境保護法》第71條賦予海事行政主管部門的強制清污權(quán)在性質(zhì)上屬于行政法中的行政強制，海事行政主管部門組織的強制清污行為可以進一步視為行政強制中的代履行。代履行一般需要嚴(yán)格遵守送達代履行決定書、催告等程序。但根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第五十二條的例外規(guī)定，在交通安全、環(huán)境污染和自然資源這三個領(lǐng)域出現(xiàn)特定情形時行政機關(guān)可以實施立即代履行。此時，因為情況的緊迫性，立即代履行的情形對程序的要求并不是那么嚴(yán)格，而主張強制清污行為屬于代履行的學(xué)者認(rèn)為強制清污權(quán)符合立即代履行的法律特征。

筆者認(rèn)為雖然從表面上看強制清污權(quán)符合立即代履行的特征，但是不能就這樣簡單地將強制清污行為歸于代履行。清污費用屬于油污損害賠償?shù)姆秶?，自然也要受到賠償責(zé)任的限制。賠償責(zé)任限制作為海商法所特有的一項制度，是其他法律所沒有的，因此適用賠償責(zé)任限制有關(guān)規(guī)定的海事請求權(quán)不同于其他法律所規(guī)定的請求權(quán)。在行政強制中，行政機關(guān)組織第三人代為履行時，行政機關(guān)與第三人之間通過私合同確定代履行的權(quán)利義務(wù)，二者之間是私法關(guān)系，而行政機關(guān)與清污義務(wù)人之間的關(guān)系是公法關(guān)系。通常來說，雖然產(chǎn)生的兩種法律關(guān)系不同，但是兩種請求權(quán)的數(shù)額是相同的。然而，若是將強制清污行為視為代履行，民事債權(quán)應(yīng)受限制，而行政債權(quán)不可限制，這兩者之間的數(shù)額就是不對等的。一方面若是讓清污義務(wù)人向行政機關(guān)作出全部賠償，對他來說是不公平的，這變相剝奪了清污義務(wù)人限制賠償責(zé)任的權(quán)利；另一方面，假設(shè)行政機關(guān)限制了清污單位的民事債權(quán)，清污單位的債權(quán)不能全部實現(xiàn)必然會產(chǎn)生異議，長此以往甚至?xí)绊懫淝逦鄣姆e極性，清污單位畢竟是一個以營利為目的的機構(gòu)，想必不會愿意從事虧本的生意。

總的來說，海事行政主管部門組織的強制清污行為和船東自行實施的清污行為所產(chǎn)生的費用本質(zhì)上都是清污費用。但是如果適用代履行的規(guī)定，海事行政主管部門組織強制清污適用行政法律體系，而船東自行清污適用民事法律體系，那么賠償責(zé)任限制這項特殊制度的存在可能會使兩種清污費用產(chǎn)生不一樣的結(jié)果。因此，強制清污行為不適宜被認(rèn)定為行政強制中的代履行。

1.2 認(rèn)定為民事責(zé)任有利于有效償付的實現(xiàn)

主張強制清污費用屬于行政費用的學(xué)者們還認(rèn)為，如果將強制清污費用認(rèn)定為民事責(zé)任，那么該筆費用將受到海事賠償責(zé)任限制的約束，難以得到足額清償，從長遠(yuǎn)來看不利于調(diào)動海事行政機關(guān)及其他清污單位開展清污作業(yè)的積極性。如果將強制清污費用認(rèn)定為行政責(zé)任，那么海事行政主管部門在清理完畢后，產(chǎn)生的所有損失可以根據(jù)其行政職權(quán)向清污義務(wù)人追回。

筆者認(rèn)為雖然將強制清污費用認(rèn)定為民事責(zé)任會受到賠償責(zé)任限制的約束，但是這并不意味著強制清污費用不能得到有效償付，甚至賠償數(shù)額不一定會少于將強制清污費用認(rèn)定為行政責(zé)任所能取得的賠償數(shù)額。將強制清污費用認(rèn)定為行政責(zé)任會在費用追償程序上相對簡便，但是其能否得到全部償付在很大程度上仍然取決于清污義務(wù)人的賠償能力，而清污費用的數(shù)額通常巨大到大多數(shù)清污義務(wù)人都無力承擔(dān)，在這種情況下即使海事行政機關(guān)通過其行政職權(quán)向清污義務(wù)人追償也難以實現(xiàn)強制清污費用的有效償付。將強制清污費用認(rèn)定為民事責(zé)任，的確會受到賠償責(zé)任限制的約束，但是看待問題要綜合全面，不能只看到事物壞的一面就望而卻步，也許只要換個角度看看另一面就會柳暗花明。將強制清污費用認(rèn)定為民事責(zé)任也是如此，它可以適用油污損害的雙重賠償機制，先由清污義務(wù)人進行賠償，超過清污義務(wù)人的賠償責(zé)任限額而不能得到賠償?shù)牟糠趾统^清污義務(wù)人的賠償能力而無法受償?shù)牟糠郑伎梢詮挠臀蹞p害賠償基金中獲得賠付。此時，強制清污費用的有效償付不再受到清污義務(wù)人的賠償能力限制，即便手續(xù)復(fù)雜一些，但是更有利于保護強制清污主體的利益。

2.強制清污費用的實現(xiàn)路徑分析

海事行政主管部門在組織強制清污時，往往會委托具有清污能力的專業(yè)清污單位進行具體的清污工作。因此，在強制清污行動中將會存在三個主體：海事行政主管部門、清污單位和清污義務(wù)人。實踐中清污單位完成相關(guān)清污工作后，往往面臨著向誰主張清污費用的問題。理論界對此主要存在三種不同的觀點：第一，海事行政機關(guān)可以通過行政程序要求清污義務(wù)人支付清理費用，清污單位不能向清污義務(wù)人提出民事索賠，因為清污單位與清污義務(wù)人之間不存在民事法律關(guān)系，除非在海事局主持下兩者達成了有關(guān)協(xié)議，此時清污單位才有向清污義務(wù)人索賠的民事依據(jù)；第二，海事行政主管部門可以通過民事程序向清污義務(wù)人提起民事訴訟，要求支付清污費用；第三，清污單位直接向清污義務(wù)人索償費用，這是實踐中最常見和最有爭議的求償路徑。因為清污單位與清污義務(wù)人之間往往來不及簽訂相關(guān)協(xié)議，清污單位大都處于不知基于何種請求權(quán)的尷尬境地。但筆者認(rèn)為第三種實現(xiàn)路徑更為合理，具體理由闡述如下。

2.1 考慮到海事行政機關(guān)的兩難處境

首先，上文已經(jīng)論證了強制清污費用屬于民事責(zé)任，那么無論是誰向清污義務(wù)人索要這筆費用，都必須適用賠償責(zé)任限制的規(guī)定。

如果清污單位與清污義務(wù)人之間簽訂了清污合同，那么雙方之間具有合同關(guān)系，清污單位可以依據(jù)合同向清污義務(wù)人主張清污費用。但考慮到一般行使強制清污權(quán)的情況較為緊急，不得不由海事局委托第三人履行。清污義務(wù)人此時往往是處于隱匿或失蹤的狀態(tài)，結(jié)果往往是清污單位與清污義務(wù)人之間未簽訂任何合同，清污單位在接受海事行政機關(guān)的委托后緊急實施清污。此種情況下，因為清污單位與清污義務(wù)人之間不存在合同關(guān)系，第三人很難以合同之債作為請求權(quán)基礎(chǔ)，實踐中法院也不會支持這種觀點。同時，第三人也很難依據(jù)清污義務(wù)人地行為推定其具有訂立合同的意愿，從而主張成立事實合同。

此時，清污單位只能依據(jù)其與海事行政機關(guān)簽訂的合同請求海事行政機關(guān)支付這筆費用。海事行政機關(guān)如果全額支付了清污費用，其向清污義務(wù)人的請求權(quán)卻受到限制，無疑會損害海事行政機關(guān)的利益，從而大大打擊其行使強制清污權(quán)保護海洋環(huán)境的積極性。但是海事行政機關(guān)又不能主動主張限制其向清污單位支付的費用，因為海事行政機關(guān)并不是法律規(guī)定的具有賠償責(zé)任限制權(quán)利的主體，既然法律未曾規(guī)定，與之簽訂合同的清污單位便不會預(yù)料到這種可能性，海事行政機關(guān)若想限制清污單位的債權(quán)既沒有法律的依據(jù)又違反法律的可預(yù)見性，可想而知清污單位并不會輕易同意。如此，海事行政機關(guān)將處于兩難的境地，從而打擊其強制清污的積極性，不利于對海洋環(huán)境的保護。

2.2 有助于海事行政主管部門的職責(zé)履行

換個角度來看，海事行政主管部門的主要職責(zé)是水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)。假設(shè)將海事行政主管部門牽扯進清污單位與清污義務(wù)人無止境的糾紛中，不僅會將事情變得更加復(fù)雜從而浪費訴訟資源，還會不可避免地花費海事行政主管部門大量的時間與精力，或多或少都會影響其履行行政管理和執(zhí)法職責(zé)的能力，因小失大。讓存在民事糾紛的關(guān)鍵人物去解決糾紛，讓清污單位直訴清污義務(wù)人，不僅能夠減少訴訟環(huán)節(jié)，節(jié)省訴訟資源，而且能夠使海事行政主管部門更好地履行職能，保護海上交通安全與環(huán)境。

2.3 有利于保護清污單位與清污義務(wù)人雙方的利益

清污單位直接通過民事訴訟的方式向清污義務(wù)人主張清污費用，可以為清污義務(wù)人和清污單位雙方的利益帶來更加全面的保障。從清污義務(wù)人的角度來看，清污義務(wù)人可以依據(jù)《海商法》的規(guī)定對其海事賠償責(zé)任進行限制，同時清污單位開展的清污作業(yè)必須是在合理和適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進行的，這意味著清污單位必須約束自己的行為，避免因為清污過度產(chǎn)生巨額費用而與清污義務(wù)人產(chǎn)生糾紛，這也變相保護了清污義務(wù)人的權(quán)益。從清污單位的角度來看，清污單位有了明確的清污費用求償路徑，只要他們的清污行為所產(chǎn)生的清污費用是合理的，即使超過了清污義務(wù)人的賠償責(zé)任限額，也可以就清污義務(wù)人不能賠付的部分向船舶油污損害賠償基金申請補充賠償，享受雙重的賠付機制，從而實現(xiàn)更為全面的償付。

3.結(jié)語

強制清污行為不適宜被定性為行政強制中的代履行，為了使強制清污費用得到有效償付，進一步保護清污單位的利益，更應(yīng)該將強制清污費用認(rèn)定為民事責(zé)任。即使這樣會使強制清污費用受到賠償責(zé)任的限制，但清污費用本質(zhì)上就該屬于受到限制的范圍，而且油污損害基金的存在可以最大限度地保障強制清污費用的有效償付。海事行政主管部門和清污單位在事后索賠清污費用的環(huán)節(jié)中，往往處于不利地位。因此，可以通過法律直接賦予清污單位相應(yīng)請求權(quán)，明確其索賠路徑。當(dāng)然，具體的方法還有待探討，但是不可否認(rèn)的是清污單位直訴清污義務(wù)人的索賠路徑既能避免海事行政主管部門陷于兩難處境，又可以保障清污單位清污費用請求權(quán)的實現(xiàn)，同時還使得清污義務(wù)人可以行使賠償責(zé)任限制的權(quán)利，很好地平衡、保護了三方的權(quán)利和利益，從而提高糾紛解決效率，更有利于保護海洋環(huán)境。