黃碧敏，劉尚林，林億城，李秋影，張文錦，彭珠花

（深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局許可審查中心，廣東深圳 518000）

隨著生育政策的放開(kāi)，0～3歲的托育問(wèn)題成為困擾民生的主要問(wèn)題之一。深圳的高生活成本及快城市節(jié)奏使得雙職工家庭成為深圳的主要家庭模式，而大多數(shù)公辦幼兒園基本不招收3歲以下嬰幼兒，一種新業(yè)態(tài)——托育機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。托育機(jī)構(gòu)是指由社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位或個(gè)人舉辦，面向0～3歲嬰幼兒實(shí)施保育為主、教養(yǎng)融合的嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)。

1 托育行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

“幼有善育”是我國(guó)十四五發(fā)展重要的人口戰(zhàn)略規(guī)劃，也是健康中國(guó)的底層建設(shè)。從2019年起，國(guó)家大力推動(dòng)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展建設(shè)，黨中央、國(guó)務(wù)院、廣東省均出臺(tái)了促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展相關(guān)指導(dǎo)和實(shí)施意見(jiàn)[1-2]，深圳作為國(guó)家的先行示范區(qū)，市政府辦公廳在《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展實(shí)施方案（2020—2025年）的通知》[1]中多次提出了要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求，在市場(chǎng)需求與國(guó)家政策的共同作用下，托育企業(yè)的數(shù)量在這幾年迅猛增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)嬰幼兒在各類(lèi)托育機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%，中國(guó)城市3歲以下兒童的入托率不到10%，而發(fā)達(dá)國(guó)家3歲以下嬰幼兒的入托率在25%～55%。2021年我國(guó)托育相關(guān)企業(yè)注冊(cè)數(shù)量為32 176家，同比2020年增漲114.92%，比2014年增漲4 936.53%。深圳市托育行業(yè)發(fā)展勢(shì)頭正勁，已具有相當(dāng)規(guī)模，根據(jù)十四五國(guó)家每千人4.5個(gè)托位，深圳五年內(nèi)預(yù)計(jì)將增加8.5萬(wàn)個(gè)托位，約10 625家托育機(jī)構(gòu)。

托育企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)，據(jù)了解，目前深圳市經(jīng)有關(guān)部門(mén)登記為“托育服務(wù)”的托育機(jī)構(gòu)共有583家，其中通過(guò)備案的托育機(jī)構(gòu)卻僅有62家，占已登記托育機(jī)構(gòu)的一成左右，現(xiàn)階段的托育行業(yè)已經(jīng)形成了較大規(guī)模的市場(chǎng)需求和供給，但行業(yè)普遍存在規(guī)?；l(fā)展程度較低、發(fā)展良莠不齊、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范嚴(yán)重缺乏、管理體系不完善及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，制約行業(yè)發(fā)展。

2 食品安全存在的問(wèn)題

托育行業(yè)行業(yè)性質(zhì)極為特殊，其面向的是0～3歲的嬰幼兒群體，在任何一方面尤其是在食品安全環(huán)節(jié)的問(wèn)題都會(huì)引起高度重視和社會(huì)關(guān)注。目前托育機(jī)構(gòu)的食品安全管理存在的主要問(wèn)題有以下3方面。

2.1 缺乏相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

據(jù)了解，目前國(guó)外針對(duì)托育機(jī)構(gòu)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有：①澳大利亞的《國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)為澳大利亞的幼兒教育和護(hù)理以及校外護(hù)理服務(wù)設(shè)定了一個(gè)較高的國(guó)家基準(zhǔn)。NQS包括7個(gè)質(zhì)量領(lǐng)域，由其監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估和評(píng)級(jí)，并根據(jù)這些結(jié)果對(duì)7個(gè)質(zhì)量領(lǐng)域中的每一個(gè)進(jìn)行評(píng)級(jí)和總體評(píng)級(jí)。7個(gè)領(lǐng)域包括教育規(guī)劃與實(shí)踐、兒童的健康與安全、物理環(huán)境、人員安排、與兒童的關(guān)系、與家庭和社區(qū)的合作關(guān)系；②日本的《關(guān)于保育園飲食教育的指南》，此標(biāo)準(zhǔn)由日本厚生勞動(dòng)省制定，內(nèi)容主要針對(duì)日本嬰幼兒食品現(xiàn)狀、托育園提供餐食的要求、評(píng)價(jià)方法、嬰幼兒特殊問(wèn)題情況處理等。

國(guó)內(nèi)的中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)的《全日制嬰幼兒托育機(jī)構(gòu) 服務(wù)規(guī)范》（T/CAS 322—2018）[3]和《全日制嬰幼兒托育機(jī)構(gòu) 服務(wù)評(píng)價(jià)指南》（T/CAS 323—2018）[4]，內(nèi)容主要針對(duì)全日制嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的空間與設(shè)施、人員要求、日常照料等。湖北省的《嬰幼兒日間照料托育機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范》（DB42/T 1596—2020）[5]，規(guī)定了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)托育機(jī)構(gòu)的空間與環(huán)境、人員資質(zhì)、日常護(hù)理、保教活動(dòng)、家園協(xié)作、發(fā)展與評(píng)估等內(nèi)容?！妒行l(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)深圳市托育機(jī)構(gòu)設(shè)置指南的通知》[6]對(duì)托育機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地和人員的設(shè)置規(guī)定了基本要求。

國(guó)內(nèi)外均缺乏托育機(jī)構(gòu)食品安全相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或法律法規(guī)指引性文件，由于相關(guān)法律法規(guī)和政策不健全，嬰幼兒托育服務(wù)缺乏規(guī)范管理，社會(huì)力量舉辦托育機(jī)構(gòu)障礙重重，缺乏積極性，不利于行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

2.2 托育機(jī)構(gòu)食品經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入門(mén)檻高

按國(guó)家托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置指引[7]規(guī)定，目前托育機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)?？梢苑譃?類(lèi)：①20人以下開(kāi)在住宅樓的家庭園；②100人以下開(kāi)在社區(qū)配套的托育園，一般規(guī)模為400～1 000 m2；③100人以上開(kāi)在獨(dú)棟樓的大型園。目前托育機(jī)構(gòu)供餐有自行供餐，由第三方專(zhuān)業(yè)配餐公司配餐，所屬的集團(tuán)單位食堂供餐等形式。每種托育機(jī)構(gòu)的規(guī)模和條件都不一樣。據(jù)調(diào)查了解，很多托育機(jī)構(gòu)，特別是家庭園，都存在提供食品經(jīng)營(yíng)許可準(zhǔn)入達(dá)不到要求導(dǎo)致辦證難的問(wèn)題，主要集中在廚房面積、專(zhuān)間設(shè)置要求、單位食堂異地配餐和連鎖機(jī)構(gòu)集中配餐等方面。目前深圳市的托育機(jī)構(gòu)食堂申請(qǐng)辦理食品經(jīng)營(yíng)許可的許可準(zhǔn)入因尚無(wú)相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，廚房設(shè)置只能參照幼兒園食堂標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，很多托育園（包括家庭園）因?yàn)橐?guī)模和面積未能滿(mǎn)足要求導(dǎo)致處于無(wú)證經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

2.3 存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)

托育行業(yè)其服務(wù)的對(duì)象是3歲以下的抵抗力弱且自主意識(shí)不健全的嬰幼兒群體，目前我國(guó)幼兒園的教育體系和建設(shè)基本完善，但針對(duì)幼兒園之前0～3歲嬰幼兒的托育行業(yè)體系建設(shè)、管理規(guī)范等還嚴(yán)重欠缺，導(dǎo)致這個(gè)新興產(chǎn)業(yè)存在一定的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。由于小型的托育家庭園廚房為家庭式且面積小，無(wú)法達(dá)到食堂發(fā)證要求，很多處于無(wú)證經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。而且家庭園很多都設(shè)在居民住宅樓內(nèi)，更不容易被監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)并納入監(jiān)管范疇，處于監(jiān)管空白狀態(tài)，因此食品安全風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

3 托育機(jī)構(gòu)食品安全問(wèn)題對(duì)策探討

3.1 政策支持力度加大，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亟待規(guī)范

現(xiàn)階段托育行業(yè)食品缺乏規(guī)范化管理將在一定程度上增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致各類(lèi)食品安全問(wèn)題的發(fā)生，制約該行業(yè)健康有序發(fā)展。近幾年國(guó)家及省市出臺(tái)的托育配套的政策性文件中強(qiáng)調(diào)要建立健全促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)供給和監(jiān)督管理體系，規(guī)范托育服務(wù)行業(yè)管理，制定科學(xué)合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)和管理。而行業(yè)也迫切希望能有切合實(shí)際和可操作性規(guī)范指引可參考執(zhí)行，讓企業(yè)能合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。因此，托育機(jī)構(gòu)食品安全標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化問(wèn)題亟待解決。

基于市場(chǎng)需求和政策引導(dǎo)下，深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局許可審查中心多次組織專(zhuān)家研究討論在現(xiàn)有的法律框架下出臺(tái)相關(guān)工作指引以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)食品安全的問(wèn)題，并于今年5月聯(lián)合深圳市托育行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)制定并發(fā)布實(shí)施《全日制嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》（T/SZS 3061—2022）[8]團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。該團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)為托育行業(yè)食品安全提供可參考、可依據(jù)、可學(xué)習(xí)的標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步提升整體托育服務(wù)水平。①該團(tuán)標(biāo)為0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)提供從準(zhǔn)入到管理整套完整清晰的食品安全操作指南，涵蓋托育機(jī)構(gòu)所有食品安全相關(guān)的參照標(biāo)準(zhǔn)及具體規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全日制嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的餐飲服務(wù)中的選址、場(chǎng)所設(shè)計(jì)和布局、設(shè)施設(shè)備、食品采購(gòu)貯存、加工供應(yīng)、配送供餐、餐用具清洗消毒、食品安全管理、膳食營(yíng)養(yǎng)等場(chǎng)所設(shè)置和安全管理的基本要求和操作規(guī)范進(jìn)行了具體的規(guī)定，便于指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范開(kāi)展食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。②將0～3歲嬰幼兒的膳食營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及日常飲食管理納入食品安全管理范疇，對(duì)較低年齡段及有特殊喂養(yǎng)需求的嬰幼兒的飲食管理作出了特別規(guī)定。針對(duì)低幼年齡這個(gè)特殊群體的食育安全給出了具體指南。③提出實(shí)行食品安全獎(jiǎng)懲考核制度，督促制度和規(guī)范執(zhí)行到位，開(kāi)展適合3歲以下幼兒年齡特點(diǎn)的食品安全宣傳教育等管理理念。該團(tuán)標(biāo)從專(zhuān)業(yè)角度為企業(yè)提供了相關(guān)指引，引導(dǎo)托育行業(yè)合規(guī)建設(shè)、合法經(jīng)營(yíng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，從而促進(jìn)托育行業(yè)食品安全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

3.2 普及標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)，提高社會(huì)參與度

標(biāo)準(zhǔn)發(fā)源于行業(yè)，植根于行業(yè)，成熟于行業(yè)并指導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。因此標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施后應(yīng)通過(guò)各種形式及時(shí)向企業(yè)各界和社會(huì)成員公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)信息，加大宣傳力度，提高社會(huì)各界的參與度。①通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、結(jié)合線(xiàn)上線(xiàn)下等各種宣傳方式，加深企業(yè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解，提高托育機(jī)構(gòu)食品經(jīng)營(yíng)者的標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的自覺(jué)性。②充分發(fā)揮托育行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施力度，提高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施水平，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。③提高公眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知，積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，形成社會(huì)共治，引導(dǎo)企業(yè)按規(guī)范開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而促進(jìn)托育行業(yè)食品安全健康有序發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)多部門(mén)交流合作，加快標(biāo)準(zhǔn)體系和法律法規(guī)建設(shè)

團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施將在一定程度上為規(guī)范該行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮重要作用，大力推動(dòng)了托育機(jī)構(gòu)食品安全行為的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，填補(bǔ)該領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)空白，促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)的健康有序發(fā)展，也為后續(xù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)提供了支撐。但同時(shí)，新團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)由于受到現(xiàn)有的法律法規(guī)制度實(shí)施框架的約束，存在一些局限性，比如對(duì)家庭式托育的管理，不同規(guī)模廚房標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、配餐要求等標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)等問(wèn)題仍未能解決，因此在不斷探索制定新的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中，鼓勵(lì)托育行業(yè)企業(yè)提出建議，通過(guò)定期的意見(jiàn)收集反饋，及時(shí)提供給政府部門(mén)進(jìn)行政策研究分析，加強(qiáng)各職能部門(mén)之間的溝通聯(lián)系和食品安全領(lǐng)域的交流合作，不斷促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)完善提升，使標(biāo)準(zhǔn)制定更符合行業(yè)需求，以更好地服務(wù)企業(yè)。同時(shí)加快建立相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建立健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)供給和監(jiān)督管理體系，促進(jìn)托育行業(yè)這一新行業(yè)業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展，更有效地保障嬰幼兒群體的安全健康。