石艷虹 陰冠平

普陀山位于杭州灣以東，為我國四大佛教名山之一。經(jīng)省十三屆人大常委會第三十八次會議批準(zhǔn)，《舟山市普陀山風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡稱條例）于2023年1 月1 日起施行。條例的出臺，有利于解決景區(qū)保護(hù)和管理中的實際問題，提高管理的法治化水平，為普陀山風(fēng)景名勝區(qū)提供堅實的法治保障。

發(fā)現(xiàn)非本單位管轄違法行為應(yīng)先制止再移送

條例共六章四十三條，包括總則、規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)、管理、法律責(zé)任、附則。在總則部分，條例對景區(qū)范圍、原則、管理體制進(jìn)行了明確。

條例規(guī)定，普陀山風(fēng)景名勝區(qū)由普陀山島（含豁沙山）、洛迦山島和朱家尖島東部以及相關(guān)海域組成，同時規(guī)定，具體范圍按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《普陀山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》確定。風(fēng)景區(qū)實行科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的原則。

根據(jù)機(jī)構(gòu)改革情況和風(fēng)景區(qū)管理實際，條例明確了市政府，市林業(yè)主管部門，風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，風(fēng)景區(qū)所在地各級政府、各職能部門的職責(zé)，進(jìn)一步厘清了風(fēng)景區(qū)管理體制。

針對實際管理中存在的協(xié)作問題，條例第六條規(guī)定：風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不屬于本單位管轄的違法行為，應(yīng)當(dāng)先行制止，采取有效措施減輕或者消除影響，并及時移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理；有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將處理情況通報風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)。明確風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與具有執(zhí)法權(quán)的相關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立協(xié)作配合機(jī)制。

首設(shè)文明敬香條款

嚴(yán)格保護(hù)是風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。

“在條例制定過程中，堅持把保護(hù)風(fēng)景名勝資源和生態(tài)環(huán)境放在風(fēng)景區(qū)工作首位，特別是突出保護(hù)的主動性和針對性，明確保護(hù)什么、怎樣保護(hù)?！敝凵绞腥舜蟪Ｎ瘯üのㄒ?guī)處處長熊良敏介紹，凸顯保護(hù)，是條例的最大亮點。

條例細(xì)化風(fēng)景名勝資源的范圍，將其分為人文資源與自然資源，對各類代表性資源作了列舉式表述，明確風(fēng)景區(qū)內(nèi)具有觀賞、文化或者科學(xué)價值的建筑、經(jīng)文、石刻等人文資源和山體水體、林木植被、野生動物、地質(zhì)地貌景觀等自然資源，均屬于風(fēng)景名勝資源，并設(shè)置了分類保護(hù)措施。

條例還將危害文物安全、刻畫涂污景物、在殯葬設(shè)施區(qū)外的公共區(qū)域或者野外放置骨灰容器、擅自獵捕野生動物或者采集重點保護(hù)野生植物、擅自釋放外來物種等破壞風(fēng)景名勝資源的行為列為禁止性活動。

值得一提的是，條例首設(shè)文明敬香條款，填補了國內(nèi)相關(guān)空白。條例第二十二條規(guī)定，風(fēng)景區(qū)要建立文明敬香機(jī)制和健全燃香安全管理制度，規(guī)范燃香地點、敬香數(shù)量、敬香規(guī)格和敬香形式，在燃香點設(shè)專人管理。禁止銷售、使用不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃香，倡導(dǎo)使用環(huán)保燃香。

“嚴(yán)”字當(dāng)頭，也為民生“破例”

近些年來，風(fēng)景區(qū)內(nèi)時有發(fā)生違法違規(guī)建設(shè)活動。為遏制該類行為，條例對相關(guān)建設(shè)活動作了規(guī)范。

如，條例第十一條規(guī)定，禁止在風(fēng)景區(qū)核心景區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建賓館、酒店、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)所（院）、度假村以及其他與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的建（構(gòu)）筑物、設(shè)施；已經(jīng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)風(fēng)景區(qū)保護(hù)的國土空間規(guī)劃，逐步遷出。風(fēng)景區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制新建住宅。規(guī)劃住宅用地外的現(xiàn)有住宅不得翻建、改建、擴(kuò)建。風(fēng)景區(qū)內(nèi)任何單位和個人未經(jīng)許可不得擅自進(jìn)行臨時建設(shè)。

《舟山市普陀山風(fēng)景名勝區(qū)條例》的出臺，為景區(qū)保護(hù)與管理提供堅實的法治保障。

“嚴(yán)”字當(dāng)頭的同時，也為民生“破例”。

“這是爭取來的一個突破?！毙芰济艚榻B，國家的風(fēng)景名勝區(qū)條例嚴(yán)禁?；椖拷ㄔO(shè)，但考慮到普陀山風(fēng)景區(qū)也是一個居民區(qū)，老百姓實際生活有需求，條例增加了例外規(guī)定：普陀山島內(nèi)核心景區(qū)外確因居民生活需要設(shè)置小規(guī)模燃?xì)庹尽⒓佑驼镜?，?yīng)當(dāng)符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)國土空間規(guī)劃。

“可以建，但有前提條件，一是確有民生需求，二是必須符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)國土空間規(guī)劃?！毙芰济籼嵝选?/p>

立法中征求意見600 余條

2008 年《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)條例》實施以來，對推進(jìn)普陀山風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)和健康有序發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著舟山市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的提高以及普陀山風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的調(diào)整，原條例已經(jīng)不能充分適應(yīng)景區(qū)保護(hù)和管理的實際需要，亟需通過立法途徑解決普陀山保護(hù)和管理的實際問題。

為此，省十三屆人大二次會議上，省十三屆人大代表戴靈芝等提出了修改《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)條例》的議案。省人大環(huán)資委、法委征求舟山市意見后，考慮到舟山已有地方立法權(quán)，建議由其自行制定設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)，省條例同步廢止。

條例由普朱管委會（普陀山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會）負(fù)責(zé)起草。歷經(jīng)多次審議，2022 年8 月29 日，舟山市八屆人大常委會第三次會議表決通過了條例。

立足于景區(qū)實際，條例采用“邊調(diào)研、邊起草、邊研究、邊修改”的方式，研究國內(nèi)風(fēng)景名勝、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文物保護(hù)等50 余部法律法規(guī)及政策文件，系統(tǒng)分析研究立法涉及的焦點問題，先后召開各類座談會20 余場，征求意見600 余條，為條例起草奠定理論和實踐基礎(chǔ)。