■ 劉 祎 徐子月

（湖北大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430062）

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，國(guó)家安全是安邦定國(guó)之基石，維護(hù)國(guó)家安全是維護(hù)全國(guó)各族人民根本利益的必然要求。[1]在國(guó)家安全面臨新形勢(shì)、新任務(wù)的大背景下,中央創(chuàng)造性地提出了適應(yīng)新時(shí)代國(guó)情的新型國(guó)家安全觀念——總體國(guó)家安全觀。[2]在其指導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域的立法工作快速有序推進(jìn)，特別是2015年7月1日《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）的頒布實(shí)施，開(kāi)啟了我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)的新篇章。接著，2020年6月30日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議又通過(guò)了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《港區(qū)國(guó)安法》），填補(bǔ)了香港行區(qū)在國(guó)家安全方面的法治漏洞，為完善總體國(guó)家安全立法邁出了歷史性的重要一步。這兩部新法案，加上2009年頒行的《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《澳門(mén)國(guó)安法》），以及其他以維護(hù)國(guó)家安全為主要立法宗旨的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，共同構(gòu)成了我國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的法律規(guī)范體系。

在這一法律體系中，處于基礎(chǔ)地位的《國(guó)家安全法》《港區(qū)國(guó)安法》和《澳門(mén)國(guó)安法》都上承我國(guó)憲法，是對(duì)憲法中“國(guó)家安全條款”及“特別行政區(qū)條款”的具體實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又分別是三地維護(hù)國(guó)家安全的通用法和基礎(chǔ)法，為三地國(guó)家安全領(lǐng)域的具體法律、法規(guī)和政令的形成提供了規(guī)范依據(jù)和內(nèi)容指引。另一方面，三地國(guó)安法既有同宗同源的相似性，又有受不同法系（法圈）特點(diǎn)和地域因素影響的差異性。特別是在《港區(qū)國(guó)安法》和《國(guó)家安全法》之間，這種差異性表現(xiàn)得尤為明顯。本文的目的即在于藉由全面比較《國(guó)家安全法》和《港區(qū)國(guó)安法》的立法細(xì)節(jié)，闡明兩部國(guó)安立法之間的趨同和差異之處及其緣由，以揭示總體國(guó)家安全觀對(duì)兩域國(guó)家安全具體立法的影響，繼而為加強(qiáng)兩域國(guó)安立法的互通互鑒、提升立法質(zhì)量、共同完善國(guó)家安全法律制度體系提供理論依據(jù)。

一、兩域國(guó)家安全立法的趨同性

基于總體國(guó)家安全觀的視角來(lái)分析內(nèi)地、香港兩域的國(guó)安立法，可以發(fā)現(xiàn)二者之間主要存在下述幾方面的趨同性：

（一）立法目的都是為了更好地維護(hù)國(guó)家安全

國(guó)家安全牽涉眾多部門(mén)和眾多地區(qū)，從而唯有建立起一套中央與地方之間、各地區(qū)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)的國(guó)家安全維護(hù)機(jī)制，才能取得良好的安全效果。而保持立法目的一致性，又是形成這種協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的基本前提。就此而言，無(wú)論是從立法文本表述還是從實(shí)際立法行為來(lái)看，內(nèi)地和港區(qū)兩域的國(guó)家安全立法都是緊緊圍繞“維護(hù)國(guó)家安全”這一共同目標(biāo)而展開(kāi)的。

（二）就法律性質(zhì)而言都屬于憲法相關(guān)法

憲法是內(nèi)地-香港兩域國(guó)安法共同的立法依據(jù)和根本遵循。國(guó)家安全關(guān)系到國(guó)家的根本利益，維護(hù)國(guó)家安全是憲法規(guī)定的義務(wù)。作為專門(mén)立法機(jī)關(guān)，兩域的立法機(jī)構(gòu)都負(fù)有完成國(guó)家安全立法委托的憲制責(zé)任。香港是中華人民共和國(guó)下的特別行政區(qū)，在維護(hù)國(guó)家安全上同樣具有不可推卸的憲制責(zé)任。無(wú)論是《國(guó)家安全法》還是《港區(qū)國(guó)安法》，都是履行憲制責(zé)任的必然要求，都屬于憲法相關(guān)法，都旨在與憲法相配套為維護(hù)國(guó)家安全的法律行為提供具體法律依據(jù)。

（三）法律的主體內(nèi)容都屬于國(guó)家安全法范疇

國(guó)家安全立法是國(guó)家安全制度建設(shè)的領(lǐng)頭雁，為全方位維護(hù)國(guó)家安全提供法律保障。無(wú)論是《國(guó)家安全法》還是《港區(qū)國(guó)安法》，都是國(guó)家安全法律制度體系的有機(jī)組成部分。兩部國(guó)安，雖然在篇章體例、具體規(guī)定上各具特色，但都屬于國(guó)家安全領(lǐng)域的立法，在維護(hù)國(guó)家安全的基本規(guī)定方面存在趨同性，如二者都規(guī)定了危害國(guó)家安全的行為及相應(yīng)處罰。具言之，內(nèi)地《國(guó)家安全法》第十五條第二款規(guī)定了“國(guó)家防范、制止和依法懲治任何……分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆或者煽動(dòng)顛覆人民民主專政政權(quán)的行為……防范、制止和依法懲治境外勢(shì)力的滲透、破壞、顛覆、分裂活動(dòng)”；而《港區(qū)國(guó)安法》第三章專章規(guī)定了包括分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪在內(nèi)的危害國(guó)家安全的罪行和處罰。概言之，兩部國(guó)安法規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪中都包含了分裂國(guó)家、顛覆或者煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)、勾結(jié)境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等行為。

在維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)方面，兩部國(guó)安法都強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全維護(hù)專職機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵作用?！秶?guó)家安全法》第五條規(guī)定“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)……統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)”，第四十二條明確了“國(guó)家安全機(jī)關(guān)……享有偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)”。而《港區(qū)國(guó)安法》第十二條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)設(shè)立維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)，承擔(dān)維護(hù)國(guó)家安全的主要責(zé)任，并接受中央人民政府的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)?！?/p>

（四）立法指導(dǎo)思想都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

一個(gè)國(guó)家的制定法的指導(dǎo)思想，總是同該國(guó)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)發(fā)展需求等相呼應(yīng)。在我國(guó)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好各項(xiàng)工作的根本政治保障，同時(shí)也是立法工作必須遵循的根本原則。故此，黨的政策和決議對(duì)法的制定具有重要的指導(dǎo)作用?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第三條即規(guī)定，“制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署，符合憲法和法律的規(guī)定，遵循立法法確定的立法原則?！钡谒臈l第二款規(guī)定，“制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問(wèn)題按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央?！迸c上述要求相契合，我國(guó)國(guó)家安全法治體系亦確立了黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位。其中，《國(guó)家安全法》第三、四條開(kāi)宗明義地強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制”?！陡蹍^(qū)國(guó)安法》在起草階段同樣以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)總書(shū)記關(guān)于香港維護(hù)國(guó)家安全的重要論述作為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)深入貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨的十九屆四中全會(huì)精神和十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議精神。[3]盡管兩部國(guó)安法制定時(shí)間不同，黨對(duì)國(guó)家安全立法工作的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)、要求在不同時(shí)期的表述上也有所變化，但堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)自始至終都是兩域國(guó)安法立法指導(dǎo)思想中穩(wěn)固不變的宗旨。

二、兩域國(guó)家安全立法的差異性

但另一方面，受歷史、政治、現(xiàn)實(shí)情況、法系歸屬等多方面復(fù)雜因素之影響，兩部國(guó)安法在許多方面又有著較明顯的差異。這些差異的存在一方面豐富了我國(guó)國(guó)家安全的法律體系，另一方面透過(guò)這些差異，我們又能夠了解兩域國(guó)安立法的不同考量因素，繼而為推動(dòng)兩域國(guó)安立法在求同存異的基礎(chǔ)上加強(qiáng)互相借鑒，共同提升國(guó)家安全法律品質(zhì)，提供可行的線索和思路。

（一）立法背景不同

《國(guó)家安全法》和《港區(qū)國(guó)安法》的頒行時(shí)間分別是2015年7月和2020年6月。這種時(shí)間上的不同并非刻意為之，而是分別對(duì)應(yīng)著彼時(shí)彼地之立法背景以及制定者對(duì)未來(lái)國(guó)家安全的預(yù)測(cè)思考。換言之，各種現(xiàn)實(shí)因素和政治考量決定了兩部國(guó)安法立法背景的差異，進(jìn)而決定立法內(nèi)容的差異。

1.現(xiàn)實(shí)因素

新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)發(fā)生了諸多新變化、面臨諸多新挑戰(zhàn)，其復(fù)雜性和嚴(yán)峻性前所未有，主要表現(xiàn)為：生存安全與發(fā)展安全并存，外源性挑戰(zhàn)和內(nèi)源性挑戰(zhàn)疊加，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全相互交織，國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)增大，國(guó)家安全問(wèn)題趨于復(fù)雜化。[4]例如，新干涉主義抬頭、地區(qū)熱點(diǎn)此起彼伏、軍備競(jìng)爭(zhēng)加劇、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、資源能源競(jìng)爭(zhēng)激烈、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題頻發(fā)、文化侵襲等各種涉及政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全、信息安全、文化安全的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。[5]

在此背景下，認(rèn)清國(guó)家安全新形勢(shì)，應(yīng)對(duì)國(guó)家安全新挑戰(zhàn)，完成國(guó)家安全新任務(wù)，攸關(guān)國(guó)家和每個(gè)公民的根本利益。具體到國(guó)家安全法治體系，1993年制定的《國(guó)家安全法》進(jìn)入21世紀(jì)后已經(jīng)疲態(tài)盡顯。首先，該法在中心任務(wù)上僅以國(guó)家安全機(jī)關(guān)的反間諜工作為中心，在新時(shí)期顯然不足以全面、有效地維護(hù)國(guó)家安全。其次，未全面布局維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)和統(tǒng)籌各國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全之職責(zé)。再次，缺乏系統(tǒng)的國(guó)家安全制度和有效的國(guó)家安全保障機(jī)制。由此，為了有效回應(yīng)新時(shí)期以來(lái)國(guó)家安全新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新任務(wù)，出臺(tái)一部國(guó)家安全領(lǐng)域的通行法和基礎(chǔ)法，并使之切實(shí)起到順應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化、靈活調(diào)整國(guó)家安全法律關(guān)系、引領(lǐng)國(guó)家安全法律體系的作用，就顯得十分必要。正是在這一背景下，2015年中央決定修訂舊法，制訂和頒行新的《國(guó)家安全法》。

相較于《國(guó)家安全法》，制定《港區(qū)國(guó)安法》的現(xiàn)實(shí)需求則主要是為了平復(fù)“違法占中”和“修例風(fēng)波”的影響，恢復(fù)港區(qū)良好管治秩序。自2004年以來(lái)，“港獨(dú)”勢(shì)力和“反中亂港”勢(shì)力活動(dòng)猖獗，導(dǎo)致涉香港特別行政區(qū)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)陡增。無(wú)論是2014年的“占中事件”還是2019年的“修例風(fēng)波”，都觸及了“一國(guó)兩制”憲法制度底線，嚴(yán)重危害了國(guó)家安全，也給正在加速凝聚的中華民族共同體意識(shí)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在“違法占中事件”和“修例風(fēng)波”的嚴(yán)重影響下，香港特別行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生命財(cái)產(chǎn)安全也受到了嚴(yán)重干擾和威脅，彌足珍貴的法治精神遭到嚴(yán)重侵害。面對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩的局面，香港特區(qū)政府既無(wú)力在短時(shí)間內(nèi)落實(shí)基本法“第二十三條立法”，又難以靠自身力量扭轉(zhuǎn)困局，一時(shí)間進(jìn)退維谷、極其窘迫。在此背景下，盡快平復(fù)“違法占中”和“修例風(fēng)波”造成的負(fù)面影響，恢復(fù)香港特別行政區(qū)成立以來(lái)的良好管治秩序，就成了特區(qū)政府和中央的共同目標(biāo)?？紤]到特區(qū)政府短時(shí)期無(wú)力妥速改善局勢(shì)的現(xiàn)實(shí)困境，中央層面果斷提出，主動(dòng)發(fā)揮國(guó)家立法權(quán)之權(quán)能，制頒《港區(qū)國(guó)安法》，以盡快恢復(fù)香港的安定秩序。這一重大決定，充分體現(xiàn)了中央對(duì)保持香港繁榮穩(wěn)定的高度責(zé)任感。

2.政治考量

《國(guó)家安全法》是“總體國(guó)家安全觀”的法制化實(shí)現(xiàn)。2014年4月15日，基于對(duì)國(guó)家安全形勢(shì)和國(guó)內(nèi)外大局的清醒認(rèn)知，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次全體會(huì)議上提出了“總體國(guó)家安全觀”這一全新的戰(zhàn)略思想，深刻闡述了中央對(duì)國(guó)家安全的全面性、系統(tǒng)性思考，“總體國(guó)家安全觀”遂成為新時(shí)期以來(lái)維護(hù)國(guó)家安全工作的總方針。2015年《國(guó)家安全法》的出臺(tái)，恰是對(duì)這一“總體國(guó)家安全觀”的制度化、法律化塑造，它構(gòu)建起了維護(hù)國(guó)家安全的通行法、基礎(chǔ)法，為“走一條中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家安全道路”奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

而《港區(qū)國(guó)安法》的制定頒布，不僅是對(duì)“總體國(guó)家安全觀”的具體落實(shí)，而且還應(yīng)被看成是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)精神作出的積極響應(yīng)。由于“反中亂港”勢(shì)力的阻礙，香港回歸多年以來(lái)，一直未能完成維護(hù)國(guó)家安全的特別立法工作，《香港特別行政區(qū)基本法》第二十三條明確規(guī)定的國(guó)家安全具體立法任務(wù)面臨被長(zhǎng)期“擱置”的風(fēng)險(xiǎn)。甚至有學(xué)者指出，“香港缺失維護(hù)國(guó)家安全的執(zhí)行機(jī)制，累積了諸多隱患，構(gòu)成整個(gè)中國(guó)國(guó)家安全的薄弱環(huán)節(jié)，也成為世界上少有的國(guó)家安全不設(shè)防的地區(qū)?！盵6]直至2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量”，“絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國(guó)兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國(guó)家的行為”之后，才開(kāi)啟了制定《港區(qū)國(guó)安法》的破冰之旅。[7]彼時(shí)，由香港特別行政區(qū)自行完成基本法第二十三條立法，客觀上已無(wú)可能，所以只有依靠中央?yún)f(xié)助，從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，才可能快速恢復(fù)香港社會(huì)秩序穩(wěn)定，確保香港“一國(guó)兩制”的憲制安排行穩(wěn)致遠(yuǎn)。因此，《港區(qū)國(guó)安法》的出臺(tái)，很大程度上乃是黨的十九屆四中全會(huì)提出的相關(guān)原則和要求在香港特別行政區(qū)的實(shí)體化、法律化落實(shí)。

（二）立法依據(jù)有別

兩域國(guó)安法除在立法背景上存在差異外，在立法依據(jù)上也有所不同。具體說(shuō)來(lái)，《國(guó)家安全法》的首要立法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》。憲法是國(guó)家的根本大法，國(guó)家安全是憲法的核心價(jià)值之一?！秶?guó)家安全法》第一條即宣示：“為了維護(hù)國(guó)家安全，保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度，保護(hù)人民的根本利益，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，根據(jù)憲法，制定本法?！睉椃ㄗ鳛椤秶?guó)家安全法》的根本立法依據(jù)，從宏觀上確立了該項(xiàng)立法的正當(dāng)性。

《港區(qū)國(guó)安法》則有所不同，其第一條即明確宣示，其立法依據(jù)除了憲法之外，還包括《香港特別行政區(qū)基本法》以及《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大決定》）。[8]如前所述，依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第二十三條之要求，特區(qū)政府有義務(wù)完成國(guó)家安全的立法任務(wù)，但香港回歸二十多年來(lái)，特區(qū)政府一直未能完成此項(xiàng)任務(wù)，且當(dāng)時(shí)觀察依靠特區(qū)政府自身的力量完成國(guó)安立法勢(shì)必困難重重，因此，為解決香港地區(qū)國(guó)家安全法律真空問(wèn)題，由中央代為立法乃是最及時(shí)有效的解決方式。但為了避免動(dòng)搖“一國(guó)兩制”“港人治港”的基本原則，確?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》授予特區(qū)的獨(dú)立立法權(quán)不被撼動(dòng)和出現(xiàn)誤解，中央決定以最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)決定的形式來(lái)夯實(shí)中央代為立法的正當(dāng)性、合憲性根據(jù)。因?yàn)椤叭珖?guó)人大決定”系針對(duì)現(xiàn)實(shí)特別情形作出的單次決定，不能反復(fù)適用，所以不會(huì)取代香港特別行政區(qū)原有的獨(dú)立立法權(quán)，自然也不會(huì)造成《香港特別行政區(qū)基本法》所賦予的獨(dú)立立法權(quán)被廢止或懸置的問(wèn)題。

表1 兩域國(guó)安法立法依據(jù)比較

（三）立法技術(shù)的差異

立法技術(shù)是立法學(xué)的基本范疇之一。“立法學(xué)從技術(shù)的角度分析法律規(guī)范的產(chǎn)生，尤其集中于編纂的有關(guān)技術(shù)。”[9]廣義上的立法技術(shù)指在整個(gè)立法過(guò)程中運(yùn)用的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技巧的總和。狹義的立法技術(shù)則是指，表達(dá)規(guī)范性法律文件內(nèi)容時(shí)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技巧，包括但不限于法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語(yǔ)、語(yǔ)言等方面的技術(shù)。完善立法技術(shù)的價(jià)值和目的在于，提升法律規(guī)范的表達(dá)規(guī)范化和周延性，以便利對(duì)法律的適用和遵守。我國(guó)《立法法》第六條對(duì)立法技術(shù)提出的明確要求是“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”。立法技術(shù)水平的高低，很大程度上影響著立法質(zhì)量的好壞。從立法技術(shù)的角度比較兩域國(guó)安法，可以發(fā)現(xiàn)二者在法律名稱、法律結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言風(fēng)格等方面都有所差異。

1.法律名稱有所不同

首先，最明顯的是兩部法律在名稱上存在差別，特別是《港區(qū)國(guó)安法》全稱中多了“維護(hù)”二字，即“維護(hù)國(guó)家安全法”。法律無(wú)小事，這二字之差的法理含義在于：國(guó)家安全事項(xiàng)屬于中央事權(quán)，所以《國(guó)家安全法》屬于國(guó)家安全領(lǐng)域的基本法，而香港特別行政區(qū)作為地方行政區(qū)，對(duì)國(guó)家安全事務(wù)主要應(yīng)盡到積極維護(hù)的責(zé)任。兩部國(guó)安法，各安其所、各盡其能，體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家安全法律規(guī)范體系主從分明、功能健全的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

2.法律結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有所不同

《國(guó)家安全法》共七章八十四條，相較于《港區(qū)國(guó)安法》和《澳門(mén)國(guó)安法》，其條文章節(jié)和條文數(shù)更多，結(jié)構(gòu)更為宏大。此外，因其規(guī)定的宏觀性，它在結(jié)構(gòu)上也更具開(kāi)放性，即《國(guó)家安全法》的具體實(shí)施需要與相應(yīng)的部門(mén)法或者專門(mén)性法律相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮其作為國(guó)家安全基本法的作用。

《港區(qū)國(guó)安法》總計(jì)六章，分別是“總則”“香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)和機(jī)構(gòu)”“罪行和處罰”“案件管轄”“法律適用和程序”“中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)”以及“附則”，共計(jì)六十六條，目錄、總則、附則一應(yīng)俱全，法律結(jié)構(gòu)較為完整。還值得注意的是，如香港基本法委員會(huì)主任沈春耀所言，從法律規(guī)范的性質(zhì)看《港區(qū)國(guó)安法》是一部兼具實(shí)體法、程序法、組織法三類法律規(guī)范內(nèi)容的綜合性法律。[10]說(shuō)《港區(qū)國(guó)安法》是實(shí)體法，是因?yàn)樗?guī)定了中央人民政府對(duì)國(guó)家安全事務(wù)的根本責(zé)任和香港特區(qū)的憲制責(zé)任；明確了維護(hù)國(guó)家安全的重要法治原則；明文規(guī)定了危害國(guó)家安全的罪行及相應(yīng)處罰。說(shuō)其是組織法，是因?yàn)樗鞔_規(guī)定了香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)和行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)。而說(shuō)其是程序法，是因?yàn)樗瑫r(shí)也規(guī)定了涉國(guó)家安全案件的管轄、法律適用及程序。

（四）具體內(nèi)容差異

1.有關(guān)根本責(zé)任與憲制責(zé)任的劃分

《國(guó)家安全法》受立法背景之影響，沒(méi)有特意強(qiáng)調(diào)根本責(zé)任和憲制責(zé)任的劃分，只是宏觀地、普適性地強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家安全人人有責(zé)。而《港區(qū)國(guó)安法》第三條明確規(guī)定，“中央人民政府對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任，應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)?！币簿褪钦f(shuō)，就在國(guó)家安全事務(wù)方面所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任而言，《港區(qū)國(guó)安法》區(qū)分了根本責(zé)任和憲制責(zé)任，前者由中央承擔(dān)，后者由香港特別行政區(qū)承擔(dān)，凸顯了中央的全面管治權(quán)。

2.有關(guān)人權(quán)與安全的平衡規(guī)定

人權(quán)與安全的關(guān)系問(wèn)題歷來(lái)聚訟紛紜，爭(zhēng)論不休。對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全中涉及的人權(quán)保障問(wèn)題，《國(guó)家安全法》采取的作法是設(shè)置專門(mén)兩章來(lái)分別規(guī)定國(guó)家安全保障制度和公民、組織的權(quán)利義務(wù)，但沒(méi)有具體條款直接涉及人權(quán)與安全的平衡問(wèn)題。

《港區(qū)國(guó)安法》如何妥帖處理人權(quán)與安全的關(guān)系，一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)在立法設(shè)計(jì)時(shí)很好地回應(yīng)了國(guó)內(nèi)外關(guān)切，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家安全與保障人權(quán)二者間的平衡。其具體體現(xiàn)是，該法第四條強(qiáng)調(diào)“香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)民所享有的包括言論、新聞、出版自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威自由在內(nèi)的權(quán)利和自由”。此項(xiàng)規(guī)定一方面凸顯了中央尊重香港的人權(quán)保障傳統(tǒng)，另一方面堅(jiān)持了國(guó)家安全事務(wù)的法治主義立場(chǎng)，即：即使是維護(hù)國(guó)家安全的行為也必須根據(jù)法治主義的原理予以合理化，而不得以國(guó)家安全為由輕易犧牲香港特別行政區(qū)區(qū)民的公民權(quán)利和自由。

3.有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定

《港區(qū)國(guó)安法》中有一項(xiàng)極具特色的規(guī)定，即除了在第二章第二節(jié)中規(guī)定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)即“香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)”之外，還在第五章中專門(mén)規(guī)定了中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)?；谠摋l款，《港區(qū)國(guó)安法》創(chuàng)設(shè)了一個(gè)嶄新的中央駐港工作機(jī)構(gòu)，即中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署”（簡(jiǎn)稱“中央駐港國(guó)安公署”）。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置有著非凡的意義，其一方面建立起了中央和香港特別行政區(qū)的“執(zhí)法雙軌制”[11]，另一方面保障了中央對(duì)香港特別行政區(qū)國(guó)家安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)即“香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)”的依法監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了中央對(duì)港管治權(quán)的全面性，從而有利于支持和強(qiáng)化香港維護(hù)國(guó)家安全的法治工作。

《國(guó)家安全法》則在維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的規(guī)定方面具有廣泛性、宏觀性、全面性的特點(diǎn)。具體而言，它強(qiáng)調(diào)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都具有維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)，其中又以中央國(guó)家安全委員會(huì)最為關(guān)鍵，它是國(guó)家安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，向中央政治局及中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是決策和議事協(xié)調(diào)、研究制定和指導(dǎo)實(shí)施方針政策以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。

4.有關(guān)危害國(guó)家安全的相關(guān)罪行及處罰規(guī)定

《港區(qū)國(guó)安法》規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪包括分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪等四類。比之《澳門(mén)國(guó)安法》和《國(guó)家安全法》，其特別之處在于將恐怖活動(dòng)罪也包含在國(guó)家安全犯罪范疇中，且在處罰上強(qiáng)調(diào)了首要分子、罪行重大者加重處罰。

鑒于懲處危害國(guó)家安全的犯罪并非大陸國(guó)安法的主體內(nèi)容，且有刑法典中的《危害國(guó)家安全罪》專章規(guī)定相配套，故而《國(guó)家安全法》只提到了包括叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆或者煽動(dòng)顛覆人民民主專政政權(quán)、竊取泄露國(guó)家秘密在內(nèi)的五種危害國(guó)家安全的犯罪行為。其主要特點(diǎn)在于，恐怖活動(dòng)犯罪由刑法規(guī)定而非由國(guó)家安全法規(guī)定；對(duì)相關(guān)罪行的處罰，國(guó)家安全法中也沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，而是比照《刑法典》相關(guān)規(guī)定論處。

三、基于兩域國(guó)家安全立法比較的兩點(diǎn)思考

（一）以特殊立法委托方式制定的《港區(qū)國(guó)安法》堪稱一項(xiàng)央地合意立法的典范，但特區(qū)仍需繼續(xù)完成香港基本法第二十三條設(shè)定的立法任務(wù)

《國(guó)家安全法》是最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)獨(dú)立行使立法權(quán)的產(chǎn)物，其從法律草案的提出、法律送審稿的審議、法律修改稿的表決到法律的最終公布，歷經(jīng)了全部規(guī)范完整的立法程序。而《港區(qū)國(guó)安法》是中央管治權(quán)與香港自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。鑒于“國(guó)家安全”系中央事權(quán)毋庸置疑，中央完全有權(quán)力在香港回歸之際，即《香港特別行政區(qū)基本法》第二十三條落成之時(shí)，展開(kāi)香港特別行政區(qū)的國(guó)家安全立法工作。然而，當(dāng)時(shí)出于對(duì)香港自治權(quán)的尊重以及對(duì)特區(qū)政府的信任，中央基于基本法第二十三條，授權(quán)香港特別行政區(qū)自行立法。但正如有學(xué)者指出的，“中央授權(quán)香港就國(guó)家安全自行立法并不意味著中央放棄或喪失了憲法和基本法賦予的權(quán)力?！盵12]然而遺憾的是，香港回歸二十多年來(lái)，特區(qū)政府遲遲未能完成維護(hù)國(guó)家安全的立法任務(wù)，這一缺憾不僅嚴(yán)重影響了香港特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定，還嚴(yán)重影響了國(guó)家安全根本利益的實(shí)現(xiàn)。

鑒于上述情況，由中央來(lái)推進(jìn)港區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的立法，既合法合理，也是十分迫切的。2020年，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《憲法》《香港特別行政區(qū)基本法》和《決定》制定了《港區(qū)國(guó)安法》，并將其列入《香港特別行政區(qū)基本法》附件三，通過(guò)這種“兩步走”的方式完成了全部必要的立法程序，解決了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全工作無(wú)法可依的困境。

《港區(qū)國(guó)安法》的出臺(tái)，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)為地方行政區(qū)劃就國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行中央立法的先例，這種立法方式在我國(guó)立法史上是很罕見(jiàn)的。[13]就其性質(zhì)和效果而言，中央代為香港特區(qū)立法這一行為，可視為立法委托。換言之，它是在香港特別行政區(qū)政府囿于局勢(shì)困窘而一時(shí)間無(wú)法自行立法，但又迫切需要相關(guān)法律作為管治依據(jù)的情況下，請(qǐng)求和委托中央代為立法，只不過(guò)在方向上是地方委托中央，而不是更常見(jiàn)的上級(jí)委托下級(jí)地方。這種委托立法行為的法理依據(jù)在于：首先，香港特別行政區(qū)作為一級(jí)地方有維護(hù)國(guó)家安全的立法需求和憲制責(zé)任，這無(wú)論從《憲法》還是《香港特別行政區(qū)基本法》來(lái)看都是明確無(wú)疑的；其次，在特區(qū)政府自身立法“難產(chǎn)”的情形下，其可以向中央請(qǐng)求“委托立法”；再次，中央代行立法，以全國(guó)人民代表大會(huì)的單次“決定”作為依據(jù)之一，并不會(huì)對(duì)包括立法權(quán)在內(nèi)的香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)造成實(shí)質(zhì)性影響。

也就是說(shuō)，《國(guó)家安全法》是我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使立法權(quán)的結(jié)果，其權(quán)力行使獨(dú)立、自足、自洽?！陡蹍^(qū)國(guó)安法》的制定則表現(xiàn)了央地協(xié)同立法的風(fēng)格，亦即：它雖由中央代為立法，但存在地方委托中央立法之意蘊(yùn)，或者說(shuō)地方和中央之間保持了無(wú)法割斷的意志聯(lián)系，所以，表面看來(lái)是全國(guó)人大立法，實(shí)質(zhì)上卻是央地意志合作的結(jié)果。

盡管香港維護(hù)國(guó)家安全的基本法律制度已經(jīng)由中央代為補(bǔ)全了，但有必要說(shuō)明的是，香港特別行政區(qū)仍需繼續(xù)完成基本法第二十三條設(shè)定的立法任務(wù)。事實(shí)上，中央代立的《港區(qū)國(guó)安法》第七條也明確指出：“香港特別行政區(qū)盡早完成香港基本法明確規(guī)定的國(guó)家安全立法，完善相關(guān)法律?！币簿褪钦f(shuō)，作為代行立法之責(zé)的全國(guó)人大委員會(huì)在代行立法之時(shí)就已充分認(rèn)識(shí)到，《港區(qū)國(guó)安法》的出臺(tái)絕不意味著，香港基本法第二十三條提出的特別行政區(qū)就國(guó)家安全事務(wù)自行立法任務(wù)自行結(jié)束。此外，建立維護(hù)國(guó)家安全的法律體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性的事業(yè)，仰賴于諸多細(xì)密的法律規(guī)定和健全完備的執(zhí)法、司法力量。就此而言，出臺(tái)《港區(qū)國(guó)安法》這一基礎(chǔ)法只是開(kāi)端，未來(lái)仍須繼續(xù)履行基本法和《港區(qū)國(guó)安法》規(guī)定的國(guó)家安全立法任務(wù)，完善相關(guān)法律，扎牢香港維護(hù)國(guó)家安全的法律體系。

那么，未來(lái)以《港區(qū)國(guó)安法》為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善港區(qū)國(guó)安立法的具體方向何在呢？筆者認(rèn)為，它應(yīng)該是進(jìn)一步細(xì)化“中央與香港之間的重大國(guó)家安全事項(xiàng)會(huì)商機(jī)制”、“駐港國(guó)安公署與香港當(dāng)?shù)鼐S護(hù)國(guó)家安全部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制”以及“維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)與香港社會(huì)之間的決策和工作執(zhí)行咨詢機(jī)制”等協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這是因?yàn)?，上述協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖為《港區(qū)國(guó)安法》所規(guī)定，但目前仍缺乏具體細(xì)節(jié)和程序設(shè)計(jì)，故而可將其視為制定配套立法的方向指針。事實(shí)上，已有不少學(xué)者提出，進(jìn)一步完善這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將有助于加強(qiáng)維護(hù)國(guó)家安全過(guò)程中各主體的合力，落實(shí)維護(hù)國(guó)家安全的共同目標(biāo)。[14]

（二）《港區(qū)國(guó)安法》在承襲鮮明政治性的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)其權(quán)力規(guī)范進(jìn)一步予以具體化

從前述《港區(qū)國(guó)安法》的立法背景可知，該法可視作新時(shí)期下對(duì)“總體國(guó)家安全觀”的制度化、法制化化落實(shí)，以及對(duì)十九屆四中全會(huì)政治決策的立法回應(yīng)。這種獨(dú)特的立法背景使得該法的出臺(tái)承襲了鮮明的政治性。

值得注意的是，這種政治性一定程度上也影響了《港區(qū)國(guó)安法》的立法語(yǔ)言風(fēng)格，即其所使用的法律用語(yǔ)既體現(xiàn)了香港地區(qū)的立法用語(yǔ)習(xí)慣，又兼具內(nèi)地立法的某些用語(yǔ)特征。最為明顯的就是，《港區(qū)國(guó)安法》明顯使用了很多合乎內(nèi)地文化習(xí)慣立法語(yǔ)言，如其第14條第1款使用了“分析研判（維護(hù)國(guó)家安全）形勢(shì)”“規(guī)劃有關(guān)工作”“制定（維護(hù)國(guó)家安全）政策”“推進(jìn)（維護(hù)國(guó)家安全）法律制度和執(zhí)行機(jī)制建設(shè)”“協(xié)調(diào)（維護(hù)國(guó)家安全）重點(diǎn)工作與重大行動(dòng)”等立法語(yǔ)言。諸如此類的用語(yǔ)，并非香港現(xiàn)有法律體系的常用表達(dá)，且其權(quán)力內(nèi)涵所指在香港特區(qū)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)職權(quán)的法律規(guī)范中也不常見(jiàn)。因此，從法律實(shí)施和權(quán)力制約角度來(lái)看，此類不太符合港區(qū)語(yǔ)言文化習(xí)慣的詞匯被寫(xiě)入《港區(qū)國(guó)安法》，很可能令執(zhí)法部門(mén)無(wú)所適從或?qū)е逻^(guò)多、過(guò)大的自由裁量權(quán)。對(duì)這一問(wèn)題，特區(qū)政府現(xiàn)階段的處理辦法是，通過(guò)盡可能地兼容或參照本地現(xiàn)有法律的方式，使其權(quán)力規(guī)范從模糊走向具體化，如香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)同行政長(zhǎng)官行使《港區(qū)國(guó)安法》第43條所授予的權(quán)力，制定《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法第四十三條實(shí)施細(xì)則》，便是顯著的例子。這一例子可被理解為特區(qū)政府依據(jù)基本法和《港區(qū)國(guó)安法》創(chuàng)設(shè)更符合本地習(xí)慣的權(quán)力行使規(guī)則，以達(dá)到依法行政、保護(hù)人權(quán)、避免過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)和具體化公權(quán)力規(guī)范的效果。進(jìn)而言之，香港特區(qū)的這一作法，一方面是在全力履行《憲法》《基本法》和《港區(qū)國(guó)安法》所規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任，另一方面也是在利用“一國(guó)兩制”下的制度便利，通過(guò)發(fā)揮高度自治下的規(guī)范形成能力來(lái)創(chuàng)設(shè)更符合本地習(xí)慣的規(guī)則資源。

結(jié) 語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)《國(guó)家安全法》和《港區(qū)安全法》作出系統(tǒng)比較發(fā)現(xiàn)，大陸和香港兩域的國(guó)家安全立法一方面在法律性質(zhì)、立法目的、指導(dǎo)思想等方面有著很大的趨同性，另一方面又在立法背景、立法依據(jù)、立法技術(shù)、具體內(nèi)容等方面存在不同程度的差別。二者趨同的一面意味著，就共同遵循“總體國(guó)家安全觀”、共同維護(hù)國(guó)家安全的根本利益而言，兩域的國(guó)家安全立法之間已形成了一種相契相合、休戚與共的緊密聯(lián)系；而差異性一面又意味著，為了更好地維護(hù)國(guó)家安全利益，兩域應(yīng)繼續(xù)本著求同存異的姿態(tài)進(jìn)一步加強(qiáng)交流互鑒。特別是，中央有必要督促香港特區(qū)政府在《港區(qū)安全法》基礎(chǔ)上擇機(jī)推進(jìn)香港基本法第二十三條設(shè)定立法任務(wù)，以進(jìn)一步凝聚和維護(hù)國(guó)家安全過(guò)程中各主體的合力；與此同時(shí)，還應(yīng)允許和鼓勵(lì)香港特區(qū)政府在切實(shí)踐行“總體國(guó)家安全觀”、落實(shí)中央相關(guān)政治決議、充分履行維護(hù)國(guó)家安全憲制責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過(guò)運(yùn)用合乎港區(qū)法律文化習(xí)慣的立法技術(shù)，對(duì)《港區(qū)安全法》所設(shè)定的權(quán)力規(guī)范進(jìn)一步予以具體化，以便利法律的實(shí)施和加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。

“國(guó)安才能國(guó)治，治國(guó)必先治安?！盵15]香港特區(qū)與大陸在維護(hù)總體國(guó)家安全的根本利益上是完全一致的。國(guó)家安全沒(méi)有兩制之別，在共同維護(hù)國(guó)家安全這個(gè)共同目標(biāo)下，香港特區(qū)應(yīng)扮演的角色是既享有“兩制”之宜，又全力履行“一國(guó)”之責(zé)。[16]《港區(qū)國(guó)安法》的立法過(guò)程和實(shí)施效果皆表明，在香港特區(qū)的國(guó)家安全立法問(wèn)題上把“一國(guó)兩制”的國(guó)策與中央保留底線管治權(quán)的原則有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，既是維護(hù)國(guó)家總體安全的必然要求，也是香港特區(qū)維持良好法治秩序的根基所在。