文／張麗丹、曹立涵、田清 中部自然資源工程技術(shù)(湖北)有限公司 湖北武漢 430070

引言：

鄉(xiāng)村振興作為一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略，在不斷的探索和實踐中促進了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的首要任務就是需要做好村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃主要包含統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局以及分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展三個方面的工作內(nèi)容。通過科學合理的規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村與國家現(xiàn)代化發(fā)展目標相契合。因此，從國土空間規(guī)劃角度出發(fā)，針對鄉(xiāng)村土地利用進行科學且合理的空間規(guī)劃，將有助于提高鄉(xiāng)村空間規(guī)劃水平，并通過村莊規(guī)劃實現(xiàn)三農(nóng)問題的有效解決，從而實現(xiàn)促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

1.相關(guān)政策背景

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

習近平于2017年在黨的十九大報告中正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出三農(nóng)問題是關(guān)乎國計民生的根本問題，強調(diào)了三農(nóng)問題的重要性。鄉(xiāng)村振興工作主要包含鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村文化振興以及鄉(xiāng)村組織振興五個方面，以“五個振興”為目標和綱領(lǐng)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。

1.2 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃

《中華人民共和國土地管理法》修正案于2019年第十三屆全國人大常委會提出，并新增了第十八條“國家建立國土空間規(guī)劃體系”。國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護以及建設(shè)活動的關(guān)鍵依據(jù)，也是國家空間發(fā)展的指南及可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖。國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提、指導鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的基本依據(jù)[2]。

2.用空間規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的幾點思考

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，需要依托于國土空間規(guī)劃技術(shù)體系，結(jié)合村莊的特征，明確鄉(xiāng)村的發(fā)展方向，明確鄉(xiāng)村的發(fā)展目標和重點任務，對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間進行科學的布局[3]。

2.1 鄉(xiāng)村振興亟需空間規(guī)劃的支撐

早期，在我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃中影響最大的兩項綜合性空間規(guī)劃為城市和土地利用總體規(guī)劃。但兩者都只是簡單的處理了鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃問題，并沒有全面的分析和建立戰(zhàn)略思維，只從技術(shù)邏輯上對耕地的保護與建設(shè)提出了相應的要求，使得鄉(xiāng)村發(fā)展缺少空間規(guī)劃的支持。其中城市總體規(guī)劃是以建設(shè)統(tǒng)籌為核心。早期的城市總體規(guī)劃僅考慮了城郊村的建設(shè)，但在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要下，逐步將整個農(nóng)村區(qū)域的開發(fā)納入了其中。然而，目前我國城市總體規(guī)劃仍停留在優(yōu)化村莊建設(shè)以及均化城鄉(xiāng)公共服務水平等方面上，由于缺乏法律依據(jù)和制度層面的支持，農(nóng)村土地開發(fā)面臨著大量未建設(shè)的田園空間，這部分空間基本處于束手無策的狀態(tài)[4]。長期以來，我國的空間規(guī)劃僅在農(nóng)村的特定區(qū)域提出了空間需求，而在整體發(fā)展與功能重建方面，卻缺乏整體的規(guī)劃與戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。由于缺乏空間頂層設(shè)計的支持，農(nóng)村發(fā)展常常被限制在區(qū)域內(nèi)，導致基層面臨風險，高層無從下手的局面。國民美好生活需求的日益增長和發(fā)展水平不均勻之間的矛盾在鄉(xiāng)村地區(qū)尤為顯著?；诖?，國土空間規(guī)劃必須從整體的角度來考慮，并在技術(shù)層面上提出相應的對策，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供強有力的支持。土地利用總體規(guī)劃則是以保護耕地為核心。為強化耕地保護，土地利用總體規(guī)劃應運而生。在我國城市化進程中，土地利用總體規(guī)劃是保障國家糧食安全的重要措施[5]。然而，土地利用總體規(guī)劃強調(diào)的是如何保護好土地、控制建設(shè)用地指標、管理土地利用年度計劃、建設(shè)標準農(nóng)田建設(shè)等，而土地與人之間的關(guān)系并不在該范圍內(nèi)，推進農(nóng)村全面發(fā)展同樣無從談起。

2.2 科學、合理的村莊規(guī)劃與布局

國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中起到了積極的引導作用，合理的村莊規(guī)劃可以使農(nóng)村的發(fā)展方向和發(fā)展前景更加清晰，從而推動鄉(xiāng)村社會和經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢是鄉(xiāng)村振興與國土空間規(guī)劃的密切結(jié)合。通過科學的村莊規(guī)劃，可以有效地實現(xiàn)農(nóng)村資源的有效利用，避免資源的浪費和閑置，同時也能有效地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)間的聯(lián)系，從而使鄉(xiāng)村發(fā)展適應時代的發(fā)展，形成現(xiàn)代化、多元化建設(shè)發(fā)展的鄉(xiāng)村[6]。首先，要構(gòu)建健全的農(nóng)村土地管理體系，使土地布局與村莊規(guī)劃相融合，完善鄉(xiāng)村土地管理體系時實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件。只有在完善的制度體系下，村莊規(guī)劃才能充分發(fā)揮其積極作用，從而實現(xiàn)加強對鄉(xiāng)村土地規(guī)劃管理、監(jiān)督等相關(guān)工作。需要注意的是，在設(shè)計和實施鄉(xiāng)村土地改建的時候，需要與鄉(xiāng)村改建相關(guān)利益者建立有效且暢通的溝通渠道和機制，加強與鄉(xiāng)村改建相關(guān)利益者之間的溝通與交流，促進土地合理使用率的提升。通過建立切實有效的溝通渠道和機制既保障了鄉(xiāng)村改建相關(guān)利益者的切身利益，又在一定程度上減少了浪費和荒廢土地資源等情況的發(fā)生[7]。另外，在規(guī)劃用地時需要進行實地考察，并根據(jù)實際情況繪制切實可行的藍圖，并依照藍圖制訂合理的規(guī)劃方案，依照規(guī)劃方案對農(nóng)村土地進行劃分，使土地得到充分且合理的使用，使其既能滿足國土空間規(guī)劃要求，又能促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，在進行村莊規(guī)劃的時候要充分考慮的各種因素和環(huán)節(jié)，受制于鄉(xiāng)村土地面積的限制，如若未能采取切實可行且詳盡的規(guī)劃，則勢必會造成大量的土地資源浪費，從而掣肘了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展進程。最后，在進行規(guī)劃的時候需要秉持三區(qū)三線原則，三區(qū)指的是城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間以及生態(tài)空間；三線指的是永久基本農(nóng)田保護線、開發(fā)建設(shè)線以及自然生態(tài)保護線。依照三區(qū)三線原則提高農(nóng)村土地的使用率，貫徹落實鄉(xiāng)村留白制度，促進鄉(xiāng)村環(huán)境保護用地規(guī)劃與鄉(xiāng)村發(fā)展方向和目標相契合。

2.3 積極推進城鄉(xiāng)一體化模式融合建設(shè)

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合一體化模式可以劃分為三個方面，第一是城郊融合；第二是資源共享；第三是全域規(guī)劃。首先，積極推進城郊融合建設(shè)。通過鏈接城郊空間區(qū)域為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興建設(shè)提供空間保障，以城鎮(zhèn)周邊經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，為鄰近鄉(xiāng)村創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。推進城教融合建設(shè)對農(nóng)民的積極影響：第一是項目建設(shè)工程對土地的拆遷和征用提高了被占地農(nóng)民的經(jīng)濟收入，第二是城郊融合提高了該區(qū)域的村民就業(yè)率和經(jīng)濟收益，工廠等項目的建設(shè)為附近村民提供了就業(yè)機會，另外，還有部分村民通過建立家庭農(nóng)場等方式為城郊融合區(qū)域的企業(yè)加工配套產(chǎn)品，在技術(shù)和信息等方面具有發(fā)展集體經(jīng)濟的優(yōu)勢。第三由于大部分的鄉(xiāng)村土地均在建制鎮(zhèn)的開發(fā)范圍之內(nèi)，在規(guī)劃編制為建設(shè)用地后，村民具備自己使用土地實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的條件[8]。第四是依托于新的發(fā)展理念，根據(jù)國家環(huán)保及節(jié)能政策，大多數(shù)的工業(yè)項目都要進入園區(qū)進行運營，而鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相較完善，為園區(qū)周邊村莊的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。第五是國家鼓勵集體土地入股入市，這一舉措更是為鄰近村莊經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的支撐。同時，根據(jù)當前的土地政策，通過對有條件的項目進行投資，對被占地村莊采取土地置換等方式，并通過在城郊區(qū)域為邊遠鄉(xiāng)村留出發(fā)展用地等方式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興創(chuàng)造條件。其次，城鄉(xiāng)一體化模式融合建設(shè)需要積極推進支持社會資源共享。城鎮(zhèn)經(jīng)過多年的發(fā)展，具有配套齊全的醫(yī)療、教育、商業(yè)以及文化等設(shè)施，覆蓋范圍可以滿足周邊村莊居民的需求。經(jīng)過創(chuàng)建全國衛(wèi)生和全國文明城市，周圍的村民都有很強的城市意識，完全符合村改居的要求，有利于舊村改造升級。所以，在城鎮(zhèn)發(fā)展時統(tǒng)籌考慮資源的分配，將周圍的村落納入到了城鎮(zhèn)發(fā)展之中，切實提高鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量和水平。最后，推進城鄉(xiāng)一體化模式融合建設(shè)需要實施全域規(guī)劃新模式。從村莊布局上來看，除了地處山地的村落，平地、半丘陵鎮(zhèn)的行政中心通常都在鎮(zhèn)的中心地帶，距離鎮(zhèn)建成區(qū)比較近，交通便捷，半小時經(jīng)濟圈逐漸擴展，另外，運輸手段的變革，縮短了村莊與城鎮(zhèn)之間的距離。在現(xiàn)有的道路網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)基本成型的前提下，充分發(fā)揮鎮(zhèn)區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施服務于民、利于民的積極作用，通過近期建設(shè)和遠期配套相結(jié)合的舉措，對各種配套進行逐步的完善。結(jié)合遠期集中配套與農(nóng)戶改水改廁，結(jié)合長期路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃與村村通、戶戶通工程，從根本上解決成本問題和道路通達不暢，甚至是斷頭路等問題。通過解決道路問題，有利于建設(shè)市政設(shè)施配套的同時，既能減少道路修建占用的土地，也能方便大面積的農(nóng)田建設(shè)。與此同時，由于網(wǎng)絡(luò)信息等技術(shù)的普及和電商物流等新興服務產(chǎn)業(yè)的興起，農(nóng)村的物流產(chǎn)業(yè)和電商得到了迅猛的發(fā)展，也使得為教育、衛(wèi)生、醫(yī)療及文化等領(lǐng)域提供的服務轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N全新的服務模式。因此，需要以服務覆蓋人口數(shù)量和服務半徑為基本要求，通過合理規(guī)劃生活圈、共享圈以及服務圈，促進城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃與共享。

2.4 推動四項基本功能發(fā)展

我國國土空間規(guī)劃格局的建立與改革，對鄉(xiāng)村振興提出了更高的要求。鄉(xiāng)村振興不是單純的經(jīng)濟發(fā)展，而是要實現(xiàn)長期、健康、綠色的發(fā)展，切實滿足國土規(guī)劃的要求。村莊規(guī)劃要多角度、全方位的來考慮，統(tǒng)籌考慮整個村莊的發(fā)展需求，根據(jù)村莊人口規(guī)模、環(huán)境資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展狀況、以產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和配套能力等因素，使村莊的空間布局更加合理，形成多元化的功能分區(qū)，最大限度地利用農(nóng)村的價值，為農(nóng)村的發(fā)展提供強有力的推動力，加強農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的交流與資源共享，構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。將鎮(zhèn)駐地和周圍的村莊劃分為城鄉(xiāng)一體化融合模式，以產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境資源優(yōu)勢、鄉(xiāng)村振興先行村為特色保護村。將人口多、占地面積大、設(shè)施齊全以及具有商業(yè)中心的村莊作為保護提升村。將規(guī)模小、方便生活以及群眾自愿逐步靠近的村莊向特色保護村和集聚提升村聚集。對受地質(zhì)災害影響或環(huán)境、環(huán)境條件差、安全距離不夠以及生產(chǎn)生活受到限制的村莊進行搬遷并點。需要注意的是，村莊規(guī)劃要把習近平新時代中國特色社會主義思想作為鄉(xiāng)村建設(shè)的指導思想，重視對鄉(xiāng)村風貌的保護，要按照鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)律，充分反映農(nóng)村特色，注重鄉(xiāng)土風味，保留鄉(xiāng)村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。在對農(nóng)村功能區(qū)進行分區(qū)時，要根據(jù)農(nóng)村的具體情況，按照四個基本功能發(fā)展的要求來進行，這樣才能更好地促進農(nóng)村的振興發(fā)展。規(guī)劃鄉(xiāng)村的首要問題是保證鄉(xiāng)村的生產(chǎn)功能，要盡量保護耕地，留出足夠的土地來生產(chǎn)，以優(yōu)良的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶動農(nóng)村發(fā)展，改善農(nóng)民的生活水平，還可以為國家提供充足的糧食儲備，同時還可以加強對農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的精細化管理，帶動農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，增加村民的經(jīng)濟收益。其次是生活功能，要把農(nóng)村居民的生活放在首位，提升他們的生活質(zhì)量，建設(shè)好的農(nóng)村環(huán)境，讓其感受到不同的鄉(xiāng)村生活，讓農(nóng)村充滿生機和活力，促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。第三個方面是生態(tài)功能，農(nóng)村的發(fā)展與規(guī)劃要實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)，不僅要推動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，還要推動農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)村的建設(shè)要堅持綠色、健康的理念，堅持低碳的生活方式，加強鄉(xiāng)村濕地、林地的合理規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性，確保人民的生活環(huán)境足夠健康。最后是文化功能，要傳承傳統(tǒng)文化，保護好民族文化，不能為了建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村和振興鄉(xiāng)村而毀掉寶貴的民族文化，必須在振興鄉(xiāng)村的同時，將其傳承下去，需要堅持鄉(xiāng)村規(guī)劃文化保護與國土空間規(guī)劃文化保護紅線相一致，要按照雙評價系統(tǒng)原則，對生態(tài)保護紅線、歷史文化保護線以及永久基本農(nóng)田保護線等進行空間邊界把控。強化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，提高農(nóng)村生態(tài)治理意識。振興農(nóng)村，必須以生態(tài)為基礎(chǔ)。要實現(xiàn)農(nóng)村的復興，必須加強對生態(tài)環(huán)境的保護，營造適合人類生存的環(huán)境；要實現(xiàn)生態(tài)振興，必須設(shè)計和實施垃圾分類試點項目，建立健全農(nóng)村生活垃圾治理長效管理機制，提高垃圾收集及轉(zhuǎn)運能力，完善生活垃圾收集轉(zhuǎn)運體系，建設(shè)符合生態(tài)文明建設(shè)的垃圾池。其次，要建好路，管好路，養(yǎng)好路，運營好路。加快農(nóng)村道路建設(shè)，確保農(nóng)村道路安全，健全農(nóng)村道路經(jīng)營管理體制。確保農(nóng)村飲水安全，對農(nóng)村生活污水進行有效的處理，對農(nóng)村的黑臭廢水進行徹底的清除，提高農(nóng)村的大氣環(huán)境質(zhì)量。要把荒山和綠化工作有機結(jié)合起來，把荒山和荒地改造成綠色生態(tài)環(huán)境。同時，利用閑置的鄉(xiāng)村土地，建立綠色生態(tài)場所，如把濕地公園建成綠色生態(tài)公園等。真正落實好農(nóng)村的統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化農(nóng)村功能布局、綜合整治山、林、田、道，以生態(tài)振興促進鄉(xiāng)村振興。要與自然和諧共處，必須堅持生態(tài)優(yōu)先的原則。在國土空間規(guī)劃的大背景下，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須堅持金山銀山不如綠水青山。因此，當?shù)氐拇褰M干部要下基層，向村民宣講生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)政策、法律、法規(guī)，增強他們的生態(tài)環(huán)境保護意識，要嚴格遵守文明建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，不要過度開采資源，要引領(lǐng)村民踐行綠色發(fā)展理念，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)奠定堅實的基礎(chǔ)。另外，在進行鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工作的過程中需要應用新信息技術(shù)，廣泛搜集數(shù)據(jù)，開展部門協(xié)作，利用GIS 技術(shù)進行建模分析，對村莊的空間分布、生活要素以及生產(chǎn)要素等方面進行合理的確定。農(nóng)村建設(shè)是一個復雜的系統(tǒng)性工程，要在新時期加快落實實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須加強各層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。為了推動農(nóng)村的發(fā)展，政府有關(guān)部門紛紛出臺了政策以及幫扶資金，對農(nóng)村的發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，在執(zhí)行中，各個行業(yè)的部門都是獨立進行管理和投入的，雖然存在部分項目的重合，然而由于各個部門的職能不相同，側(cè)重點也各不相同，總體來講分散處理事務情況較多。因此，需要以縣域為單元，要把財政、農(nóng)、政、國土規(guī)劃、水利、住建、公路、環(huán)保以及電力等諸多部門單位的政策資金整合，各級政府要組建規(guī)劃領(lǐng)導小組，以國土規(guī)劃為主導，構(gòu)建住建、交通、環(huán)保以及林業(yè)等多個部門之間的協(xié)同合作，對村莊土地規(guī)劃中的基本農(nóng)田保護、村莊建設(shè)開發(fā)邊界、供水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施配套、道路交通、林草整治等提出規(guī)劃建議。同時，相關(guān)村委會也要成立由群眾代表參加的議事小組，通過打通基層與上級之間的溝通渠道，在聽取村民意見建議的同時科學且合理地確定村莊空間規(guī)劃的發(fā)展方向。通過整合各部門力量，嚴格落實農(nóng)村空間規(guī)劃要求，確保規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。因此，在進行鄉(xiāng)村規(guī)劃以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中必須始終牢記四個基本功能，以四個基本功能為核心并推動其發(fā)展，循序漸進，補齊短板，構(gòu)建美麗且多元的鄉(xiāng)村，使鄉(xiāng)村煥發(fā)出勃勃生機，有序推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的逐步實現(xiàn)。

結(jié)語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相輔相成，空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興具有重要的指導意義。通過科學控制國土空間規(guī)劃、合理利用土地資源、提高資源利用率，有效地保護自然資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的逐步實現(xiàn)。