□ 王少勇 華蓉 錢煒

多年來，在用地上精打細(xì)算的江蘇省無錫市，為破解土地資源緊缺困境，采取了一系列應(yīng)對之舉。但發(fā)展空間緊、存量盤活難、配置障礙多等諸多難題仍需新一輪用地新策破題。

2021 年8 月，江蘇省自然資源廳在無錫試點(diǎn)開展自然資源要素配置改革工作，以清單賦能的方式提供政策支持。無錫在自然資源領(lǐng)域一場“資源盤活術(shù)”由此施展開來。

一年多來，隨著一項(xiàng)項(xiàng)自然資源領(lǐng)域改革的實(shí)施，困擾無錫發(fā)展資源“緊”的格局正悄然改變，向存量要增量逐漸成為各級共識。一塊塊“試驗(yàn)田”里，產(chǎn)業(yè)用地混合供應(yīng)、全域土地綜合整治、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等一批示范項(xiàng)目先行先試，串聯(lián)起改革賦能高質(zhì)量發(fā)展的生動場景……

以政策改革破發(fā)展困局

無錫，浩渺太湖旁的“明珠”，土地資源卻頗為緊張。哪些“進(jìn)”，哪些“退”，是改革首先要答好的選擇題。秉承“實(shí)體為本、制造為根、生態(tài)為基”的原則，無錫作出了選擇：以鄉(xiāng)村無序用地的“退”，換農(nóng)業(yè)生態(tài)空間的“進(jìn)”；以低效工業(yè)用地的“退”，換高端高效產(chǎn)業(yè)的“進(jìn)”。一場更全面、系統(tǒng)、科學(xué)的“資源盤活術(shù)”由此施展開來。

用地思路明確后，改革的“四梁八柱”便在進(jìn)退有度中得以架構(gòu)——頂層要調(diào)優(yōu)空間規(guī)劃的“一張圖”，編制一個(gè)面向存量發(fā)展的規(guī)劃。通過引導(dǎo)農(nóng)業(yè)空間合理布局、產(chǎn)業(yè)空間集聚發(fā)展、生態(tài)空間擴(kuò)容增綠、城鎮(zhèn)空間更新提質(zhì)等方式，協(xié)調(diào)解決各類矛盾沖突。前提是要端牢耕地“飯碗田”，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與耕地補(bǔ)充恢復(fù)計(jì)劃、土地整治復(fù)墾與低效用地騰退等有機(jī)銜接，確保全市耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更優(yōu)化。重點(diǎn)要做大存量用地“資源池”，通過全域土地綜合整治，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林”的原則，把零碎的農(nóng)地整合成集中連片的優(yōu)質(zhì)良田，對不宜耕作的地塊進(jìn)行生態(tài)化整治。通過空間置換、產(chǎn)業(yè)更新、存量消化等方式，把低效閑置土地空間騰挪出來。關(guān)鍵要強(qiáng)化存量發(fā)展的“正導(dǎo)向”，通過建立資源掛鉤配置、統(tǒng)籌配置等一整套機(jī)制，打通配置環(huán)節(jié)中的堵點(diǎn)難點(diǎn)，引導(dǎo)優(yōu)先使用存量資源。無錫將這套方案命名為“五調(diào)三退”?！拔逭{(diào)”，即空間調(diào)優(yōu)、門檻調(diào)高、低效調(diào)出、存量調(diào)增、市場調(diào)活?！叭恕保础巴硕€一”，適度恢復(fù)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為承載的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境的再造；“退二優(yōu)二”，積極引導(dǎo)產(chǎn)能落后、用地低效的工業(yè)企業(yè)主動退出，騰出空間，大力發(fā)展以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為代表的先進(jìn)制造業(yè)；“退二進(jìn)三”，騰出工業(yè)用地空間用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

隨著各項(xiàng)方案陸續(xù)出臺，無錫未來發(fā)展有了量化、細(xì)化的清晰目標(biāo)：5年實(shí)施全域綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目不少于15 個(gè)，完成產(chǎn)業(yè)用地更新13萬畝。3年消化批而未供土地4.6萬畝，全市通過拆、騰、改、收等手段新增一批可供凈地資源，實(shí)現(xiàn)“地等項(xiàng)目”。

讓資源流動“活”起來

無錫市惠山區(qū)前洲街道，一家已倒閉化工企業(yè)的老舊廠房占地近50 畝，周邊零散分布不少印染企業(yè)，產(chǎn)出效益不高。該街道通過股權(quán)收購的方式收回了廠房地塊，并將地塊西側(cè)約15畝的批而未供土地一并納入改造范圍，打造綠色印染產(chǎn)業(yè)園，用于安置區(qū)里工業(yè)轉(zhuǎn)型集聚區(qū)等產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整需搬遷的企業(yè)，騰挪出的80多畝建設(shè)用地則用來招商引資。該項(xiàng)目通過改造，容積率提升了455%，畝均稅收預(yù)計(jì)可達(dá)30萬元/畝，在提高用地效率和效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了用地“負(fù)增長”，成為無錫“五調(diào)三退”新格局的一個(gè)縮影。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地全域更新行動，無錫從用地、規(guī)劃等方面提出了16 項(xiàng)支持舉措，引入市場化手段，打通低效用地整治、置換等多種盤活路徑。特別是把“騰挪”作為破解空間難題的關(guān)鍵招，對復(fù)墾復(fù)綠的農(nóng)村低效建設(shè)用地，經(jīng)整治驗(yàn)收合格后可騰出建設(shè)用地空間，其中，復(fù)墾的耕地可作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)。對擬騰挪置換的優(yōu)質(zhì)工業(yè)企業(yè)，可通過以股換地、以房換地等市場化補(bǔ)償方式，在符合現(xiàn)行政策的前提下通過協(xié)議出讓方式重新安排土地。對社會資本參與土地收儲的，結(jié)合項(xiàng)目試點(diǎn)探索收益平衡機(jī)制。對超額完成低效用地復(fù)墾任務(wù)的，無錫市統(tǒng)籌涉農(nóng)資金給予一定的考核獎(jiǎng)勵(lì)。

“大騰挪、大盤活”的背后，讓土地“流”向重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和優(yōu)勢項(xiàng)目，是改革的動力所在。為此，無錫市在規(guī)劃中劃定不少于690 平方千米的工業(yè)區(qū)塊保護(hù)線，提出到2035 年全市工業(yè)用地占比不低于26%。同時(shí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地更新盤活，推動50 個(gè)工業(yè)集聚區(qū)改造，為工業(yè)發(fā)展提供足夠空間。

為推動“存量為主”發(fā)展，無錫還構(gòu)建了增減掛鉤、增存掛鉤、批供掛鉤、騰引掛鉤等機(jī)制，以“增減平衡”“盤用平衡”來破解資源緊缺難題。為了讓有限資源向“好項(xiàng)目”集聚，無錫市還創(chuàng)新實(shí)施了新增建設(shè)用地“市控+區(qū)配”模式。該模式下，市級預(yù)留部分指標(biāo)用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和總投資在10 億元以上的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評審結(jié)果越高，“市控”指標(biāo)配比越高，對項(xiàng)目存量用地占比超過70%的予以差別化的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。反之，如果所在地區(qū)上年度減量盤活任務(wù)未完成，則不僅要暫停新增指標(biāo)配置，還要凍結(jié)下年度一定比例的“區(qū)配”指標(biāo)。

2021年起，無錫市在江陰、宜興、錫山三地試點(diǎn)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。截至目前，已有46 幅地塊成功入市，土地面積2780.85 畝，出讓金額7.93 億元。集體與國有建設(shè)用地逐步趨向同權(quán)同價(jià)，推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國集互補(bǔ)的建設(shè)用地市場。

探索建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地等指標(biāo)跨區(qū)交易也是此次改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。無錫市錫山區(qū)搭建了自然資源要素配置平臺，由區(qū)政府統(tǒng)一收購低效用地增減掛鉤后產(chǎn)生的空間指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)，統(tǒng)籌配置新增建設(shè)用地規(guī)劃等各類指標(biāo)，創(chuàng)新提出了按政府收購價(jià)半價(jià)補(bǔ)貼的方式“反哺”基層，調(diào)動了基層要素調(diào)配的積極性。目前，無錫市級層面正研究搭建更大范圍的資源要素有償調(diào)配平臺，探索以市場化方式推動各類資源實(shí)現(xiàn)“大平衡”。

點(diǎn)燃高質(zhì)量發(fā)展新引擎

隨著改革的推進(jìn)，城鎮(zhèn)空間提質(zhì)內(nèi)聚、產(chǎn)業(yè)空間集聚入園、農(nóng)業(yè)空間規(guī)模連片、生態(tài)空間織補(bǔ)成網(wǎng)，試點(diǎn)藍(lán)圖化作實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目建設(shè)，點(diǎn)燃高質(zhì)量發(fā)展新引擎。

位于無錫市新吳區(qū)旺莊街道的東裕智能制造項(xiàng)目是“騰籠引鳳+混合工改”的一個(gè)樣本。改造前，該廠區(qū)存在違章亂建的情況，地塊容積率僅0.7，被列為街道“散亂污”重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域。2021年，新吳區(qū)將此地塊作為“三優(yōu)化三提升”標(biāo)桿項(xiàng)目，對原地塊拆遷后引入東裕智能制造產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，并積極運(yùn)用新型產(chǎn)業(yè)用地政策，規(guī)劃打造一個(gè)集“工業(yè)+研發(fā)+辦公+商服+宿舍”等多功能混合的“社區(qū)式”產(chǎn)業(yè)園，地塊容積率從0.7 提升至2.83。

在無錫市江陰市，產(chǎn)業(yè)更新與生態(tài)整治實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。綺山應(yīng)急備用水源地周邊環(huán)境曾經(jīng)臟、亂、差，給居民帶來嚴(yán)重的安全隱患。2021 年，江陰市政府出資1261.04 萬元，對項(xiàng)目改造范圍內(nèi)43 戶低效企業(yè)實(shí)施清退，騰退土地180.785畝，散亂污企業(yè)的清理使水源地周邊重現(xiàn)山青水綠，綺山應(yīng)急備用水源地項(xiàng)目成為江陰生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制國家試點(diǎn)6大示范點(diǎn)之一。

近年來，江陰市整治修復(fù)生態(tài)面積1965 畝，打造了以黃田港、韭菜港、錫澄運(yùn)河風(fēng)光帶為代表的一批岸線生態(tài)治理樣板，初步探索出一條工業(yè)城市的生態(tài)文明建設(shè)新路徑。

改革帶來的變化還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)空間整合重構(gòu)上。無錫市通過開展城鎮(zhèn)布局優(yōu)化評估，在“一張圖、一本賬”上引導(dǎo)村莊集中布局，結(jié)合村莊規(guī)劃編制，統(tǒng)籌劃定現(xiàn)狀范圍線、近期建設(shè)線和遠(yuǎn)期控制線“三條線”，在與永久基本農(nóng)田劃定銜接的同時(shí)，推動了農(nóng)村建設(shè)用地合理優(yōu)化。在無錫市濱湖區(qū)馬山街道闔閭鄉(xiāng)村旅游文化示范區(qū)，江蘇省首宗一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目整合了近千畝的“小地塊”，吸引了投資超10 億元的小南灣鄉(xiāng)創(chuàng)綜合體落地。

騰出低效地，引來金鳳凰。試點(diǎn)工作開展以來，無錫市完成產(chǎn)業(yè)用地更新4.1 萬畝，騰退低效用地約1.8萬畝，完成批而未供土地處置3.3 萬畝。通過增減掛鉤、礦地融合、生態(tài)修復(fù)等路徑保障了約7.5 萬畝的用地需求。

2022 年以來，“錫地云”平臺一舉拿出千頃可供凈地資源，吸引了91 個(gè)超億元項(xiàng)目落地?zé)o錫。新上項(xiàng)目畝均稅收達(dá)72 萬元，平均投資強(qiáng)度779 萬元/畝，呈現(xiàn)質(zhì)效雙增的良好局面。目前，無錫已提前實(shí)現(xiàn)省級重大項(xiàng)目用地100%保障、計(jì)劃開工市級重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地100%保障的“雙百”目標(biāo)，吉利、德力佳等一批項(xiàng)目跑出了“從用地申請到獲得征地批復(fù)僅用7天”的無錫速度，用地保障進(jìn)度居全省前列。