遲玉琢 馬海群

(1.黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080;2.黑龍江大學(xué)中國語言文學(xué)博士后流動站 哈爾濱 150080;3.黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心 哈爾濱 150080)

0 引 言

情報活動自古有之。隨著國際形勢變化和國家戰(zhàn)略調(diào)整,國家情報工作逐漸從軍事情報工作范疇跳脫出來,面向更為廣闊的國家決策保障場域延伸和擴散?？傮w國家安全觀強調(diào),國家情報工作面向12個問題領(lǐng)域[1],不僅要繼續(xù)應(yīng)對傳統(tǒng)國家安全問題產(chǎn)生的情報需求,同時要適應(yīng)于非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生的新需求。在充滿變革與發(fā)展機遇的新時期,制度創(chuàng)新是推動情報工作發(fā)展的關(guān)鍵要素[2],國家情報工作制度的調(diào)整、變革是順應(yīng)國家生存和發(fā)展需要的必然結(jié)果,國家情報工作制度改革勢在必行。

1 文獻綜述

本研究在文獻梳理過程中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有圍繞國家情報工作制度的相關(guān)研究多采用歷史分析方法、將以美國為代表的情報強國作為主要分析對象,從情報工作制度創(chuàng)立和演變進程中梳理制度實踐,以介紹和評價作為主要研究內(nèi)容呈現(xiàn)。如專著《美國國家情報管理制度》[3]、《美國國家情報法制管理研究》[4],有論文述及美國開源情報制度[5]、美國能源情報管理制度[6]、美國國會情報授權(quán)制度[7]、美國情報業(yè)務(wù)外包制度[8]、美國電子監(jiān)控與情報搜集制度[9]、英國國家情報評估制度[11]等等;此外,有少量研究嘗試撥開制度表象尋找其背后規(guī)律,如美國情報工作制度變革動因[12- 13],國家情報評估制度的基本邏輯[14]等;還有研究立足于當(dāng)前時代機遇,在大數(shù)據(jù)、總體國家安全觀的時代主題之下對國家情報工作制度變革給予方向性建議[15-19]?？傮w而言,國家情報工作制度整體研究現(xiàn)已取得長足進展,但在制度創(chuàng)新研究領(lǐng)域仍留有較大探索空間,具體表現(xiàn)為:第一,研究多見美、英等情報大國的情報工作制度實踐案例介紹和解析,制度創(chuàng)新間或存于其中,但關(guān)于國家情報工作制度創(chuàng)新的專題研究明顯不足;第二,國家情報工作制度創(chuàng)新的文獻報道零落分散,關(guān)于國家情報工作制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯梳理、整體規(guī)律總結(jié)研究鮮見;第三,近年來各領(lǐng)域的制度理論研究成果不可謂不豐,國家情報工作制度創(chuàng)新作為一個具體制度領(lǐng)域的研究卻罕見制度理論的借鑒和應(yīng)用。

鑒于此,本研究延續(xù)文章作者之前的相關(guān)研究進程,進一步探索國家情報工作制度創(chuàng)新的基本邏輯。擬以制度理論為指引、從制度創(chuàng)新理論角度出發(fā),基于各國情報工作制度創(chuàng)新實踐,提煉共性元素、考察基本規(guī)律,從宏觀視角解構(gòu)國家情報工作制度創(chuàng)新的基本邏輯,以期在一定程度上促進中國特色國家情報工作制度理論研究的豐盈。

2 相關(guān)概念

2.1 制度與國家情報工作制度

2.1.1 制 度

理解制度概念是分析制度問題的起點。制度的英文名稱為“institutions”,西方制度理論曾將其定義成一種“秩序”、一種“結(jié)構(gòu)”或“約束規(guī)則”?！掇o海》中的制度定義為“大家共同遵守的行為準(zhǔn)則”,也指在一定歷史條件下普遍形成的法令、規(guī)范與禮俗等。制度有正式制度與非正式制度之分,正式制度強調(diào)的是在強制力之下形成的各種法律規(guī)章、國家結(jié)構(gòu)形式等有形社會系統(tǒng),而非正式制度則傾向于自發(fā)形成的社會文化、價值觀念、慣例慣行、禮儀習(xí)俗等無形社會系統(tǒng)。國家情報工作制度研究,采納的是正式制度層面的含義。

制度作為保障集體行動方式有效的工具,穩(wěn)定性是其重要特性,但從時空的宏觀視角考察,制度又進一步具備了“于穩(wěn)定中變遷”的特點,人類社會的發(fā)展正是不斷發(fā)展和優(yōu)化制度工具的過程[20]。制度生命周期理論主張,制度的“效率生命”曲線在達到一定點之后,會隨其生存時間的遞增而出現(xiàn)效率遞減的趨勢[21]。制度功能減弱,就意味著制度需要調(diào)整和變革[22]。制度存滅取決于與制度目標(biāo)、制度環(huán)境和行動者自身特質(zhì)等要素的匹配程度,當(dāng)這些要素發(fā)生變化時,制度必然需要相應(yīng)的調(diào)整[23]。

2.1.2 國家情報與國家情報工作制度

情報是情況之報告,其根本內(nèi)涵應(yīng)還原于信息,用于解決決策過程中的信息不完備問題,國家情報則進一步明確了決策的范圍。在新的國際形勢和國家利益面前,國內(nèi)外情報界對國家情報內(nèi)涵的理解趨近。美國在《2004年情報改革與防止恐怖主義法(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)》中將對外情報、國內(nèi)情報、國土安全情報均視為國家情報[24]。根據(jù)《中華人民共和國國家情報法》,國家情報以總體國家安全觀為指導(dǎo),涵蓋政治、軍事、外交、安全、執(zhí)法、經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域,是用于國家安全治理、經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家與社會利益相關(guān)重大決策的數(shù)據(jù)和信息。可見,國家情報是全局性、全域性、全源性的國家決策保障信息。

《中華人民共和國國家情報法》明確提出對國家情報工作的理解,該法強調(diào),國家情報工作堅持總體國家安全觀,為國家重大決策提供情報參考,為防范和化解危害國家安全的風(fēng)險提供情報支持,維護國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益。該法進一步指出,情報工作的要義在于制度運轉(zhuǎn)[25],體現(xiàn)了國家情報工作制度建設(shè)對于國家情報工作順利開展的先導(dǎo)性和基準(zhǔn)性功能。國家情報工作制度作為一項正式制度,是國家情報機構(gòu)及其人員在開展情報活動過程中遵守的規(guī)范系統(tǒng),它通過權(quán)威手段實現(xiàn)對國家情報工作強有力的管控與協(xié)調(diào),以實現(xiàn)維護國家安全與發(fā)展的目標(biāo)[26]。

2.2 創(chuàng)新與制度創(chuàng)新

熊彼特在1912年出版的《經(jīng)濟發(fā)展理論》一書中首次提出并闡述了創(chuàng)新概念和創(chuàng)新理論,明確了所謂創(chuàng)新是指引進以前沒有的一件事,具體表現(xiàn)為“執(zhí)行新的組合”或者“對現(xiàn)存的……以不同的方式加以利用”。

20世紀(jì)70年代,新制度主義的代表人物諾斯和戴維斯運用熊彼特的創(chuàng)新理論來考察制度變遷現(xiàn)象,首次提出了“制度創(chuàng)新”的概念[27],認(rèn)為制度創(chuàng)新是能夠使創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的、對現(xiàn)存制度(具體的政治經(jīng)濟制度,如金融組織、銀行制度、公司制度,工會制度、稅收制度、教育制度等)的變革。

“制度變革”“制度變遷”和“制度創(chuàng)新”是在制度理論研究中共現(xiàn)率較高的三個詞匯。根據(jù)諾斯等人的觀點,“制度變革”與“制度變遷”基本同義,均強調(diào)了制度的“變”,本研究認(rèn)為,“制度變革”強調(diào)變后的結(jié)果,而“制度變遷”強調(diào)變的過程。而“制度變遷”與“制度創(chuàng)新”是對同一個問題的兩種考察視角:制度變遷是從現(xiàn)在回看過去制度變化的歷史視角,制度創(chuàng)新則是從現(xiàn)在看向未來制度走向的經(jīng)濟學(xué)視角[28]。制度變遷作為一個中性詞匯,強調(diào)一種制度對另一種制度的替代,當(dāng)制度變遷的內(nèi)涵更多強調(diào)一種更高效率的制度對現(xiàn)有制度的取代時,它與制度創(chuàng)新是等同的。基于以上,制度創(chuàng)新是新制度或新制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生、舊制度改變或被否定、揚棄的制度變遷過程[23],制度創(chuàng)新是制度變遷過程中最為實質(zhì)性的核心階段[29]。

2.3 國家情報工作制度創(chuàng)新

國家情報工作制度創(chuàng)新是根據(jù)國家生存與發(fā)展的決策需求,以提升國家決策保障能力為目標(biāo),將國家情報工作制度規(guī)則要素、結(jié)構(gòu)要素、功能要素等進行納新與重組,使國家情報工作的決策保障能力達到階段性最優(yōu)的動態(tài)過程。在操作層面上,國家情報工作制度創(chuàng)新是對制度的規(guī)則要素、組織要素、功能要素等進行重建或重組;在外在表現(xiàn)上,制度創(chuàng)新表現(xiàn)為法律法規(guī)、制度規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)或功能的優(yōu)化;從本質(zhì)上講,國家情報工作制度創(chuàng)新是為追求并實現(xiàn)制度主體利益,訴諸于對國家情報工作管理環(huán)節(jié)或過程的改良。識時務(wù)而因變之是現(xiàn)代國家情報工作制度構(gòu)建時的關(guān)鍵考量指標(biāo),歷史一再證明,國家情報工作制度創(chuàng)新是該制度得以維系的強力保障。

3 基本邏輯分析

好的制度設(shè)計和創(chuàng)新,是一種遵從邏輯、運用邏輯、體現(xiàn)邏輯的過程[30]。本研究借鑒其他領(lǐng)域制度創(chuàng)新邏輯研究成果,嘗試從制度創(chuàng)新動力、路徑及影響因素三方面來考察國家情報工作制度創(chuàng)新的基本邏輯。

3.1 國家情報工作制度創(chuàng)新的動力

國家情報工作制度創(chuàng)新的動力來自于國家安全與發(fā)展決策收益訴求。這一判斷來自于制度理論觀點,制度創(chuàng)新的本質(zhì)是制度主體期望通過對制度改良來追求潛在的外部收益。國家情報工作制度的利益主體可分為兩個維度:一為國家情報工作的服務(wù)對象,即國家決策層;二為國家情報工作的實施主體,即國家情報工作機構(gòu)。前者的決策收益訴求表現(xiàn)在:強有力的國際化情報能力可確保國家在國際戰(zhàn)場中贏得戰(zhàn)略回旋、保障其在全球化視野中實現(xiàn)國家安全治理、維護其國內(nèi)與海外發(fā)展利益;后者的決策收益訴求表現(xiàn)在:國家情報工作機構(gòu)對國家決策所發(fā)揮的作用力(或稱情報能力[31])是國家情報工作安身立命之本。情報工作實踐亦表明,各國情報工作制度形成、改革與創(chuàng)新都將“為國家安全與發(fā)展提供情報參考”和“為防范和化解危害國家安全風(fēng)險提供情報支持”作為根本目標(biāo)[32]。需強調(diào)的是,上述兩方主體以決策收益來驅(qū)動制度創(chuàng)新的動力作用機制有所區(qū)別:國家決策層以制度供給的方式為國家情報工作制度創(chuàng)新供能,國家情報機構(gòu)則將制度需求轉(zhuǎn)化為國家情報工作制度創(chuàng)新動力。制度創(chuàng)新的實現(xiàn)是制度供給與制度需求共同作用的結(jié)果。

3.1.1 制度創(chuàng)新需求是國家情報工作制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力

機構(gòu)因管理或命令執(zhí)行困難而產(chǎn)生的制度需求可能是制度的新建,也可能是以一種更高效的制度對舊制度進行取代。制度創(chuàng)新需求是制度需求的一種,按其情形應(yīng)歸于后者。國家情報工作制度創(chuàng)新需求是國家情報工作制度創(chuàng)新的核心動力來源,是國家情報工作機構(gòu)為謀求自身生存和發(fā)展對國家情報工作制度產(chǎn)生制度結(jié)構(gòu)、功能等方面的調(diào)整優(yōu)化和變革需求,產(chǎn)生自情報工作機構(gòu)內(nèi)部,對制度創(chuàng)新的推動自下而上、由內(nèi)而外。制度理論研究指出,危機是制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點[23]。當(dāng)情報需求增大、情報需求轉(zhuǎn)變而使得原有情報力量無法滿足決策需要時,情報工作會面臨困境,表現(xiàn)為情報失察、情報延遲,甚至?xí)涎?、誤導(dǎo)決策,造成決策失誤。情報機構(gòu)在決策保障方面的表現(xiàn)是關(guān)乎情報機構(gòu)生存發(fā)展的核心課題,當(dāng)情報工作機構(gòu)發(fā)覺其不能對決策發(fā)揮有效作用力時,就會為自身生存發(fā)展利益而求新求變,進一步產(chǎn)生對情報工作管理制度重新安排的需求。

3.1.2 制度創(chuàng)新的供給是充分條件

制度供給是政府在給定的主觀偏好、利益結(jié)構(gòu)、理性水平、制度環(huán)境、技術(shù)條件等的約束下,通過特定的程序和渠道進行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程。國家情報工作制度創(chuàng)新供給是國家政府根據(jù)國家安全與發(fā)展利益,出臺支持國家情報工作制度創(chuàng)新的政策、法律,為國家情報工作管理在宏觀政策環(huán)境上提供便利。與來自于情報工作機構(gòu)的自下而上、由內(nèi)而外的制度需求相較,制度供給是自上而下、由外向內(nèi)的施力過程。在當(dāng)代激烈的國際競爭與復(fù)雜的國際安全背景之下,國家情報概念日益泛化,國家利益廣泛存在于國家安全治理與社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域,確保情報工作在國家安全與發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域切實有效發(fā)揮決策保障作用即是對國家安全與發(fā)展利益的維護。通過提高保障決策水平使國家規(guī)避安全與發(fā)展風(fēng)險,獲得競爭優(yōu)勢,是國家利益的直接體現(xiàn),是對國家情報工作進行制度供給的原動力。在美國情報工作發(fā)展史上,“冷戰(zhàn)”引發(fā)了美國對國家情報工作體系的全面重構(gòu),出臺《1947年國家安全法》,建成現(xiàn)代國家情報管理工作制度[7];“9·11”的恐怖襲擊后,美國國會頒布了《2004年情報改革與防止恐怖主義法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004),啟動美國情報界新一輪改革,以上均是為國家利益而對國家情報工作提供制度供給的體現(xiàn)。

3.2 制度創(chuàng)新的路徑

制度創(chuàng)新的路徑可理解為是制度創(chuàng)新的方式。國家情報工作制度主要包括以法律形式固定和約束的國家情報工作組織結(jié)構(gòu)與工作機制,前者包括國家情報工作機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)責(zé),后者則規(guī)定了情報工作要素的活動方式及程序構(gòu)成。國家情報工作制度創(chuàng)新以上述兩方面要素的新建、重組或納新實現(xiàn),本研究將這一路徑總結(jié)為制度的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新。

制度理論認(rèn)為,制度結(jié)構(gòu)是制度安排的總和,對制度結(jié)構(gòu)的闡釋可謂是仁者見仁、智者見智。根據(jù)制度理論,按照國家情報工作制度宏觀結(jié)構(gòu),可將其分為正式和非正式制度,正式制度是國家情報工作法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)安排,而非正式制度是情報工作習(xí)俗、文化、意識、習(xí)慣等;按其制度結(jié)構(gòu)層級,可分為情報收集制度、情報分析制度、情報評估制度等。國家情報工作制度結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新是對原有制度框架進行富有效率的改進,包括對制度框架的優(yōu)化與重構(gòu),也包括對原有制度結(jié)構(gòu)要素的更新與補充,還包括對制度框架中各要素之間相互關(guān)系的調(diào)整與重組。歷經(jīng)長久的演進,國家情報工作制度結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新逐漸呈現(xiàn)出一定規(guī)律:結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化,結(jié)構(gòu)形態(tài)協(xié)同融合、結(jié)構(gòu)關(guān)系趨于緊密。這些規(guī)律既反映了總體國家安全觀的高瞻遠矚,同時也體現(xiàn)了在復(fù)雜多變的國家安全形勢下,國家情報工作對國家安全與發(fā)展決策保障需求的積極應(yīng)對。

3.2.1 制度結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化

國家情報工作制度結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化表現(xiàn)為:為應(yīng)對新情報工作形勢和情報需求,增設(shè)新的專職情報機構(gòu)、對原有情報機構(gòu)進行重組、提升情報機構(gòu)的行政級別,以增強情報機構(gòu)功能專指性。可以說,對情報機構(gòu)設(shè)置的思考與操作貫穿了國家情報工作制度創(chuàng)新改革過程始終,是制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn),也是考察國家情報工作制度創(chuàng)新規(guī)律的重要渠道。1947年,美國以國家情報總監(jiān)的設(shè)立創(chuàng)立了現(xiàn)代國家情報工作制度,而后在由冷戰(zhàn)、“911事件”等引發(fā)的每一輪情報工作制度創(chuàng)新和改革中,均涉及情報機構(gòu)的增設(shè)、裁撤、重組,是為實現(xiàn)情報工作局部功能的增強。為應(yīng)對人工智能安全挑戰(zhàn),美國設(shè)立情報高級計劃研究署(IARPA)、中央情報局增設(shè)數(shù)字創(chuàng)新司(Directorate of Digital Innovation)、美國國土安全部設(shè)立科技司(S&T)、網(wǎng)絡(luò)安全情報部門等來實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)空間危機的掌控和解除能力[33]。值得關(guān)注的是在制度建設(shè)的同時還要關(guān)注制度減設(shè),應(yīng)避免過于龐雜的制度結(jié)構(gòu)規(guī)模造成的管理和決策效率減退。

3.2.2 制度結(jié)構(gòu)形態(tài)協(xié)同融合

協(xié)同融合已成為未來國家情報工作的重點方向[9]。“情報協(xié)同”強調(diào)多主體之間的配合,尤其強調(diào)情報領(lǐng)域相關(guān)主體的參與,尊重各主體的合理利益訴求與發(fā)展;“情報融合”則強調(diào)多源情報的匯聚與關(guān)聯(lián),認(rèn)同多源情報間的差異與獨特價值。在大情報觀的視野下,國家情報問題所涉及的要素綜合性程度較高,為作出全面而精準(zhǔn)的研判與決策支持,要求多方主體、利用多源情報進行協(xié)作,相關(guān)政策、各國各類情報協(xié)同與融合中心等均在推進情報工作的協(xié)同融合方面不斷做出創(chuàng)新嘗試。在數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促動下,國家情報工作部分領(lǐng)域已走出“斗篷+匕首”的神秘和封閉,甚至已走向更加開放意義上的協(xié)同融合,正逐漸實現(xiàn)情報工作社會化。在美國,大規(guī)模的公眾或社會機構(gòu)參與情報活動已經(jīng)是國家情報體系的常見樣式[34],開源情報在決策中廣泛發(fā)揮作用亦是情報工作社會化的體現(xiàn)。

3.2.3 制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系緊密

國家情報工作制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系趨于緊密的表現(xiàn)之一即是更為緊湊的情報流程,這是對情報生產(chǎn)鏈的優(yōu)化方式,有助于提高情報生產(chǎn)效率。盡管情報流程在理論上劃分了情報生產(chǎn)所歷各環(huán)節(jié),但流程是否完成,不在于是否完整經(jīng)歷整個過程,而在于所需情報是否得到滿足[35]。國家情報工作為實現(xiàn)對國家決策需求快速響應(yīng)一直在持續(xù)不斷的努力,在制度結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出各情報流程之間銜接更為緊湊,甚至在必要的情況下進行重疊。美國情報工作曾經(jīng)歷由 “重情報收集、輕情報研判”發(fā)展到“情報收集與情報研判并重”的緊湊化變革[26],其創(chuàng)新手段之一即是將情報分析環(huán)節(jié)前置到情報搜集過程,提出“實時情報”(Activity-Based Intelligence)概念,實現(xiàn)對情報的邊獲取邊關(guān)聯(lián)分析,以盡早發(fā)現(xiàn)弱信號和潛在聯(lián)系,動態(tài)調(diào)整情報搜集規(guī)劃,提高情報分析效率[36]。

3.3 國家情報工作制度創(chuàng)新的影響因素

情報工作隨國家安全與發(fā)展需求而動,需求恒在,變革恒在。在穩(wěn)中有變的過程中,始終有一些因素在影響著制度創(chuàng)新的節(jié)奏與步伐。情報工作制度是社會活動的產(chǎn)物,不可能脫離它所依存的時空條件,在國家情報工作制度創(chuàng)建形成和變革創(chuàng)新的過程中,對影響因素的持續(xù)關(guān)注也成為不可回避的研究議題。

3.3.1 科學(xué)技術(shù)與之相輔相承

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,制度屬于生產(chǎn)關(guān)系[37]?？茖W(xué)技術(shù)與情報工作制度二者相互作用表現(xiàn)在:首先,科學(xué)技術(shù)發(fā)展改變制度要素,推動制度演進和創(chuàng)新?？茖W(xué)技術(shù)變革給原有情報工作方式、流程、系統(tǒng)機制等帶來革命性沖擊,以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代科學(xué)技術(shù)深刻改變了情報工作元素,重構(gòu)了情報工作的運作方式[9]?！睹绹鴩仪閳髴?zhàn)略》始終提醒關(guān)注新興技術(shù)在提升對手情報工作方面產(chǎn)生的威脅,并要求利用科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新情報工作以應(yīng)對新趨勢、新環(huán)境和新威脅。其次,制度創(chuàng)新為技術(shù)創(chuàng)新打造良好生態(tài)、搭建發(fā)展空間。構(gòu)建國家情報工作制度新思維、新理論、新格局是應(yīng)對現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)造的情報工作新應(yīng)用場景、新型業(yè)務(wù)模式和業(yè)態(tài)問題的核心路徑[11]。美國國家情報工作通過設(shè)置新的情報機構(gòu)、制訂新的工作規(guī)則和條例管理并保障新技術(shù)的應(yīng)用[10],進一步保障技術(shù)創(chuàng)新活動得以順利開展、技術(shù)創(chuàng)新的成果功能得以發(fā)揮和實現(xiàn)[38],專門成立了情報高級研究計劃署 (IARPA) 專門從事與情報科技相關(guān)的研發(fā)工作,從而比其他國家更快的實現(xiàn)情報技術(shù)創(chuàng)新。

3.3.2 情報文化是其發(fā)生條件

情報文化是一國傳統(tǒng)思想文化、對其國家安全環(huán)境的認(rèn)知、國家行政體制和情報工作實踐傳統(tǒng)等多方面因素的合成產(chǎn)物[39],表現(xiàn)為一國及其情報組織和情報工作者對情報工作的普遍態(tài)度。制度是文化的鏡子,制度的構(gòu)造和演進與特定時代的社會文化傳統(tǒng)有著某種內(nèi)在的淵緣[40]。在制度理論研究認(rèn)為,積極適配的文化及其生長是制度創(chuàng)新的源頭[41]。美國現(xiàn)代情報工作制度自建立時起就不斷進行創(chuàng)新與變革,在情報失誤中尋根究底、頒布政策指令和法規(guī)、不斷完善情報組織機構(gòu)及其崗位權(quán)責(zé)、創(chuàng)新情報工作方式方法,持續(xù)向著為實現(xiàn)情報資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度創(chuàng)新方向邁進,在一系列操作背后,反思性的、自我批判的情報文化從中起到了積極的推動作用[2]。另外,情報文化中抵觸變革、過于依賴傳統(tǒng)情報工作方式的成分時常發(fā)作,正因為意識到了情報文化中的惰性因子會掣肘情報制度創(chuàng)新,美國情報界首先通過調(diào)整晉升標(biāo)準(zhǔn)、普及新技術(shù)等手段培育接納新技術(shù)的情報文化氛圍[42],為制度創(chuàng)新破除阻礙、積蓄能量,從而加快人工智能對情報工作的賦能進程。

3.3.3 理論研究是其思想先導(dǎo)

理論指引實踐,起到前瞻和預(yù)見作用,理論創(chuàng)新是社會變革的先導(dǎo),技術(shù)性的創(chuàng)新需建立在科學(xué)原理的發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)之上。一次情報實踐或許只能解決一個情報問題,而一套理論則是有可能改變整個情報界。情報理論的研究使得情報工作的核心和本質(zhì)問題得到關(guān)注,如情報工作理論、情報失察、情報分析方法論、情報與決策的關(guān)系等等。在研究過程中思考、總結(jié)并回答情報工作原理性問題,對情報工作內(nèi)在規(guī)律的深入探索和揭示,以理論突破作為先導(dǎo),實現(xiàn)情報工作制度實踐創(chuàng)新。理論的深入與完善對于在后續(xù)實踐中洞見趨勢、感知需求、預(yù)見問題、尋找突破提供了切實可靠的依據(jù)。當(dāng)前諸多情報工作實踐是走在理論研究之前的,要警惕情報理論研究已不再重要的觀點,要牢記理論研究與實踐之間的邏輯關(guān)系:情報理論推動和指導(dǎo)實踐,而情報實踐則用于修正和補充情報理論。另外值得強調(diào)的是,理論研究要與實踐總結(jié)明確區(qū)分,理論研究要發(fā)掘和凝練客觀性、普適性規(guī)律,才能夠真正發(fā)揮其實踐創(chuàng)新先導(dǎo)的作用。

4 結(jié) 語

本研究從國家情報工作制度創(chuàng)新動力、路徑和影響因素三方面探索國家情報工作制度創(chuàng)新的基本邏輯,融合制度理論來解釋情報工作制度問題,是情報工作理論研究的一次新嘗試。未來值得進一步思考的是,國家情報工作制度創(chuàng)新影響因素主要作用于制度創(chuàng)新過程中哪些具體環(huán)節(jié)?是影響了動力還是左右了路徑?抑或其它方面?其作用程度和作用機制如何?另外,成熟的制度設(shè)計理論絕非僅靠理論推演構(gòu)建起來,它需要經(jīng)驗事實和經(jīng)驗案例的支持[27],對我國國家情報工作制度構(gòu)建的理論研究應(yīng)注意避免被直接套路而陷入構(gòu)建制度設(shè)計理論的空疏思辨。情報工作制度理論研究仍任重道遠,對制度理論研究的引入還有待深化,在未來應(yīng)進一步加強制度理論與情報理論的結(jié)合,加強對各國情報工作制度構(gòu)建或設(shè)計過程中的成功或失敗實踐案例的反思性研究,這將更有助于進一步完善我國情報工作制度理論。