辛宇 張毓海 張開亮

一、引言

《土地管理法》的修訂對推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場有著非常重要的作用，但修訂的范圍很小，修訂的內(nèi)容也不夠明確，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的條款較為抽象；也有很多問題，特別是增值收入的分配問題。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配中的現(xiàn)實困境

1.制定調(diào)節(jié)金依據(jù)的法律效力位階各異

按照《立法法》的有關(guān)條款，《試點意見》是以行政法律的形式來制訂《暫行辦法》的，其法律地位是以《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則的通知》（國土資源部）為基礎(chǔ)的，調(diào)整費是以其法律地位來制訂的。在各個試點區(qū)域的調(diào)整金政策中，與征用管理相關(guān)的政策是根據(jù)地方政府出臺的《集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易管理辦法》而定的，但是，因為每個試點區(qū)域?qū)κ袌鼋灰椎南嚓P(guān)部門都不一樣，所以，與《暫行辦法》相比，其具體內(nèi)容也是不一樣的。

就調(diào)整費立法所根據(jù)的法效級而言，目前只有極個別的地方以《暫行辦法》為基礎(chǔ)，對調(diào)整費的征繳與管理體系進行了規(guī)定。這就造成了由于各地立法根據(jù)的不同，對調(diào)整費的征繳和管理制度也不盡相同。加之，集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場后，其增值收益分配的多主體性質(zhì)，導(dǎo)致了這種帶有個人特點的試點經(jīng)驗難以在全國推行。

2.調(diào)節(jié)金征收比例及用途管理規(guī)定片面化

（1）影響試點地區(qū)規(guī)定征收比例的因素不確定

《暫行辦法》第6條沒有列舉調(diào)整費征收比例的范圍、確定調(diào)整費征收比例的原則和參照因素，致使調(diào)整費征收比例的確定范圍不夠科學(xué)。在《暫行辦法》的約束下，試點地區(qū)對調(diào)整費的征收比例進行了界定，但由于不同的參照因素對調(diào)整費的影響，以及集體經(jīng)濟發(fā)展水平的差別，同一用地的征收比例也有自己的特點?！稌盒修k法》第4條明確了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場上的收入”和“土地使用權(quán)人”的收入來源，應(yīng)當(dāng)在市場上的分配中繳納“調(diào)整費”。

在試點區(qū)域，以海城城區(qū)為例，將“入市”環(huán)節(jié)與“轉(zhuǎn)出”環(huán)節(jié)分別劃分為工業(yè)、礦產(chǎn)、倉儲、商業(yè)用地，在兩種類型的土地上，征收比例也不盡相同。此外，對于同一類型的用地，海城政府也對其進入市場的途徑進行了細(xì)化，以便對征用比例進行科學(xué)合理的限制。但是，在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，海城政府卻沒有對轉(zhuǎn)讓期的分配制度做出明確的規(guī)定。很明顯，這種只在入市環(huán)節(jié)細(xì)化了繳納主體和征收比例，而沒有將再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)納入其中的征收模式，并不能將所有的收益都覆蓋進去，也會給收益之后的分配不均埋下隱患。

（2）試點地區(qū)調(diào)節(jié)金用途管理規(guī)定不詳盡

第一，各個分配主體對調(diào)整金享有支配份額的比重會對其收益的多少產(chǎn)生影響，進而使調(diào)整金在分配中達(dá)到均衡收益、保障農(nóng)民利益的目的?！稌盒修k法》并未規(guī)定調(diào)整費的使用范圍，但從其設(shè)立的基礎(chǔ)上，可以看出調(diào)整費的使用目的是平衡不同利益分配主體間的利益，并有利于農(nóng)戶利益的保障。關(guān)于使用中的調(diào)整費，試點區(qū)域?qū)ο硎苷{(diào)整費使用的對象所占的比重也有不同的規(guī)定。浙江省義烏市對于來自出讓人的調(diào)整費，由市里承擔(dān)60%的調(diào)整費，由街鎮(zhèn)承擔(dān)40%的調(diào)整費。同樣的條件下，常州市武進區(qū)將分配給區(qū)、鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）的50%，鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）將分配給區(qū)、鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）的20%，作為擴大農(nóng)村“三權(quán)”抵押物的風(fēng)險賠償。

第二，對調(diào)整費的征繳范圍和征繳標(biāo)準(zhǔn)的界定，是對調(diào)整費進行科學(xué)有效管理的先決條件，對調(diào)整費的征繳總量以及調(diào)整費的發(fā)放基礎(chǔ)有一定的影響。對比《暫行辦法》第七條和第八條，以及義烏市和常州市武進區(qū)關(guān)于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”和“土地流轉(zhuǎn)”的具體內(nèi)容，義烏市并沒有詳細(xì)規(guī)定，只是根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中的利潤，按照不同的比例進行調(diào)整，而常州市武進區(qū)則是根據(jù)市場交易的價格，按照遞增比例進行調(diào)整。與上述規(guī)定不相符合，必然會對調(diào)整金征收數(shù)額的確定產(chǎn)生不利的影響，從而降低了各分配主體的利益，進而導(dǎo)致調(diào)整資金平衡利益的作用被削弱。

3.收益分配缺乏民主決策及監(jiān)管機制

（1）政府對調(diào)節(jié)金的使用缺乏民眾監(jiān)督

在各個試點區(qū)域?qū)嵤┑恼{(diào)整基金有關(guān)的征繳和管理方法中，對調(diào)整基金的用途都有一個概括，而對政府的運用缺少公眾的監(jiān)管。例如，晉江市在《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》的收入分成條款中，就將調(diào)整資金用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村生態(tài)治理，將調(diào)整資金作為一種非稅性收入，并將其作為一種特殊的收入來源，通過市財政部門建立一個獨立的賬戶，對其進行收入和支出雙重控制。但是，調(diào)整金的運用還沒有達(dá)到周密的程度，應(yīng)該強化人民群眾對調(diào)整資金運用的監(jiān)管，才能最大限度地發(fā)揮調(diào)整金在區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)均衡發(fā)展中的功能，這樣才能讓分配更加關(guān)注公平性。

（2）集體對調(diào)節(jié)金的使用缺乏民主決策

在對集體財產(chǎn)進行有效經(jīng)營的基礎(chǔ)上，大部分上市后的收入被作為公積金和公益金，用來支持集體經(jīng)濟的發(fā)展。根據(jù)進入市場的產(chǎn)權(quán)主體的差異，集體收益的分配可以分為三個層次，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級和村中的其他集體經(jīng)濟組織。由于三級主體在入市土地面積、承擔(dān)的社會責(zé)任等方面的不同，因此，在各個主體之間進行了差別化的分配，這樣的分配方法對集體成員的分配模式的準(zhǔn)確性和民主性有了更高的要求。然而，在實踐中，只有極少數(shù)的試點區(qū)域?qū)⒚裰鳑Q策納入了集體收入管理的體系中，比如浙江省的德清縣，將“以土地入股”的收入進行專款專用和分類管理，并將“以多為人”的決策體系納入了“以人為本”的分配體系中，在“以人為主”的基礎(chǔ)上，增設(shè)了“公開”的制度，從而增強了“公平”的保證。上海市松江區(qū)同樣實行集體決策，公開監(jiān)督。

三、建立健全長效集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配合理化機制

1.明確土地增值收益分配客體范疇

正如前面提到的，應(yīng)當(dāng)從法律上給予集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地以平等的地位，對存量和增量的建設(shè)用地實行不加區(qū)別，只要是在遵守土地的總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，都可以允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這對構(gòu)建城市和農(nóng)村土地利用的統(tǒng)一市場具有重要意義。在區(qū)別“存量”和“增量”的問題上，最重要的問題在于，究竟應(yīng)以“符合”的土地為“商業(yè)”，還是以“變更”為“商業(yè)”。可以將集體經(jīng)營性建設(shè)用地理解為通過規(guī)劃和規(guī)劃調(diào)整而實現(xiàn)的，它不僅包含了農(nóng)用地合法轉(zhuǎn)用的建設(shè)用地，也包含了通過土地整理、規(guī)劃變動等形式，將原本屬于宅基地或者公益性建設(shè)用地調(diào)整而來，能夠被用作經(jīng)營性用途的建設(shè)用地，并且與規(guī)劃和用途管制相一致。從兩者之間相互制約的角度來考慮，擴大對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的理解更加契合中國現(xiàn)行的土地征用體制。以我國憲法法律所確立的土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)的擴張與對農(nóng)民集體所有土地的征收密不可分，從而產(chǎn)生了“集體土地的籠統(tǒng)國有化”的現(xiàn)象?！锻恋毓芾矸ā?3條明確了“以土地為市場主體，以土地為單位”的原則，明確了在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)以相同目的的土地為單位，以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為原則。它將國有與集體納入同等權(quán)利的市場中，有助于解決城市與農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確問題，也將使城市和農(nóng)村的建設(shè)用地從“先征后用”的困境中解脫出來。另外，在征地時，還將征地范圍限定在公共利益的范圍內(nèi)，并規(guī)定了征地的標(biāo)準(zhǔn)為“整片建設(shè)”。成片開發(fā)和公眾利益的必要條件是一體兩面的，從某種意義上來說，建設(shè)用地的成片開發(fā)就是一個生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)過程，而基礎(chǔ)設(shè)施本身就具備了公共物品的特性，符合公眾的需要。因此，以“公益”為基礎(chǔ)的城市建設(shè)，必然需要一種以“長期”的投入和“風(fēng)險”為基礎(chǔ)的，這一特征使得農(nóng)村集體無法作為“征地”的主要對象。這種擴大的解釋，不僅與征地范圍日益縮減的發(fā)展趨勢相一致，也讓對農(nóng)村和城市的土地二元結(jié)構(gòu)的規(guī)定更加完善。

2.建立協(xié)調(diào)的調(diào)節(jié)金征收比例及管理制度

要建立一個合理的調(diào)整金的征收比率，首先要明確調(diào)整金與稅費之間的關(guān)系。調(diào)整金屬于一種與稅收不同的無償性財政收入形式，它來自入市土地的增值收益，之后由政府還民造福，用于農(nóng)民增收及農(nóng)村建設(shè)。另外，即便是擴大了土地使用權(quán)的范圍，仍應(yīng)根據(jù)各地不同的經(jīng)濟發(fā)展情況，來確定合理的土地使用權(quán)的征收率。打破集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍內(nèi)的存量和增量區(qū)分，旨在使存量較少的北部地區(qū)也能與市場經(jīng)濟活躍程度高的南部地區(qū)一樣，享受到的市場化收益。因此，在沒有對存量和增量的建設(shè)用地進行劃分的情況下，征收調(diào)整金的意義更多在于促進建設(shè)用地市場的和諧發(fā)展，從而構(gòu)建出一種更加科學(xué)、更加合理的調(diào)整金的征收和分配方式。

四、結(jié)語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，其增值收益的分配涉及如何確定和協(xié)調(diào)其入市后所涉及的利益分配關(guān)系和分配比率等問題，這一問題不僅需要對進入市場的土地進行合理的配置，還需要對進入的土地進行市場化的三條基本原則進行嚴(yán)格的規(guī)定，同時需要對進入的土地進行合理的分配，以及在收入分配過程中各方的利益進行平衡；另外也要保證不侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。因此，要構(gòu)建一套完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，必須從法律上加以規(guī)范，才能保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的長期有效。在確定了出讓用地的邊界后，將其作為城市建設(shè)用地的基本依據(jù)，而調(diào)整費的收取和管理則直接關(guān)系到各個利益分配方的利益平衡，同時，該系統(tǒng)的運作也需要有一個民主的參與。在上述三個方面，構(gòu)成了對增值收益調(diào)整資金分配法律制度方面的保障，這對激活全國范圍內(nèi)的農(nóng)村土地活力起到了積極作用，從而推進了我國城市化的發(fā)展進程，與此同時，還平衡了國家、集體和個人在收益分配中的利益關(guān)系，從而促進了農(nóng)民收益的長效增長。