文/江文 廖璐璐 何靜陽(yáng)

一、引言

在特許經(jīng)營(yíng)模式大規(guī)模運(yùn)用到建設(shè)工程前，政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演著重要角色。2008年，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央啟動(dòng)“四萬(wàn)億”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，其中由中央承擔(dān)30%，地方政府承擔(dān)70%。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目種類(lèi)多、數(shù)量大，致使政府財(cái)政不堪重負(fù)，出現(xiàn)了政府違規(guī)舉債等亂象，甚至還滋生了政府“隱性債”。實(shí)踐證明，單一的政府自有資金融資渠道無(wú)法匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求和基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求。為拓寬投融資渠道，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與財(cái)政資金供給不平衡的問(wèn)題，2015年出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中首次提出，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)開(kāi)展混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資人和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理方等方式，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。引入特許經(jīng)營(yíng)模式后，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源的多元化，盤(pán)活了民間存量閑置資金，極大地減輕了政府財(cái)政壓力，有效規(guī)避了地方政府“隱形債”問(wèn)題。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)模式成功轉(zhuǎn)變了投資主體，形成以政府授權(quán)為主導(dǎo)，社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和項(xiàng)目移交等全過(guò)程負(fù)責(zé)的投融資模式和在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)“自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”的社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)模式。

近年來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)模式在我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)逐步興起并取得了較好的效果?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕27號(hào)）提出，推進(jìn)高速公路繁忙路段擴(kuò)容改造，提檔升級(jí)國(guó)省級(jí)干線通行能力?？筛咚俟方ㄔO(shè)具有資金需求量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢等特點(diǎn)[1]，導(dǎo)致高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目面臨著建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投資效益等多方面風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基礎(chǔ)，只有全面而正確地識(shí)別出項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能遇到的各類(lèi)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，才能保障政府和社會(huì)資本方建立持久穩(wěn)定的合作關(guān)系。

本文將以武漢A公路工程項(xiàng)目為例，借助ISM模型識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素間的影響關(guān)系。

二、基于ISM模型的識(shí)別過(guò)程

ISM方法是分析項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)之間的層次關(guān)系，并從系統(tǒng)的角度提出不同風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)間的內(nèi)在關(guān)系和作用路徑[2]。首先，需要將工程項(xiàng)目過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素通過(guò)頭腦風(fēng)暴法等定性的方式識(shí)別出來(lái)，并對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)整合；然后，利用專(zhuān)家咨詢(xún)等方法對(duì)已識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的相互影響關(guān)系進(jìn)行識(shí)別，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)間的鄰接矩陣，并進(jìn)行矩陣的相關(guān)計(jì)算；最終再得到項(xiàng)目的ISM結(jié)構(gòu)。

三、武漢A公路工程項(xiàng)目概況

武漢A公路工程項(xiàng)目全長(zhǎng)67.355公里，項(xiàng)目總投資約163億元，其中建筑安裝工程費(fèi)106.27億元。

本項(xiàng)目擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行建設(shè)，湖北省人民政府已簽批同意，由武漢市人民政府作為招標(biāo)人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定社會(huì)資本方，中標(biāo)后社會(huì)資本方應(yīng)按《中華人民共和國(guó)公司法》及其它相關(guān)法律和政策規(guī)定組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和項(xiàng)目移交等全過(guò)程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期滿后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路、公路附屬設(shè)施、土地使用權(quán)及相關(guān)資料依法移交。

四、武漢A公路工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析

通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況的分析，結(jié)合專(zhuān)家咨詢(xún)法的意見(jiàn)，按照風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)影響范圍、風(fēng)險(xiǎn)與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的關(guān)系等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與分類(lèi)，得到本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的元素組成。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)（R1）。是指在建設(shè)活動(dòng)過(guò)程中，由于政治因素的不確定性（例如行業(yè)方針、政策等改變），而對(duì)社會(huì)資本方產(chǎn)生的積極或消極的影響，將直接作用于工程項(xiàng)目。本項(xiàng)目中的政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括政府不當(dāng)決策、政府宏觀干涉、社會(huì)公眾反對(duì)、環(huán)評(píng)影響、稅收政策調(diào)整、項(xiàng)目審批不暢等因素。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)（R2）。是日常經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)無(wú)法滿足或違反法律規(guī)定，導(dǎo)致不能履行合同、發(fā)生爭(zhēng)議、訴訟或其他法律糾紛而造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目公司組建法律糾紛、分包合同糾紛、用工糾紛等因素。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)（R3）。是指經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資環(huán)境等引起項(xiàng)目公司或者項(xiàng)目本身發(fā)生財(cái)務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。主要包括利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、物價(jià)上漲風(fēng)險(xiǎn)、融資成本過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)等。

4.建設(shè)前期風(fēng)險(xiǎn)（R4）。主要是指在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)前期發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)前期是最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)損失會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的成功與否。針對(duì)本項(xiàng)目主要包括招標(biāo)失利、施工資質(zhì)不齊全、土地獲取困難、融資不到位、施工準(zhǔn)備不充分等風(fēng)險(xiǎn)。

5.工程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)（R5）。是指從完成建設(shè)前期所需手續(xù)后進(jìn)入施工環(huán)節(jié)，到驗(yàn)收階段過(guò)程中所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。工程施工階段是工程項(xiàng)目中突發(fā)事項(xiàng)產(chǎn)生最密集的階段，針對(duì)本項(xiàng)目主要包括征地拆遷、鐵路交叉協(xié)調(diào)、高壓電纜改遷、設(shè)計(jì)變更、項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)因素。

6.生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（R6）。是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段存在的與運(yùn)營(yíng)收入、運(yùn)營(yíng)成本等相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系社會(huì)投資人的投資收益情況，主要包括高速收費(fèi)變更、運(yùn)營(yíng)成本超標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)。

7.第三方風(fēng)險(xiǎn)（R7）。是指由除政府與社會(huì)資本方以外的項(xiàng)目參與方引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括聯(lián)合體其他成員違約風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)等。

8.投資效益風(fēng)險(xiǎn)（R8）。是指在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于規(guī)劃階段、施工階段、運(yùn)營(yíng)階段產(chǎn)生的不利因素變動(dòng)所引起的風(fēng)險(xiǎn)。主要包括車(chē)流量不足、利潤(rùn)／收費(fèi)價(jià)格限制、造價(jià)超估算、工期滯后等風(fēng)險(xiǎn)。

“真沒(méi)想到手續(xù)如此簡(jiǎn)單便捷，申請(qǐng)的第2天就獲貸100萬(wàn)元，‘云稅貸’產(chǎn)品給我們雪中送炭，財(cái)務(wù)成本和時(shí)間成本都實(shí)現(xiàn)了雙優(yōu)化?！蔽纳骄I(yè)建筑工程有限公司總經(jīng)理莫克群說(shuō)，“云稅貸”沒(méi)有財(cái)產(chǎn)評(píng)估、抵押登記的繁瑣手續(xù)，大大加快了貸款審批速度。

五、利用ISM模型構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的關(guān)系框圖

在歸納武漢A公路工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單的基礎(chǔ)上，利用ISM法構(gòu)建已識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素的結(jié)構(gòu)模型。

1.判斷各因素之間的影響關(guān)系，并建立風(fēng)險(xiǎn)因素之間的鄰接矩陣

對(duì)于有向圖，我們可以用方形m×m矩陣來(lái)表示。m為系統(tǒng)要素的個(gè)數(shù)。矩陣每一行每一列對(duì)應(yīng)圖中一個(gè)節(jié)點(diǎn)。規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)要素i對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素j有影響時(shí)，矩陣元素為若無(wú)關(guān)系，則為0，即：

在已識(shí)別出的八個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素基礎(chǔ)上，形成本項(xiàng)目的八個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)的初始判斷矩陣，各元素之間的相互關(guān)系，如表1所示。

表1 武漢A公路工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素關(guān)系結(jié)構(gòu)表

即，鄰接矩陣A，如下式（1）：

（1）可達(dá)矩陣是指利用矩陣形式描述有向連接圖各節(jié)點(diǎn)間經(jīng)過(guò)一定長(zhǎng)度的通路后最終可以達(dá)到的程度[2]。對(duì)鄰接矩陣進(jìn)行布爾運(yùn)算可得A的可達(dá)矩陣R。計(jì)算規(guī)則為：令即為可達(dá)矩陣。

表2 可達(dá)矩陣的元素之間的關(guān)系集合

根據(jù)層次化處理原則，當(dāng)L1= C ( Ri)= Q( Ri) 時(shí)， Ri為第一層元素，然后劃去第一層因素對(duì)應(yīng)的行和列，重復(fù)操作，直至劃分完所有的因素為止。各因素的層級(jí)排序依次為L(zhǎng)1，L2， L3，…， Li，其中L1表示為第一層級(jí)。計(jì)算結(jié)果為L(zhǎng)3={R5}， L4= {R6} ， L5= {R7, R8} ，如圖1所示。

圖1 本項(xiàng)目的因素解釋結(jié)構(gòu)模型

2.對(duì)項(xiàng)目八個(gè)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)進(jìn)行ISM結(jié)構(gòu)分級(jí)后呈現(xiàn)的五個(gè)層級(jí)

第一層級(jí)。政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)處于第一層級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)影響范圍最為廣泛，作為國(guó)家宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)該通過(guò)合法合規(guī)的方式去規(guī)避政治和法律方面的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目在規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)方面采取有效措施，為了能順利過(guò)審、過(guò)批，社會(huì)資本方在進(jìn)行可研報(bào)告編制的同時(shí)開(kāi)展了環(huán)保、水保、防洪、通航、文物、地勘、地災(zāi)、壓礦、林地預(yù)審、土地預(yù)審、規(guī)劃選址等專(zhuān)題研究，并且通過(guò)發(fā)函的方式與政府方充分溝通，了解不同職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的意見(jiàn)，且對(duì)不利意見(jiàn)進(jìn)行針對(duì)性整改；規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)則是通過(guò)簽訂必要的合同或者協(xié)議來(lái)規(guī)避因不能履行合同、發(fā)生爭(zhēng)議、訴訟或其他法律糾紛而造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目除與政府方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議外，聯(lián)合體之間、項(xiàng)目公司和項(xiàng)目融資方、承包商、材料商、運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司等其他參與方之間，還會(huì)圍繞特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂一系列的合同，例如《投資協(xié)議》《聯(lián)合體合作協(xié)議》《融資合同》《施工合同》《運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同》《保險(xiǎn)合同》等合同，來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第二層級(jí)。金融風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)前期風(fēng)險(xiǎn)處于第二層級(jí)，其中金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能會(huì)單方向觸發(fā)建設(shè)前期風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在本項(xiàng)目中金融風(fēng)險(xiǎn)主要聚焦于融資成本過(guò)高，由于項(xiàng)目總投資約163億元，按照最低資本金比例20%計(jì)算，為32.6億元，則剩余80%的資金需要通過(guò)貸款、基金、資產(chǎn)證券化、收益權(quán)質(zhì)押等方式進(jìn)行融資，由于融資部分資金體量較大，過(guò)高的融資成本會(huì)帶來(lái)較高的利息水平，所以項(xiàng)目的收益率情況取決于是否能匹配到低資金成本的融資渠道；另一方面，融資不到位會(huì)直接觸發(fā)建設(shè)前期風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程推進(jìn)受阻。建設(shè)前期風(fēng)險(xiǎn)主要聚焦于招投標(biāo)方面，本項(xiàng)目的收益來(lái)自高速公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而高速公路的收益相比于其他建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)較為穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，而且高速公路資產(chǎn)作為優(yōu)質(zhì)底層資產(chǎn)也是較為容易通過(guò)發(fā)行REITs來(lái)募集資金的，這就導(dǎo)致投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)異常激烈，稍有不慎就將導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)失敗。

第三和第四層級(jí)。工程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分別處于第三、第四層級(jí)。工程實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)主要是指在工程實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到實(shí)際征地拆遷量與估算不符，鐵路交叉協(xié)調(diào)和高壓電纜改遷較難實(shí)施，工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件與預(yù)測(cè)相比發(fā)生重大變化等情況，這些不利因素會(huì)直接影響項(xiàng)目的工程進(jìn)度，從而引發(fā)后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；而運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)來(lái)自于社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加，但可通過(guò)引入第三方高速公路運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的方式來(lái)轉(zhuǎn)移運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)。

第五層級(jí)。第三方風(fēng)險(xiǎn)和投資效益風(fēng)險(xiǎn)兩者處于第五層級(jí)，社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到項(xiàng)目的投資效益和項(xiàng)目聯(lián)合體的穩(wěn)定性，同時(shí)投資效益風(fēng)險(xiǎn)和第三方風(fēng)險(xiǎn)之間也存在相互影響的情況。第三方風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自項(xiàng)目聯(lián)合體成員方面，雖然聯(lián)合體成員通過(guò)成立項(xiàng)目公司的方式來(lái)實(shí)施本項(xiàng)目，但是來(lái)自聯(lián)合體成員內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)波及到項(xiàng)目公司，比如聯(lián)合體成員公司內(nèi)部資金鏈斷裂，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資本金籌措不到位或者項(xiàng)目公司貸款受限等情況發(fā)生，則此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)需通過(guò)簽訂《聯(lián)合體合作協(xié)議》來(lái)界定違約后的賠償條款；投資收益風(fēng)險(xiǎn)不僅是最受社會(huì)資本方關(guān)注的，也是影響本項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)效益層面是否成功的重要因素，但投資收益風(fēng)險(xiǎn)也是最易受到其他風(fēng)險(xiǎn)因素影響的。本項(xiàng)目的投資收益風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自于建設(shè)前期階段融資成本過(guò)高導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加、施工階段造價(jià)超估算導(dǎo)致建設(shè)費(fèi)用遠(yuǎn)超預(yù)期、施工階段工期滯后導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期縮短、運(yùn)營(yíng)階段車(chē)流量不足導(dǎo)致?tīng)I(yíng)收出現(xiàn)明顯下滑。

六、結(jié)束語(yǔ)

本文為研究武漢A公路工程項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)因素間的作用機(jī)理，通過(guò)文獻(xiàn)分析、專(zhuān)家訪談等方式選取了八個(gè)主要的風(fēng)險(xiǎn)因素，采用ISM方法構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)因素的結(jié)構(gòu)模型，將本工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素劃分為五個(gè)層級(jí)，該模型清晰地展示出了同一層級(jí)內(nèi)和不同層級(jí)間風(fēng)險(xiǎn)因素的作用路徑，將原本風(fēng)險(xiǎn)因素間模糊的邏輯關(guān)系通過(guò)有向線段圖的形式展示出來(lái)，方便人們厘清不同風(fēng)險(xiǎn)因素間的作用關(guān)系，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制奠定了基礎(chǔ)。