文/吳麗萍 李娜

一、目前國家、地方、行業(yè)組織等頒布的相關(guān)法規(guī)、政策文件概況

全過程工程咨詢服務(wù)模式旨在解決我國工程咨詢服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)客觀上形成的各自獨(dú)立的碎片化業(yè)態(tài)現(xiàn)狀，促進(jìn)資源有效整合，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)工程建設(shè)過程的協(xié)同性，使得投資者和建設(shè)單位能夠得到更加綜合、一體化的咨詢服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)上述宗旨，國家層面及各地方已經(jīng)頒布了較多全過程工程咨詢法規(guī)及政策文件。

（一）國家層面已經(jīng)頒布的全過程工程咨詢法規(guī)及政策文件

目前，國家層面頒布的全過程咨詢法規(guī)和政策文件共有4個（詳見表1）。

表1 國務(wù)院及部委頒布的全過程工程咨詢相關(guān)政策法規(guī)

（二）各地方已經(jīng)頒布的全過程工程咨詢法規(guī)及政策文件

根據(jù)國家關(guān)于全過程工程咨詢的政策，全國10個省市均結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，出臺了相應(yīng)的文件。推動了全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的開展（詳見表2）。

表2 全國試點(diǎn)省市頒布的全過程工程咨詢主要政策法規(guī)

序號 試點(diǎn)省市 文號 文件名稱 頒布單位 頒布時(shí)間 文件層級6 廣東省粵 建 市〔2017〕167號關(guān)于印發(fā)《廣東省全過程工程咨詢試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2017.8.7 政策文件粵建市商〔2018〕26號關(guān)于征求《建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)指引（咨詢企業(yè)版）（征求意見稿）》和《建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)指引（投資人版）（征求意見稿）》意見的函廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.4.4 政策文件深圳市人民政府令（第328號）深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定 深圳市人民政府 2020.7.1 地方政府規(guī)章深建 規(guī)〔2020〕1號關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度的若干措施 深圳市住房和建設(shè)局 2020.1.22 政策文件深建規(guī)〔2020〕11號關(guān)于支持民營企業(yè)積極參與國有資金投資工程建設(shè)的若干措施深圳市住房和建設(shè)局 2020.5.28 政策文件深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見 深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 政策文件《深圳市推進(jìn)全過程工程咨詢招標(biāo)文件》（示范文本） 深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 規(guī)范性文件《深圳市建設(shè)工程全過程工程咨詢服務(wù)合同》等（征求意見稿）深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 規(guī)范性文件7 四川省 川建發(fā)〔2017〕11號關(guān)于印發(fā)《四川省全過程工程咨詢試點(diǎn)工作方案》的通知四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2017.7.17 政策文件8 廣西壯族自治區(qū)建辦市函〔2017〕651號住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于同意廣西壯族自治區(qū)開展全過程工程咨詢試點(diǎn)的復(fù)函》住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 2017.9.15 政策文件桂建 發(fā)〔2018〕2號關(guān)于印發(fā)《廣西全過程工程咨詢試點(diǎn)工作方案》的通知廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.2.1 政策文件 廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程全過程工程咨詢服務(wù)招標(biāo)文件范本（試行）廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.12.26 規(guī)范性文件9 陜西省 建辦市函〔2018〕94號住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意陜西省開展全過程工程咨詢試點(diǎn)的復(fù)函住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 2018.10.15 政策文件陜 建 發(fā)〔2018〕388號[陜西省]關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)的通知陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.10.30 政策文件陜 建 發(fā)〔2019〕1007號關(guān)于印發(fā)《陜西省全過程工程咨詢服務(wù)導(dǎo)則（試行）》《陜西省全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本（試行）》的通知陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2019.1.9 規(guī)范性文件

序號 試點(diǎn)省市 文號 文件名稱 頒布單位 頒布時(shí)間 文件層級陜 建 發(fā)〔2020〕1118號關(guān)于在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域加快推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2020.8.26 政策文件10 北京市 京 發(fā) 改〔2019〕918號北京市發(fā)展改革委員會、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、北京市規(guī)劃和自然資源委員會轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)意見的通知北京市發(fā)展改革委員會2019.6.20 政策文件

除了上述十個試點(diǎn)省市自治區(qū)外，貴州、寧夏、黑龍江、甘肅、內(nèi)蒙古、山東、山西、吉林、河南、安徽、河北、江西以及雄安新區(qū)也相繼開展了全過程工程咨詢的試點(diǎn)工作，其中絕大多數(shù)均出臺了明確的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見，如雄安新區(qū)管理委員會印發(fā)的《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法(試行)》,第二十二條指出“推行全過程工程咨詢服務(wù),使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行全過程工程咨詢服務(wù)”等。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除上述法規(guī)和政策文件外，有關(guān)部門還出臺了7項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則，用于規(guī)范和指導(dǎo)全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的開展（詳見表3）。

表3 相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

二、已頒布全過程工程咨詢法規(guī)呈現(xiàn)特點(diǎn)解析

目前國家及各地已經(jīng)頒布的全過程工程咨詢法規(guī)及文件在法規(guī)及文件層級、頒布數(shù)量分布及適用的整體情況上呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）法規(guī)層級偏低，法規(guī)及文件的規(guī)范作用相對局限

從已頒布的全過程工程咨詢有關(guān)法規(guī)及政策文件的法規(guī)層級來看，已頒布法規(guī)及文件集中在部門規(guī)章、政策性文件層級，缺乏法律、法規(guī)等高層級立法文件的支撐和調(diào)整，容易導(dǎo)致現(xiàn)有全過程工程咨詢法規(guī)及文件的適用范圍及法規(guī)、文件沖突解決力度受限。比如就全過程工程咨詢單位的招標(biāo)問題，部分項(xiàng)目由于受制于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)限制，不能實(shí)現(xiàn)全過程工程咨詢招標(biāo)與后續(xù)監(jiān)理單位招標(biāo)的合并，從而影響全過程工程咨詢在全國范圍內(nèi)的廣泛推動。

（二）多級立法、多部門管理且界面交叉，容易形成一定程度上的政策壁壘

已頒布的全過程工程咨詢法規(guī)及政策文件的發(fā)布部門主要集中在國家及地方各級發(fā)展和改革部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，上述部門對于全過程工程咨詢業(yè)務(wù)開展過程中如招投標(biāo)問題、項(xiàng)目資金列支審批問題、市場監(jiān)管問題等要求有些不同，對全過程工程咨詢項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作造成標(biāo)準(zhǔn)不一致的困擾。同時(shí)，全咨業(yè)務(wù)開展具體過程中，也必須同時(shí)符合財(cái)政部門、市政管理部門等其他部門的要求，這些要求與上述全過程工程咨詢主管部門規(guī)章不一致，造成實(shí)際適用時(shí)的障礙和壁壘。

（三）試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范性文件頒布數(shù)量和規(guī)范內(nèi)容差異較大，容易導(dǎo)致全過程工程咨詢模式在全國各地發(fā)展程度不均

從文件數(shù)量上看，已頒布文件大部分集中在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市〔2017〕101號）頒布后確定的試點(diǎn)地區(qū)，比如江蘇省、浙江省、廣東省、陜西省、福建省、湖南省等試點(diǎn)省市均頒布了三個及以上的全過程工程咨詢專項(xiàng)文件，促進(jìn)全過程工程咨詢在本地區(qū)落地和發(fā)展。

從文件內(nèi)容上看，很多試點(diǎn)省市頒布的全過程工程咨詢文件內(nèi)容比較細(xì)化，涉及到了全過程工程咨詢的推行工作方案、實(shí)施導(dǎo)則、指南、招標(biāo)文件示范文本、合同示范文本等，這些文件對促進(jìn)本地區(qū)全過程工程咨詢模式的快速、健康發(fā)展起到了積極作用。

非試點(diǎn)地區(qū)，無論在頒布文件的數(shù)量上，還是在文件規(guī)范的范圍內(nèi)容上，與試點(diǎn)地區(qū)相比，表現(xiàn)出比較大的差異。

三、已頒布全過程工程咨詢 法規(guī)及政策文件內(nèi)容特點(diǎn)解析

對國家及各地方已經(jīng)頒布的全過程工程咨詢法規(guī)及政策文件進(jìn)行研究和梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法規(guī)及文件在內(nèi)容上具有如下特點(diǎn)：

（一）法規(guī)及文件內(nèi)容核心要旨是推進(jìn)在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個階段項(xiàng)目決策的科學(xué)性和項(xiàng)目實(shí)施管理的科學(xué)合理性

重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程工程咨詢，規(guī)范上述兩階段的資源整合，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，推動固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動高質(zhì)量發(fā)展，在項(xiàng)目決策階段，鼓勵投資者委托綜合性咨詢服務(wù)，將各專項(xiàng)評價(jià)評估一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，為投資者提供決策依據(jù)和建議，提高決策科學(xué)化水平。同時(shí)，在工程建設(shè)階段，鼓勵建設(shè)單位委托咨詢單位提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過程工程咨詢服務(wù)，滿足建設(shè)單位一體化服務(wù)需求，增強(qiáng)工程建設(shè)過程的協(xié)同性。

（二）重點(diǎn)圍繞規(guī)范全過程工程咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式和優(yōu)化全過程工程咨詢服務(wù)市場展開

文件強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式，促進(jìn)全過程工程咨詢模式在招投標(biāo)、業(yè)務(wù)開展、咨詢服務(wù)酬金計(jì)取等方面的規(guī)范性，采取建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同體系、服務(wù)管理體系等措施優(yōu)化全過程工程咨詢服務(wù)市場環(huán)境。具體如下：

在創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式方面，法規(guī)及文件確定了“可由多家具有招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實(shí)施”的聯(lián)合體經(jīng)營模式。

在全咨單位招投標(biāo)方面，文件明確了“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢資質(zhì)的單位開展全過程工程咨詢服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢單位”制度，為實(shí)現(xiàn)全咨單位招標(biāo)和監(jiān)理單位招標(biāo)合并進(jìn)行提供了政策依據(jù)，有利于項(xiàng)目的工期控制和質(zhì)量控制。

在業(yè)務(wù)開展方面，文件提出“全過程工程咨詢服務(wù)單位在保證整個工程項(xiàng)目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，可將自有資質(zhì)證書許可范圍外的咨詢業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的單位，全過程工程咨詢服務(wù)單位應(yīng)對被委托單位的委托業(yè)務(wù)負(fù)總責(zé)”的總咨詢單位制度，有利于全過程工程咨詢項(xiàng)目整體咨詢質(zhì)量的把控。

在全過程工程咨詢服務(wù)酬金計(jì)取方面，文件確定了“可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用計(jì)取，也可按人工成本加酬金方式計(jì)取”的計(jì)取模式，全過程工程咨詢服務(wù)酬金可以在項(xiàng)目投資中整項(xiàng)列支，也可以分項(xiàng)列支。

同時(shí)，法規(guī)要求建立健全全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同體系、服務(wù)管理體系等，這些措施對優(yōu)化全過程工程咨詢服務(wù)市場環(huán)境起到了非常積極的推動作用。

（三）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府在市場監(jiān)管、保障措施實(shí)施等方面作用和要求，規(guī)范和促進(jìn)全過程工程咨詢模式的健康發(fā)展

法規(guī)及文件內(nèi)容對全過程工程咨詢單位在資質(zhì)條件、咨詢?nèi)藛T要求等方面的基本條件進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，文件中明確了政府相關(guān)主管部門在市場扶持、市場引導(dǎo)、保障措施等方面的職責(zé)和措施。這些內(nèi)容和措施表明了政府主管部門對全過程工程咨詢模式的推廣決心和重視態(tài)度，也對促進(jìn)全過程工程咨詢模式的健康發(fā)展起到了重要作用。

四、結(jié)束語

目前全過程工程咨詢業(yè)務(wù)已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面展開，法規(guī)的規(guī)范及政府的相關(guān)政策指引尤為重要。相信在依法治國大背景下，通過不斷地探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全過程工程咨詢業(yè)務(wù)一定能沿著健康發(fā)展的道路蓬勃發(fā)展。