施志源，李思銳，俞虹帆

（1.福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350117；2.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117）

開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)資源委代）機(jī)制試點(diǎn)工作，旨在解決“全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)”的制度性難題，對(duì)于縱深推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革具有重大意義。資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其核心任務(wù)是“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”。其中，“落實(shí)權(quán)益”是這項(xiàng)系統(tǒng)工程的中心軸，也是檢驗(yàn)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作成敗的核心一環(huán)。在資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中落實(shí)國(guó)有自然資源所有者權(quán)益，核心問(wèn)題是解決好“權(quán)益歸屬如何確定”“權(quán)益價(jià)值如何評(píng)估”“收益如何有效分配”以及“權(quán)益落實(shí)如何考核”等問(wèn)題。為此，本研究結(jié)合資源委代機(jī)制試點(diǎn)的實(shí)踐探索，分析全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益不落實(shí)的歷史成因，探究其中的理論困囿和體制機(jī)制障礙，并在此基礎(chǔ)上提出落實(shí)國(guó)有自然資源所有者權(quán)益的制度方案。落實(shí)國(guó)有自然資源資產(chǎn)權(quán)益涉及方方面面的問(wèn)題，本文的研究范圍僅限定在資源委代中的“權(quán)益落實(shí)”。

1 問(wèn)題聚焦：在資源委代中緣何強(qiáng)調(diào)“權(quán)益落實(shí)”

從1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）到1986年《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》）再到2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》），都明確設(shè)置了“自然資源歸屬于國(guó)家所有”的法律條款。2020年《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）物權(quán)編對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的傳承與完善，表明國(guó)家作為自然資源所有者的法律地位得到了進(jìn)一步的鞏固，但是，這并不意味著國(guó)家作為自然資源所有者的權(quán)益已經(jīng)得到了有效落實(shí)，資源委代中所有者權(quán)益落實(shí)不到位即為當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中亟待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)資源委代中落實(shí)權(quán)益相關(guān)問(wèn)題的研究方興未艾，目前主要圍繞資源委代中落實(shí)權(quán)益的學(xué)理支撐、落實(shí)某類(lèi)資源資產(chǎn)權(quán)益的路徑、資源委代機(jī)制試點(diǎn)中存在問(wèn)題的整體分析及其解決方案等問(wèn)題展開(kāi)。在資源委代中落實(shí)權(quán)益的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究方面，學(xué)者指出資源委代的邏輯是民法邏輯［1］，所有者權(quán)能不僅包括涵蓋收益權(quán)的積極權(quán)能，也包括消極權(quán)能［2］；自然資源部對(duì)相應(yīng)所有權(quán)處分權(quán)能的控制與行使是資源委代的核心［3］，考核評(píng)價(jià)是資源委代機(jī)制的基礎(chǔ)要素［4］；設(shè)置獨(dú)立的所有權(quán)行使部門(mén)，保證所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離［5］是資源委代機(jī)制順利推進(jìn)的必然要求。這些基礎(chǔ)理論方面的研究為資源委代中自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置、明確作為受托方的政府的職責(zé)、加強(qiáng)對(duì)受托方的考核評(píng)價(jià)以及受托方獲取相應(yīng)資源收益等內(nèi)容的構(gòu)建提供了學(xué)理支撐。在圍繞某一類(lèi)型自然資源探討資源委代中落實(shí)權(quán)益的路徑方面，學(xué)者們形成了豐富的研究成果。例如，在森林資源方面，強(qiáng)調(diào)亟須通過(guò)建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制等落實(shí)森林資源資產(chǎn)的保值增值等權(quán)益［6］；在礦產(chǎn)資源方面，指出要重視委托代理存在所有者缺位等問(wèn)題，通過(guò)明確代理人責(zé)任優(yōu)化對(duì)礦產(chǎn)資源的管理［7］；在濕地資源方面，建議就資產(chǎn)市場(chǎng)配置不充分的問(wèn)題探索開(kāi)展?jié)竦靥卦S經(jīng)營(yíng)制度［8］；在自然保護(hù)地領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立涵蓋中央、地方以及央地共同事權(quán)的清單來(lái)解決委托代理事權(quán)分配關(guān)系不明晰的問(wèn)題［9］。在資源委代機(jī)制中存在問(wèn)題的整體分析及解決方案方面，學(xué)者指出當(dāng)前資源委代中存在所有者與監(jiān)管者身份混同［10］、收益流向紊亂［11］、市場(chǎng)機(jī)制不健全［12］等共性問(wèn)題，提出應(yīng)當(dāng)注重健全所有權(quán)行使的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制［13］，增強(qiáng)代理人的積極性和責(zé)任感［4］，建立科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制［14］等，從而為落實(shí)權(quán)益提供保障。盡管研究已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展，但是當(dāng)前的研究成果主要是在探討資源委代機(jī)制的基礎(chǔ)上部分涉及資源委代中落實(shí)權(quán)益的內(nèi)容，對(duì)于資源委代中所有者權(quán)益的內(nèi)涵、邊界及其制度保障等問(wèn)題尚未進(jìn)行系統(tǒng)性的探討。

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明體制機(jī)制改革逐步推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)保護(hù)力度日益增強(qiáng)。習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”［15］。自此，拉開(kāi)了新時(shí)代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕，落實(shí)好國(guó)有自然資源所有者權(quán)益，無(wú)疑是這場(chǎng)改革的中心議題。針對(duì)國(guó)有自然資源權(quán)益保護(hù)不足的現(xiàn)實(shí)困境，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列政策文件（圖1），全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益落實(shí)的頂層設(shè)計(jì)日益完善。其中，以開(kāi)展資源委代機(jī)制試點(diǎn)來(lái)探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益落實(shí)的路徑，既是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革日趨深入的反映，也是推動(dòng)這項(xiàng)改革走深走實(shí)的一劑良方。

圖1 黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家關(guān)于落實(shí)自然資源資產(chǎn)權(quán)益的政策文件

當(dāng)前，權(quán)益落實(shí)已經(jīng)成為資源委代機(jī)制試點(diǎn)的核心任務(wù)與根本目標(biāo)。從2019 年提出基本思路到2022 年《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《資源委代試點(diǎn)方案》）的正式落地，再到試點(diǎn)工作的逐步探索與持續(xù)推進(jìn)，國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益正在從“紙面上”落實(shí)到“行動(dòng)中”。為落實(shí)中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的相關(guān)精神，福建、江西、貴州等試點(diǎn)省份根據(jù)黨和國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合本省實(shí)際情況制定了相應(yīng)的政策文件，對(duì)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中“權(quán)益落實(shí)”的重要性予以強(qiáng)調(diào)，對(duì)自然資源國(guó)家所有者“權(quán)益落實(shí)”作為資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的核心任務(wù)與根本目標(biāo)的地位給予明確，進(jìn)一步明晰了地方實(shí)踐探索的方向。盡管當(dāng)前的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了明顯的成效，但是深入推進(jìn)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作不是一朝一夕之功，仍需廓清“權(quán)益落實(shí)”的蘊(yùn)涵，統(tǒng)籌謀劃“權(quán)益落實(shí)”的實(shí)施策略，“權(quán)益落實(shí)”的相關(guān)制度建設(shè)也亟待加強(qiáng)。

2 內(nèi)涵廓清：何謂資源委代中的“權(quán)益落實(shí)”

明晰資源委代中“權(quán)益落實(shí)”的蘊(yùn)涵，首先要明確所有者權(quán)益的內(nèi)涵。定義其中“所有者”的主體性質(zhì)是基本前提。落實(shí)國(guó)家自然資源所有者權(quán)益，實(shí)際上就是要明確“國(guó)家”作為所有權(quán)人的法律地位，“全民所有即國(guó)家所有”已經(jīng)是我國(guó)《憲法》和法律的一種固有表達(dá)范式，國(guó)家作為自然資源所有權(quán)人的法律地位已經(jīng)得到了立法的確認(rèn)［16］。根據(jù)《資源委代試點(diǎn)方案》，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。由此可知，國(guó)家作為所有者，而自然資源部為落實(shí)所有者權(quán)益的代表行使主體。關(guān)于自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的概念，目前學(xué)界主要以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為切入點(diǎn)展開(kāi)研究。例如，在研究自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)成元素時(shí)，借用會(huì)計(jì)計(jì)算公式來(lái)表達(dá)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益［17］，在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的統(tǒng)屬關(guān)系研究中，將自然資源權(quán)益和自然資源負(fù)債的總和定義為自然資源的權(quán)屬［18］。從分析落實(shí)所有者權(quán)益的角度，有學(xué)者認(rèn)為其主要內(nèi)容是重點(diǎn)考核全民所有自然資源資產(chǎn)的收益管理并保障全民共享［19］，也有學(xué)者從其收益管理和分配方面進(jìn)行研討，分析產(chǎn)權(quán)制度、資產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)屬性等概念［20］。由于學(xué)界并未對(duì)資源委代機(jī)制試點(diǎn)中的“所有者權(quán)益”展開(kāi)充分研究，有必要在學(xué)理上厘清“所有者權(quán)益”的內(nèi)涵。

一般認(rèn)為，權(quán)益是指民事主體受法律保護(hù)的權(quán)利和利益。民事權(quán)利和利益都屬于民事法律關(guān)系的構(gòu)成要素，民事權(quán)利是指民事權(quán)利主體對(duì)特定的民事利益占有、支配的權(quán)利，而民事利益是民事法律關(guān)系的客體，是民事主體之間為滿(mǎn)足自己的生存和發(fā)展而產(chǎn)生的人身利害關(guān)系和財(cái)產(chǎn)利害關(guān)系［21］，資源委代中的所有者權(quán)益可分為經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益。因此，資源委代中的“所有者權(quán)益”是指“國(guó)家”作為自然資源所有者所享有的權(quán)利和利益，即國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)享有的受法律保護(hù)的所有者權(quán)利和利益，包括對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、支配的權(quán)利以及從中獲取收益的權(quán)利。而資源委代中的“權(quán)益落實(shí)”，實(shí)質(zhì)上就是指自然資源部以及受委托的地方政府在行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)落實(shí)好國(guó)家作為自然資源所有者的各項(xiàng)權(quán)益。值得注意的是，目前行使權(quán)利在試點(diǎn)工作中往往以行使權(quán)力的方式表現(xiàn)出來(lái)。資源委代機(jī)制試點(diǎn)的特殊之處在于，政府是具體行使自然資源所有者職責(zé)的受托方，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由政府自然資源部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（中央是自然資源部權(quán)益司，省級(jí)是自然資源廳權(quán)益處，市級(jí)有的在自然資源局設(shè)立了權(quán)益科，有的仍然將這一職能放在資源利用科）來(lái)行使。行使權(quán)利的主體是政府職能部門(mén)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其本身就是一個(gè)行政管理部門(mén)，具體履行職責(zé)的是政府公務(wù)員，這使得在資源委代機(jī)制試點(diǎn)中權(quán)利行使往往以行使權(quán)力的方式表現(xiàn)出來(lái)，行政權(quán)力在資源委代機(jī)制試點(diǎn)中如影隨形。落實(shí)國(guó)有自然資源所有者權(quán)益，其實(shí)質(zhì)就是要盡量減少“權(quán)力”干預(yù)的因素，淡化“權(quán)力”色彩并強(qiáng)化“權(quán)利”特征。

在資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中，落實(shí)權(quán)益的實(shí)踐探索主要體現(xiàn)在資產(chǎn)管護(hù)、資源資產(chǎn)保值增值以及維護(hù)所有者權(quán)益等方面。在落實(shí)自然資源資產(chǎn)管護(hù)方面，實(shí)踐中相關(guān)試點(diǎn)省市為摸清自然資源資產(chǎn)家底，開(kāi)展了調(diào)查監(jiān)測(cè)、清查核算、確權(quán)登記、編制清單工作，在此基礎(chǔ)上形成自然資源資產(chǎn)清查報(bào)告和所有者清單。例如，為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理，遼寧［22］、湖北［23］等省份探索構(gòu)建國(guó)有自然資源資產(chǎn)信息化監(jiān)管平臺(tái)，資產(chǎn)清查、平衡表編制試點(diǎn)等工作也在有序開(kāi)展之中。在資源管護(hù)方面，相關(guān)試點(diǎn)省市注重自然資源日常管護(hù)工作的進(jìn)行，同時(shí)著力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)和資源管護(hù)的項(xiàng)目，中央財(cái)政資金也予以相應(yīng)支持以促進(jìn)項(xiàng)目申報(bào)。但實(shí)踐的開(kāi)展也存在一些問(wèn)題，例如在自然資源資產(chǎn)清單的編制過(guò)程中，各類(lèi)自然資源由不同部門(mén)分別開(kāi)展調(diào)查工作，開(kāi)展進(jìn)度不一導(dǎo)致數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)節(jié)點(diǎn)難以統(tǒng)一，年度口徑變化或者監(jiān)測(cè)方法改變也會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。在清單內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，明確行權(quán)主體、細(xì)化權(quán)責(zé)事項(xiàng)既是試點(diǎn)工作中的重點(diǎn)也是試點(diǎn)工作中的難點(diǎn)。相關(guān)試點(diǎn)省份都在積極探索權(quán)責(zé)清單化，但由于缺乏明確的制度指引，權(quán)責(zé)清單化過(guò)程中仍然存在著明顯的行政管理色彩。在實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值方面，試點(diǎn)中相關(guān)省份主要通過(guò)擬訂有關(guān)自然資源及其生態(tài)保護(hù)修復(fù)的財(cái)政、金融、價(jià)格、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策。與此同時(shí)，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)積極創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)有償使用方式，例如江西省自然資源廳2019年2月出臺(tái)《江西省國(guó)有建設(shè)用地長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合暫行辦法》，廣安市人民政府2019年7月印發(fā)《廣安市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資辦法》，開(kāi)展國(guó)有建設(shè)用地作價(jià)出資、工業(yè)用地先租后讓等舉措。此外，有的試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)完善資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，確保自然資源資產(chǎn)的價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)。例如，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)等四部門(mén)于2022年6月印發(fā)的《北京市國(guó)有自然資源（建設(shè)用地）使用權(quán)有償配置價(jià)格評(píng)審規(guī)定（試行）》第七條明確規(guī)定了由兩家評(píng)估機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)同一項(xiàng)目分別開(kāi)展地價(jià)評(píng)估的組織模式。但是在實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)配置的過(guò)程中，破壞市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行“權(quán)力尋租”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，極大減損了自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。比如有的政府官員利用職權(quán)便利在礦業(yè)權(quán)設(shè)立等方面為他人謀取利益［24］，有的地方政府違反競(jìng)爭(zhēng)性要求違規(guī)設(shè)置礦業(yè)權(quán)競(jìng)買(mǎi)人限制條件［25］，有的地方政府出于“招商引資”等目的采用低地價(jià)的方式出讓工業(yè)用地［26］。在維護(hù)所有者權(quán)益方面，有必要組織開(kāi)展考核工作，建立與履行所有者職責(zé)管理事項(xiàng)相關(guān)的考核制度，對(duì)行使所有者職責(zé)管理事項(xiàng)的各類(lèi)主體進(jìn)行考核監(jiān)督。目前，試點(diǎn)省份加大國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的探索力度，以達(dá)到維護(hù)所有者權(quán)益的目標(biāo)，已有不少試點(diǎn)省份建立地方政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的制度。據(jù)政府官方網(wǎng)站信息，《河北省人民政府關(guān)于2020年全省國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的報(bào)告》《江西省人民政府關(guān)于2021年度全省國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告》《鶴山市2021年國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告》《關(guān)于亳州市2020 年國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理工作情況的報(bào)告》《關(guān)于鐵嶺縣2020年度國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告》《巨鹿縣人民政府關(guān)于2021年全縣國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的工作報(bào)告》等已公開(kāi)發(fā)布。另外，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)探索通過(guò)形成研究報(bào)告等課題成果來(lái)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度研究的開(kāi)展，但由于缺乏國(guó)家層面的法律制度供給，理論層面的研究較難在實(shí)踐中展開(kāi)。

為有效解決實(shí)踐中出現(xiàn)的難題，明確資源委代中“權(quán)益落實(shí)”的蘊(yùn)涵是關(guān)鍵一步。有學(xué)者認(rèn)為資源委代中的權(quán)益落實(shí)重點(diǎn)是通過(guò)健全收益管理和分配機(jī)制等舉措，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，從而實(shí)現(xiàn)全民的資源利益共享［27］，這與自然資源部出臺(tái)的政策文件的指向基本一致。結(jié)合自然資源部三定方案中有關(guān)自然資源所有者權(quán)益司的職責(zé)以及相關(guān)媒體對(duì)自然資源部權(quán)益司負(fù)責(zé)人的訪(fǎng)談要點(diǎn)［28］，落實(shí)權(quán)益主要包括了“落實(shí)資產(chǎn)管護(hù)”“實(shí)現(xiàn)保值增值”和“維護(hù)所有者權(quán)益”（圖2）。第一，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)的管護(hù)，前提是摸清所有者權(quán)益的家底，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)開(kāi)展調(diào)查監(jiān)測(cè)、清查核算、確權(quán)登記和清單編制工作，將所有者權(quán)益真正落到實(shí)處。作為代理行使主體的自然資源管理部門(mén)可以聯(lián)合其他相關(guān)部門(mén)，開(kāi)展各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)空間的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，建立健全資產(chǎn)儲(chǔ)備管護(hù)制度，深入推進(jìn)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃編制研究。2022年，《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》正式印發(fā)實(shí)施，對(duì)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中健全自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃指明了方向。當(dāng)前，重點(diǎn)是要健全主體功能區(qū)制度，實(shí)現(xiàn)人與自然在空間上的協(xié)調(diào)發(fā)展［29］。第二，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)的保值增值，應(yīng)當(dāng)完善自然資源資產(chǎn)處置配置制度，形成以市場(chǎng)為主、政府為輔的配置結(jié)構(gòu)。在市場(chǎng)配置的過(guò)程中，建立公平交易的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)配置中發(fā)揮決定性作用。在利用開(kāi)發(fā)自然資源的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)建立自然資源有償使用制度，以此體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值，并對(duì)其收益進(jìn)行管理和分配。為實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值，應(yīng)當(dāng)注重將資源委代機(jī)制與健全國(guó)土空間規(guī)劃體系有效銜接起來(lái)，將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)要求轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)配置中不可逾越的紅線(xiàn)，從而為自然資源資產(chǎn)更高效率地配置、更可持續(xù)的利用提供依據(jù)和支撐。第三，在維護(hù)所有者權(quán)益方面，“落實(shí)資產(chǎn)管護(hù)”和“實(shí)現(xiàn)保值增值”也屬于廣義上維護(hù)所有者權(quán)益的內(nèi)容，而狹義范圍的維護(hù)所有者權(quán)益，主要是指所有者權(quán)益的保障制度，包括健全自然資源損害賠償制度、考核評(píng)價(jià)制度以及監(jiān)督制度等方面。履職主體在行使權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)對(duì)利用開(kāi)發(fā)主體的監(jiān)管職能，建立資源損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償機(jī)制，以及對(duì)委托代理事項(xiàng)的激勵(lì)體制和考核獎(jiǎng)懲指標(biāo)，以此督促受托方有效落實(shí)國(guó)有自然資源權(quán)益。

圖2 所有者權(quán)益和落實(shí)權(quán)益的概念關(guān)系

在資源委代機(jī)制試點(diǎn)過(guò)程中，“權(quán)益落實(shí)”在不同自然資源領(lǐng)域可能呈現(xiàn)出不同的蘊(yùn)涵。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類(lèi)型自然資源的特征，確立有針對(duì)性地落實(shí)權(quán)益的方式?！顿Y源委代試點(diǎn)方案》中明確針對(duì)全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國(guó)家公園等八類(lèi)自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）開(kāi)展所有權(quán)委托代理試點(diǎn)，不同的自然資源種類(lèi)全民所有者權(quán)益的表現(xiàn)形式也不同。自然資源部作為所有權(quán)代表行使主體對(duì)各類(lèi)資源進(jìn)行管護(hù)的方式大體一致，但是各類(lèi)自然資源能提供的利益形式各有不同。本研究將《資源委代試點(diǎn)方案》中八類(lèi)自然資源資產(chǎn)能夠產(chǎn)生的利益以表格形式進(jìn)行比較（表1）。從表1 不難看出，不同類(lèi)型自然資源資產(chǎn)的收益表現(xiàn)不一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源特點(diǎn)制定差異化的權(quán)益落實(shí)方案。

表1 八類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)生利益的形式

接下來(lái)，有必要進(jìn)一步厘清全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的邊界?！睹穹ǖ洹分幸延忻鞔_規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有（即全民所有）和集體所有，而《資源委代試點(diǎn)方案》中“全民所有自然資源資產(chǎn)”一詞中已經(jīng)體現(xiàn)資源委代機(jī)制試點(diǎn)所指向的客體，即為國(guó)家所有而非集體所有的自然資源。但我國(guó)的部分自然資源種類(lèi)，例如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂資源屬于國(guó)家所有還是集體所有，無(wú)論在立法還是實(shí)踐中都存在著界限不清的問(wèn)題［30］，這也導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益界限模糊。此外，雖然全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益屬于國(guó)家權(quán)益，但也應(yīng)當(dāng)受到一定程度的限制，不能排除公民基于維持基本生存需求或社會(huì)公共利益開(kāi)發(fā)利用自然資源的合理權(quán)利。公民基于生存發(fā)展對(duì)自然資源的合理需求理應(yīng)得到滿(mǎn)足，這也是全民共享自然資源的一種表現(xiàn)形式。這就需要通過(guò)合理的國(guó)有自然資源使用權(quán)制度設(shè)計(jì)［31］，實(shí)現(xiàn)自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源使用權(quán)的有效銜接，確保資源保障公眾基本生存需求的功能落到實(shí)處。

3 實(shí)施策略：資源委代中“權(quán)益落實(shí)”的路徑探索

在資源委代機(jī)制試點(diǎn)過(guò)程中，試點(diǎn)省份對(duì)資源委代中的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行了一系列探索。比如，貴州“在全國(guó)率先開(kāi)展礦產(chǎn)資源配置體制改革，實(shí)行礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓”［32］；福建探索實(shí)施“生態(tài)修復(fù)+廢棄資源利用+產(chǎn)業(yè)融合”的新模式，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)廢棄礦山的治理修復(fù)，又變廢為寶，增加了資源收益［33］；浙江省通過(guò)對(duì)存量土地的全流程管理提高土地利用效率，以“閉環(huán)”管理讓大量閑置土地“活”起來(lái)等［34］。盡管相關(guān)試點(diǎn)省份已經(jīng)對(duì)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中落實(shí)權(quán)益的具體路徑已經(jīng)進(jìn)行了探索，但是各省零星的試點(diǎn)尚不足以對(duì)所有者權(quán)益進(jìn)行體系化保護(hù)。為此，本研究在總結(jié)各省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了權(quán)責(zé)清單化、資源配置市場(chǎng)化、收益分配合理化、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)化的“四化”實(shí)施策略（圖3）。

3.1 權(quán)責(zé)清單化

在中央層面的資源委代機(jī)制試點(diǎn)中，委托方是國(guó)務(wù)院或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)的自然資源部，受托方是省級(jí)人民政府，委托方和受托方都是人民政府（具體工作往往由自然資源主管部門(mén)組織實(shí)施），政府承擔(dān)著自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備、管護(hù)、利用以及收益分配等多項(xiàng)職能。權(quán)責(zé)配置合理清晰是政府相關(guān)工作高效順暢運(yùn)行的核心［35］。在資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中，政府權(quán)責(zé)是否明晰直接關(guān)系著所有者權(quán)益能否落到實(shí)處。在自然資源資產(chǎn)處置配置的過(guò)程中，政府和市場(chǎng)的作用相輔相成，缺一不可。在權(quán)責(zé)清單化的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確政府與市場(chǎng)在資源配置中的分工和邊界。一方面，政府行使全民所有自然資源所有者職責(zé)應(yīng)當(dāng)充分遵守市場(chǎng)規(guī)律，能由市場(chǎng)配置的情形政府就要注重發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制的作用；另一方面，還應(yīng)當(dāng)注重將自然資源資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性和公益性?xún)深?lèi)，有針對(duì)性地制定差異化的權(quán)責(zé)清單。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)，其資源儲(chǔ)備量較為充足，在政府的權(quán)責(zé)清單制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能減少政府的介入，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在落實(shí)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益中的作用；對(duì)于公益性自然資源，保障公眾資源需求和維護(hù)資源安全是落實(shí)權(quán)益過(guò)程中的主要旨趣，尤其是對(duì)稀缺、珍貴自然資源和具有重要生態(tài)價(jià)值的自然資源，權(quán)責(zé)清單中政府的管護(hù)權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)明確而具體。

資源委代機(jī)制試點(diǎn)的特殊之處在于，行使所有者職責(zé)的往往是政府自然資源主管部門(mén)，而政府部門(mén)及其工作人員往往習(xí)慣于行使權(quán)力。權(quán)責(zé)清單化，其目標(biāo)就是要淡化“權(quán)力”色彩，凸顯“行使權(quán)利”的特征，推動(dòng)習(xí)慣于行使權(quán)力的政府職能部門(mén)正確行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。因此，合理分配各級(jí)政府在資源委代中的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)和責(zé)任，是權(quán)責(zé)清單化的重中之重。從當(dāng)前試點(diǎn)情況來(lái)看，資源委代在權(quán)責(zé)配置上存在著不清晰、不合理之處，這影響了對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、利用等權(quán)益的落實(shí)。一方面，資源委代存在縱向權(quán)責(zé)配置不合理的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配［11］，上級(jí)政府和下級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分不合理。在實(shí)際工作中，地方在承擔(dān)大部分自然資源資產(chǎn)管護(hù)等事權(quán)的同時(shí)，仍需承擔(dān)較大的財(cái)政支出責(zé)任。以福建省莆田市“藍(lán)色海灣”整治項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目總投資7.05 億元，其中中央補(bǔ)助資金3 億元，地方配套4.05 億元［36］，地方配套資金超過(guò)總投資的一半。實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了作為承擔(dān)相應(yīng)主體責(zé)任的受托方缺乏足夠的財(cái)力履行職責(zé)的情況［37］。除了中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理之外，地方政府上下級(jí)之間權(quán)責(zé)劃分不合理現(xiàn)象在資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中同樣明顯，大量資源委代的具體工作被下壓到縣一級(jí)政府，實(shí)際運(yùn)行中縣級(jí)政府還承擔(dān)著部分法律法規(guī)授權(quán)之外的所有者職責(zé)?！笆屑?jí)政府有權(quán)無(wú)責(zé)、縣級(jí)政府有責(zé)無(wú)權(quán)”的怪象不利于落實(shí)國(guó)有自然資源所有者權(quán)益。另一方面，資源委代存在同級(jí)政府職能部門(mén)間權(quán)責(zé)劃分不明晰的現(xiàn)象。資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作涉及自然資源、林業(yè)、海洋漁業(yè)、水利、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)政府部門(mén)。目前試點(diǎn)省份基本上是通過(guò)資源清單的方式對(duì)代理人的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)定，表格化、粗線(xiàn)條的劃分難免會(huì)出現(xiàn)部門(mén)間職能交叉或空白的領(lǐng)域。以紅樹(shù)林的開(kāi)發(fā)利用以及管護(hù)為例，林業(yè)部門(mén)與海洋漁業(yè)部門(mén)都具備管護(hù)職能，這就容易出現(xiàn)部門(mén)間的推諉扯皮。因此，要落實(shí)好資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中的所有者權(quán)益，應(yīng)當(dāng)細(xì)化、優(yōu)化目前相對(duì)粗疏的自然資源權(quán)責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)配置清晰合理。一是要厘清職責(zé)內(nèi)容，合理劃分中央和地方、上級(jí)政府和下級(jí)政府之間、部門(mén)與部門(mén)之間的事權(quán)。在中央和地方事權(quán)劃分上，要根據(jù)自然資源對(duì)國(guó)家安全的重要程度、自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中負(fù)外部性的強(qiáng)弱以及自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使的成本等因素綜合考量相關(guān)事權(quán)的配置［38］。凡與國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度高的自然資源資產(chǎn)，比如戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源資產(chǎn)等的事權(quán)需劃歸中央；對(duì)于盡管與國(guó)家安全關(guān)聯(lián)程度不高但是資源利用負(fù)外部性特征凸顯的事項(xiàng)，同樣需要?jiǎng)潥w中央，以避免嚴(yán)重生態(tài)破壞、環(huán)境惡化等負(fù)外部性的出現(xiàn)；對(duì)于適宜由中央和地方共同承擔(dān)事權(quán)的，比如對(duì)于生態(tài)受益范圍廣的生態(tài)修復(fù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)注重形成中央和地方共同管理并各負(fù)其責(zé)的格局；對(duì)于與國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度低，負(fù)外部性弱的事項(xiàng)則根據(jù)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的要求將事權(quán)劃歸地方。同時(shí)，地方政府上下級(jí)之間也需根據(jù)自然資源資產(chǎn)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要程度、負(fù)外部性強(qiáng)弱、行使所有權(quán)的成本以及部門(mén)屬性等因素綜合考慮，合理明確地劃分事權(quán)界限，從而實(shí)現(xiàn)中央與地方之間、上下級(jí)政府之間以及部門(mén)與部門(mén)之間的事權(quán)劃分清晰合理。二是要實(shí)現(xiàn)資源委代機(jī)制試點(diǎn)中各參與方的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。中央與地方之間、上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府的不同部門(mén)之間的財(cái)權(quán)配置比例需與事權(quán)配置比例相對(duì)應(yīng)，從而提高相應(yīng)主體履職的財(cái)政能力以及參與資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的積極性。三是要建立權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。權(quán)責(zé)清單的編制需要立足于自然資源管理的實(shí)際情況［27］，比如受托方在編制自然資源資產(chǎn)權(quán)益清單時(shí)應(yīng)當(dāng)契合國(guó)土空間規(guī)劃確立的開(kāi)發(fā)保護(hù)格局以及用途管制的要求［39］，當(dāng)國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源用途管制要求等發(fā)生變化時(shí)，資源委代中受托方行權(quán)履職的基礎(chǔ)也會(huì)受到影響，在此種情形下應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整權(quán)責(zé)清單，確保受托方的權(quán)責(zé)與國(guó)土空間規(guī)劃等自然資源管理事項(xiàng)的目標(biāo)要求相契合。

3.2 資源配置市場(chǎng)化

2020 年3 月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出應(yīng)當(dāng)建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，2022 年3 月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。因此，落實(shí)資源委代中的資產(chǎn)所有者權(quán)益，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化進(jìn)程。一是針對(duì)不同的自然資源設(shè)定符合市場(chǎng)規(guī)律的出讓方式。最常見(jiàn)的方式是通過(guò)政府招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但隨著理論的更新和實(shí)踐的需求，出現(xiàn)了很多新型的市場(chǎng)化表現(xiàn)形式。例如，通過(guò)分離政府的部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，分設(shè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)吸引社會(huì)資本［40］。二是完善自然資源資產(chǎn)的價(jià)格形成機(jī)制。自然資源資產(chǎn)的價(jià)格高低對(duì)所有者權(quán)益有直接的影響。目前，自然資源資產(chǎn)價(jià)格存在構(gòu)成單一化和“資源低價(jià)、產(chǎn)品高價(jià)”為表征的問(wèn)題，資產(chǎn)價(jià)格并沒(méi)有充分體現(xiàn)自然資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，自然資源的生態(tài)管護(hù)和修復(fù)成本、開(kāi)發(fā)后自然資源枯竭的負(fù)外部性成本體現(xiàn)并不顯著。而這種情形也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)和政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而過(guò)度開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，或者市場(chǎng)通過(guò)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)給下游企業(yè)乃至消費(fèi)者來(lái)規(guī)避價(jià)格管制的問(wèn)題［41］。三是注重規(guī)范自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)秩序。實(shí)踐中尚存在著經(jīng)營(yíng)權(quán)證不一、經(jīng)營(yíng)年限較長(zhǎng)、過(guò)度開(kāi)發(fā)資源等問(wèn)題，亟待加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)監(jiān)管。對(duì)于擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為進(jìn)行懲處，并且把控經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)行為限度，使其不得肆意破壞自然資源而進(jìn)行營(yíng)利［42］。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)土空間規(guī)劃要求的前提下完善自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化配置規(guī)則，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)配置與《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》對(duì)自然資源保護(hù)與利用的要求相銜接，既充分尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，又保障自然資源的有序開(kāi)發(fā)利用。簡(jiǎn)言之，提升自然資源配置市場(chǎng)化水平，有利于通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)自然資源收益最大化，對(duì)于有效落實(shí)自然資源權(quán)益意義重大。

3.3 收益分配合理化

2019 年4 月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)”［43］。對(duì)自然資源資產(chǎn)收益在資源委代的各參與方之間進(jìn)行合理分配，是落實(shí)所有者權(quán)益的關(guān)鍵一步，其主要體現(xiàn)為各級(jí)政府之間如何進(jìn)行收益分配。在經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)收益方面，部分自然資源資產(chǎn)收益的分配比例在法律法規(guī)中已經(jīng)有明確的規(guī)定。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（《以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）第五十五條第二款的規(guī)定，新設(shè)建設(shè)用地的土地使用費(fèi)由中央和地方以3∶7 的比例分成；根據(jù)《財(cái)政部 自然資源部 稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法的通知》（財(cái)綜［2023］10號(hào)）第四條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益由中央和地方按照4∶6 的比例分成；根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)［2017］29 號(hào)）的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)以2∶8 的比例由中央和地方分成；根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》（財(cái)綜［2007］10號(hào)）的規(guī)定，海域使用金除法律特殊規(guī)定外，其余收取的海域使用金由中央和地方按照3∶7的比例分成?？梢?jiàn)，在中央和地方層面進(jìn)行自然資源資產(chǎn)權(quán)益分配時(shí)，地方層面保留的收益較多。合理分配中央和地方層面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確各級(jí)政府所需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，既要保障地方政府作為受托方的合理收益，也要注重保障中央的自然資源資產(chǎn)收益。在公益性自然資源資產(chǎn)收益方面，由于公益性主要體現(xiàn)為自然資源的社會(huì)價(jià)值或者生態(tài)價(jià)值，此種情形下地方政府主要承擔(dān)資源的管護(hù)職責(zé)，但是由于公益性自然資源獲取的經(jīng)濟(jì)利益較少，加上地方政府的財(cái)力有限，加大中央財(cái)政的支持力度是提升地方政府管護(hù)公益性自然資源資產(chǎn)積極性的關(guān)鍵所在。此外，資源委代中各級(jí)政府的自然資源資產(chǎn)收益支出制度還不完善，在收益分配制度建設(shè)中也應(yīng)當(dāng)促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的“收支平衡”。

3.4 考核評(píng)價(jià)指標(biāo)化

資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中對(duì)落實(shí)權(quán)益情況進(jìn)行科學(xué)的考核評(píng)價(jià)，能夠有效推動(dòng)自然資源所有者權(quán)益真正落到實(shí)處?？己嗽u(píng)價(jià)機(jī)制重在檢驗(yàn)委托代理工作的實(shí)施成效，其核心目的是考評(píng)受托方推動(dòng)委托代理工作的完成度，從而推動(dòng)資源委代工作的有效實(shí)施。目前，資源委代機(jī)制試點(diǎn)中考核評(píng)價(jià)主要圍繞試點(diǎn)地區(qū)政府的工作推進(jìn)情況、資源清單的編制情況、自然資源資產(chǎn)處置配置等制度探索情況以及實(shí)踐案例總結(jié)情況等方面展開(kāi)。盡管已經(jīng)確定了考核評(píng)價(jià)的總體框架，但仍然有提升的空間。一是應(yīng)當(dāng)將自然資源資產(chǎn)整體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)納入考核指標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出“山水林田湖草沙是生命共同體”，強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)［44］。在資源委代工作中，同樣要貫徹“山水林田湖草沙是生命共同體”的原則，在對(duì)落實(shí)權(quán)益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)時(shí)不能僅關(guān)注某一類(lèi)自然資源要素的權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況，而要對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源資產(chǎn)的權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià)考核。因此，對(duì)落實(shí)權(quán)益的考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)著力避免僅僅對(duì)單個(gè)自然資源要素的權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。以權(quán)益落實(shí)的重要參考工具——自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)為例，當(dāng)前只有土地、森林等部分資源要素領(lǐng)域的價(jià)值評(píng)價(jià)相對(duì)成熟，比如市場(chǎng)比較法、收益還原法、剩余法等多種評(píng)估方法已經(jīng)廣泛運(yùn)用于土地資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估中［45］，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508-2014）、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 28406-2012）、《城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（TD/T 1009-2007）等標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在地價(jià)評(píng)估領(lǐng)域推行多年。在森林資源領(lǐng)域，《森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（LY/T 2407-2015）和《自然資源（森林）資產(chǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T 2735-2016）對(duì)森林資源的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)核算、非經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)核算等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。但是當(dāng)前自然資源資產(chǎn)的整體價(jià)值評(píng)價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，這不利于對(duì)自然資源資產(chǎn)的整體價(jià)值實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，自然資源資產(chǎn)還存在生態(tài)、社會(huì)等多方面的價(jià)值，在落實(shí)權(quán)益的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)中還需對(duì)社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值因素進(jìn)行綜合考量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)整體權(quán)益實(shí)現(xiàn)程度的科學(xué)判斷。二是要在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)中設(shè)置“容錯(cuò)空間”。資源委代機(jī)制試點(diǎn)需要地方政府“摸著石頭過(guò)河”，試點(diǎn)就難免出現(xiàn)失誤甚至錯(cuò)誤，但當(dāng)前試點(diǎn)工作考核評(píng)價(jià)中容錯(cuò)機(jī)制不健全，這就導(dǎo)致有的地方政府為了避免擔(dān)責(zé)而奉行“不做則不錯(cuò)”的準(zhǔn)則。為了進(jìn)一步激發(fā)資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的活力，實(shí)現(xiàn)權(quán)益落實(shí)機(jī)制的深度探索，有必要為資源委代機(jī)制試點(diǎn)中的各參與方提供適當(dāng)?shù)娜蒎e(cuò)空間。

4 制度保障：資源委代中“權(quán)益落實(shí)”的根本之策

隨著資源委代機(jī)制試點(diǎn)的不斷推進(jìn)，國(guó)有自然資源所有者權(quán)益落實(shí)的制度需求日益凸顯。對(duì)照當(dāng)前資源權(quán)益落實(shí)存在的突出問(wèn)題以及資源委代機(jī)制試點(diǎn)的主要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的權(quán)益歸屬制度、權(quán)益價(jià)值評(píng)估制度、資產(chǎn)收益分配制度以及權(quán)益落實(shí)考評(píng)制度等方面的制度建設(shè)，以求形成穩(wěn)定且有效的所有者權(quán)益落實(shí)制度保障體系。這既需要政策的有效頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力推動(dòng)，也需要央地資源立法的協(xié)同跟進(jìn)，以形成穩(wěn)定且邏輯自洽的資源委代權(quán)益落實(shí)制度體系（圖4）。

圖4 資源委代中權(quán)益落實(shí)的制度保障

4.1 建立健全權(quán)益歸屬制度

只有權(quán)屬明晰才能有效落實(shí)權(quán)益。①要明確未列明自然資源的所有權(quán)歸屬。如前文所述，《民法典》已經(jīng)明確規(guī)定礦藏、水流、海域、無(wú)居民海島、城市土地以及法律規(guī)定的野生動(dòng)植物屬于國(guó)家所有，不存在權(quán)屬爭(zhēng)議。而需要明晰邊界和范圍的則是森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源的所有權(quán)歸屬主體。學(xué)界對(duì)“等自然資源”如何解釋存在爭(zhēng)論：有學(xué)者認(rèn)為“等”字應(yīng)當(dāng)理解為相對(duì)列舉未盡，“等”字包含的是前述列明的自然資源范圍，可以在立法確認(rèn)的情形下拓展其范圍，不能將未列明的自然資源一律看作國(guó)家所有［46］；有學(xué)者認(rèn)為“等”字應(yīng)當(dāng)理解為絕對(duì)列舉未盡，除少數(shù)法定特例屬于集體所有，其他的未盡資源都應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有［47］。本研究贊同將“等”字理解為相對(duì)列舉未盡，不能將未列明自然資源類(lèi)型簡(jiǎn)單地全部歸入國(guó)家所有，對(duì)于未明確權(quán)屬的新型自然資源應(yīng)當(dāng)在立法確認(rèn)為國(guó)家所有之后才能納入資源委代機(jī)制試點(diǎn)。②要明晰自然資源國(guó)家所有和集體所有的邊界。在資源委代機(jī)制試點(diǎn)中，重點(diǎn)是需要厘清森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源的所有權(quán)歸屬。從我國(guó)目前的立法情況看，主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題亟待解決，其一是要解決好復(fù)合型資源如何進(jìn)行拆分并進(jìn)行種類(lèi)定性的問(wèn)題，例如根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《森林法實(shí)施條例》）第二條和《中華人民共和國(guó)草原法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草原法》）第二條第二款的規(guī)定，森林包括森林、林木、林地以及依托其上的其他生物，草原包括天然草原和人工草地。山嶺分為森林覆蓋型和荒山型，前者可納入森林資源范疇，后者與荒地可同屬于土地資源。灘涂這類(lèi)資源沒(méi)有具體法律法規(guī)明確其屬性，在廣義上包含海灘、河灘和湖灘。而國(guó)家公園這類(lèi)自然資源是諸多自然資源種類(lèi)的復(fù)合體，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第十四條已將國(guó)家公園作為獨(dú)立登記單元，故其權(quán)屬應(yīng)該以公園空間覆蓋范圍內(nèi)的所有自然資源資產(chǎn)作為一個(gè)整體確立歸屬，可在未來(lái)的《國(guó)家公園法》中進(jìn)行相應(yīng)的立法補(bǔ)充，明確其權(quán)屬性質(zhì)的整體性。其二是在明確了各類(lèi)自然資源的構(gòu)成和屬性后，需明確其所有權(quán)歸屬。憲法中明確規(guī)定除法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，都屬于國(guó)家所有。但是現(xiàn)有規(guī)定仍然存在一定的沖突。例如，《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《森林法》）第三條和《草原法》第九條規(guī)定，森林和草原除法律規(guī)定屬于集體所有外，其余都屬于國(guó)家所有。因其自然資源范圍包括林地和草地，所以也同樣適用《土地管理法》。按照《土地管理法》第九條的規(guī)定，林地、草地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，其余都屬于集體所有，這恰好與《森林法》和《草原法》的規(guī)定相反。而荒山、荒地由于具有土地屬性，也是屬于此類(lèi)互斥情況。因此，對(duì)于與土地緊密聯(lián)系的森林、草原、荒地和荒山等自然資源權(quán)屬，應(yīng)當(dāng)在一部法律中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，如果有需要國(guó)家經(jīng)營(yíng)的特殊自然資源，再以特別法的方式體現(xiàn)出來(lái)［30］。

4.2 建立健全權(quán)益價(jià)值評(píng)估制度

建立健全權(quán)益價(jià)值評(píng)估制度，有助于考量受托方落實(shí)權(quán)益的情況。自然資源權(quán)益價(jià)值評(píng)估的核心是對(duì)因行使資源所有權(quán)所獲得利益的評(píng)估，即對(duì)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等的綜合評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括對(duì)通過(guò)出讓自然資源資產(chǎn)等方式所獲得的經(jīng)濟(jì)收益以及對(duì)因生態(tài)服務(wù)、旅游康養(yǎng)等自然資源生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而獲得的收益等。權(quán)益價(jià)值評(píng)估需要評(píng)估主體采用科學(xué)的評(píng)估方法，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展等條件的發(fā)展變化進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。簡(jiǎn)言之，需要從評(píng)估主體、評(píng)估方法、評(píng)估規(guī)則動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面建立健全權(quán)益價(jià)值評(píng)估制度。一是要明確權(quán)益價(jià)值評(píng)估主體的準(zhǔn)入門(mén)檻及管理細(xì)則。當(dāng)前，在資源委代試點(diǎn)工作中對(duì)權(quán)益價(jià)值相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估主要是由作為受托方的地方政府推動(dòng)。例如，作為受托方的地方政府與土地評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂地價(jià)評(píng)估合同，采購(gòu)地價(jià)評(píng)估服務(wù)。但是地方政府作為資源委代的受托方，其為了通過(guò)委托方的考核而不當(dāng)干擾資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的可能性以及操作空間的存在［48］，相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果未必客觀、準(zhǔn)確。為此，建議自然資源部盡快出臺(tái)《自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估主體管理辦法》，為自然資源資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)提供制度遵循，明確權(quán)益價(jià)值評(píng)估主體的準(zhǔn)入門(mén)檻與退出規(guī)則。二是要建立健全權(quán)益價(jià)值評(píng)估規(guī)范。建議通過(guò)出臺(tái)《自然資源資產(chǎn)權(quán)益價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)自然資源資產(chǎn)權(quán)益價(jià)值評(píng)估的理念、技術(shù)流程、評(píng)估方法等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，明確權(quán)益價(jià)值整體評(píng)估的理念，根據(jù)自然資源的特性和實(shí)際情況確定相應(yīng)的評(píng)估方法和相關(guān)動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)益價(jià)值評(píng)估的科學(xué)化。三是要建立健全權(quán)益信息溝通共享機(jī)制。自然資源委托代理涉及多個(gè)部門(mén)，全面獲取權(quán)益落實(shí)的相關(guān)信息必然關(guān)涉多個(gè)政府職能部門(mén)，建立健全權(quán)益信息溝通共享機(jī)制是落實(shí)權(quán)益必不可少的步驟。建議在立法層面對(duì)自然資源資產(chǎn)權(quán)益信息溝通協(xié)調(diào)制度的具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，為受托方獲取相應(yīng)權(quán)益信息消除障礙。

4.3 建立健全自然資源資產(chǎn)收益分配制度

中央與地方各級(jí)政府自然資源資產(chǎn)收益的合理分配，是資源委代機(jī)制試點(diǎn)中調(diào)動(dòng)各參與方積極性的關(guān)鍵，也是落實(shí)權(quán)益的關(guān)鍵一環(huán)。在分配的過(guò)程中，既要保證分配機(jī)制對(duì)地方政府起到正向的激勵(lì)作用，又要充分保障國(guó)家作為所有者的自然資源權(quán)益。政府層級(jí)間收益分配的制度建構(gòu)可按照縱向分配和橫向分配兩個(gè)維度來(lái)推進(jìn)。在制度設(shè)計(jì)中，可以細(xì)分為初始分配和再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)。初始分配環(huán)節(jié)是指針對(duì)不同政府部門(mén)層級(jí)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)收益的初次分配過(guò)程，再分配環(huán)節(jié)是指在初始分配后，為了保障分配公平和區(qū)域間分配平衡，在同級(jí)區(qū)域中再次進(jìn)行的調(diào)整式分配環(huán)節(jié)。在初始分配環(huán)節(jié)，在扣除地方政府的資源資產(chǎn)管理成本后，應(yīng)當(dāng)盡可能保障中央層面在收益分配中占據(jù)較大比重，充分發(fā)揮中央對(duì)全民資源的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，將收益投入到全民共享的公共服務(wù)領(lǐng)域中，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。根據(jù)算法分析，進(jìn)行收益分配時(shí)，委托人分配給代理人的固定收益超過(guò)最高固定收益的1/2 時(shí)，代理人履行自然資源保值增值職責(zé)時(shí)越努力［49］，故建議立法對(duì)中央和地方的分配比例統(tǒng)一修改為1∶1 的比值。再分配環(huán)節(jié)多發(fā)生于資源受益地區(qū)和資源保護(hù)地區(qū)之間，例如，流域上游區(qū)域因保護(hù)水資源而支付了成本、減少了收益，下游地區(qū)作為資源受益者應(yīng)當(dāng)向上游區(qū)域進(jìn)行一定的補(bǔ)償，在實(shí)踐中體現(xiàn)為政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在資源委代機(jī)制中的合理運(yùn)用，能夠平衡區(qū)域間的資源利益，調(diào)整自然資源管理的支出結(jié)構(gòu)。在完成全民所有自然資源資產(chǎn)收益的分配后，收益金的管理和支出也應(yīng)當(dāng)納入制度化軌道。依據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》第十二條第二款的規(guī)定以及新一輪財(cái)稅體制改革的要求，全民所有自然資源資產(chǎn)收益應(yīng)當(dāng)形成預(yù)算體系，并加大將收益納入公共預(yù)算的力度，以公共財(cái)政支出來(lái)保障全民受益。在支出事項(xiàng)上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于可再生資源的養(yǎng)護(hù)、重要生態(tài)資源的管護(hù)以及資源利用后的生態(tài)修復(fù)等。自然資源資產(chǎn)收益支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)確保自然資源更新的資金需求、具有重要生態(tài)功能自然資源的管護(hù)資金需求，以及因資源開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)修復(fù)資金需求。在資金尚有盈余的情況下，自然資源收益支出還可重點(diǎn)考慮用于公共服務(wù)或者民生福利，支持具有公共服務(wù)功能的資源類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目。

4.4 建立健全權(quán)益落實(shí)考核評(píng)價(jià)制度

科學(xué)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是資源委代機(jī)制試點(diǎn)的指揮棒，建立健全權(quán)益落實(shí)考核評(píng)價(jià)制度，是資源委代機(jī)制試點(diǎn)得以有效推進(jìn)的重要保障。在落實(shí)權(quán)益考核評(píng)價(jià)的制度內(nèi)容設(shè)計(jì)上，明確考核評(píng)價(jià)的依據(jù)是前提和基礎(chǔ)。由于各級(jí)政府行使的是不能隨意放棄和協(xié)商調(diào)整的資源所有者“職責(zé)”，不能簡(jiǎn)單按照民法規(guī)制的私主體內(nèi)部的考核評(píng)價(jià)模式對(duì)其進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，否則無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)行使的特殊性［1］。為了使資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的考核評(píng)價(jià)有法可依，應(yīng)當(dāng)建立以“激勵(lì)”為核心、以“懲戒”“容錯(cuò)”為輔助的考核評(píng)價(jià)制度體系。一方面，要將自然資源資產(chǎn)整體權(quán)益納入考核評(píng)價(jià)體系之中。建立健全自然資源資產(chǎn)整體權(quán)益考核評(píng)價(jià)制度首先要樹(shù)立自然資源資產(chǎn)一體化保護(hù)和利用的理念，在相關(guān)的試點(diǎn)實(shí)施方案中要明確自然資源資產(chǎn)權(quán)益整體落實(shí)和保護(hù)的重要性，強(qiáng)化受托方對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等自然資源資產(chǎn)權(quán)益整體發(fā)揮的重視程度。同時(shí)，要制定和完善自然資源資產(chǎn)整體權(quán)益考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在制定全國(guó)統(tǒng)一的共性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考量各地的資源稟賦條件，落實(shí)權(quán)益的工作難度等因素，因地制宜設(shè)置考核指標(biāo)和考核權(quán)重等，提高考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的韌性，充分利用自然資源保護(hù)公益性組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的考核評(píng)價(jià)提供支持。同時(shí)，還要將自然資源資產(chǎn)的管護(hù)效果納入考核評(píng)價(jià)指標(biāo)中，把自然資源資產(chǎn)配置是否與國(guó)土空間規(guī)劃體系有效銜接起來(lái)作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)加以強(qiáng)調(diào)。另一方面，要明確在何種情形之下可以暫停代理并依法追究相關(guān)法律責(zé)任，以及在何種情形之下可以適用容錯(cuò)機(jī)制，以形成既有效追責(zé)又科學(xué)容錯(cuò)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在資源委代中，當(dāng)代理人出現(xiàn)越位、缺位等情形時(shí)，可暫停代理并依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任［28］。那么，如何認(rèn)定代理人越位或者缺位？代理人缺位主要是指當(dāng)代理人因敷衍塞責(zé)或出于短期經(jīng)濟(jì)利益考量等“無(wú)利則躲”的主觀因素造成的對(duì)法定或約定代理事項(xiàng)未進(jìn)行行權(quán)履職的消極不作為；代理人越位是指代理人因?qū)β鋵?shí)權(quán)益的制度、政策理解不到位而產(chǎn)生的試點(diǎn)探索的偏差，比如試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的部分地方將執(zhí)法內(nèi)容納入資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作中，或者因“有利則爭(zhēng)”等主觀原因造成的超出法定或約定代理履職范圍的亂行為。對(duì)于因?yàn)榉笱苋?zé)以及“無(wú)利則躲”等原因造成的代理人缺位現(xiàn)象，以及因?yàn)椤坝欣麆t爭(zhēng)”等原因出現(xiàn)的代理人越位現(xiàn)象，要綜合考量造成權(quán)益損害的大小程度以及產(chǎn)生的不良社會(huì)影響等后果選擇終止或暫停代理資格，并且依法依規(guī)啟動(dòng)追責(zé)程序，從而避免對(duì)所有者權(quán)益造成更大的損害。需要注意的是，對(duì)于因上位制度不完善等客觀原因造成的權(quán)益不落實(shí)現(xiàn)象以及因?qū)β鋵?shí)權(quán)益的制度、政策理解不到位而產(chǎn)生的試點(diǎn)探索的偏差，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況適用容錯(cuò)制度。要在自然資源相關(guān)法律中將容錯(cuò)事項(xiàng)規(guī)定為法定免責(zé)事由，同時(shí)通過(guò)出臺(tái)資源委代機(jī)制試點(diǎn)容錯(cuò)實(shí)施細(xì)則等方式，從行為的初衷、決策的程序、權(quán)益不落實(shí)的程度以及事后的補(bǔ)救措施等維度充分考量“容錯(cuò)”的空間，既體現(xiàn)對(duì)敢于擔(dān)當(dāng)作為者的呵護(hù)，又避免容錯(cuò)制度成為“平者”“庸者”的避風(fēng)港。

5 余 論

隨著試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，資源委代中的權(quán)益落實(shí)較改革之前已經(jīng)有了明顯的進(jìn)步，相關(guān)的機(jī)制創(chuàng)新與制度建設(shè)也步入推陳出新的快車(chē)道。本研究對(duì)資源委代中“權(quán)益落實(shí)”的理論闡釋?zhuān)瑢?duì)相關(guān)實(shí)施策略以及制度建設(shè)的探討，皆是基于當(dāng)前資源委代機(jī)制試點(diǎn)工作的觀察與思考，以期能為資源委代中的權(quán)益落實(shí)提供一種方案。必須看到，落實(shí)權(quán)益既是資源委代機(jī)制試點(diǎn)的難點(diǎn)問(wèn)題，也是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，絕不是一朝一夕之功。除了前文論及的內(nèi)容之外，仍有如何完善自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度、如何強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)權(quán)益落實(shí)監(jiān)管機(jī)制、如何健全自然資源損害賠償制度等問(wèn)題值得深入研究。一言以蔽之，資源委代中的權(quán)益落實(shí)及其制度保障既需要試點(diǎn)工作不斷累積經(jīng)驗(yàn)，也需要政府相關(guān)部門(mén)、立法機(jī)關(guān)、學(xué)界以及社會(huì)各界的群策群力。在這個(gè)過(guò)程中，既需要遵循“全民所有即國(guó)家所有”的制度邏輯以及《民法典》關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，也需要在權(quán)益落實(shí)的相關(guān)環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新，敢于打破制度藩籬，進(jìn)而探索出一條符合資源委代機(jī)制試點(diǎn)目標(biāo)要求的權(quán)益落實(shí)制度體系。