韓志凌 李柏村 肖小溪* 李曉軒

1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049 3 福州大學 經(jīng)濟與管理學院 福州 350108

面向國家需求或科學前沿的重大科學問題設立重大研究計劃和項目，是我國也是國際上通行的一種科研組織方式，但如何資助和管理這類計劃和項目是我國當前面臨的一個緊迫課題。參與項目眾多但彼此聯(lián)系松散、項目結題時產(chǎn)出眾多但整體效果不明顯，是當前我國在資助和管理重大科學計劃和項目上存在的較大問題。

他山之石，可以攻玉。美國聯(lián)邦政府在資助和管理重大科研項目方面形成了一套比較有效的制度安排。本文選擇美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）組織及資助阿爾茨海默病及相關癡呆癥（以下簡稱“阿爾茨海默病”）相關的重大研究項目為對象開展案例研究，旨在揭示美國在阿爾茨海默病相關重大研究項目的組織動員、目標管理、績效評估、預算聽證4個方面的成功經(jīng)驗，以期為我國完善重大科學計劃和項目的資助和管理提供借鑒。

1 美國聯(lián)邦政府資助和開展阿爾茨海默病相關研究的背景和成效

阿爾茨海默病是一種起病隱匿的、進行性發(fā)展的神經(jīng)系統(tǒng)退行性疾病，臨床上以記憶障礙、失語、失用、失認、視空間技能損害、執(zhí)行功能障礙，以及人格和行為改變等全面性癡呆表現(xiàn)為特征。2021年，阿爾茨海默病被世界衛(wèi)生組織列為全球十大致死原因中的第 8 位①World health statistics 2021: Monitoring health for the SDGs, sustainable development goals. (2021-05-20)[2023-01-29]. https://www.who.int/publications/i/item/9789240027053.。美國阿爾茨海默病協(xié)會（Alzheimer’s Association）發(fā)布的 2022年度報告表明，阿爾茨海默病對美國國家醫(yī)療保健系統(tǒng)帶來沉重負擔：2022年約 650 萬美國人患有阿爾茨海默病，預計到 2050年患者將達到 1 270 萬；2021年阿爾茨海默病造成的經(jīng)濟成本共計 3 550 億美元，預計到 2050年將上升至 1.1 萬億美元；2019年美國因阿爾茨海默病造成的死亡數(shù)相比 2000年上升了 145%[1]。

鑒于阿爾茨海默病給美國民眾帶來沉重的健康和經(jīng)濟負擔，近 20 余年，美國聯(lián)邦政府主要通過 NIH 增加對阿爾茨海默病的研究預算經(jīng)費（圖1）；尤其是 2015 財年以來聯(lián)邦投入增幅迅猛，2023 財年 NIH 投入到阿爾茨海默病的預算增長到 2015 財年的約 6 倍，高達 37.79 億美元。得益于有力的財政支持，近年來美國阿爾茨海默病的研究取得重大進展。研究人員了解到更多與這些疾病有關的遺傳因素和分子機制，如 DNA 損傷、細胞衰老和能量功能障礙；開發(fā)了新一代可用來識別、探索和驗證疾病機制及各種潛在藥物靶點的研究工具；并且，在確定行為和生活方式等風險因素如何影響阿爾茨海默病方面也取得了進展。尤其是近年有 2 款針對阿爾茨海默病的新藥獲得美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）批準，即：2021年 6月獲批準的 Aduhelm，其有效成分為阿杜那單抗（aducanumab）；2023年 1月獲批準的 Leqembi，其有效成分為侖卡奈單抗（lecanemab）。這 2 款新藥均由美國渤健（Biogen）公司和日本衛(wèi)材藥廠合作研發(fā)，且均由 FDA 通過加速審批通道批準。此前，F(xiàn)DA 批準通過 5 款用于治療阿爾茨海默病的藥物都只能暫時緩解相關癥狀，但不能控制該病造成的大腦變化，也不能控制疾病進程。這 2 款新藥主要通過減少大腦中的淀粉樣斑塊來改變阿爾茨海默病導致的更關鍵的生物學變化，而不是僅緩解癥狀。新藥背后關鍵性、基礎性的研究工作主要得益于 NIH 提供的經(jīng)費支持。在經(jīng)過快速審批程序獲批準后，這 2 款新藥的后續(xù)臨床試驗目前仍在 NIH 的支持下開展[1,2]。

圖1 美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）對阿爾茨海默病研究的投入經(jīng)費Figure 1 NIH funding for Alzheimer’s disease research

2 美國聯(lián)邦政府資助和開展阿爾茨海默病相關研究的實踐

2.1 通過頒布法案保障聯(lián)邦投入，有序動員和組織全國的優(yōu)勢科研力量

由于長期以來缺乏有效的藥物，阿爾茨海默病曾被認為無法治愈、無法預防、無法減緩，因而被美國聯(lián)邦政府視為影響美國公民健康狀況、有待召集優(yōu)勢科研力量進行聯(lián)合攻關的重大問題之一。近 10年來，美國通過頒布法案、加大投入、部署項目等措施動員和組織優(yōu)勢科研力量共同開展阿爾茨海默病的相關研究。

（1）通過頒布專門的法案，保障阿爾茨海默病研究的聯(lián)邦投入。1999年，NIH 下屬的國立老齡化研究所（NIA）聯(lián)合非營利機構班納阿爾茨海默病研究所（BAI）啟動了“阿爾茨海默病預防計劃”（Alzheimer’s Disease Prevention Initiative），旨在推進科學研究與藥物開發(fā)以預防和治療阿爾茨海默病。2011年 1月，美國國會立法《國家阿爾茨海默病計劃法案》要求美國衛(wèi)生與公眾服務部（HHS）建立“國家阿爾茨海默計劃”（National Alzheimer’s Project）②National Alzheimer” s Project Act. [2023-01-20]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa#NAPA.。由此，此前 NIH 層面的資助行為被提升為美國國家層面的資助計劃，并獲得法律保障。

（2）依托自身的國家戰(zhàn)略科技力量，NIH開展高水平的內(nèi)部研究。美國聯(lián)邦政府投入阿爾茨海默病相關研究主要通過 NIH 來落實。約 10% 的聯(lián)邦政府投入經(jīng)費主要用于 NIH 下屬的 NIA 和國立神經(jīng)紊亂和中風研究所（NIND）的科研人員開展研究，稱為“內(nèi)部研究項目”（intramural program）。近年來，這 2 個研究所的科研人員主要在 NIH 園區(qū)內(nèi)新成立的羅伊·布朗特阿爾茨海默病和相關癡呆癥研究中心（CARD）進行科學研究[3]。CARD 可利用 NIH 園區(qū)中包括 NIH 臨床中心的獨特資源，由來自 NIA 和 NIND 的研究人員與來自全球各地的訪問研究人員并肩工作，開展旨在加速科學發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實應用的具體項目。NIA 和 NIND 內(nèi)承擔開展內(nèi)部研究項目的部門和科學家，每 4年要接受 1 次由外部專家組成的科學顧問委員會（Board of Scientific Counselors）的評議，以此保障內(nèi)部研究的高水準。

（3）遴選和資助大學、科研機構和企業(yè)中的優(yōu)勢力量，與NIH內(nèi)部研究形成合力。美國 NIH 投入阿爾茨海默病的研究經(jīng)費中超過 80% 的經(jīng)費用于“對外資助研究項目”（extramural program），主要由 NIA 和 NIND 擔任資助機構的角色，遴選和資助美國大學、企業(yè)和非營利機構的科學家提出的項目申請。與 NIH 的其他研究所一樣，NIA 和 NIND 都是采用 2 個階段的獨立專家評審來遴選項目申請書：①第1階段——函評，主要由不在 NIH 工作的外部專家獨立完成；②第2階段——會評，由 NIA 和 NIND 的國家顧問委員會（National Advisory Councils）來完成，成員主要是不在 NIH 工作的外部高水平科學家，另有少數(shù)是公眾代表。通過這種遴選機制，NIH 保障對外研究項目能夠委托給高水平的外部科學家，并強調(diào) NIH 自身科研力量開展的內(nèi)部研究與外部資助項目相互補充，使國內(nèi)有關的大學、科研機構和企業(yè)形成合力，共同攻克阿爾茨海默病這一難題。

2.2 建立有效的目標管理機制，穩(wěn)步推進阿爾茨海默病研究的里程碑

按照美國 1993年《政府績效與結果法案》（GPRA）與《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》的要求，任何一筆聯(lián)邦財政投入都需要制定明確的績效目標，以便于通過績效評估保障財政投入的效能。以美國財政投入阿爾茨海默病研究為例，美國聯(lián)邦政府通過目標管理機制，使國家需求得以落實。

（1）組織專家制定國家規(guī)劃，使科技界充分參與阿爾茨海默病研究的目標管理。2011年，在《國家阿爾茨海默病計劃法案》的授權下，HHS 召集了美國相關公共部門和私有部門的專家成立了阿爾茨海默病研究、治療和服務顧問委員會。該顧問委員會主要職責包括：為 HHS 制定首份阿爾茨海默病國家規(guī)劃及其優(yōu)先事項提供咨詢建議；每年對阿爾茨海默病國家規(guī)劃的實施情況開展 1 次評估，并支撐 HHS 對阿爾茨海默病國家規(guī)劃進行每年 1 次的更新。在該顧問委員會的指導下并參考社會公眾通過郵件提交的意見建議，2012年美國 HHS 發(fā)布了《應對阿爾茨海默病的國家規(guī)劃》，明確提出要在 2025年實現(xiàn)預防和有效治療阿爾茨海默病[4]。此后，該目標成為美國國家層面支持阿爾茨海默病研究所希望達到的總體科研目標，基本覆蓋了阿爾茨海默病患者從沒有癥狀、出現(xiàn)癥狀、輕度癡呆、中度癡呆到重度癡呆的整個過程（圖2）。阿爾茨海默病研究、治療和服務顧問委員會制度一直延續(xù)至今，每個季度舉行 1 次公開會議，并根據(jù)需要不定期舉行閉門會議。當前，該委員會由 23 位成員組成：①HHS機構成員8位，即來自美國疾病控制與預防中心（CDC）、NIH、美國醫(yī)療保健與研究質(zhì)量局（AHRQ）等的 HHS 系統(tǒng)人員；②其他聯(lián)邦政府機構成員 3位，分別來自美國國家科學基金會（NSF）、美國退伍軍人事務部（VA）、美國國防部（DOD）；③NAPA Advisory Council Members. [2023-01-25]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa/napa-advisorycouncil/napa-advisory-council-members.非聯(lián)邦政府成員12位，分別是 2 位患者代表、2 位護理人員、2 位醫(yī)療服務機構代表、2 位州政府衛(wèi)生部門代表、2 位科研人員和 2 位健康協(xié)會志愿者代表③NAPA Advisory Council Members. [2023-01-25]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa/napa-advisorycouncil/napa-advisory-council-members.。

圖2 美國《應對阿爾茨海默病的國家規(guī)劃（2021年修訂）》六大目標[5]Figure 2 Six goals in National Plan to Address Alzheimer’s Disease (2021 Update) [5]

（2）從宏觀到微觀逐層分解，使國家需求落實為具體的科研項目部署。在《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》的要求下，美國聯(lián)邦政府每個部門每 4年要制定相關戰(zhàn)略規(guī)劃，以闡述部門使命、要達成的戰(zhàn)略目標與衡量進展情況的方法。HHS 最新的 2022—2026 財年戰(zhàn)略規(guī)劃中具體提出了五大方面的戰(zhàn)略目標，其中第 4 個方面的戰(zhàn)略目標與科學研究相關，即“恢復（公眾對科學的）信任，加快科學和研究的進步以造福所有人”④HHS Strategic Plan FY 2022—2026. (2022-03-28)[2023-01-25]. https://www.hhs.gov/about/strategic-plan/2022-2026/index.html.。盡管這一戰(zhàn)略目標下面又分為 4 個子目標（strategic objectives）⑤Strategic Goal 4: Restore Trust and Accelerate Advancements in Science and Research for All. [2023-01-25]. https://www.hhs.gov/about/strategic-plan/2022-2026/goal-4/index.html.，但總體上 HHS 層面與科研相關的戰(zhàn)略目標是相對宏觀的，需要 HHS 下屬機構 NIH 來落實。為此，NIH 每年都集合學術界、產(chǎn)業(yè)界、政府部門、以患者和志愿者為主要代表的社會公眾等各類利益相關方舉行 1 次戰(zhàn)略研討，以便將代表科學界意見建議的、國家層面的專門規(guī)劃（即《應對阿爾茨海默病的國家規(guī)劃》）和上級部門 HHS 戰(zhàn)略規(guī)劃中的科研目標進一步落實為執(zhí)行過程中的節(jié)點要求（即跨年度績效目標）。最終，NIH 的戰(zhàn)略目標進一步落實為其下屬研究所層面（NIA 和 NIND）的戰(zhàn)略目標，如 NIA 的戰(zhàn)略目標中有關阿爾茨海默病的目標（表1），指導相關研究所進行內(nèi)部研究部署和外部項目資助，使得宏觀的政府目標逐漸微觀化和實操化（圖3）。

表1 2020—2025年美國國立老齡化研究所（NIA）戰(zhàn)略目標中阿爾茨海默病研究目標[6]Table 1 NIA strategic goals on Alzheimer’s disease research[6]

圖3 美國聯(lián)邦政府阿爾茨海默病研究的各級目標制定Figure 3 Goals setting of Alzheimer’s disease research at diあerent levels in the United States federal government

（3）尊重科學研究的基本規(guī)律，制定阿爾茨海默病研究的三大跨年度績效目標。NIH一方面在上級機構HHS和組織實施阿爾茨海默病相關研究的下屬研究所之間發(fā)揮承上啟下的作用，另一方面作為美國聯(lián)邦機構直接接受《2010年GPRA現(xiàn)代化法案》有關戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效計劃的要求，因而NIH擔當起制定阿爾茨海默病研究的跨年度績效目標的重任。由于科學研究工作具有不確定性和長期性，這種跨年度、里程碑式的目標更適宜用于科學研究領域的目標管理。這些目標本質(zhì)上都是NIH針對阿爾茨海默病研究提出的“科學目標”（scientific research outcomes），因此命名以 SRO 簡稱并加上相應的編號。NIH 采用兩維度的方法來提出科學研究的跨年度績效目標：維度 1 是實現(xiàn)的難度，劃分為高、中、低共 3 檔；維度 2 是完成績效的時間跨度，劃分為 1—3年、4—6年、7—10年共 3 檔。這 2 個維度共同構成了 3×3 的矩陣（表2）。迄今為止，NIH 分別于 2004 財年、2014 財年和 2018 財年共提出了 3 項阿爾茨海默病研究相關的跨年度績效目標，分別是 SRO-3.1、SRO-5.3 和 SRO-2.8（表3）。這 3 項目標在實現(xiàn)難度上都是中、高難度，所需的時間跨度都較長。

表2 美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）科學研究跨年度績效目標體系Table 2 NIH multi-year performance goals in scientific research outcomes measures matrix

表3 美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）近20年來阿爾茨海默病相關的跨年度績效目標Table 3 NIH multi-year performance goals related to Alzheimer’s disease research over recent two decades

由此，美國聯(lián)邦財政投入阿爾茨海默病的研究形成了從 HHS 到 NIH，再到 NIA 和 NIND，最后到阿爾茨海默病具體科研項目部署的逐層目標，用于實際指導美國聯(lián)邦財政支持的阿爾茨海默病的科研項目部署和成效評估。

2.3 開展符合科學研究特點的績效評估，為阿爾茨海默病相關研究進行質(zhì)量把控

自從 1999年 NIH 開始投入阿爾茨海默病的基礎和臨床研究，這些聯(lián)邦資金是否推動了該領域的科學研究？相關部門如何開展這類資金投入的績效評估？由于 NIH 的大部分經(jīng)費都是用于基礎和臨床科研，這類研究往往難以按照行政部門的方式開展績效評估。早在 1993年美國聯(lián)邦政府推出《GPRA 法案》時，美國國內(nèi)就掀起了關于基礎研究能否開展績效評估的討論[10]。從近 30年的美國實踐來看，NIH 和 NSF 遵從了 1993年《GPRA 法案》和《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》中有關績效管理的要求，而且探索形成了符合科學研究特點的績效評估方法，從而推動了美國聯(lián)邦財政科技投入的有效性。

（1）根據(jù)科學研究特點，設立描述性的年度目標。迄今為止，NIH 共提出了 3 項阿爾茨海默病相關的跨年度績效目標。這些跨年度績效目標在 NIH 的年度績效報告中落實為描述性目標，主要描述研究過程中的漸進式發(fā)現(xiàn)和對疾病相關的基礎性生命過程的更多理解。例如，從 2014 財年開始，NIH 設立了 1 個中難度的跨年度績效目標（SRO-5.3），即“到 2023年，識別晚發(fā)性阿爾茨海默病的風險，以及發(fā)現(xiàn)有助于形成創(chuàng)新性治療方法、藥物靶點或者預防路徑的保護性等位基因”。在 2014 財年以來的 NIH年度績效報告中，這一跨年度戰(zhàn)略目標被分解為每年的描述性目標，且年度描述性目標的確定是根據(jù)科學研究的推進情況來設定的：① 發(fā)現(xiàn)基因、確認基因；② 基因信息擴大到不同種群進行分析；③ 協(xié)調(diào)表型數(shù)據(jù)與阿爾茨海默病測序項目（ADSP）⑥Alzheimer’s Disease Sequencing Project Consortia. [2023-01-25]. https://www.nia.nih.gov/research/dn/alzheimers-disease-sequencing-projectconsortia#extension.遺傳數(shù)據(jù)；④ 以人工智能方法分析 ADSP 遺傳數(shù)據(jù)；⑤ 達成目標。同樣，NIH 在 2004—2013 財年實現(xiàn)的跨年度績效目標（SRO-3.1），在進行年度的績效目標設立時，也遵循科學研究的基本規(guī)律，即：從探索性試驗到具體方案制定，再推進非臨床研究，最后是臨床驗證。

（2）既關注項目績效，更重視重大科學進展。作為具體開展和資助阿爾茨海默病相關研究的研究所，NIA 和 NIND 通過項目/課題的績效評估對項目成效進行嚴格把關。1993年的《GPRA 法案》和《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》則重在從阿爾茨海默病相關研究的整體績效進行問責，要求作為聯(lián)邦機構的 NIH 每年開展績效評估。盡管 NIA 和 NIND 的項目/課題績效為 NIH 的績效評估提供了基礎數(shù)據(jù)，但是這些項目/課題的績效情況是十分零散的。NIH 層面需要對阿爾茨海默病相關研究中的重大科學進展進行梳理，并以講故事的方式呈現(xiàn)，更好地展示阿爾茨海默病相關研究的整體績效。具體來看，NIH 相關部門從 NIA 和 NIND 資助過或開展過的科研活動中，抽取代表性的重大進展，形成 NIH 上一財年的各項重大科學進展。一般而言，每 1 項科學進展僅用 1 頁紙的篇幅描述其研究背景、研究進展與突破、研究意義與影響、成果應用與經(jīng)濟效益等內(nèi)容。此外，NIH 還會通過 3 種形式對重大科學進展進行整體性的補充介紹：①科學膠囊，圍繞 NIH 的某個年度目標，將若干項相關的重大科學進展進行綜合概述，使評估專家能夠更全面、更準確地理解這些重大科學進展，并對 NIH 的年度目標完成情況進行判斷；②科學故事，針對那些經(jīng)過長周期的投入而取得的研究發(fā)現(xiàn)進行大概 2 頁紙的描述，以故事形式追溯過去幾十年來這一研究進展的背景、意義及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益；③科學獎勵，NIH 為重大科學進展提供其獲得的國家和國際科學獎項/榮譽的補充說明。

（3）依靠專家評議，判斷年度目標的完成情況。早在 1999年美國國家科學院聯(lián)合體完成的政策咨詢建議《評估聯(lián)邦的研究計劃：科學研究和政府績效與評估法案》中就明確提出，NIH 和 NSF 等聯(lián)邦科技機構應當運用專家評議的方式來評估研究的質(zhì)量、相關性和國際領先水平[11]。這一建議被美國聯(lián)邦政府采納并在《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》生效后得到延續(xù)。具體來看，NIH 領導的一個評估小組負責對 NIH 的年度目標完成情況進行評估，該評估小組由 NIH 主任咨詢委員會成員、公共代表主任委員會成員及研究所、研究中心國家咨詢委員會成員組成[12]。評估小組依據(jù)的證據(jù)主要來自 NIH 項目資助情況、論文、數(shù)據(jù)庫、獎勵、項目等產(chǎn)出情況，以及 NIH 工作人員整理形成的重大科學進展材料。評估小組基于這些證據(jù)，重點圍繞 5 個方面開展討論并形成評估意見：① 是否增加了關于生物功能正常與否的知識；② 是否研發(fā)或改進了用于研究和醫(yī)學的儀器和技術；③ 是否研發(fā)或改進了方法來預防或延緩疾病和殘疾的發(fā)生或發(fā)展；④ 是否研發(fā)或改進了方法來診斷疾病和殘疾；⑤ 是否研發(fā)或改進了方法來治療疾病和殘疾[13]。評估結果分為目標未完成（not met）、目標完成（met）、目標超額完成（exceeded）3 檔；有些情況下還會對目標未完成的情況進一步說明，該目標是處于進展中（in progress）還是處于暫停狀態(tài)（pending）。這種通過專家評議判斷科學研究是否達到關鍵節(jié)點的做法，既有利于實操也有利于推動科學研究的進展。

2.4 建立基于循證決策的預算制度，保障阿爾茨海默病研究的效能

從美國聯(lián)邦政府投入阿爾茨海默病相關研究的案例來看，美國聯(lián)邦科技預算總體上與績效問責緊密關聯(lián)，是典型的基于循證決策的預算制度。同時，美國聯(lián)邦科技預算也十分重視對那些具有重要意義的戰(zhàn)略性基礎研究和臨床研究議題進行長期支持，追求聯(lián)邦科技投入的效能而不僅僅是效率。

（1）在國會層面開展基于聽證制和投票制的預算審批。美國聯(lián)邦政府的預算不僅要分別獲得參議院和眾議院的撥款委員會通過，還要獲得國會全體會議通過，并且最終得到總統(tǒng)簽字認可后才具有法律效力。具體來看，美國參眾兩院根據(jù)領域設立了多個撥款委員會，分別負責開展系列聽證會和議案投票，完成相應領域的財政經(jīng)費預算的審批工作。每 1 場聽證會通常只為單個機構或者單個項目舉行，通常持續(xù) 2－4 小時。聽證會上，除撥款委員會成員外，還邀請相關領域的專家參加，通常要求機構負責人或項目負責人為該預算提案（budget request）進行合理性說明，并要求回答專家提問。聽證會之后，參眾兩院撥款委員會會分別對每個機構或項目的預算提案進行投票，投票通過后，才可正式成為眾議院議案（House Bill）或參議院議案（Senate Bill）。例如，在審批HHS有關阿爾茨海默病的 2022 財年預算的過程中，2021年 11月10日 NIA 所長 Richard Hodes 被要求參加了眾議院和參議院勞動-衛(wèi)生與公眾服務部撥款小組委員會的衛(wèi)生小組委員會的聽證會，討論了阿爾茨海默病研究實施跨年度戰(zhàn)略目標和臨床試驗報告的進展[14]。在審批 HHS 有關阿爾茨海默病的 2023 財年預算的過程中，2022年 6月21日 Richard Hodes 和 NIA 相關專家就阿爾茨海默病研究和臨床試驗向眾議院和參議院勞動-衛(wèi)生與公眾服務部撥款小組委員會的衛(wèi)生小組委員會進行了報告。2022年 12月，美國參眾兩院以及拜登總統(tǒng)先后批復了為聯(lián)邦政府提供 2023 財年資金的法案，該法案為 NIH 提供 475 億美元，其中包括阿爾茨海默病的研究資金 37 億美元，比 2022 財年增加約 2 億美元[15]。

（2）加強聯(lián)邦機構的評估能力建設，將評估結果與預算審批進行關聯(lián)。從聯(lián)邦機構層面的年度目標評估制度來看，年度預算需要以上一財年的目標完成情況作為依據(jù)。2018年，美國國會頒布《2018年循證決策基礎法案》⑦The Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018. (2019-01-14)[2023-01-25]. https://www.evaluation.gov/evidence-plans/summary/.，將聯(lián)邦機構的績效評估能力建設提升到法律層面。以 NIH 為例，該法案提出了 4 項具體要求：① NIH 對自身開展績效評估的能力進行評價；② NIH 每 4年制定一份有關搜集績效評估所需證據(jù)的計劃；③ NIH 頒布一份適用于整個評估周期的評估政策；④ NIH 每財年制定一份年度評估計劃以闡述本財年重點評估的領域，即 NIH 的 4年期戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的重點目標。在該法案的推動下，各聯(lián)邦機構的績效評估能力得到提升，保障了每個機構都能有效地開展對上一年度目標的評估。例如，近年來 NIH 獲得的阿爾茨海默病相關研究的聯(lián)邦財政投入逐漸增加（圖1），也是得益于每年的目標都能夠完成或者超額完成（表4）。

表4 美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）阿爾茨海默病相關年度績效目標的完成情況（2003—2022財年）Table 4 NIH annual performance evaluation results for Alzheimer’s disease research from FY2003 to FY2022

（3）通過為重要的研究議題提供長期支持，保障聯(lián)邦財政投入的效能。從 NIH 資助阿爾茨海默病研究的預算績效管理實踐來看，美國聯(lián)邦政府始終強調(diào)通過預算績效管理推動財政科技投入的效能。這意味著，美國聯(lián)邦政府十分清醒地認識到開展預算績效管理只是手段，并不是最終目標。美國聯(lián)邦財政投入科研的最終目標始終是解決美國國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，從而真正滿足美國國家戰(zhàn)略目標和公眾需求。因此，美國聯(lián)邦政府在預算績效管理中始終關注財政科技投入是否投入到重要的研究主題，是否有助于國家經(jīng)濟社會發(fā)展中重大問題的解決。

近 20年，NIH 為解決阿爾茨海默病構建的 3 個跨年度績效目標進行實施和績效跟蹤評估，但這 3 個目標的實施并不總是一帆風順。例如，原定于 2020 財年完成的跨年度績效目標（SRO-5.3），由于 NIH 預期 2020 財年無法達成該目標，因而在 NIH 的 2020 財年預算報告與 HHS 的 2021 財年年度績效報告中，將該目標的完成時間延遲至 2023 財年。SRO-5.3 目標的任務是研究確定風險和保護性等位基因，從而找到一種新的治療方法、藥物靶點或預防晚發(fā)性阿爾茨海默病的途徑。這一目標的實現(xiàn)具有較大難度。因此，NIH 在 2020—2022 財年繼續(xù)努力識別和確認與晚發(fā)性阿爾茨海默病相關的基因，并在不同種族人群中檢測這些基因?？梢?，對于有效治療和預防阿爾茨海默病這一重要的研究主題，即使未能達到原定的績效目標，美國聯(lián)邦政府依然繼續(xù)提供經(jīng)費支持，以保障對重要主題開展系統(tǒng)性、長期性攻關。

3 結論與啟示

文章從組織動員、目標管理、績效評估、經(jīng)費投入 4 個方面介紹了美國聯(lián)邦政府資助和管理阿爾茨海默病研究項目的案例，目的在于介紹美國重大科研項目資助和管理的成功經(jīng)驗，并由此揭示出對重大科學項目的財政科技投入既要尊重科學研究的基本規(guī)律、保證持續(xù)穩(wěn)定投入，又要強化有效組織以及績效管理——兩者兼具才能保證財政科技投入的整體效能。具體來看，以下結合我國重大研究項目資助和管理的現(xiàn)狀及問題，提出 4 條建議。

（1）重大科學項目的實施離不開有效的組織，國家戰(zhàn)略科技力量應在重大科研項目中發(fā)揮核心作用，并牽引相應領域內(nèi)各類優(yōu)秀科研力量形成合力。從美國聯(lián)邦政府資助和管理阿爾茨海默病研究項目的實踐來看，這類重大項目的實施以 NIH 下屬的研究所為主要依托力量：一方面，對這類機構進行長期支持，使其能夠圍繞該研究主題持續(xù)耕耘；另一方面，通過競爭性項目資助的方式網(wǎng)羅外部的大學和企業(yè)等優(yōu)勢科研力量，從而將全國在阿爾茨海默病研究中的優(yōu)勢科研力量集中到重大科研項目中。相比之下，當前我國對重大科學項目的組織過于分散，國家戰(zhàn)略科技力量未能在應盡的職責范圍發(fā)揮核心骨干作用，從而導致重大科學項目缺乏結晶核。近年來，我國大力推進國家實驗室建設和國家重點實驗室重組，其根本目的也是要進一步強化國家戰(zhàn)略科技力量的使命定位，發(fā)揮好其在重大科學項目中的核心和牽引作用。未來我國可以將國家戰(zhàn)略科技力量與重大研究項目的部署進行連接，發(fā)揮好國家戰(zhàn)略科技力量在重大研究項目中的核心作用。

（2）重大科學項目的實施離不開體系化的目標管理，應加強對重大科學項目的頂層規(guī)劃和系統(tǒng)布局，保障持續(xù)穩(wěn)定投入。從本案例來看，美國聯(lián)邦政府圍繞阿爾茨海默病相關研究，形成了從國家規(guī)劃到聯(lián)邦機構戰(zhàn)略規(guī)劃、跨年度績效目標、年度績效目標等多個層面組成的目標體系。一方面，美國阿爾茨海默病相關國家規(guī)劃每年要進行重新審議，以確保能反映科學進展并統(tǒng)領整個國家在這個領域的項目部署；另一方面，美國聯(lián)邦機構逐層制定戰(zhàn)略規(guī)劃和具有操作性的多層次績效目標，從而保障國家規(guī)劃得以落實。相比之下，我國目前重大科技項目部署的系統(tǒng)性不足，項目各自為戰(zhàn)，往往“傷其十指而不能斷其一指”。為此，我國可借鑒美國做法，加強項目目標體系化管理與統(tǒng)籌推進。

（3）重大科學項目的實施離不開合理的績效評價機制，應完善對重大科學項目的內(nèi)涵式診斷評價，以評價機制保障科學研究的深入推進。美國對阿爾茨海默病研究的年度績效目標完成情況評價是一種內(nèi)涵式的診斷評價：美國聯(lián)邦政府要求被評方通過多種形式向評價專家組展示研究的進展情況，提供評價所需的各類證據(jù)，以便評價專家組對研究進展情況進行多個角度分析，真正發(fā)揮專家診斷作用，指導項目下一步研究工作。相比之下，我國項目績效評價經(jīng)常是為了完成項目的閉環(huán)管理，專家評價也多以簡單的項目打分或分檔為主，重形式不重內(nèi)容。為此，我國可通過健全專家咨詢評議機制，強化專家評議的診斷作用，發(fā)揮好評議專家的科學研究守門人職責。

（4）重大科學項目的實施離不開財政投入的保障，應強化對重大科學項目預算的問責機制，保障財政科技投入的效能。從這個案例來看，美國重大科研項目的預算評估具有很強的剛性。例如，NIH 下屬 NIA 所長每年都被要求參加國會相關撥款委員會的聽證會，并就下一財年阿爾茨海默病研究預算的合理性進行辯護。這種國會層面的問責機制是相對獨立的，不是尋求科技界內(nèi)部的認可，而是要求項目研究的經(jīng)濟社會價值要得到充分論證。相比之下，我國尚沒有建立起針對項目預算的嚴格的年度問責機制。因此，我國可借鑒美國經(jīng)驗，由財政部等相關部門主導，或者發(fā)揮全國人大或政協(xié)專門委員會作用，開展重大項目年度預算審議與問責。

致謝感謝中國科學院微生物研究所黃力、中國科學院上海生命科學信息中心阮梅花為本文提供的專業(yè)意見和建議！