■/ 胡紹雨 林錦楓

一、引言

近年來，隨著PPP 模式的推廣，政府對支出的責任日益增加，諸如社會和社會資本失衡之類的破壞逐漸暴露出PPP的潛在財政風險。因此，如何防范財政風險，促進PPP模式的規(guī)范化發(fā)展已成為財政領域研究的熱點。嚴學鋒（2016）認為，PPP模式中的很多項目都是有先決條件的，特別依賴于政府的支持協(xié)調(diào)，單純靠項目本身獨立地進行市場化運營是不現(xiàn)實的，政府與社會資本合作方如果無法達到協(xié)調(diào)，PPP項目必然出現(xiàn)問題。周立柱（2017）認為PPP模式在其實施過程中存在財政承諾濫用、風險分擔機制不合理等問題，形成了財政公共供給領域的“灰犀牛”。由此可見，加強財政承諾管理、建立合理的風險分擔機制等針對性方法來應對PPP模式中的“灰犀?！本哂兄匾囊饬x。

二、PPP模式財政風險的基本理論

（一）PPP模式

PPP 模式的概念始于20 世紀80 年代的英國，用于說明交通、供水等公共領域私人部門與政府的合作關系，目前已在世界各地廣泛使用。PPP模式本身是一個廣義的概念，不同國家和地區(qū)的不同經(jīng)濟發(fā)展和政治文化背景對PPP 模式的含義也有著不同的理解。在我國，可以廣義的理解為是在政府和社會資本方之間建立合作關系，允許社會資本方依靠其所擁有的市場資源和專業(yè)優(yōu)勢為社會提供公共產(chǎn)品和服務，并在此過程中獲得收益，而政府則運用公共權力對合作的項目承擔公共管理職能，這種社會資本進入公共供給領域與政府合作的模式可以有效提高公共物品供應和資源利用的效率。

相較于傳統(tǒng)的基礎設施項目投融資方式，PPP模式的特點在于：一是社會資本進入公共供給領域與政府形成合作關系，這種合作關系的形成建立于簽訂合同的基礎上，并為社會提供公共產(chǎn)品與服務做出努力；二是利益共享，在PPP模式中，政府目的在于提高公共服務的質量，而社會資本方則為了自身的利益最大化，通過合理利用各自的優(yōu)勢最終實現(xiàn)雙方利益共享的局面；三是風險共擔，無論是政府還是參與項目建設的社會資本方，為了保證項目的成功完成，在項目產(chǎn)生風險時就需要雙方共同面對風險并合理分擔。

（二）PPP模式財政風險

無論在什么領域，風險總是不可避免的，PPP模式下的公共產(chǎn)品供給領域的風險主要體現(xiàn)為財政風險。何為財政風險？通常，PPP模式中財政風險根據(jù)風險成因標準，可劃分為內(nèi)生性財政風險和外生性財政風險。內(nèi)生性財政風險，即由于PPP法律體系不健全、政府對PPP認識不足等財政系統(tǒng)存在的問題引發(fā)的財政風險；外生性財政風險，即由于經(jīng)濟波動、周期性產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級等外界因素的影響產(chǎn)生的風險。此外，PPP項目既存在顯性風險，也存在隱性風險。顯性風險體現(xiàn)為法律上政府直接承擔PPP 項目支出責任及專用債券的負債和合約上確認的政府相關擔保；隱性風險反映為公眾和利益集團壓力下政府的道義責任。本文討論的PPP 模式財政風險是指直接財政承諾下的項目建設風險、預付投資補貼風險、持續(xù)付款風險以及基于特定風險擔保、不可抗力賠償、終止協(xié)議和或有負債風險的信用擔保構成的相應風險。

（三）規(guī)范的PPP模式降低財政風險的機理

可以預見，我國PPP模式必須也必將走向規(guī)范化。在規(guī)范的PPP模式下，政府與社會資本可以實現(xiàn)最優(yōu)的協(xié)作，充分發(fā)揮政府與社會資本各自的優(yōu)勢，極大地調(diào)動財政杠桿的作用，使社會資本參與獲得充分的回報，最大限度地降低政府財政風險，從而提供更加優(yōu)質的社會公共產(chǎn)品與服務。規(guī)范的PPP模式降低財政風險的實現(xiàn)機理在于：一是建立一個科學的風險分擔機制。項目存在不同的風險，不能單純由一方承擔，而應由最適合處理的一方來承擔，即能夠使風險有效轉移，也能夠有效隔離外部風險向財政風險滲透，從而使整體風險最小化。二是建立一個良好的回報機制，充分發(fā)揮PPP模式的高效率。這要求，政府與社會資本分別承擔相應的責任并且互相信任，改變傳統(tǒng)的供給理念，政府應根據(jù)社會資本為提供公共服務而實現(xiàn)的績效給予相應回報。由此可見，規(guī)范的PPP 模式，通過建立合理科學的風險分擔及回報機制，能夠充分發(fā)揮市場機制的作用，解決資金配置低效率的問題，從而不斷降低財政風險。

三、財政風險視角下我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

1.項目多元發(fā)展。自改革開放以來，尋求社會資本與公共部門的合作伙伴關系一直是學者關注的焦點。作為一種有效的社會公共供給模式，PPP模式被引入到國家建設中，2014年以后，財政部等部門逐步出臺了一系列政策，從中央政府帶頭試點PPP 模式，然后逐漸開始向全國各地擴展，隨著PPP 項目規(guī)模越來越大，財政部建立了專門的PPP中心，允許各地區(qū)批準實施的PPP 項目入庫。據(jù)財政部PPP 中心公開的數(shù)據(jù)顯示，2014 年至2019年11 月末，全國累計有9399 個PPP 項目入庫，累計有14.3 萬億元的投資額進入PPP 項目。其中累計落地項目6216 個、投資額2.3 萬億元；累計開工項目3616 個，投資額5.4 萬億元，入庫的項目包括19個行業(yè)。其中市政工程、交通運輸、生態(tài)建設與環(huán)境保護和城市綜合發(fā)展方面的許多項目和投資處于最前沿，占數(shù)據(jù)庫項目總數(shù)的70.4%，投資總額占項目投資總額的81.3%。而科技、林業(yè)、政府基礎設施、能源、社會保障等占的比重較?。ㄒ妶D1、圖2）。

圖1 2019年11月末累計項目數(shù)行業(yè)分布（個，占比）

圖2 2019年11月末累計項目投資額行業(yè)分布（個，占比）

2.項目分布地區(qū)間互有差異。東部省份PPP項目最為集中，項目數(shù)量和投資額均領先中部和西部地區(qū)（見圖3）。各省份中，山東（含青島）、河南、四川、貴州以及廣東累計項目數(shù)位居各省份的前列，合計占入庫項目總數(shù)的33.0%。按累計投資額排序，全國前五的省份分別是貴州、云南、四川、浙江以及河南，合計占入庫項目總數(shù)的36.8%（見圖4、圖5）。

圖3 累計PPP項目數(shù)地域分布對比情況（個）

圖4 累計PPP項目投資額地域分布對比情況（億元）

圖5 2014年至2019年11月末累計落地PPP項目數(shù)、累計落地率地域分布

（二）發(fā)展中存在的問題

1.部分地區(qū)財政指標超出紅線。我國為了規(guī)范PPP 項目的實施，規(guī)定了10%財政承受能力紅線。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺2019年11月份的數(shù)據(jù)，全國2607個有PPP項目入庫的行政區(qū)中，有19個行政區(qū)的財政承受能力占比在近期個別年份突破了10%。這看起來不多，但在PPP項目落地且實際運行過程中可能還會更多，一些地方政府采取各種方式變相的突破了這一“紅線”。PPP 項目支出責任如果占用財政支出的比重較大也就意味著其他支出領域或有不足，導致支出風險加大，不利于政府風險管控。

2.政府承諾脫離實際。社會資本具有逐利性，作為一種主要向社會提供公共服務的供給方式，PPP模式往往需要長期投入且短期回報率不高，對于他們來說PPP 項目也就沒有了太大的吸引力。因此在部分地區(qū)，為吸引社會資本投入，政府在促進PPP項目落地中，將本應由社會資本承擔的市場風險轉移到自己身上，從而增加了政府的支出責任，如果政府處置不當，極易使政府負債增加，出現(xiàn)政府支付危機。

3.融資結構不合理。在PPP項目中，一方面由于缺乏資金，部分地方政府通過“明股實債”“小股大債”等違規(guī)方式進行融資，大項目的背后卻是不足的資金，這種項目往往難以為繼，即違反有關政策規(guī)定，也使得項目財務杠桿加大，從而加劇了財政風險。另一方面，為了使PPP 項目盡快落地，一些地方政府通過向金融機構虛假擔保提供兜底以獲得貸款，這種違規(guī)發(fā)放貸款的方式極易受到金融財政變動的影響，使項目處于實施階段可能面臨資金斷裂的風險，形成“半吊子工程”。

四、PPP模式財政風險產(chǎn)生的原因溯源

（一）相關的法律法規(guī)體系沒有建立完善

成熟完善的法律體系是PPP 項目運營過程中對宏觀環(huán)境的強有力支持和全面保障。以現(xiàn)在立法情況來看，在PPP項目實施過程中出現(xiàn)法律問題時，只能參考籠統(tǒng)的法律法規(guī)，其中很多法律法規(guī)政出多門，有可能是財政部也可能是國家發(fā)展和改革委員會，由于各自部門取向不同，在一些地方存在偏差，很多時候只能主觀判斷而不能客觀解決，留下很多“鉆空子”的機會。而造成這種現(xiàn)象的主要原因是PPP 模式的快速發(fā)展以及法律和法規(guī)支持的相對滯后。就中國的PPP政策而言，存在著的較大問題之一是忽視了PPP 項目實施過程中不同環(huán)節(jié)間的監(jiān)管和把控，缺乏成體系的財政風險監(jiān)管系統(tǒng)。例如如何確定項目合作伙伴以避免因為合作者達不到項目能力要求導致項目推進困難；如何把控住合同細則以確定發(fā)生風險由誰承擔，從而明確責任主體；如何監(jiān)管項目運營實施，避免有人從中套利等。

（二）政府對PPP模式認識不足

實踐是檢驗真理的唯一標準，但成功實踐的前提是有一個正確的認識指導，如果沒有對事物進行深入的了解，很容易在特定的實踐過程中犯錯。對于政府推進PPP模式來說也是如此，然而在我國很多地方存在一種跡象，一些地方政府為了完成經(jīng)濟指標，片面地將投資等宏觀經(jīng)濟指標的增長作為主要工作重點，而忽視對PPP項目的管理和審查。在過去，政府往往缺乏對項目進行深入的可行性分析，把投資項目的目標完成當做第一位。為了完成目標，政府大量引入完全商業(yè)化的項目，因此出現(xiàn)了不少“偽PPP項目”。在這些項目中，為了加快項目執(zhí)行，政府只是承諾向社會資本提供資金外，存在個別市政部門將PPP模式與社會融資相混淆，存在偏見并人為設置障礙。

在一些較為封閉的地方，地方政府思維僵化，難以接受新的發(fā)展理念，刻意遠離PPP 模式，認為PPP項目模式復雜，操作困難且速度較慢。即便采取PPP 模式，也會簡化流程，而一些必要的流程與要求被變相繞過。正所謂欲速則不達，傳統(tǒng)的方法是無法套用到PPP 模式中的，缺乏嚴謹?shù)谋O(jiān)管，就會積累出財政風險。

（三）缺乏明確的風險管理指標

為了規(guī)范PPP項目的實施，我國規(guī)定了10%財政承受能力紅線。從財政角度出發(fā)，“10%”的紅線指標是有必要的，這避免了PPP 項目支出權重過大，隨著PPP 模式快速發(fā)展，在實踐過程中很大程度限制了地方政府的PPP 項目規(guī)模。然而每個地方都有其特殊復雜的經(jīng)濟情況，如果地方項目采取PPP 模式，那么較顯單一的“10%”的指標是否過于局限？此外，在融資受限情況下，不少地方政府利用鼓勵政策、借道政府性基金等采取各種方式直接或者間接的突破“10%”，造成財政支出責任急劇增加，擴大了未來債務爆發(fā)的風險。造成這種狀況的原因是我國雖然規(guī)定了“10%”的紅線指標，卻沒有具體的實施細則，給了地方政府不少鉆空子的機會，也造成了不少PPP項目泡沫的出現(xiàn)。

（四）地方政府信用缺失

合作是共同發(fā)展的基礎，在PPP 模式中，政府和社會資本方都需要堅持基本的合同精神。但是，現(xiàn)階段中國社會信用體系的建設還不成熟。下至個人，上至政府部門，其信用度并不總是100%完美。而在不少PPP項目實際操作中，地方政府往往擁有更加強勢的地位，有時會發(fā)生惡意違反法規(guī)和社會資本沖突的情況，降低了政府的信譽水平。具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)督權不明確，行政控制松懈，監(jiān)管責任主體不明；二是缺乏與合同相匹配的誠信監(jiān)管及履約懲罰措施不強；三是違規(guī)和違法的成本較低，由于法規(guī)不健全的原因，使得問責很難；最后，當政府與社會資本之間發(fā)生爭執(zhí)時，法律責任程序通常不利于社會資本，從而對社會資本參與PPP模式的積極性產(chǎn)生一定的影響。

五、防范財政風險促進PPP模式規(guī)范發(fā)展的政策建議

（一）建立和健全PPP模式的法律法規(guī)體系

第一，完善對PPP 模式合同細則的規(guī)定說明。作為社會資本與政府合作的紐帶，合同必須能夠有效保證雙方利益。為此，法律上需要對合同細則的簽訂做出說明，根據(jù)風險分擔與利益回報相匹配的原則，細化合同條款，明確權責邊界條件，制定風險分擔明確，付出與回報合理匹配的合同體系。

第二，構建PPP項目全生命周期的法律法規(guī)體系。事無巨細，從PPP 項目識別、準備、采購、執(zhí)行到移交的各個流程細則，規(guī)定好各部門的管理職權、相關的管理要求、科學的資本退出機制及糾紛處理方案等。

第三，規(guī)范PPP模式相關法律法規(guī)的出臺。首先，立法必須遵循基于公平公正的原則，將立法的重點放在強化政府管理及監(jiān)督的責任，適當放低政府在PPP 模式中的行政權力。同時，財政部應在PPP模式立法中占據(jù)主導地位，有效利用財政部門的專業(yè)知識及管理經(jīng)驗，避免PPP模式立法與政府預算法的沖突，根據(jù)多部門管理要求，從頂層設計入手，自上而下，先制定總則再完善細則。

（二）建立科學的預算管理機制

預算管理一直都是我國管理財政支出的有力手段，目前PPP投資在我國公共投資中所占的比例并不高，仍然保持在10%左右。為了有效控制PPP項目財政支出，避免突破“紅線”增加財政風險，必須加強PPP項目預算資金控制。首先，適用于PPP模式的產(chǎn)業(yè)必須考慮國家相應的產(chǎn)業(yè)計劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并充分考慮不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營特征。如果在不同地區(qū)使用類似的PPP模式，則還應考慮當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平和政府項目建成后社會資本的財務實力和預期的規(guī)模經(jīng)濟。其次，PPP項目所需資金龐大，在PPP項目的建設初期必須加強投資計劃管理，對實施過程中的每個環(huán)節(jié)進行合理的估算，嚴格控制預算的支出成本，確保資金投入與項目需求相匹配，提高資金使用效率，避免財政資金浪費。再次，PPP 項目周期長，需要做出長期預算。一是需要準備好預算調(diào)節(jié)資金以彌補因為資金波動和項目跨期造成的資金缺口；二是建立跨年度的預算平衡機制；最后要充分利用第三方專業(yè)機構的專業(yè)知識和經(jīng)驗，彌補政府在PPP項目專業(yè)知識上的不足，科學制定預算管理機制。

（三）轉變政府職能，加強政府信用建設

在新的時期，必須要轉變政府職能，建設成服務型政府，從主導者走向服務者。在PPP 項目中，政府不應把控過多的服務、技術及協(xié)調(diào)性的工作，而應交到更加專業(yè)的社會資本合作方手中。同時，政府應將工作重心放到自身所承擔的責任義務上。例如，成立專門的PPP 項目管理機構，發(fā)揮好公權部門的優(yōu)勢，協(xié)助社會資本方的項目工作，做好項目監(jiān)管，確保項目質量。

友好合作的前提是誠信，在PPP 項目中，不能只是社會資本方履約而政府可以不講信用。過去，社會資本不相信政府往往是因為政府主導項目運行，項目監(jiān)管力度不夠，政府處罰力度不強，難以對政府形成較大的約束力。為此，必須加強政府信用建設。首先，建立一個貫穿PPP項目全生命周期的信用評價體系，認真對待PPP項目合同以消除違約風險，設置諸如風險警報和違反合同處罰之類的功能。同時，建立各級PPP 政府信貸平臺，向社會整體披露實際信用狀況，保護所有參與者的知情權，發(fā)揮公共監(jiān)督作用。此外，利用好社會公眾的監(jiān)督，鼓勵第三方獨立評價組織監(jiān)測各級政府信用狀況，甚至更嚴格地禁止改變各級政府的政策，以增強政府的信譽并創(chuàng)造一個互相監(jiān)督的環(huán)境，使各級政府信任社會資本并相互監(jiān)督。

（四）創(chuàng)新PPP貸款渠道

成功完成PPP 項目的關鍵還在于確保項目有足夠的資金。資金從哪里來？財政撥款？社會投資？只有這些還不夠。那么，尋求貸款就成了PPP項目運行資金來源的關鍵。為了支持PPP 項目運行，政府需要不斷拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，改變過去傳統(tǒng)的依靠向銀行貸款獲取項目資金的理念。積極引導PPP項目的資產(chǎn)證券化，適當利用信托、租賃和其他融資方式進入項目融資系統(tǒng)，多渠道進行融資；以PPP 項目公司為主體，以公司資產(chǎn)作為擔保，通過項目現(xiàn)金流量償還和支付利息；并建立一個優(yōu)秀的科學合理的回報機制，以及通過資金和其他方式進行資金整合。

在實施PPP融資體系結構設計時，必須考慮風險設計、收益共享和資金設計的流動性安排，鼓勵那些能夠最好地管理風險的人來管理財政風險。風險管理不一定是由于現(xiàn)金支出造成的，而是可以由相應的系統(tǒng)控制的。為此需要建立科學的支付機制，明確支出責任。同時調(diào)整現(xiàn)有的定價機制，并從對未來財務的全面了解中確定具有前瞻性的安排。

在資金籌措方面，政府應以無形保證的形式參與PPP籌資，并可以通過政府主導和基金會的建立來加強PPP 模式的指導和支持?？梢源龠M以市場為導向的融資行為，但必須保守地予以支持，并避免單方面安排。