黃悅磊

推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)，是健全節(jié)約集約用地制度、盤(pán)活存量建設(shè)用地資源、提高土地利用效率的戰(zhàn)略性舉措。2021年12月，江蘇省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)用地提質(zhì)增效的意見(jiàn)》，為進(jìn)一步盤(pán)活全省低效用地提供了基本遵循。針對(duì)“新增建設(shè)用地短缺已成為制約江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板”這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，中共江蘇省委黨校第26期鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記進(jìn)修班課題組圍繞“盤(pán)活全省低效產(chǎn)業(yè)用地對(duì)策研究”，聚焦土地資源高效配置、集約利用的方式方法開(kāi)展了針對(duì)性調(diào)研，為助力“強(qiáng)富美高”新江蘇向更高質(zhì)量跨越提出了對(duì)策建議。

一、江蘇低效用地再開(kāi)發(fā)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

江蘇國(guó)土面積10.72萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)國(guó)土面積的1.12%，其中，建設(shè)用地面積2.29萬(wàn)平方公里，約占全省土地總面積的21.38%。江蘇經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力位居全國(guó)前列，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的省份之一和長(zhǎng)三角城市群的重要組成部分。然而，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市土地?cái)U(kuò)張較快，土地供需矛盾尖銳，開(kāi)發(fā)過(guò)度與需求不足問(wèn)題同時(shí)存在。在國(guó)家實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”、東部地區(qū)新增用地嚴(yán)控的形勢(shì)下，江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨著建設(shè)用地供給不足的空間困境。

空間均衡狀態(tài)欠佳。按照土地供需關(guān)系，全省土地主要包括兩種類型。一是土地利用需求不足的地區(qū)。共計(jì)32個(gè)縣(市、區(qū)），集中分布在蘇北、蘇中部分縣（市、區(qū)），蘇南的溧水與高淳等縣（市、區(qū)），約占全省土地總面積的51.10%。其中，過(guò)度開(kāi)發(fā)類型地區(qū)主要集中在南京、蘇州、無(wú)錫等蘇南城市中心城區(qū)，其余部分零星分布在蘇北城市中心城區(qū)，約占全省土地總面積的30.44%。二是土地利用空間均衡地區(qū)。僅有18個(gè)縣（市、區(qū)），約占全省土地總面積的18.46%。其中，低層次均衡區(qū)為豐縣、贛榆、灌南、睢寧4縣，供給能力與需求強(qiáng)度之間協(xié)調(diào)度低；中層次空間均衡區(qū)位于海安、海門(mén)、姜堰等蘇中與蘇南地區(qū)，共12個(gè)縣（市、區(qū)）；省內(nèi)僅有太倉(cāng)、昆山兩市為高層次空間均衡類型區(qū)。

土地盤(pán)活效果不優(yōu)。自2013年3月起，為貫徹落實(shí)國(guó)家自然資源部（原國(guó)土資源部）《關(guān)于印發(fā)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)），南京、無(wú)錫等市開(kāi)展了低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，并逐步在全省其他城市加以推廣，取得了一定成效。但土地盤(pán)活工作偏重于完成考核任務(wù)，存在“結(jié)果”圓滿而“效果”不佳的問(wèn)題。以南通市崇川區(qū)為例。一是盤(pán)活土地未能及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙鲎尩貕K，“項(xiàng)目等地”局面未能改變。截至2021年8月，該區(qū)已累計(jì)盤(pán)活項(xiàng)目用地6860畝、低效工業(yè)企業(yè)用地3309畝，但全區(qū)可利用工礦倉(cāng)儲(chǔ)地塊僅2446畝，具備出讓條件的地塊僅1483畝。二是已盤(pán)活用地畝均稅收仍然偏低。2019年市對(duì)區(qū)考核將畝均稅收低于4萬(wàn)元的土地定義為低效工業(yè)企業(yè)用地，畝均稅收提高到4萬(wàn)元即認(rèn)定為盤(pán)活用地，而全區(qū)工業(yè)用地畝均稅收為27.1萬(wàn)元，畝均稅收達(dá)到4萬(wàn)元雖滿足考核要求但仍在平均數(shù)以下，低效用地仍未被有效盤(pán)活。三是低效土地盤(pán)活手段相對(duì)單一，綜合施策水平有待提高。該區(qū)現(xiàn)行土地盤(pán)活主要采用拆遷、收購(gòu)、收儲(chǔ)的土地征收模式，耗時(shí)較長(zhǎng)且耗費(fèi)財(cái)政資金較多，土地盤(pán)活成效不明顯。

節(jié)約集約效率不高。批而未供、供而未用土地和低效用地在全省普遍存在。一方面，盡管江蘇國(guó)土資源系統(tǒng)自2015年逐步推廣“慧眼守土”國(guó)土資源動(dòng)態(tài)智能監(jiān)管系統(tǒng)，但實(shí)際使用效果欠佳，招商引資過(guò)程中難以對(duì)土地和項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)確匹配，極易造成土地閑置；另一方面，由于企業(yè)自身原因未及時(shí)開(kāi)工、竣工或投足建滿，一些項(xiàng)目因規(guī)劃調(diào)整而未按原用途開(kāi)發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致土地供而未用或開(kāi)發(fā)不足。

二、全國(guó)兄弟省市盤(pán)活低效用地的成功經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，全國(guó)各地按照中央要求并結(jié)合地方實(shí)際，相繼出臺(tái)一系列政策措施，穩(wěn)妥有序推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)并取得了明顯成效。其中，深圳、上海、湖州等兄弟省市在盤(pán)活低效用地方面積累了一系列成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

深圳市聚焦舊工業(yè)區(qū)改造升級(jí)。自2004年起，深圳市先后出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》《深圳市工業(yè)布局研究與規(guī)劃》《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)（1+6文件）》等政策文件。一是開(kāi)展十大專項(xiàng)行動(dòng)，主要包括：違法建筑整治、土地整備、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地保障、政府儲(chǔ)備土地清理、建設(shè)用地清退、城市更新、地籍調(diào)查和土地總登記等。二是推出四大舉措。以摸清家底夯實(shí)國(guó)土空間管理基礎(chǔ)，形成空間本底“一張圖、一套表、一平臺(tái)”；突出分類施策，綜合運(yùn)用更新、整備、棚改、查違、閑置土地處置等多元手段，全面盤(pán)活處置低效用地；強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)攻堅(jiān)，釋放集中連片規(guī)?？臻g；著力深化改革，實(shí)施工改工、創(chuàng)新M0新型用地，健全規(guī)劃和自然資源管理治理體系。

上海市分類分區(qū)域建立低效用地管理機(jī)制。上海市先后出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見(jiàn)》《上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單（2018版）》《上海市低效工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)指南（2019版）》《關(guān)于加強(qiáng)容積率管理全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則（2020版）》等文件。一是明確四類低效工業(yè)用地類型。主要包括：“淘汰類”產(chǎn)業(yè)和“關(guān)停并轉(zhuǎn)”范圍的工業(yè)用地、閑置工業(yè)用地、開(kāi)發(fā)效率低下的工業(yè)用地、土地綜合產(chǎn)出效率低下的工業(yè)用地。二是分區(qū)域進(jìn)行存量土地轉(zhuǎn)型升級(jí)。聚焦重點(diǎn)區(qū)域打造產(chǎn)業(yè)新區(qū)，前瞻性布局高新產(chǎn)業(yè)，聚焦低效園區(qū)實(shí)施整體轉(zhuǎn)型“騰籠換鳥(niǎo)”；突出產(chǎn)業(yè)集群布局，未納入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的零星工業(yè)用地按規(guī)劃用途自行開(kāi)發(fā)。三是建立低效用地管理機(jī)制。實(shí)施差別化綜合施策、土地用途管制、信用管理、多途徑處置等舉措，建立“以畝產(chǎn)論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環(huán)境論英雄”的激勵(lì)約束機(jī)制。

湖州市開(kāi)展“五未”土地處置專項(xiàng)行動(dòng)。一是針對(duì)“批而未供”土地，采取“落實(shí)項(xiàng)目供應(yīng)一批、異地置換盤(pán)活一批、完善手續(xù)辦理一批”等舉措，加大消化利用力度。二是針對(duì)“供而未用”土地，堅(jiān)持以用為先，通過(guò)“消除障礙動(dòng)工一批、采取措施收回一批、幫扶解困利用一批”，加快低效用地處置利用。對(duì)涉及政府原因的低效用地，以“建設(shè)項(xiàng)目遺留問(wèn)題清零”為突破口，盡快形成凈地，加快周邊配套設(shè)施建設(shè)，開(kāi)辟綠色辦證通道。三是對(duì)“用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)”三類低效用地，通過(guò)追加投資、協(xié)商收回、協(xié)議置換、收購(gòu)儲(chǔ)備等方式，逐地塊、逐項(xiàng)目制定處置方案，明確低效用地處置時(shí)間表。

三、盤(pán)活江蘇低效用地的對(duì)策與建議

注重頂層設(shè)計(jì)，成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組。建議成立全省低效用地盤(pán)活工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，擔(dān)任組長(zhǎng)，常務(wù)副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，省政府辦公廳、紀(jì)委監(jiān)委、商務(wù)廳、發(fā)改委、科技廳、工信廳、財(cái)政廳、住建廳、統(tǒng)計(jì)局、應(yīng)急管理廳、行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)管局、稅務(wù)局、地方金融監(jiān)管局、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳等作為成員單位。各成員單位確定1名分管領(lǐng)導(dǎo)為聯(lián)絡(luò)人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與配合開(kāi)展全省低效用地盤(pán)活工作。

推進(jìn)具體行動(dòng)，開(kāi)展低效用地摸底工作。各部門(mén)分頭行動(dòng)，合理確定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，摸清低效用地底數(shù)，明確盤(pán)活工作范圍。將列入盤(pán)活范圍的地塊在最新土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖上加以標(biāo)注，建立江蘇省低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)并予以動(dòng)態(tài)化更新。在摸清全省低效用地底數(shù)的基礎(chǔ)上，積極探索工業(yè)用地全生命周期管理模式。建立工業(yè)用地大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在健全工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)、土地使用權(quán)退出等機(jī)制的基礎(chǔ)上，將全省低效用地投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等考核指標(biāo)納入各級(jí)政府日常管理。

強(qiáng)調(diào)分門(mén)別類，制定針對(duì)性盤(pán)活舉措。開(kāi)展低效用地分類評(píng)價(jià)，將低效用地分為“供而未用或開(kāi)發(fā)不足的土地、綜合產(chǎn)出效率低下的工業(yè)用地、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、違法用地”四類，分門(mén)別類制定和實(shí)施差別化盤(pán)活舉措。一是針對(duì)供而未用或開(kāi)發(fā)不足的土地。由省自然資源廳、發(fā)改委等部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處置，包括延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限、協(xié)議有償收回、依法無(wú)償收回等，進(jìn)一步創(chuàng)新利益平衡機(jī)制，運(yùn)用轉(zhuǎn)型、節(jié)余轉(zhuǎn)讓、閑置騰退等方式，引導(dǎo)土地資源合理流動(dòng)和高效配置。完善處置長(zhǎng)效機(jī)制，定期通報(bào)土地開(kāi)發(fā)利用進(jìn)展情況和閑置土地處置情況。強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警，開(kāi)展動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，快速處置。二是針對(duì)綜合產(chǎn)出效率低下用地和淘汰類用地。首先，開(kāi)展工業(yè)企業(yè)資源利用綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源利用效率、經(jīng)營(yíng)效益、污染排放等評(píng)價(jià)指標(biāo)，將企業(yè)分為優(yōu)先發(fā)展（A）、提升發(fā)展（B）、幫扶轉(zhuǎn)型（C）、倒逼整治（D）四類。其次，制定并實(shí)施差別化轉(zhuǎn)型升級(jí)政策。對(duì)于應(yīng)淘汰并收回的土地，鼓勵(lì)相關(guān)主體主動(dòng)騰退，及時(shí)淘汰收回并再次出讓；對(duì)于應(yīng)提升產(chǎn)出效率的土地，支持企業(yè)通過(guò)并購(gòu)重組、二次開(kāi)發(fā)、績(jī)效提升等方式提高畝均效益。三是針對(duì)違法用地。由省國(guó)土執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)同相關(guān)部門(mén)嚴(yán)厲查處，責(zé)令限期整改、恢復(fù)原用途，整改期間不得轉(zhuǎn)讓或抵押。對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重且在規(guī)定限期內(nèi)未完成整改的，出讓人有權(quán)按照約定解除出讓合同，無(wú)償收回土地使用權(quán)；對(duì)暫時(shí)無(wú)法更改土地用途且符合片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和控規(guī)調(diào)整動(dòng)向的，可結(jié)合實(shí)際情況統(tǒng)籌制定用地性質(zhì)變更相關(guān)政策，完善用地屬性變更的彈性管理方式。

相向而行，建立雙向激勵(lì)機(jī)制。建立正向激勵(lì)和反向倒逼相結(jié)合的工作機(jī)制，基于工業(yè)企業(yè)資源利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，按照“A類優(yōu)先保障、B類積極支持、C類相對(duì)控制、D類嚴(yán)格限制”的原則，對(duì)四類企業(yè)在用地、用水、用能、排污、融資等資源要素配置方面實(shí)施差別化扶持政策，推進(jìn)資源要素向綜合評(píng)價(jià)度高的企業(yè)集聚，不斷提升資源要素利用效率。

協(xié)同作戰(zhàn)，推動(dòng)盤(pán)活工作取得實(shí)效。省低效用地盤(pán)活工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為低效用地盤(pán)活工作的管理和實(shí)施主體，負(fù)責(zé)組織實(shí)施、統(tǒng)籌推進(jìn)、督導(dǎo)檢查全省低效用地盤(pán)活工作，協(xié)調(diào)日常工作事宜。全省各設(shè)區(qū)市作為低效用地盤(pán)活工作的責(zé)任主體，具體落實(shí)低效用地盤(pán)活具體舉措。對(duì)屬地區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及存量工業(yè)用地使用進(jìn)行管理，及時(shí)掌握屬地內(nèi)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，確保新引入項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、土地產(chǎn)出要求。同時(shí)，建立省領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自職責(zé)，對(duì)上做好與省級(jí)條線部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)各設(shè)區(qū)市履行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)。