沈 超，熊振宇，劉莉敏

（南京郵電大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南京 210003）

營商環(huán)境是一個國家及區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要軟實力，是加強(qiáng)國際競爭力的關(guān)鍵。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀下，營商環(huán)境涵蓋多主體、多區(qū)域、多領(lǐng)域，優(yōu)化營商環(huán)境一方面能帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，另一方面能提升區(qū)域就業(yè)水平。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，突發(fā)公共事件和國際社會動蕩催生一系列民生熱點輿情，熱點事件的快速、廣泛傳播極易引發(fā)網(wǎng)民激烈討論，形成海量的政務(wù)輿情信息，反映當(dāng)前社會發(fā)展?fàn)顩r，對其加以利用能夠?qū)崿F(xiàn)營商環(huán)境的動態(tài)評價。本文分析了政務(wù)輿情的特征與分類，從社會環(huán)境、市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境四個維度構(gòu)建營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，分析政務(wù)輿情與要素的關(guān)聯(lián)，為優(yōu)化營商環(huán)境提供參考。

一、營商環(huán)境評價研究和實踐

（一）國內(nèi)外研究

這些研究包括國外營商環(huán)境評價體系。2003年，世界銀行構(gòu)建營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，開始發(fā)布《營商評價報告》。與此同時，國外學(xué)者研究與營商環(huán)境概念相似的商業(yè)環(huán)境、投資環(huán)境。如Stankovic利用層次聚類和方差分析法，分析了塞爾維亞17個獲得BFC（商業(yè)環(huán)境友好）認(rèn)證城市的營商環(huán)境，確定了吸引外資的4個重要評價標(biāo)準(zhǔn)是：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針、高效的建筑許可證簽發(fā)制度、信譽(yù)和金融穩(wěn)定，以及公私伙伴關(guān)系的促進(jìn)。國內(nèi)營商環(huán)境評價體系。營商環(huán)境研究也引起國內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，李志軍對我國地級市的營商環(huán)境進(jìn)行評價分析。彭迪云、陳波等人從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和支持環(huán)境4個方面選取了23個指標(biāo)，進(jìn)行實證研究。許曉冬針對我國不同區(qū)域發(fā)展的情況，以市場化、便利化等指對遼寧、山東、江蘇三省營商環(huán)境建設(shè)情況進(jìn)行綜合評價。

（二）我國不同省份進(jìn)行了營商環(huán)境優(yōu)化的實踐。如2014年，廣東省建立區(qū)域營商環(huán)境指標(biāo)體系，將國際化、市場化和法治化三項設(shè)為一級指標(biāo)，針對一級指標(biāo)增添了12項考核目標(biāo)以及48項二級指標(biāo)。2016年，江蘇省在世界銀行《營商環(huán)境報告》的基礎(chǔ)上構(gòu)建簡政放權(quán)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價指標(biāo)體系，后更新為“營商環(huán)境評價體系”。2019年將營商環(huán)境納入政府考核體系，針對設(shè)區(qū)市和區(qū)縣設(shè)置了差異化的營商環(huán)境評價體系。

二、政務(wù)輿情的特征分析

（一）政務(wù)輿情的界定

近年來，“輿情”一詞多次出現(xiàn)在黨和政府的政策文件中，輿情研究也在我國學(xué)術(shù)界發(fā)展起來，“政務(wù)輿情”“民生輿情”“社會輿情”等細(xì)分概念逐漸被大眾知曉?！罢?wù)”指政府的事務(wù)性工作，泛指行政事務(wù)，即國家的管理工作；政務(wù)輿情即涉及這些政府事務(wù)性工作的輿情。政務(wù)輿情主動聚焦公眾的核心議題，關(guān)注公眾的情緒情感，致力尋求社會共識的建構(gòu)。

（二）政務(wù)輿情的特征

突發(fā)事件下負(fù)面政務(wù)輿情削弱政府執(zhí)政話語權(quán)，全方位引導(dǎo)、治理有助于政府動態(tài)化解民生熱點話題、維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)空間秩序?？偟目磥恚?dāng)前政務(wù)輿情在互聯(lián)網(wǎng)時代下呈現(xiàn)出以下特征：

1.廣泛性。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的時代背景下，智能手機(jī)逐漸普及化，人們隨時隨地可以通過各類網(wǎng)頁、微信、微博等軟件渠道了解新聞，獲取即時的輿情信息，并透過網(wǎng)絡(luò)對輿情事件發(fā)表自己的觀點。當(dāng)突發(fā)性熱點事件被媒體發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)上時，廣大網(wǎng)友會迅速對此類爭議性話題進(jìn)行轉(zhuǎn)載和傳播，從而引起廣泛的關(guān)注和討論，引起政府部門的關(guān)注。因此，當(dāng)前的政務(wù)輿情具有廣泛性。

2.時效性。當(dāng)前在網(wǎng)絡(luò)“推手”的作用下，政務(wù)輿情普遍傳播快、范圍廣、影響大，尤其是一些熱點事件，極易引發(fā)激烈的討論，形成巨大的輿論壓力。因此，政府如果不針對輿情及時向民眾作出回應(yīng)，往往變得被動，難免形成一些輿情風(fēng)波，造成無法挽回的局面。顯然，政務(wù)輿情具有很強(qiáng)的時效性。

3.多元性。由于政務(wù)輿情是涉及政府事務(wù)的輿情，所以政務(wù)輿情一般涵蓋了當(dāng)前政府管轄內(nèi)多個社會領(lǐng)域的信息，主題極為寬泛。如“孕婦輸液發(fā)現(xiàn)藥過期3個月”涉及醫(yī)療安全監(jiān)管方面的政府事務(wù)、“三全豬瘟水餃輿情事件”則需要政府從食品安全監(jiān)管不到位的角度去回應(yīng)民眾的疑問。可見，政務(wù)輿情的信息具有多元性。

4.隱蔽性。通過在線的開放式平臺，網(wǎng)民可以暢所欲言，海量的信息包含著民眾態(tài)度、價值觀念和思維方式上的異同，且微博和微信尚存在部分用戶注冊信息的虛假性，有些虛假信息暴發(fā)產(chǎn)生的社會影響是不可估量的。如新冠疫情防控期間，網(wǎng)上總有極個別不法分子蓄意散布虛假疫情謠言，引起周邊網(wǎng)民恐慌，造成不小的社會影響。很多時候難以查清此類不法分子的身份，由此可見，政務(wù)輿情具有一定的隱蔽性。

（三）政務(wù)輿情分類

政務(wù)輿情事件涉及的職能部門主要是工商、城管、食藥監(jiān)等多部門。即政務(wù)輿情涉及多個社會領(lǐng)域的問題，因此也要從多個角度切入進(jìn)行輿情研究。依據(jù)政務(wù)輿情事件的內(nèi)涵歸納出了五個主要類別的政務(wù)輿情，分別是由推行的政策和工作措施引發(fā)的輿情事件。影響民眾利益的輿情事件，主要反映在食品、藥品安全等領(lǐng)域，突出表現(xiàn)在事件中政府相關(guān)部門監(jiān)管不當(dāng)、不作為或亂作為而引發(fā)的輿論風(fēng)潮，該類事件涉及大眾生活的方方面面，較為復(fù)雜。因政府公職人員特權(quán)和腐敗行為引發(fā)的輿情事件，突出表現(xiàn)在官員作風(fēng)問題上，涉及城管暴力執(zhí)法、干部違法亂紀(jì)等話題，該類事件以負(fù)面效應(yīng)為主，影響度較大。重大突發(fā)事件引發(fā)的輿情事件，主要反映在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件等方面，該類事件往往事發(fā)突然，波及面廣，影響重大。最后是其他包含了環(huán)境污染、消費糾紛維權(quán)、行業(yè)治理、醫(yī)療服務(wù)以及教育領(lǐng)域等多方面的政務(wù)輿情事件。

三、基于政務(wù)輿情的營商環(huán)境評價研究

根據(jù)政務(wù)輿情的特征與分類，參考世界銀行、國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及綜合我國各省市的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，構(gòu)建適合本研究的營商環(huán)境評價體系，主要是從社會環(huán)境、市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境及法治環(huán)境4項指標(biāo)展開。這4項指標(biāo)是相互滲透的，就如社會環(huán)境和市場環(huán)境具有相互影響的效用。由于我國政府的服務(wù)性政務(wù)環(huán)境與社會環(huán)境和市場環(huán)境息息相關(guān)，法律不僅規(guī)范政府職責(zé)，還約束市場環(huán)境，因此法治環(huán)境對政務(wù)環(huán)境和市場環(huán)境有正向影響（圖1）。

圖1 基于政務(wù)輿情的營商環(huán)境評價指標(biāo)構(gòu)建

（一）社會環(huán)境對營商環(huán)境的影響分析

社會環(huán)境是人類生活所處的直接環(huán)境，是人賴以生存的基礎(chǔ)環(huán)境。社會環(huán)境主要包括生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)建設(shè)、周邊環(huán)境、社會保障與文化環(huán)境。其中生態(tài)環(huán)境作為社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在和運行的環(huán)境基礎(chǔ)，不僅直接影響經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，而且對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境也會造成巨大影響。換言之，生態(tài)環(huán)境的惡化，除了導(dǎo)致生產(chǎn)力低下等可視性經(jīng)濟(jì)損失外，也會對地區(qū)產(chǎn)品的市場競爭力和投資環(huán)境產(chǎn)生影響，從而直接或間接延緩社會發(fā)展的進(jìn)程。此外，基礎(chǔ)建設(shè)、周邊環(huán)境、社會保障和文化環(huán)境也會影響人們?nèi)粘Ｉ罟ぷ鞯氖孢m性，進(jìn)而影響營商環(huán)境的良好性。社會環(huán)境的優(yōu)化有助于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）市場環(huán)境對營商環(huán)境的影響分析

只有將企業(yè)放入某個市場環(huán)境中，企業(yè)才能夠存活和發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府調(diào)控是“有形手”，市場則被稱作“無形手”，這也體現(xiàn)了市場對于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。市場環(huán)境通過價值規(guī)律引起的不可控的市場供求關(guān)系的變化，進(jìn)而影響以市場主體為導(dǎo)向的營商環(huán)境，有利于體現(xiàn)營商環(huán)境的公平性。若市場環(huán)境能夠提供更優(yōu)質(zhì)的市場服務(wù)，則市場主體會對營商環(huán)境滿意度更高，對客戶也能提供性價比更高的服務(wù)，降低惡性競爭的概率，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

（三）政務(wù)環(huán)境對營商環(huán)境的影響分析

政務(wù)環(huán)境不僅能夠反映某個地方政府的服務(wù)建設(shè)或政策扶持，也能反映政府管理與服務(wù)職能工作的履行狀況。政務(wù)環(huán)境的優(yōu)劣影響營商環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)程，而與營商環(huán)境相關(guān)的政務(wù)環(huán)境主要指行政審批的過程以及權(quán)力的范圍，政務(wù)環(huán)境的優(yōu)化有利于在政府部門處理市場主體事務(wù)的速度加快且處理更加規(guī)范，節(jié)省時間成本。因此，要從政務(wù)服務(wù)、規(guī)劃審批、行政管理、行政作風(fēng)、市場監(jiān)管、市場政策和治安環(huán)境這七個方面來衡量政務(wù)環(huán)境的優(yōu)劣。政務(wù)環(huán)境的優(yōu)劣可以說是營商環(huán)境的“風(fēng)向標(biāo)”，決定著投資引商的成敗，決定著營商環(huán)境的優(yōu)劣。

（四）法治環(huán)境對營商環(huán)境的影響分析

法治環(huán)境是市場主體健康發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，主要反映能否為眾企業(yè)健康發(fā)展提供最公平的法制保障。營商環(huán)境的建立與優(yōu)化主要通過政府部門的執(zhí)政進(jìn)行實現(xiàn)，而執(zhí)政的實現(xiàn)主要通過嚴(yán)格的法律規(guī)定對各項行為進(jìn)行規(guī)范。在嚴(yán)格的法治體系中進(jìn)行市場主體的運轉(zhuǎn)才能讓市場主體認(rèn)清市場的法律邊界，從而維持良好的市場秩序。法治環(huán)境的規(guī)范也會使政府規(guī)范負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)、遏制權(quán)力的濫用，從而使政府向服務(wù)型方向轉(zhuǎn)型，最終優(yōu)化營商環(huán)境。

優(yōu)化營商環(huán)境是振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，也是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會、市場、政務(wù)和法治等要素。營商環(huán)境評價旨在通過了解營商環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題及影響其發(fā)展的制約因素。從政務(wù)輿情視角構(gòu)建營商環(huán)境評價體系有利于深入認(rèn)識營商環(huán)境要素。