喻艷琴

南昌市建筑設(shè)計研究院有限公司 江西 南昌 330000

為使我國國土空間得到充分利用，有關(guān)部門需做好對國土空間的合理規(guī)劃，切實解決以往工作中存在的空間重疊、規(guī)劃打架等問題。但從實際情況來看，國土空間規(guī)劃中存在一定問題，如規(guī)劃方案與實際建設(shè)間的銜接不足，規(guī)劃方案的落實缺乏保障等，給國土空間規(guī)劃的實施造成了阻礙。為此，有關(guān)人員需對控制性詳細規(guī)劃方案進行優(yōu)化設(shè)計，結(jié)合實際需求對其進行調(diào)整，以推動國土空間規(guī)劃的高效進行。

1 新形勢下國土空間控制性規(guī)劃的要求

1.1 實施對控規(guī)的精準管控

對當(dāng)前的國土空間規(guī)劃而言，我國雖然確立“五級三類四體系”這一規(guī)劃流程。但在各地方省市中，受地理環(huán)境、人員風(fēng)俗以及經(jīng)濟需求等因素的影響，其多以“三級三類四體系”開展空間規(guī)劃[1]。其中，“三級”指市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間總體規(guī)劃，“三類”為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃；“四體系”為編制審批、技術(shù)標準、政策法規(guī)和現(xiàn)場監(jiān)督等四個體系。對控制性詳細規(guī)劃而言，其主要用于對城市邊界進行開發(fā)，并為相關(guān)規(guī)劃的實施提供準確的數(shù)據(jù)及平臺支持。這就要求有關(guān)人員對詳細規(guī)劃重要性加以正確認知。另外，由于規(guī)劃層次不同，各級各類規(guī)劃的實施重點也必然存在一定區(qū)別，相應(yīng)的空間落實精度也有著較大的差異。因此，控制性詳細規(guī)劃作為指導(dǎo)項目建設(shè)的主要依據(jù)，規(guī)劃人員若想充分發(fā)揮該規(guī)劃的效用，就需要在以下四個方面發(fā)揮這份規(guī)劃的空間導(dǎo)向作用。第一，強化空間戰(zhàn)略傳導(dǎo)，確保規(guī)劃管控要求得以全面貫徹落實，保障國家發(fā)展目標的達成；第二，增強空間協(xié)調(diào)，推動多規(guī)合一[2]。只有這樣，各部門的協(xié)同作用才能得到充分體現(xiàn)，進而達成各部門統(tǒng)一管理的發(fā)展目標；第三，強化空間保障。規(guī)劃人員可通過各級規(guī)劃的反饋協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對國土資源應(yīng)用的嚴格管制，避免有資源浪費現(xiàn)象發(fā)生，進而為規(guī)劃方案的全面落實提供空間保障；第四，做好空間優(yōu)化，落實各級規(guī)劃機構(gòu)，實現(xiàn)對規(guī)劃目標的優(yōu)化設(shè)計，從而引導(dǎo)三大空間進行有機融合，為綠色生產(chǎn)和生活方式的形成奠定基礎(chǔ)。

1.2 優(yōu)化控規(guī)編管體系

對控制性規(guī)劃的實際情況來看，常有規(guī)劃內(nèi)容修改頻繁、審批程序復(fù)雜等問題發(fā)生，給國土空間規(guī)劃的有序開展造成一定的影響。為解決這一問題，各地方政府都在積極構(gòu)建完善的控規(guī)編制體系，并輔以實施相應(yīng)的配套政策，從而實現(xiàn)底線管控、市場調(diào)控等發(fā)展目標，簡化工作程序。現(xiàn)階段，政府部門大多應(yīng)用分層編制及審批的規(guī)劃編管體系開展相關(guān)工作[3]。此工作模式將控制性規(guī)劃分為上下兩層面，上層面主要關(guān)注規(guī)劃傳導(dǎo)、底線管控及公共設(shè)施的控制等業(yè)務(wù)活動。下層面則負責(zé)對上層面管控內(nèi)容進行全方位落實，并注重對各設(shè)施進行定性、定量調(diào)整，為后續(xù)開發(fā)建設(shè)及規(guī)劃管理提供依據(jù)。此外，從規(guī)劃審批及角度調(diào)整這方面來看，上層面工作需在得到政府審批的前提下進行，而下層面則由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T進行審批管理。通過這種方式，控規(guī)審批程度得到簡化，相關(guān)控制內(nèi)容及方式也能得到優(yōu)化設(shè)計，有助于同時提升控規(guī)的控制效果及適應(yīng)性，為其在當(dāng)前時代中得到有效應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

1.3 豐富控規(guī)編制內(nèi)容

現(xiàn)如今，生態(tài)建設(shè)、綠色發(fā)展以及提高現(xiàn)場城市品質(zhì)等理念在當(dāng)前的城鎮(zhèn)規(guī)劃中得到了廣泛應(yīng)用，這就要求相關(guān)工作人員堅持保護與發(fā)展并注重的原則，推動各部門向“多規(guī)合一”這方面發(fā)展，防止有政策限制的問題發(fā)生，對后續(xù)國土空間規(guī)劃的進行造成不良影響[4]。另外，隨著信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等的全面推廣，當(dāng)前的控規(guī)編制內(nèi)容及規(guī)劃技術(shù)相比以往得到了顯著提升，規(guī)劃層面也從以往的平面逐步轉(zhuǎn)為立體。在具體的規(guī)劃過程中，工作人員可通過數(shù)據(jù)化的定量分析，對原有的規(guī)劃內(nèi)容進行擴充，如引進城市設(shè)計導(dǎo)則、重點地段導(dǎo)則等內(nèi)容，實現(xiàn)地上、地下及地面的全方位立體控制。通過這種方式，城市景觀得到統(tǒng)籌建設(shè)，有助于推動城市規(guī)劃與設(shè)計的一體發(fā)展。

2 控制性詳細規(guī)劃存在的問題

2.1 規(guī)劃導(dǎo)向問題

在以往的城鎮(zhèn)建設(shè)中，控規(guī)的編制能夠為相關(guān)建設(shè)活動的開展提供科學(xué)的指導(dǎo)。具體而言，通過開展控制性詳細規(guī)劃，有關(guān)人員能夠?qū)Τ擎?zhèn)中的用地空間進行合理布局[5]。但是，控規(guī)的應(yīng)用很難對林地、濕地及耕地等非建設(shè)空間進行有效管理。這導(dǎo)致規(guī)劃部門很難與林業(yè)、水利及生態(tài)保護等部門進行有序銜接，不利于城鎮(zhèn)規(guī)劃的高效落實。在這種情況下，實際的城鎮(zhèn)規(guī)劃中必然存在多規(guī)不協(xié)調(diào)等問題，不利于部門管控事權(quán)的充分發(fā)揮。

2.2 規(guī)劃傳導(dǎo)問題

首先，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制需要較長的審批時間，再加上城市發(fā)展變化較快，導(dǎo)致經(jīng)過審批的規(guī)劃編制方案在實踐中往往存在不符合實際情況的情況，需要規(guī)劃人員在后期結(jié)合建設(shè)需求對規(guī)劃方案進行調(diào)整，甚至還有部分規(guī)劃中的強制性內(nèi)容無法在實際建設(shè)中得到落實[6]，進而給城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的高效開展造成了不良影響。其次，部分規(guī)劃人員沒有在總體規(guī)劃方案中對編制控規(guī)的范圍進行明確劃分，僅是大致劃定一個建設(shè)用地的范圍線。這必然會導(dǎo)致下一層級控規(guī)編制的范圍存在隨意性，無法進行全局統(tǒng)籌。在這種情況下，城鎮(zhèn)規(guī)劃中必然會有區(qū)域配置不協(xié)調(diào)等問題發(fā)生，對不同片區(qū)控規(guī)的銜接造成了阻礙。

2.3 更新調(diào)整問題

控制性詳細規(guī)劃屬于終極藍圖式的法定規(guī)劃，這使得其與城市發(fā)展中的不確定性存在一定矛盾。特別在部分經(jīng)濟較落后的地區(qū)，規(guī)劃編制人員很難對城市發(fā)展變化加以嚴格把控，這就導(dǎo)致部分城市在控規(guī)編制環(huán)節(jié)存在未批先用、邊編邊用以及邊用邊改等問題[7]。同時，由于控規(guī)的實施需要在審批后經(jīng)過修改才能得到落實。這種繁瑣的應(yīng)用流程使得部分城市在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)產(chǎn)生了編而不批等問題，對相關(guān)規(guī)章制度的嚴肅性造成了削弱。因此，在后續(xù)的控規(guī)編制中，有關(guān)人員需結(jié)合實際構(gòu)建更加科學(xué)完善地控規(guī)應(yīng)用流程，以滿足城市發(fā)展變化帶來的多樣化需求。

3 控制性詳細規(guī)劃的優(yōu)化方向

3.1 優(yōu)化分層編制內(nèi)容

為使控制性詳細規(guī)劃的效用得到充分發(fā)揮，規(guī)劃人員應(yīng)當(dāng)從延續(xù)片區(qū)規(guī)劃加強地塊控規(guī)兩個層面出發(fā)，再結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃的新要求，對現(xiàn)行的控規(guī)控制體系進行完善。同時，管理人員還需建設(shè)全方位、多專業(yè)及多形式的溝通對接體系，借鑒其他城市建設(shè)的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)對控規(guī)體系的延續(xù)升級，最終在城市內(nèi)容形成“十大類要素”的控制體系[8]。在該體系的要求下，片區(qū)工作人員的主要任務(wù)為落實上位規(guī)劃、構(gòu)建相應(yīng)的控規(guī)體系與加強底線管控效果。對此，其可以從以下幾方面提升控制內(nèi)容：第一，積極落實國土空間總體規(guī)劃要求，并做好其他專項規(guī)劃傳導(dǎo)，確保城市安全、人口規(guī)模及用地結(jié)構(gòu)等內(nèi)容滿足建設(shè)要求；第二，對片區(qū)用地布局進行合理規(guī)劃，使各個街區(qū)的規(guī)定符合實際要求，并加強街區(qū)與社區(qū)管理體系的銜接，且其還需對各街區(qū)的人口數(shù)量建設(shè)規(guī)模等指標加以明確了解；第三，構(gòu)建多樣化的城市設(shè)施控制系統(tǒng)，以對各類設(shè)施規(guī)劃進行分級控制，從而推動城市活動的有序運行；第四，提高城市空間品質(zhì)，正確劃分街區(qū)內(nèi)的重點管控區(qū)域，從而使城市建設(shè)風(fēng)貌得到改善；第五，對城市更新范圍進行規(guī)劃，標出其中的重點管控區(qū)域。需要注意的是，街區(qū)層面除了要落實單元層面管控要求外，還應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部重點構(gòu)建剛性容量平衡邊界，確定內(nèi)部街區(qū)的主導(dǎo)功能，劃分合理的生活圈范圍，以充分發(fā)揮各類公共設(shè)施及公園綠地等重要作用[9]。此外，規(guī)劃人員還需細化街區(qū)建設(shè)總量控制及其他控制要求。加強層面控制內(nèi)容的銜接落實，最終形成立體化的管控體系。

3.2 動態(tài)更新控規(guī)調(diào)整方式

首先，從方案實施層面開展控規(guī)評估活動。在此過程中，規(guī)劃人員應(yīng)將控規(guī)評估納入實際修改程序中，避免出現(xiàn)控規(guī)內(nèi)容隨意修改的現(xiàn)象進而實現(xiàn)對控規(guī)內(nèi)容權(quán)威性的有效維護。通過這種方式，規(guī)劃人員能夠以更加高效方式引導(dǎo)控規(guī)內(nèi)容的落實，推動地區(qū)規(guī)劃穩(wěn)定進行。同時，此階段的控規(guī)評估一方面可從社會發(fā)展、政策法規(guī)及其他影響因素等層面進行，另一方面也可以通過對實際情況進行對比分析，充分揭示控規(guī)實施過程中存在的阻礙。需要注意的是，若評估結(jié)果會導(dǎo)致片區(qū)發(fā)展目標、空間結(jié)構(gòu)等原則性內(nèi)容發(fā)生改變，就需要立即開展控規(guī)修編程序，對局部地區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容進行更新，最終實現(xiàn)對控規(guī)內(nèi)容整體的動態(tài)更新。

其次，從片區(qū)單元范圍開展規(guī)劃整合。此過程的主要目標在于做好規(guī)劃銜接，加強規(guī)劃內(nèi)容與工程技術(shù)的協(xié)調(diào)效果，從而有效提高控規(guī)編制內(nèi)容的可操作性。具體可從以下幾方面進行：第一，對未納入控規(guī)或與控規(guī)不一致的內(nèi)容進行統(tǒng)籌設(shè)計；第二，對于規(guī)劃不一致的地方及布局進行調(diào)整，并通過梳理問題、明確更新內(nèi)容等方式，實現(xiàn)對控規(guī)的系統(tǒng)更新，防止在后續(xù)的國土規(guī)劃中出現(xiàn)內(nèi)容調(diào)整等問題，這對編制及審批效率的提升也有著重要的促進作用。

最后，從節(jié)點設(shè)置出發(fā)開展城鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃人員可在城鎮(zhèn)設(shè)計中引入控規(guī)調(diào)整動態(tài)更新，為相關(guān)工作的有序進行提供指導(dǎo)。這主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，控規(guī)編制更新的決策時間較短，且規(guī)劃人員還可以根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展階段的不同對控規(guī)實施進行模擬，有助于提高控規(guī)方案的合理性；第二，城鎮(zhèn)設(shè)計還能夠為傳統(tǒng)定性及定量方法的應(yīng)用做好補充，進而使更新方案的制定得到科學(xué)的數(shù)據(jù)支持；第三，控規(guī)動態(tài)更新調(diào)整的范圍更加靈活，其既可以是一個控規(guī)編制單元，也可以是多個單元的集合體。因此，在實際的城市設(shè)計中，規(guī)劃人員可根據(jù)控規(guī)調(diào)整狀態(tài)對其范圍進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而在城市內(nèi)部營造大尺度的節(jié)點空間。

3.3 注重宜居管理

國土空間規(guī)劃的最終目標在于提高土地資源的利用率，改善居民的生活環(huán)境，從而讓提高其對居住環(huán)境的滿意度。因此，在實踐中，規(guī)劃人員必須充分發(fā)揮國土控規(guī)的職能，構(gòu)建完善的監(jiān)督管控流程,將控規(guī)要求貫徹落實到項目編制到執(zhí)行的全流程中，從而推動國土規(guī)劃的有序進行，進而實現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展的目標。為此，規(guī)劃人員首先應(yīng)當(dāng)做好地區(qū)生態(tài)修復(fù)，如在對城市空間進行規(guī)劃時，需對控規(guī)流程進行全面整合，結(jié)合實際需求構(gòu)建系統(tǒng)化的運維監(jiān)管模式，并根據(jù)相關(guān)標準對其中存在的問題進行具體分析。同時，規(guī)劃人員還應(yīng)當(dāng)夯實管理基礎(chǔ)切奇，再結(jié)合對生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃要求的綜合考慮，進而在此基礎(chǔ)上搭建生態(tài)管控渠道，從而充分發(fā)揮國土空間控規(guī)的時代價值。為國土空間規(guī)劃的順利進行奠定基礎(chǔ)。其次。做好對城市功能的修補，城市空間作為我國國土空間規(guī)劃的重點區(qū)域，規(guī)劃人員需結(jié)合城市規(guī)劃的實際情況，對管理模式進行完善，以提高城市公共服務(wù)質(zhì)量，保障城市監(jiān)管職能的發(fā)揮。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)項目規(guī)劃及監(jiān)控的一體化發(fā)展，還能為后續(xù)規(guī)劃管理的提升做出貢獻。最后，規(guī)劃人員還需要進一步發(fā)揮控規(guī)編制的價值，針對地方國土規(guī)劃方案等內(nèi)容，打造相應(yīng)的發(fā)展呼應(yīng)體系。同時，其還需從宏觀層面對存在問題進行深度剖析，建設(shè)相應(yīng)的示范區(qū)域。這不僅有助于提高國土空間規(guī)劃效果，還能為可持續(xù)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施提供保障。

3.4 構(gòu)建公平的市場環(huán)境

在國土空間規(guī)劃過程中，控規(guī)管理的開展具有十分關(guān)鍵的作用。因此，在實踐中，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的招商服務(wù)體系進行完善。積極落實定人、定時、定目標等管理要求，從而增強控規(guī)管理模式的價值。同時，相關(guān)部門還須注重對管理流程進行整合，推動監(jiān)管體系的完善，進而為有關(guān)人員提供更高質(zhì)量的規(guī)劃服務(wù)。一方面，規(guī)劃部門需深化改革要求，充分發(fā)揮控規(guī)管理的優(yōu)勢，以解決國土空間規(guī)劃中存在的項目改造、破產(chǎn)沖突等問題，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的有序推進。同時，其還需要對管理方案進行優(yōu)化，為控規(guī)管理效果的提升奠定基礎(chǔ)；另一方面，規(guī)劃部門需對審議體制進行創(chuàng)新，結(jié)合控規(guī)管理中存在的實際問題，構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管模式。例如，規(guī)劃部門可實施控制單元管理機制，通過推動國土空間整體規(guī)劃以及控規(guī)體系的協(xié)同發(fā)展，保障國土空間整體規(guī)劃得以高效進行。

3.5 合理調(diào)整控規(guī)方向

在國土空間規(guī)劃過程中，控制性詳細規(guī)劃的實施能夠為規(guī)劃內(nèi)容的制定提供法律依據(jù)，這也是開展城市建設(shè)的基礎(chǔ)步驟。而為了進一步發(fā)揮控規(guī)的效用，使其滿足發(fā)展需求，為后續(xù)規(guī)劃方案的審批及實行提供準確的依據(jù)，規(guī)劃人員需對各參與方的利益需求加以綜合考慮，保障全體利益的最大化發(fā)展。究其原因，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在較大差別，再加上地價、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及交通條件等指標存在區(qū)別，這使得在確定控規(guī)經(jīng)濟指標時，規(guī)劃人員需對地塊的土地價值進行充分考慮，從而使各地區(qū)利益發(fā)展的需求得到滿足，達成維護公眾利益目標。同時，在城市規(guī)劃中，規(guī)劃人員還應(yīng)當(dāng)保障同期區(qū)位土地容積率、地塊面積以及建筑密度等指標保持一致，避免給國土空間規(guī)劃的合理性帶來負面影響。

4 結(jié)束語

對當(dāng)前的國土空間規(guī)劃而言，控制性詳細規(guī)劃的實施能夠有效提高規(guī)劃方案的合理性，并能為目標地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。由此，本文對控制性詳細規(guī)劃的優(yōu)化方向進行研究，通過對其中存在的問題進行分析，提出了優(yōu)化分層編制內(nèi)容、動態(tài)更新控規(guī)調(diào)整方式、注重宜居管理等措施，以提高控規(guī)方案的實施效果，推動國土空間規(guī)劃的有序進行。