馬 驍

習(xí)近平總書記在2023 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重要講話，不僅為我們正確研判形勢(shì)、做好2024 年的經(jīng)濟(jì)工作提供了根本遵循和行動(dòng)指南，而且為我們學(xué)界同仁積極參與“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

一、財(cái)政制度及其創(chuàng)新的內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)首次明確“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。這一光輝論斷，從國(guó)家治理的視角對(duì)財(cái)政及其制度安排的作用進(jìn)行了全新的詮釋和定位，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政理論的新突破（傅志華、陳龍，2017），是活學(xué)活用馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相互關(guān)系之理論的典范。如果說我國(guó)的財(cái)政是人民政府根據(jù)憲法授權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，滿足社會(huì)公共需要，憑借其代表的國(guó)家主權(quán)（或稱作政治權(quán)力）和國(guó)家投資者所有權(quán)（或稱作財(cái)產(chǎn)權(quán)力），參與社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入分配、再分配的一系列活動(dòng)，便可以發(fā)現(xiàn)，即使是最樸素的財(cái)政分配活動(dòng)——“一收一支”，都有中央政府、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭（個(gè)人）等行為主體參與其中，都體現(xiàn)著政府作為國(guó)家治理主體參與國(guó)家治理的重要活動(dòng)，都會(huì)形成諸如政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織、政府與家庭（個(gè)人）、中央政府與地方政府等一系列財(cái)政分配關(guān)系。財(cái)政顯而易見地內(nèi)嵌于社會(huì)再生產(chǎn)過程和國(guó)家治理全過程，動(dòng)態(tài)地為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等提供資金支持，因而是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

目前廣泛使用的財(cái)政制度、財(cái)稅體制、財(cái)政體制等概念既相互聯(lián)系、又相互區(qū)別。財(cái)政制度是一個(gè)更具綜合性和超越性的概念，指的是由政府主導(dǎo)供給的關(guān)于財(cái)政分配活動(dòng)參與者相互關(guān)系的行為規(guī)則（馬驍?shù)龋?022），或者說是穩(wěn)定的且受到財(cái)政分配參與者尊重的行為模式，是財(cái)政分配關(guān)系的上層建筑，主要包括財(cái)政體制、預(yù)算制度、稅收制度、稅收征管體制、收費(fèi)制度、社會(huì)保障制度等諸多內(nèi)容。其中，財(cái)政體制、預(yù)算制度、稅收制度是財(cái)政制度的基本框架（劉尚希、武靖州，2022）。財(cái)政制度能否成為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，完全取決于財(cái)政制度能否有效地規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)參與者的行為及其活動(dòng)邊界，尤其是能否有效地激勵(lì)財(cái)政分配活動(dòng)參與者遵循分工協(xié)作的內(nèi)在要求，各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同維護(hù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)所必需的秩序與活力，能否有效約束財(cái)政分配活動(dòng)參與者的機(jī)會(huì)主義傾向，如企業(yè)、社會(huì)組織和家庭（個(gè)人）的信息扭曲行為、失信行為、欺詐行為，地方政府的模糊活動(dòng)邊界行為、選擇性執(zhí)行上級(jí)政策行為等。無論人們?nèi)绾味x財(cái)政制度創(chuàng)新，竊以為財(cái)政制度創(chuàng)新的根本指向是依據(jù)新理論、新環(huán)境、新挑戰(zhàn)、新目標(biāo)，兼顧目標(biāo)與問題導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)地規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)參與者應(yīng)該做什么以及怎樣做，本質(zhì)上是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的角色與職能，以及相互關(guān)系的再審視再規(guī)范再塑造。

二、新時(shí)代財(cái)政制度創(chuàng)新的主要成就① 周克清教授、李建軍教授和王平博士為本部分補(bǔ)充了數(shù)據(jù)和論據(jù)，特致謝忱！

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，新時(shí)代財(cái)政制度創(chuàng)新按照“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013 年版，第19 頁(yè)。的要求，緊緊圍繞財(cái)政制度不適應(yīng)新時(shí)代要求的具體問題和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的根本目標(biāo)，全面發(fā)力、系統(tǒng)推進(jìn)、縱深突破，發(fā)生了歷史性變革，取得了舉世矚目的成就，集中表現(xiàn)為財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本建立，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)力支撐（馬驍?shù)龋?022）。

（一）央地關(guān)系呈現(xiàn)新格局新氣象

新時(shí)代財(cái)政體制創(chuàng)新圍繞“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017 年10 月18 日。的目標(biāo)，按照“調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的總體思路（劉尚希，2015）不斷創(chuàng)新，進(jìn)而“較大程度改變了傳統(tǒng)社會(huì)中央權(quán)威與地方激勵(lì)兩難的問題”（馬海濤等，2022），央地關(guān)系的可靠性、透明性與協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)，呈現(xiàn)出中央與地方上下齊心、全國(guó)一盤棋、政令暢通、充滿活力氣象（馬驍?shù)龋?022）。

一是央地事權(quán)與支出責(zé)任、權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰。中央上收事權(quán)，支出責(zé)任得到強(qiáng)化。醫(yī)療、教育、科技、文化、交通、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本到位。初步建立起基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系，引入合理增長(zhǎng)機(jī)制，確保共同財(cái)政事權(quán)落實(shí)和財(cái)政可持續(xù)（劉昆，2020）。

二是央地財(cái)力格局保持總體穩(wěn)定。國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模大幅度上升，2012—2022 年全國(guó)一般公共預(yù)算收入從11.73 萬億元增長(zhǎng)至20.36 萬億元，累計(jì)183.42 萬億元，年均增長(zhǎng)6.42%；2012—2022年全國(guó)一般公共預(yù)算支出從12.60 萬億元增長(zhǎng)至26.06 萬億元，累計(jì)219.63 萬億元，年均增長(zhǎng)8.32%①數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm。累計(jì)和年均增長(zhǎng)數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)歷年全國(guó)一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。國(guó)家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)明顯改善，2022 年直接稅占稅收收入比重為35.18%，比2012 年的25.32%提高了9.86 個(gè)百分點(diǎn)②筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》中的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。參照呂煒等（2022）的研究，本文的直接稅只包括了企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅。；國(guó)家不斷加大民生支出，普通民眾的獲得感和幸福感明顯上升，2022年民生支出占比達(dá)到37.84%，比2012 年上漲了16.04%③參照焦長(zhǎng)權(quán)、董磊明（2022）以及李戎、田曉暉（2021）的研究，民生支出以教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出以及衛(wèi)生健康支出（醫(yī)療衛(wèi)生支出）之和表示。相關(guān)數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》中財(cái)政支出數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。中央和地方政府財(cái)力格局總體穩(wěn)定。特別是增值稅“五五分享”成為彌補(bǔ)“營(yíng)改增”導(dǎo)致的地方收入缺口的“女媧石”。2012—2022 年，中央與地方政府財(cái)政收入格局大致保持在45∶55 左右，實(shí)現(xiàn)了總體穩(wěn)定。

三是轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。2012—2022 年，中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付從2012 年的4.54 萬億元增加至2022 年的9.69 萬億元，增長(zhǎng)了113.61%，年均增長(zhǎng)率為8.48%④數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部官網(wǎng)公布的《2013 年中央財(cái)政預(yù)算》中的《2013 年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》《2012 年中央對(duì)地方稅收和轉(zhuǎn)移支付決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/index.html；《2022 年全國(guó)財(cái)政決算》中的《2022 年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付決算表》，http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/。增長(zhǎng)率系筆者根據(jù)中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。省際的財(cái)力差距從2015 年的0.674 下降至2022 年的0.645，區(qū)域間的財(cái)力差距從2015年的0.403 下降至2022 年的0.204（見表1），基本公共服務(wù)差距總體呈縮小趨勢(shì)。

表1 中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)省際和區(qū)域間的財(cái)力均等化效果

（二）基本確立現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架

新時(shí)代我國(guó)預(yù)算制度在“全面規(guī)范、公開透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”上下功夫，基本確立現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架（趙福昌，2023）。

一是明確了預(yù)算制度創(chuàng)新目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)要求“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。黨的十九大報(bào)告要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求建立“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。二是完善了政府預(yù)算體系。新《預(yù)算法》體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算理念，突出了預(yù)算的完整性，包括四本預(yù)算的政府預(yù)算體系得以確立，初步建立預(yù)算依法追責(zé)機(jī)制（趙福昌，2023）、規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制（何成軍，2014）。三是強(qiáng)化了預(yù)算績(jī)效管理。2018 年以來，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。四是增強(qiáng)了預(yù)算約束剛性。預(yù)算審查、監(jiān)督機(jī)制不斷健全，預(yù)算約束力不斷加大（趙福昌，2023）。人大建立全國(guó)性的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，社會(huì)參與熱情不斷高漲，第三方監(jiān)督力度不斷加大，保障了社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。五是實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算公開透明。從清華大學(xué)編制的歷年《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》①參見清華大學(xué)公共管理學(xué)院網(wǎng)站，https：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg.htm。可以發(fā)現(xiàn)，近年來我國(guó)預(yù)算的公開透明度顯著提升，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”的目標(biāo)。

（三）稅收法定顯著增強(qiáng)

新時(shí)代我國(guó)稅收制度圍繞完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善個(gè)人所得稅制度不斷創(chuàng)新，稅收法定顯著增強(qiáng)，稅收營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

一是提高了稅收治理法治化水平。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出落實(shí)稅收法定原則，2015 年修訂《立法法》將“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列入法律保留內(nèi)容，現(xiàn)有的13 部稅收法律有9 部是在黨的十八大以后完成立法的，極大地提高了稅收治理法治化水平。二是進(jìn)一步優(yōu)化了增值稅制度。增值稅留抵退稅使增值稅更趨中性；增值稅稅率簡(jiǎn)并同時(shí)大幅降低增值稅稅率，實(shí)現(xiàn)間接稅稅負(fù)減降，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入占稅收收入的比重日益提升（趙福昌，2023），稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。同時(shí)，在“營(yíng)改增”后實(shí)行增值稅央地“五五”分成，優(yōu)化了商品稅在政府間的分配比例。三是強(qiáng)化了個(gè)人所得稅公平收入分配功能。個(gè)人工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得四項(xiàng)納入綜合課征，個(gè)稅課稅模式由分類課征邁向分類綜合課征。提高基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或者住房租金、贍養(yǎng)老人、3 歲以下嬰幼兒照護(hù)等扣除，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，增設(shè)反避稅條款，實(shí)行“代扣代繳、自行申報(bào)、匯算清繳、多退少補(bǔ)、優(yōu)化服務(wù)、事后抽查”征管模式，顯著增強(qiáng)了個(gè)人所得稅公平收入分配的功能。四是進(jìn)一步優(yōu)化了企業(yè)所得稅。實(shí)施小微企業(yè)減征企業(yè)所得稅的規(guī)定，提高企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例，優(yōu)化固定資產(chǎn)加速折舊政策，為小微企業(yè)成長(zhǎng)注入了動(dòng)力。五是不斷創(chuàng)新稅收征管制度。優(yōu)化征管體制、合并國(guó)稅地稅、整合征管資源、建設(shè)智慧稅務(wù)，稅收征管效能、稅收服務(wù)水平顯著提高，稅收營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。在世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中，我國(guó)納稅指標(biāo)排名不斷上升，納稅人繳費(fèi)人滿意度第三方調(diào)查得分從2012 年的79.72 分提升到2021 年的87.2 分。六是主動(dòng)融入國(guó)際稅收治理，展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)。探索建立“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，搭建多邊國(guó)際稅收合作平臺(tái)。加強(qiáng)國(guó)際稅收交流與合作，參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)下國(guó)際稅收規(guī)則改革，有效服務(wù)高水平對(duì)外開放。

三、新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新目標(biāo)、基本原則與著力重點(diǎn)

財(cái)政制度創(chuàng)新雖然取得了重要成就，但仍有需要改進(jìn)的地方。其中，最重要的問題不再僅僅是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而是要立足處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，落腳點(diǎn)便是有關(guān)財(cái)政分配活動(dòng)參與者——政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭（個(gè)人）等行為主體的行為規(guī)范、激勵(lì)與約束。新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新的根本目標(biāo)將是以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為依歸，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供科學(xué)的制度保障。

新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新的基本原則是必須把握好習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論，堅(jiān)持好、運(yùn)用好貫穿其中的立場(chǎng)觀點(diǎn)方法。具體包括：一是堅(jiān)持人民至上。人民性是我國(guó)財(cái)政的根本屬性。財(cái)政制度創(chuàng)新必須始終站穩(wěn)人民立場(chǎng)、把握人民愿望。二是堅(jiān)持自信自立。立足國(guó)家治理實(shí)際，以更加積極的歷史擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)造精神推動(dòng)財(cái)政制度創(chuàng)新，既不刻舟求劍，也不照抄照搬。三是堅(jiān)持守正創(chuàng)新。堅(jiān)持馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。堅(jiān)持黨對(duì)財(cái)政制度創(chuàng)新的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義，敢于干前人沒有干過的事情。四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。聚焦國(guó)家治理創(chuàng)新與財(cái)政實(shí)踐發(fā)展遇到的新問題與深層次問題、人民群眾急難愁盼問題、國(guó)際變局中的新問題，創(chuàng)新財(cái)政制度。五是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。財(cái)政制度不是孤立的，總是與上層建筑其他制度緊密相連，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，貫徹落實(shí)2023 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，進(jìn)一步強(qiáng)化與其他制度創(chuàng)新的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。六是堅(jiān)持胸懷天下。中國(guó)正在走向世界舞臺(tái)的中央，財(cái)政制度創(chuàng)新必須有利于推動(dòng)高水平對(duì)外開放。新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持短期策略與中長(zhǎng)期策略相統(tǒng)一。

（一）新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新必須揚(yáng)棄“政府-市場(chǎng)”二維世界思維范式

國(guó)家治理現(xiàn)代化，是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中之義。一般而言，國(guó)家治理體系包括三個(gè)最重要的次級(jí)體系，即政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理（俞可平，2014），三者是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，如圖1 所示。

圖1 國(guó)家治理體系的三維思維范式

國(guó)家治理現(xiàn)代化是政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新的過程，謀求的是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭（個(gè)人）等財(cái)政分配活動(dòng)參與者在認(rèn)同和尊重各自的獨(dú)立性和利益的前提下，以“良法”為依歸，通過溝通交流、談判協(xié)商、平等合作等方式，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程和活動(dòng)（馬驍、周克清，2016）。在國(guó)家治理現(xiàn)代化語境中，政府既是治理主體，又是治理對(duì)象，其權(quán)力和職責(zé)邊界理應(yīng)受到規(guī)范和約束。政府應(yīng)努力成為法治政府、有限政府和有為政府，即政府作為社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，必須真正把“法治精神”作為政治信仰，尊為社會(huì)柱石，依法治國(guó)、依法行政，既充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在國(guó)家治理中的作用，又揚(yáng)棄大包大攬傳統(tǒng)，更好發(fā)揮政府在資源配置中的重要作用，做好職責(zé)范圍內(nèi)的事情，為市場(chǎng)和社會(huì)提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品與服務(wù)。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但市場(chǎng)能否有效運(yùn)行，既決定于市場(chǎng)主體在有限理性前提下的自律行為，又決定于政府供給的法律法規(guī)和監(jiān)管質(zhì)量。可見市場(chǎng)主體同樣既是治理主體，又是治理對(duì)象，必須依法經(jīng)營(yíng)、接受監(jiān)管。此外，不斷壯大的社會(huì)組織、社區(qū)將會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給與需求、政府的職能定位產(chǎn)生巨大的影響，同樣需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中予以考慮。社會(huì)和諧是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾必須知義務(wù)、擔(dān)責(zé)任，依法參與社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程?？偠灾?cái)政制度創(chuàng)新應(yīng)立足于國(guó)家治理現(xiàn)代化語境下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系來規(guī)范各自的職能范圍和活動(dòng)邊界。

（二）新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新應(yīng)努力推動(dòng)制定財(cái)政基本法

在憲法框架下制定財(cái)政基本法應(yīng)成為財(cái)政制度創(chuàng)新的努力方向、根本選擇。財(cái)政基本法是現(xiàn)代財(cái)政制度的根本大法，是其他財(cái)政制度的法律基礎(chǔ)，其核心功能在于以法律條文規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的職能范圍、活動(dòng)邊界和相互關(guān)系，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，以及政府與納稅人之間的相互關(guān)系。最基本最樸素的選擇是依據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論，結(jié)合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，立足國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，制定公共產(chǎn)品與服務(wù)目錄、準(zhǔn)公共產(chǎn)品目錄、社區(qū)公共產(chǎn)品目錄及準(zhǔn)入與退出條件，規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)的活動(dòng)邊界，建立健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)參與資源配置的激勵(lì)約束機(jī)制和動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論，社會(huì)產(chǎn)品按照其消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和受益的排他性區(qū)分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其中公共產(chǎn)品是指同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品，私人產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性不完全的產(chǎn)品。盡管有人認(rèn)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括“俱樂部”產(chǎn)品，但本文將具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性且受益范圍小的準(zhǔn)公共產(chǎn)品稱為“俱樂部”產(chǎn)品，也稱作社區(qū)公共產(chǎn)品，如社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)安全、社區(qū)防疫衛(wèi)生、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)物業(yè)管理和村規(guī)民約等。一般而言，公共產(chǎn)品供給責(zé)任主要由政府承擔(dān)，私人產(chǎn)品供給責(zé)任主要由市場(chǎng)承擔(dān)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給責(zé)任究竟由政府承擔(dān)，還是由市場(chǎng)承擔(dān)，主要取決于誰的供給效率高。隨著社會(huì)治理創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)將不斷壯大，社會(huì)自治水平將不斷提高，社區(qū)公共產(chǎn)品供給責(zé)任可由社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)承擔(dān)，其供給成本則由具有俱樂部屬性的社區(qū)和行業(yè)組織及其成員分擔(dān)。

規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，重在劃分事權(quán)和支出責(zé)任，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，基礎(chǔ)性工作是明確財(cái)政事權(quán)?，F(xiàn)代財(cái)政理論還告訴我們，根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性或受益范圍的大小可以在一國(guó)范圍內(nèi)將其分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品。以此類推，地方性公共產(chǎn)品也可以細(xì)分為省（自治區(qū)、直轄市）域公共產(chǎn)品、準(zhǔn)省（自治區(qū)、直轄市）域公共產(chǎn)品、縣（區(qū)）域公共產(chǎn)品、準(zhǔn)縣（區(qū)）域公共產(chǎn)品、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域公共產(chǎn)品、準(zhǔn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品。在開放條件下，根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性或受益范圍的大小還可以分為全球性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全球性公共產(chǎn)品、國(guó)際公共產(chǎn)品。據(jù)此可將財(cái)政事權(quán)劃分如下：中央政府承擔(dān)參與全球性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全球性公共產(chǎn)品、國(guó)際公共產(chǎn)品、全國(guó)性公共產(chǎn)品供給責(zé)任，各級(jí)地方政府承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給責(zé)任。國(guó)內(nèi)跨域公共產(chǎn)品，如準(zhǔn)縣（區(qū)）域公共產(chǎn)品、準(zhǔn)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）域公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品等由同級(jí)政府合作供給或由上一級(jí)政府統(tǒng)籌供給?？偠灾?，劃分財(cái)政事權(quán)、優(yōu)化共同事權(quán)、明確支出責(zé)任，建立健全地方稅體系，保障各級(jí)政府必需的財(cái)力，將是財(cái)政基本法重要內(nèi)容。

規(guī)范政府與納稅人之間財(cái)政關(guān)系的核心是要堅(jiān)持以人民為中心，牢記“江山就是人民，人民就是江山”，從國(guó)家治理現(xiàn)代化視角認(rèn)識(shí)財(cái)政。我國(guó)財(cái)政實(shí)踐目標(biāo)與歸宿在于：政府根據(jù)人民授權(quán)，既通過收入的組織與使用持續(xù)“生產(chǎn)”自己賴以存在與運(yùn)行的物質(zhì)條件，又持續(xù)“生產(chǎn)”和供給公共產(chǎn)品與服務(wù)，以獲得最廣泛的情感認(rèn)同、政治認(rèn)同和政治支持；所有市場(chǎng)主體需要向政府納稅以獲得政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。市場(chǎng)主體一旦向政府繳納稅收，便意味著作為納稅人的法定權(quán)力與利益應(yīng)依法獲得保護(hù)。這顯然是一種包含著政府與所有市場(chǎng)主體（納稅人）之間有關(guān)彼此尊重、保護(hù)對(duì)方權(quán)力與利益的相互承諾的合作關(guān)系，蘊(yùn)含著我國(guó)財(cái)政有關(guān)民生、民主、法治、公平、和諧等諸多價(jià)值取向。因此，財(cái)政基本法應(yīng)確立所有市場(chǎng)主體（納稅人）在征稅事務(wù)上平等的同意權(quán)和稅收使用方面的參與權(quán)，為平等保護(hù)所有市場(chǎng)主體（納稅人）的權(quán)力與利益提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

（三）直面現(xiàn)實(shí)問題，優(yōu)化財(cái)政制度要素組合

2023 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革開放，推動(dòng)高水平科技自立自強(qiáng)，加大宏觀調(diào)控力度，統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興、高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)預(yù)期，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，增進(jìn)民生福祉，保持社會(huì)穩(wěn)定，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)。因此，推動(dòng)新一輪財(cái)政制度創(chuàng)新，應(yīng)貫徹落實(shí)好中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，把堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展作為新時(shí)代的硬道理，把推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化作為最大的政治，加大財(cái)政制度和財(cái)政政策同國(guó)家重大戰(zhàn)略協(xié)同力度，強(qiáng)化財(cái)力保障。

一是財(cái)政制度創(chuàng)新和財(cái)政政策選擇要圍繞“強(qiáng)信心”發(fā)力?！皬?qiáng)信心”有賴于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，落腳點(diǎn)是改善社會(huì)預(yù)期，讓投資者愿意投資、消費(fèi)者愿意消費(fèi)。2024 年應(yīng)繼續(xù)保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，要合理安排政府投資規(guī)模①《明年財(cái)政政策重點(diǎn)在哪里？財(cái)政部：八方面工作聚焦高質(zhì)量發(fā)展》，央廣網(wǎng)，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。，通過政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，著力提高投資效率。持續(xù)優(yōu)化兼具需求管理和供給管理屬性的減稅降費(fèi)政策，激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化財(cái)力薄弱地區(qū)的資金保障，切實(shí)兜牢基層“三?！钡拙€。在財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅費(fèi)優(yōu)惠、政府采購(gòu)等方面對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。要激發(fā)有潛能的消費(fèi)，為培育消費(fèi)熱點(diǎn)和新型消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。激發(fā)消費(fèi)的根本仍然在于健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)；完善收入分配制度，增加低收入者收入，擴(kuò)大或穩(wěn)定中等收入群體；健全社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系。只有這樣，才能讓消費(fèi)者敢于和樂于消費(fèi)。

二是財(cái)政制度創(chuàng)新和財(cái)政政策選擇要圍繞“調(diào)結(jié)構(gòu)”發(fā)力。調(diào)結(jié)構(gòu)既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，又有利于需求管理。要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)過剩產(chǎn)能的財(cái)政制度約束，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或進(jìn)行產(chǎn)品升級(jí)換代。要與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行等相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，出臺(tái)約束重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的財(cái)政制度和財(cái)政政策，確保與其他政策的一致性。要強(qiáng)化地方專項(xiàng)債券資金使用管理，支持地方政府加大重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。要進(jìn)一步完善專精特新中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，保護(hù)其創(chuàng)新發(fā)展的積極性②《明年財(cái)政政策重點(diǎn)在哪里？財(cái)政部：八方面工作聚焦高質(zhì)量發(fā)展》，央廣網(wǎng)，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。。

三是財(cái)政制度創(chuàng)新和財(cái)政政策選擇要圍繞“利長(zhǎng)遠(yuǎn)”發(fā)力。利長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本選擇就是為科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)提供資金支持和財(cái)政制度保證，鼓勵(lì)以顛覆性技術(shù)和前沿技術(shù)催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。加大財(cái)政科技投入力度，為國(guó)家重大科技項(xiàng)目提供強(qiáng)有力的資金支持，切實(shí)支持企業(yè)科技創(chuàng)新，有效解決“卡脖子”問題。加大新型工業(yè)化的支持力度，培育新產(chǎn)業(yè)新賽道，統(tǒng)籌運(yùn)用好專項(xiàng)資金、政府采購(gòu)、首臺(tái)（套）保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日?，有效支持發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。健全差異化財(cái)稅政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及人與自然的和諧共生。