喻春森

中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校副教授

黨的二十大報(bào)告提出，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵階段。成都、重慶作為兩大中心城市，對(duì)于提升西部地區(qū)乃至我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展水平具有特殊的意義。在此背景下，成渝地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新興增長(zhǎng)極，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局等問題也日益凸顯。這既是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記作出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重大決策部署，又是新時(shí)代賦予川渝兩?。ㄊ校┑闹卮笳稳蝿?wù)和戰(zhàn)略使命。2021 年10 月20 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》中提出要以推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點(diǎn)，通過完善要素市場(chǎng)化配置，破除體制機(jī)制弊端，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)等方式，構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)“協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的關(guān)系。

為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，2022 年黨中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)展改革委等相關(guān)部門下發(fā)相關(guān)政策文件，要求加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。2022 年5 月6 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中明確提出要加快完善以縣城為核心的城鎮(zhèn)體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年6月21日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》中提出，要堅(jiān)持“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，以縣域地區(qū)為連接城市和農(nóng)村的最小單元，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源合理配置和基本要素有序流通，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，完善相關(guān)政策體系。因此，通過實(shí)地調(diào)研與文獻(xiàn)研究，本文深入探討、分析和總結(jié)成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題，并提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈共同推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展路徑。

成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

通過短短兩年多的建設(shè)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面已經(jīng)呈現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一是川渝城鄉(xiāng)收入比進(jìn)一步降低。2021 年四川城鄉(xiāng)居民收入比為2.36，比2020 年減少0.04，比2019 年減少0.1。2021年重慶城鄉(xiāng)居民收入比為2.4，比2020 年縮小0.05，比2018 年縮小0.1。二是隨著國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施和成渝都市圈、城市群發(fā)展規(guī)劃的推進(jìn)，大中小城市建設(shè)步伐加快。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)南充、達(dá)州、萬州、黔江等區(qū)域中心城市建設(shè)效果顯著，均成為“城市主城區(qū)人口100 萬，主城區(qū)面積100平方公里”的大城市。墊江、梁平、豐都、忠縣、云陽(yáng)等節(jié)點(diǎn)城市要素集聚功能明顯增強(qiáng)，2010—2021 年常住人口城鎮(zhèn)化率年均保持1.5 個(gè)百分點(diǎn)的增速。榮昌、大足、銅梁、潼南4 個(gè)橋頭堡城市加快推進(jìn)遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、資大文旅融合示范區(qū)等跨區(qū)域合作平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)成渝雙城、連接圈內(nèi)各地區(qū)城鄉(xiāng)的橋梁作用逐漸增強(qiáng)。三是成渝地區(qū)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)加速發(fā)力。以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化示范縣（市）為引領(lǐng)，縣域地區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)能力不斷提升，增強(qiáng)縣域地區(qū)的綜合承載能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶提供便利條件。2010—2021 年墊江、忠縣、金堂、樂至、江安等國(guó)家新型城鎮(zhèn)化示范縣（市）城鎮(zhèn)化率年均增加1.58%、1.53%、2.63%、1.18%、1.44%，加快推動(dòng)成渝地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

然而，成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨著一系列的問題與挑戰(zhàn)。一是城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待持續(xù)提升，工業(yè)化發(fā)展速度較慢，區(qū)域之間不平衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距還比較大，發(fā)展協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資源環(huán)境約束越來越嚴(yán)重，生態(tài)安全壓力增大。二是城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)速度較慢，有效消費(fèi)需求繼續(xù)增強(qiáng)，消費(fèi)升級(jí)乏力，“三農(nóng)”問題仍然存在，農(nóng)民增收困難，戶籍制度改革及相應(yīng)匹配的政策還未完全實(shí)行，常住人口還未完全共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平。三是城市群協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制亟需健全，超大城市（例如成都、重慶主城區(qū)）擴(kuò)張速度過快，部分大中小城市和小城鎮(zhèn)面臨經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模減小的難題，除了成都、重慶主城區(qū)以外，市區(qū)人口超百萬的Ⅱ型大城市只有瀘州、宜賓、南充、綿陽(yáng)、達(dá)州和自貢6 個(gè)。四是距構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局仍有一定差距，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏韌性，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力亟待提升，城鎮(zhèn)治理能力還需加強(qiáng)等。

成渝雙圈共同推動(dòng) 城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展路徑

——改革新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)機(jī)制。第一，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化新機(jī)制。成渝地區(qū)各城市間的地理區(qū)位和距離差異性很大，每個(gè)城市承擔(dān)的功能也應(yīng)不盡相同，要注重城鎮(zhèn)功能的協(xié)同布局和規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)不同類型城鎮(zhèn)特點(diǎn)和需求，結(jié)合自身實(shí)際，科學(xué)確定空間布局方案。堅(jiān)持以人為本，因地制宜地進(jìn)行空間優(yōu)化整合，提高人居環(huán)境品質(zhì)，營(yíng)造宜居宜業(yè)氛圍。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮土地資源要素配置效率、交通便捷程度、產(chǎn)業(yè)配套水平、生態(tài)環(huán)境狀況等因素，形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局體系。發(fā)揮好政府引導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施情況及相關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

第二，“制度化、規(guī)范化、程序化”并舉，完善構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)。統(tǒng)籌推進(jìn)各類園區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃相銜接，結(jié)合本地實(shí)際開展產(chǎn)業(yè)集群式開發(fā)模式創(chuàng)新，形成具有鮮明地域特征、富有地方文化內(nèi)涵、符合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。積極培育壯大特色小鎮(zhèn)，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托自身優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，加快打造現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代商貿(mào)物流基地、休閑度假目的地和生態(tài)宜居宜業(yè)新城。構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地區(qū)全覆蓋的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)布局，全面打通城市到村（社區(qū)）道路通道，加強(qiáng)城市公交樞紐設(shè)施配套建設(shè)。完善軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，增強(qiáng)城際鐵路的輻射能力。

第三，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村共建共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路交通設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)（?。┑栏臄U(kuò)建，有序擴(kuò)大國(guó)（?。┑栏采w面。加快完善縣（鄉(xiāng)）道路通達(dá)性工程，提升縣城至中心鎮(zhèn)道路等級(jí)水平。積極推廣農(nóng)村公路“村村通”，實(shí)施危橋改造等惠民項(xiàng)目。修建村內(nèi)主干道，擴(kuò)大公路客運(yùn)站的綜合服務(wù)功能。完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理政策，加強(qiáng)村級(jí)路網(wǎng)規(guī)劃布局和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，加快實(shí)施“千鄉(xiāng)萬村”工程。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)特別是與大城市毗鄰的縣域地區(qū)探索開展城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村公交車聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。

——深化農(nóng)村改革機(jī)制助推鄉(xiāng)村振興。第一，進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度。土地是農(nóng)村發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，成渝地區(qū)要順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)，加大對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地等土地類型進(jìn)行制度改革，力爭(zhēng)最大程度釋放農(nóng)村土地要素參與鄉(xiāng)村振興的活力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類用地，建立健全新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施體制機(jī)制，構(gòu)建“多規(guī)合一”的空間管控模式。深化農(nóng)村土地管理制度改革，特別是對(duì)集體林地等特殊地權(quán)進(jìn)行相應(yīng)制度改革，完善耕地占用稅征收辦法。健全并嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)地用途管制政策，提高農(nóng)用地占補(bǔ)平衡標(biāo)準(zhǔn)。健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保制度，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，確保農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)。

第二，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制。推動(dòng)農(nóng)業(yè)擔(dān)保等加快發(fā)展，優(yōu)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部資源配置，改善客戶結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村金融可得性。積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融產(chǎn)品與服務(wù)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提升涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶獲得感。按照市場(chǎng)化原則，加強(qiáng)多元信貸方式支撐，鼓勵(lì)增加首次貸款和信用貸款選項(xiàng)。充分發(fā)揮政策性銀行作用，完善開發(fā)性、商業(yè)性、合作性農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能，更好地發(fā)揮其對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的助力作用。鼓勵(lì)各類資本通過多種途徑進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。積極發(fā)展小額貸款公司，引導(dǎo)民間資本積極加入村鎮(zhèn)銀行和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，培育一批具有較強(qiáng)發(fā)展?jié)摿途哂袃?yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力的金融控股集團(tuán)或金融服務(wù)企業(yè)。

第三，推動(dòng)逐步構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系。依據(jù)鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的要求，健全鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建立健全自治組織制度。推進(jìn)村黨組織組織化程度提升工程，健全農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，提高基層黨建工作水平。深入推進(jìn)法治鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提升村民學(xué)法用法意識(shí)和依法辦事水平。建立健全公眾參與城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制、評(píng)估和監(jiān)督等制度體系。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政職能，打破“大部門”體制，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣的指導(dǎo)。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，不斷提升和強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)民共享發(fā)展成果。

——健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制。第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的管理體制。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制一體化建設(shè)，推動(dòng)成渝地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破二元結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)體系。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，形成以中心城區(qū)為核心帶動(dòng)周邊縣域地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的城市化格局。加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化長(zhǎng)足健康發(fā)展的機(jī)制。當(dāng)前，成渝地區(qū)仍有大量的農(nóng)業(yè)人口在城市發(fā)展，保持這一批農(nóng)村居民能夠在城市和農(nóng)村之間自由流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。因此，要加快推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)相關(guān)綜合配套措施，促進(jìn)農(nóng)村戶口居民實(shí)現(xiàn)市民化。健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障體系、完善就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)以及培育和發(fā)展人力資源市場(chǎng)。

第二，深化產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)制。成渝地區(qū)應(yīng)加快農(nóng)村有關(guān)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)制度改革進(jìn)程，進(jìn)一步厘清農(nóng)民享有的有關(guān)產(chǎn)權(quán)，探索依附于進(jìn)城落戶農(nóng)村居民的“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立和完善以戶為單位集體所有建設(shè)用地進(jìn)入城市的制度，使更多的農(nóng)民放心進(jìn)城落戶，達(dá)到“穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，享受城鄉(xiāng)融合的成果。深入改革農(nóng)村宅基地制度，堅(jiān)持“房地一體”原則，推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證和流轉(zhuǎn)，明確宅基地使用權(quán)、所有權(quán)和資格權(quán)。引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展多種形式的“三舊”改造項(xiàng)目，鼓勵(lì)農(nóng)民通過出租、抵押或入股等方式利用閑置宅基地和住宅。

第三，完善城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制。促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，夯實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。強(qiáng)化發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)連接城鄉(xiāng)發(fā)展的引領(lǐng)作用，培育壯大鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，構(gòu)建多種形態(tài)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新格局。加快建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，完善生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，有序推動(dòng)適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)范圍，大力發(fā)展地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品。培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等）和各類農(nóng)業(yè)合作組織，盤活農(nóng)村一產(chǎn)及二產(chǎn)的低效資產(chǎn)，通過股權(quán)流轉(zhuǎn)盤活存量資產(chǎn)。加快打造跨地區(qū)集中連片優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)基地，科學(xué)有序引導(dǎo)農(nóng)村居民由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。