上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院 任柯柯

上海作為超大型城市，城市運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)與一般城市不同的顯著特征，突出表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)種源多、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)影響面廣等特點(diǎn)，城市風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)處置難度更大，城市應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)防控面臨著更大挑戰(zhàn)和更高要求。

一、上海城市風(fēng)險(xiǎn)的主要類型和典型特征

特大城市面臨的城市風(fēng)險(xiǎn)正在朝著復(fù)雜化、多元化的方向發(fā)展，上海極具代表性，尤其在公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件中都具有鮮明特點(diǎn)。

自然災(zāi)害：常規(guī)災(zāi)害與極端災(zāi)害并存。上海不但面臨臺(tái)風(fēng)、洪水、地面沉降等具有長期性、持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)，也受到風(fēng)暴潮等極端突發(fā)災(zāi)害的威脅。加之城市人口、經(jīng)濟(jì)、建筑高度密集，自然災(zāi)害造人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失往往更大。

事故災(zāi)難：小災(zāi)大損與大災(zāi)重?fù)p并存。事故災(zāi)害在四類突發(fā)事件中占比最高，在部分年份甚至達(dá)到80%左右。近年來每萬起交通事故死亡人數(shù)卻出現(xiàn)快速持續(xù)增長態(tài)勢，單起火災(zāi)的損失折款數(shù)量也并未得到明顯遏制。局部疏漏引發(fā)“大災(zāi)重?fù)p”事故也偶有發(fā)生。

公共衛(wèi)生事件：高頻事件與突發(fā)事件并存。上海公共衛(wèi)生事件體現(xiàn)出事件影響波及面廣、防控對象流動(dòng)性強(qiáng)、潛在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)。食品安全作為公共衛(wèi)生事件的“?？汀?，隨著外賣消費(fèi)方式普及，監(jiān)管壓力持續(xù)上升?！靶鹿诓《尽备菗舸┝松虾魅静》揽伢w系，導(dǎo)致全市采取了數(shù)十天的靜默管理，對人民群眾生命健康和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

社會(huì)安全事件：內(nèi)源引發(fā)和外源誘發(fā)并存?？焖侔l(fā)展期內(nèi)部矛盾集聚容易引發(fā)安全事件，尤其是“泄憤式”破壞城市正常生產(chǎn)和生活秩序的社會(huì)傷害行為，對城市公共安全構(gòu)成威脅。在全球化和信息化時(shí)代，災(zāi)難因素跨越國界也更加容易，上海作為我國對外開放的門戶城市，面臨的形勢往往更為嚴(yán)峻。

二、上海城市運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)防控方面的主要經(jīng)驗(yàn)

上海積極創(chuàng)新理念思路和方法，對標(biāo)全球城市加強(qiáng)城市應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)，在統(tǒng)籌機(jī)制設(shè)計(jì)、基層網(wǎng)絡(luò)化管理、智能化管理、精細(xì)化管理等方面形成了一些好的做法。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建“組織+信息+隊(duì)伍+資源”統(tǒng)籌機(jī)制。上海市形成了各區(qū)域、各災(zāi)種管理部門的信息交互網(wǎng)絡(luò)、綜合性應(yīng)急隊(duì)伍體系、應(yīng)急保障資源統(tǒng)籌機(jī)制等，在預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)縱向之間、橫向之間、內(nèi)外之間聯(lián)動(dòng)，形成整體合力。

二是強(qiáng)化基層管理，織密全覆蓋風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)。上海非常重視加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作，并形成了基層應(yīng)急管理建設(shè)的創(chuàng)新模式。至今先后建立了10個(gè)市級基層應(yīng)急管理單元和20多個(gè)區(qū)縣級基層應(yīng)急管理單元。街鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌治安、城管、安監(jiān)、協(xié)管、志愿者隊(duì)伍等隊(duì)伍資源，形成了街道網(wǎng)格綜合管理“1+3+N”的隊(duì)伍體系即突發(fā)事件應(yīng)急管理隊(duì)伍體系。

三是注重預(yù)警預(yù)防，建立應(yīng)急預(yù)案排查風(fēng)險(xiǎn)。上海應(yīng)急管理的重心已經(jīng)從單純的“事后應(yīng)急”轉(zhuǎn)向“事前、事中防控”，構(gòu)建了以1個(gè)市總體預(yù)案位為龍頭，以16個(gè)區(qū)分級預(yù)案、若干個(gè)專項(xiàng)和部門預(yù)案、部分基層應(yīng)急管理單元預(yù)案以及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案為主體，適應(yīng)上海特大城市應(yīng)急管理工作特點(diǎn)的應(yīng)急預(yù)案體系。

四是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，提高智能化精細(xì)化應(yīng)急管理水平。上海通過大數(shù)據(jù)中心建立城市安全運(yùn)行底座，綜合各部門信息流量提高監(jiān)測預(yù)警的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，并運(yùn)用北斗技術(shù)提高救災(zāi)處置的高效性和專業(yè)性。截至六月底，全市各類場所主體已申領(lǐng)“場所碼”超過250萬個(gè)、布設(shè)“數(shù)字哨兵”近8萬臺(tái)，7月以來日均掃碼量、數(shù)據(jù)核驗(yàn)調(diào)用量突破5000萬人次。

五是踐行多元共治，構(gòu)建政府+社會(huì)力量管控體系。上海城市應(yīng)急管理中逐漸引入社會(huì)力量，大批量購買第三方機(jī)構(gòu)提供城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測服務(wù)，通過“專業(yè)企業(yè)+社會(huì)組織+志愿者”充實(shí)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，并借助社會(huì)力量做好事后保障以及安全教育培訓(xùn)。

三、上海城市運(yùn)行應(yīng)急管理的主要不足

（一）各方的安全風(fēng)險(xiǎn)意識還明顯不足

紐約、倫敦、東京等國際化大都市普遍堅(jiān)持了全周期的應(yīng)急管理模式，并特別注重事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作，強(qiáng)化日常的應(yīng)急演練和培訓(xùn)宣傳，提高民眾的安全風(fēng)險(xiǎn)意識。上海已經(jīng)在逐步轉(zhuǎn)變以“事件為中心”的應(yīng)急模式，但安全風(fēng)險(xiǎn)意識還有待提高。從城市管理部門來看，主動(dòng)關(guān)口前移的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)收集、數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警等推進(jìn)力度還有待加強(qiáng)。應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的教育、專業(yè)培訓(xùn)還明顯不足，還未建立起廣泛覆蓋的長效機(jī)制。

（二）應(yīng)急管理平臺(tái)功能有待完善

上海在城市應(yīng)急管理中也充分應(yīng)用了大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，但主要是在單個(gè)領(lǐng)域或部分地域的應(yīng)用，全市層面的智慧應(yīng)急管理系統(tǒng)功能仍顯不足。首先，信息數(shù)據(jù)分散，流動(dòng)人口、公共設(shè)施、食品安全、醫(yī)療救助、氣象數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)歸集分散，且各部門數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多個(gè)信息系統(tǒng)兼容有難度，信息相互獲取難度大；二是數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，突發(fā)事件產(chǎn)生時(shí)，數(shù)據(jù)常常不能有效反映基本情況；系統(tǒng)訪問容量嚴(yán)重不足，此輪疫情下，各級政府和民眾大量調(diào)用“隨申碼”“核酸碼”時(shí)，系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨巨大挑戰(zhàn)；三是缺乏應(yīng)急案例數(shù)據(jù)庫。由于城市突發(fā)事件的特點(diǎn)，導(dǎo)致在不確定的環(huán)境下決策者的價(jià)值取向、心理壓力和決策過程都有很大變化，更需要借鑒國內(nèi)外以往的歷史應(yīng)急案例。但目前應(yīng)急管理系統(tǒng)中缺少對類似案例的總結(jié)。

（三）城市應(yīng)急的精細(xì)化管理有待提高

上海作為超大型城市，城市應(yīng)急管理的精細(xì)化還有不少短板：比如，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性和可操作性。目前上海雖制定了較全面的應(yīng)急預(yù)案體系，但在預(yù)案編制前未引入風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和開展應(yīng)急資源調(diào)查，預(yù)案很多流于形式，存在與與實(shí)際有效聯(lián)系不足、行動(dòng)方案不夠細(xì)致等問題。又比如：風(fēng)險(xiǎn)隱患劃分等級標(biāo)準(zhǔn)不清晰影響風(fēng)險(xiǎn)隱患等級評定工作。各區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)排查過程中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部分區(qū)在上報(bào)過程中自行評估自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致居民質(zhì)疑政府公信力。還比如：對新型危機(jī)的應(yīng)急處置手段有待完善。如對新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)帶來的風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)應(yīng)對等，回應(yīng)、處置機(jī)制還不完善，缺乏有效手段。

（四）城市應(yīng)急管理的立法還比較滯后

相對于其他全球城市，上海在城市應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的立法方面還比較滯后。主要體現(xiàn)在：一是應(yīng)急體制建設(shè)缺乏法律支持。應(yīng)急體系建設(shè)過程中，機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分工、失職懲罰等都需要依靠相關(guān)法律明確；二是部分既有法規(guī)脫節(jié)滯后。在傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和互聯(lián)網(wǎng)、共享經(jīng)濟(jì)等非傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)疊加的新形勢下，部分既有政策法規(guī)脫節(jié)滯后，新的管理辦法和配套實(shí)施細(xì)則缺失，導(dǎo)致部分法規(guī)“懸在半空”，不能有效指導(dǎo)應(yīng)急管理行為；三是法律貫徹執(zhí)行能力較弱。由于法律法規(guī)的不完善，參與主體的主要職責(zé)、權(quán)力范圍、失職的界定范圍以及懲罰措施等都不具備法律的規(guī)范性和約束力，在實(shí)踐落實(shí)過程中往往出現(xiàn)賞罰模糊，約束規(guī)范能力弱等問題。

四、上海城市運(yùn)行應(yīng)急管理面臨的新形勢

（一）新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)興起帶來新的城市風(fēng)險(xiǎn)

人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生命科學(xué)等新技術(shù)廣泛應(yīng)用催生一些新的城市風(fēng)險(xiǎn)。如共享單車大量投放會(huì)帶來車子亂停放、行駛安全、空間擁堵等問題；網(wǎng)絡(luò)約租車則更多引起對乘車人或司機(jī)安全的擔(dān)憂，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。再比如：未來城市中無人機(jī)的應(yīng)用、無人駕駛的推廣等，都會(huì)帶來城市新的安全風(fēng)險(xiǎn)。又比如：人工智能、生物科技等應(yīng)用產(chǎn)生的倫理道德風(fēng)險(xiǎn)也值得關(guān)注。對這些新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究分析，探索形成新的治理思路和治理手段。

（二）網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯

伴隨著新一代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)信息的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)信息安全成為城市安全的主要內(nèi)容。在個(gè)人業(yè)務(wù)、企業(yè)業(yè)務(wù)、政府業(yè)務(wù)以及城市管理日益依賴于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的當(dāng)下，這一風(fēng)險(xiǎn)更加值得關(guān)注和防范。

（三）長三角更高質(zhì)量一體化提出更高要求

眾多的城市、相近的文化、高頻的人員和經(jīng)濟(jì)往來使得長三角城市群演變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的有機(jī)體和巨大的運(yùn)行系統(tǒng)，城市問題逐步演變?yōu)閰^(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)。洪澇、臺(tái)風(fēng)、水環(huán)境污染等，一地受災(zāi)往往波及全域。新冠疫情等高傳染性公共衛(wèi)生事件更是會(huì)因區(qū)域一體化向縱深推進(jìn)導(dǎo)致防控的空間尺度和投入強(qiáng)度大幅上升。作為長三角的龍頭城市，理應(yīng)牽頭推動(dòng)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控的模式創(chuàng)新。

五、上海完善城市運(yùn)行應(yīng)急管理體系的主要建議

（一）以常態(tài)化機(jī)制強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)意識

加強(qiáng)城市應(yīng)急管理部門的風(fēng)險(xiǎn)意識。把城市公共安全教育納入政府日常管理考核之中，推動(dòng)政府部門的工作思路從應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理。加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的宣傳和公眾安全風(fēng)險(xiǎn)知識的科普，形成全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)共識。定期組織聯(lián)合性的抗災(zāi)、反恐等演習(xí)，邀請各個(gè)層面的市民參與，培養(yǎng)他們的危機(jī)意識和自救能力。建立社會(huì)應(yīng)急保障動(dòng)員機(jī)制，支持應(yīng)急物資生產(chǎn)企業(yè)做好應(yīng)急技術(shù)、生產(chǎn)能力和原料的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，確保在重大公共安全事件發(fā)生時(shí)，企業(yè)能夠迅速完成應(yīng)急物資生產(chǎn)儲(chǔ)備。

（二）以新型數(shù)字技術(shù)升級應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)

聯(lián)合頭部新一代信息技術(shù)公司，以大數(shù)據(jù)中心為主體完善全市風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，強(qiáng)化應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)的識別、分析、應(yīng)對、監(jiān)測和控制的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)評估功能。進(jìn)一步打通各部門各層級的數(shù)據(jù)壁壘，建立整合所有部門、市區(qū)鎮(zhèn)（街）實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建適當(dāng)?shù)姆治瞿Ｐ停瑢Τ鞘邪踩L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和研判。建立涵蓋國內(nèi)外超大型城市各類危機(jī)事件的案例庫，在科學(xué)歸類匯總的基礎(chǔ)上，建立針對每一類安全風(fēng)險(xiǎn)的防控模型和應(yīng)對指導(dǎo)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，加入動(dòng)態(tài)的當(dāng)前城市多領(lǐng)域數(shù)據(jù)，

（三）以新形勢新要求加快地方法律法規(guī)建設(shè)

從地方立法的角度系統(tǒng)梳理涉及城市應(yīng)急管理領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)體制與機(jī)制，尤其要完善市應(yīng)急管理局與其他部門、市與區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，將法律建設(shè)與體制機(jī)制的改革完善有效配合。推進(jìn)預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對預(yù)案制定主體、制定流程、主要內(nèi)容、修訂要求、實(shí)戰(zhàn)演習(xí)等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范；針對上海特大型城市應(yīng)急管理的新特點(diǎn)，適時(shí)更新密集人群安全管理、高層建筑物安全管理、信息網(wǎng)絡(luò)安全管理等原有應(yīng)急預(yù)案體系。盡快完善民營企業(yè)等社會(huì)力量參與社會(huì)應(yīng)急保障的立法工作，明確其參與社會(huì)應(yīng)急保障工作時(shí)在法律上的主體地位。

（四）全面提升超大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力

完善公共衛(wèi)生應(yīng)急決策程序，重視數(shù)據(jù)信息的支撐作用，提升市級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)“一錘定音”的核心能力、健康大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力、前瞻性研究能力和決策咨詢能力。要抓住疫情傳播最初的寶貴窗口期，利用上海優(yōu)勢醫(yī)療資源和社會(huì)治理資源打“殲滅戰(zhàn)”。在早期的病例監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、社區(qū)隔離等環(huán)節(jié)上下功夫，盡快控制傳染源，阻斷傳染鏈條，力爭將疫情扼殺在萌芽階段。完善統(tǒng)一的疫情統(tǒng)計(jì)和疫情發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)公開發(fā)布疫情防控信息，有效引導(dǎo)社會(huì)輿論。要求市屬國企履行社會(huì)責(zé)任，開辦必要醫(yī)療物資生產(chǎn)企業(yè)，其產(chǎn)品有市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及時(shí)收儲(chǔ)。鼓勵(lì)市內(nèi)醫(yī)療龍頭企業(yè)加強(qiáng)病毒檢測試劑、疫苗以及治療藥物研發(fā)。

（五）以協(xié)同治理理念搭建多元主體共同參與平臺(tái)

加快培育應(yīng)急管理相關(guān)社會(huì)組織，充分借助社會(huì)力量加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測，并監(jiān)督政府應(yīng)急管理工作的有效落實(shí)。高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生智能設(shè)備及高端耗材、應(yīng)急智能機(jī)器人、北斗導(dǎo)航救援系統(tǒng)、城市公共安全應(yīng)急預(yù)警物聯(lián)網(wǎng)、智能應(yīng)急救援裝備等方面的關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)和制造，打造國家級應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)基地。凝聚和整合分散在上海各高校和研究機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理專家學(xué)者力量，培育具有全國影響力的應(yīng)急管理專業(yè)智力機(jī)構(gòu)。注重民營企業(yè)等社會(huì)力量參與應(yīng)急保障相關(guān)機(jī)制的操作性，鼓勵(lì)民營企業(yè)通過參與應(yīng)急救援、捐款捐物、幫扶項(xiàng)目、投資基礎(chǔ)設(shè)施等方式自主參與社會(huì)應(yīng)急保障。進(jìn)一步深化長三角不同層面城市安全協(xié)作機(jī)制，完善搭建跨區(qū)域防洪除澇、人口應(yīng)急疏散轉(zhuǎn)移、危化品管理、食品安全、傳染病防治合作平臺(tái)功能，建成毗鄰安全防護(hù)網(wǎng)。