王向斐 焦圓圓 周爽

引言

深圳市瀕臨南海，位于北回歸線以南，地處廣東省南部，珠江口東岸，屬亞熱帶季風氣候，受春季強對流、龍舟水、夏季熱對流和臺風等多個天氣系統(tǒng)影響，深圳同時面臨強風、暴雨、洪水、風暴潮等多種自然災害威脅，是臺風、暴雨等氣象災害最多、災情最重的城市之一。據(jù)歷史資料統(tǒng)計，平均每年影響深圳的臺風有4次，最多年份為8次；1949 年以來，直接登陸深圳的臺風達15 次，其中風力12級以上的臺風有5 次；深圳多年平均降雨量為1830毫米（不含深汕特別合作區(qū)），全年降雨天數(shù)為144天，暴雨天數(shù)9天，大暴雨天數(shù)2.2天。深圳市自然災害呈現(xiàn)發(fā)生頻率高、影響范圍廣、造成后果嚴重、人員救助需求水平高等特點。例如，在2018年“山竹”臺風應對期間，深圳全市轉(zhuǎn)移安置超過20萬人。

近年來，救災物資儲備體系建設成為深圳市防災減災救災體系的重要內(nèi)容，基本形成了“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級救災物資儲備體系，在保障受災群眾基本生活和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但在全球氣候變化、極端災害多發(fā)頻發(fā)、城市快速發(fā)展的新形勢下，如何確保救災物資儲備與自然災害救助需求相匹配，是亟須解決的問題。

第一次全國自然害綜合風險普查是一項重大的國情國力調(diào)查，是提升自然災害防治能力的基礎(chǔ)工作。此次主要針對能夠用于防災減災救災的各類資源底數(shù)進行全面調(diào)查，涵蓋各級政府、各類企業(yè)和全社會的綜合減災資源。深圳市通過普查，查清了全市救災物資倉庫底數(shù)，掌握了市、區(qū)級救災物資種類、數(shù)量、倉儲布局、調(diào)用情況等儲備信息，客觀認識了深圳市救災物資保障能力水平，為做好深圳市救災物資儲備規(guī)劃，提高自然災害救助水平，有效開展防災減災和應急管理工作提供了決策依據(jù)。

深圳市救災物資倉庫情況

根據(jù)國家、廣東省第一次全國自然災害綜合風險普查實施安排，深圳市在2021年完成了應急系統(tǒng)數(shù)據(jù)調(diào)查工作，獲取了全市救災物資倉庫調(diào)查數(shù)據(jù)。根據(jù)普查數(shù)據(jù)，深圳市、區(qū)兩級救災物資倉庫共計50處，實際專項用于救災物資倉庫共計11處（不含深汕特別合作區(qū)）。其中，政府自有救災物資倉庫4處，租用救災物資倉庫7處。市級主要儲備棉被7999床、毛毯7999件；各區(qū)儲備救災帳篷889頂、棉被3932床、棉大衣1965件、毛巾被7718件、毛毯9521件、折疊床2753張等（圖1）。

圖1 深圳市救災物資儲備庫

深圳市救災物資采用政府實物儲備、協(xié)議儲備相結(jié)合的方式，其中帳篷、防潮墊、棉被、折疊床等多采取政府實物儲備方式，食品類、衛(wèi)生用品類和衣著類的常服和保暖衣褲等保質(zhì)期短且市場流通量大的物資多采用協(xié)議儲備方式。

在物資倉庫儲備管理方面，深圳市各區(qū)綜合考慮區(qū)域倉儲條件、救災需求等因素，充分發(fā)揮市場作用，采用適宜本地區(qū)的儲備管理方式，主要有三類：一是依托社會組織進行倉儲管理、演練訓練、調(diào)撥及災后救助等工作；二是委托第三方物流公司進行采購、倉儲管理、配送等專業(yè)化管理；三是政府部門直接管理。

救災物資倉庫普查成果應用

本著“邊普查，邊應用，邊見效”的原則，深圳市開展全市救災物資倉庫普查成果數(shù)據(jù)的應用研究工作，對市、區(qū)救災物資倉普查成果進行全面梳理、分析，完成現(xiàn)狀救災物資保障能力評估，結(jié)合救災實踐確定救災物資儲備規(guī)模，優(yōu)化救災物資儲備品種，進一步完善儲備模式，明確市、區(qū)兩級救災物資儲備任務分工，最終形成《深圳市救災物資儲備規(guī)劃實施計劃（2021—2025）》。目前該計劃已納入《深圳市戰(zhàn)略和應急物資保障體系“十四五”總體實施方案》，將在未來一段時期內(nèi)指導深圳救災物資儲備體系建設，有效補齊深圳市救災物資短板，服務于全市戰(zhàn)略和應急物資保障，極大提升深圳市防災減災救災能力。

（一）評估救災保障能力

根據(jù)深圳市救災物資倉庫普查結(jié)果，結(jié)合有關(guān)規(guī)范要求和深圳市救災經(jīng)驗，市級儲備物資僅能滿足約8000人的棉被、毛毯需求；區(qū)級層面各類救災物資僅能滿足2700～9500人的物資救助需要。與2018年“山竹”臺風救災實際以及應對極端災害需要相比，現(xiàn)有救災物資無論從品種還是數(shù)量上遠無法滿足救災需要，保障能力嚴重不足。

（二）確定人口轉(zhuǎn)移安置規(guī)模

根據(jù)深圳市城市公共安全風險評估結(jié)果，并結(jié)合深圳市自然災害救助工作實踐，深圳市臺風暴雨和地震災害需要全市域大規(guī)模人員救助，因此深圳市將此二類災害作為救災物資儲備的典型救助災種。

（1）臺風暴雨轉(zhuǎn)移安置人口規(guī)模。深圳市綜合考慮大災救助、儲備效益最大化和災害救助實踐經(jīng)驗等三方面因素，以深圳市轉(zhuǎn)移安置人數(shù)最多的2018年“山竹”臺風為標準，結(jié)合2021年“圓規(guī)”臺風、2018年“8·31”強降雨等典型災害事件人員轉(zhuǎn)移安置情況，確定全市臺風暴雨人口轉(zhuǎn)移基數(shù)為27萬人。

（2）地震轉(zhuǎn)移安置人口規(guī)模。近400年來，深圳市未記載過破壞性地震，無轉(zhuǎn)移安置人數(shù)記錄，結(jié)合《深圳市自然災害救助應急預案》規(guī)定的II級啟動條件之一是緊急轉(zhuǎn)移安置人口5～10萬人，取下限5萬人，綜合考慮深汕特別合作區(qū)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模，確定全市地震安置人口轉(zhuǎn)移基數(shù)為5.03萬人。

（三）優(yōu)化救災物資品種

救災物資調(diào)查指標主要包括救災帳篷、棉衣、棉大衣、毛巾被、毛毯、睡袋、折疊床、簡易廁所等9個指標，深圳市根據(jù)城市防災救災實際，在普查調(diào)查指標的基礎(chǔ)上，對救災物資儲備品種進行適用性擴充，根據(jù)功能將救災物資分為基本生活救助和救災防護用品（工具）兩大類，共計39個推薦品種和27個備選品種，并根據(jù)有關(guān)規(guī)范標準和救災經(jīng)驗確定了每個品種的定額標準。具體品種、數(shù)量及儲備方式由各救災物資儲備單位根據(jù)本區(qū)域救助實際確定，確保高效開展救助工作。

基本生活救助物資用于受災人員生活救助，救助物資包括臨時住所、床上（坐臥）用品、照明、衣著、食品、衛(wèi)生用品、醫(yī)療防疫等七個功能類別，共計23個推薦品種和21個備選品種。救災防護用品（工具）主要包括防護裝備、指揮裝備、裝卸運輸、物資管理等四個功能類別，共計16個推薦品種和6個備選品種（圖2）。

圖2 救災防護用品（工具）儲備

（四）完善物資儲備模式

根據(jù)普查過程中有關(guān)救災物資儲備模式數(shù)據(jù)資料，深圳市研究確定救災物資儲備模式的實施建議和原則。各儲備單位結(jié)合區(qū)域市場流通、救助時效、倉儲條件等因素，充分發(fā)揮市場作用，實施多元儲備。一是救災帳篷、棉被等保存期限長、需求量少、市場流通量少的物資，主要采用政府實物儲備模式，保持較大實儲比例。二是防潮墊、毛毯等保存期限長、需求量多、市場流通量大的物資，主要采用混合儲備模式，視市場供應情況合理確定政府實物儲備比例。三是食品類、衛(wèi)生用品等保存期限短、需求量多、市場流通量大的物資，主要采用商業(yè)儲備模式，為確保緊急使用，一般進行少量政府實物儲備或采取預置救災物資等方式。

（五）構(gòu)建儲備規(guī)模測算模型

深圳市將救災物資分為一次性配發(fā)物資和按天配發(fā)物資。按天配發(fā)物資主要為食品類、衛(wèi)生用品類等，其他類物資為一次性配發(fā)物資。一次性配發(fā)物資數(shù)量由需救助人員數(shù)量、單人物資使用量、物資損耗補償系數(shù)等因素確定，按天配發(fā)物資數(shù)量需額外考慮救助時長因素。

1.需救助人員數(shù)量

主要根據(jù)城市人員轉(zhuǎn)移基數(shù)、需救助比例及某類物品發(fā)放比例確定，該因素需要結(jié)合地區(qū)轉(zhuǎn)移實情確定。①城市人員轉(zhuǎn)移基數(shù)。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)學者的研究情況，目前城市人員轉(zhuǎn)移基數(shù)主要通過經(jīng)驗法或建立需求預測模型確定。深圳市主要采用經(jīng)驗法，主要基于以下考慮：一是深圳市在應對歷次典型臺風、暴雨等人員轉(zhuǎn)移安置記錄相對完整，具有良好應用價值；二是《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》《廣東省應急管理“十四五”規(guī)劃》等文件均提出做好極端情況下峰值需求的物資準備。②需救助人員比例。深圳市主要依據(jù)《救災物資儲備庫建設標準》規(guī)定救助比例確定，即市級、縣級按照緊急轉(zhuǎn)移安置人口數(shù)的50%、70%確定。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人員救助形式不斷更新衍化，例如災害應對期間，一些企業(yè)自主解決員工救助，或者受災人員投靠親友、入住酒店等，在確定人員救助比例上，各城市可以根據(jù)本地救災實情具體分析。③某類物品發(fā)放比例。主要考慮特殊人群的物資需求，與全市人員年齡、性別有關(guān)，可依據(jù)自然災害風險普查脆弱人群數(shù)據(jù)或第七次人口普查數(shù)據(jù)確定。

2.單人物資使用量

與某類物資密切相關(guān)，主要依據(jù)有關(guān)膳食營養(yǎng)標準和深圳市災害救助實踐經(jīng)驗確定。

3.物資損耗補償系數(shù)

綜合考慮物資儲運過程中的損耗，可設定物資損耗補償系數(shù)，取值1.0～1.2。

4.救助時長

主要根據(jù)深圳市歷年來臺風暴雨影響時長和有關(guān)地震救助時長研究成果確定，臺風暴雨救助時長取2天，地震災害救助時長取3天。

（六）明確儲備任務分工

深圳市救災物資按照分級負責、分級負擔、屬地為主的原則，落實儲備任務。

市級儲備任務。根據(jù)國家有關(guān)標準規(guī)范，市級救災物資儲備庫應對的緊急轉(zhuǎn)移安置人口為4萬～6萬人，考慮深圳市未記載過破壞性地震，且臺風暴雨人口轉(zhuǎn)移安置任務主要由各區(qū)承擔，市級救災物資主要用于上級調(diào)撥和支援各區(qū)，確定市級保障緊急轉(zhuǎn)移安置人口為4萬人，滿足臺風暴雨、地震等災害轉(zhuǎn)移安置需求。鑒于轉(zhuǎn)移安置人口中需要政府救助比例的不同，市級按照緊急轉(zhuǎn)移安置人口數(shù)的50%測算實際需要政府提供救助的人數(shù)及所需救災物資，進而確定市級各類救災物資的儲備任務。

區(qū)級儲備任務。區(qū)級保障緊急轉(zhuǎn)移安置人口為23萬人，主要以臺風暴雨轉(zhuǎn)移安置需求為主，同時兼顧地震轉(zhuǎn)移安置1.03萬人。區(qū)級按照緊急轉(zhuǎn)移人口數(shù)的70%測算實際需要政府提供救助的人數(shù)及所需救災物資，進而確定區(qū)級各類救災物資的儲備任務。結(jié)合本次普查及第七次全國人口普查（深圳）常住人口數(shù)量、脆弱人群占比以及歷史災情數(shù)據(jù)、區(qū)域風險特征等因素，對儲備任務進行合理劃分，確定各區(qū)儲備任務。

結(jié)語與展望

按照“邊普查、邊應用、邊見效”的原則，深圳普查成果在救災物資儲備規(guī)劃建設方面進行了有益嘗試。一是分析救災物資普查成果，評估現(xiàn)狀救災物資保障能力；二是根據(jù)災害救助實踐和實際需求等，確定全市救災物資儲備規(guī)模；三是因地制宜，對深圳市救災物資品種進行適應性優(yōu)化；四是總結(jié)普查實施過程中獲取的儲備模式信息，提出物資儲備模式實施建議；五是明確市、區(qū)救災物資儲備的品種、規(guī)模和模式，落實儲備任務分工。在普查工作的基礎(chǔ)上，將普查成果轉(zhuǎn)化為應用，制訂并實施《深圳市救災物資儲備規(guī)劃實施計劃（2021—2025）》，切實完善和提升深圳市救災物資保障能力（圖3）。

圖3 深圳市救災物資檢查

在后續(xù)工作中，深圳市將進一步挖掘數(shù)據(jù)潛在價值，綜合運用風險評估與區(qū)劃成果，深化普查成果應用領(lǐng)域、范圍，不斷提高城市防災減災救災能力。

一是利用普查成果優(yōu)化救災物資倉儲布局。通過普查，深圳市一方面掌握了救災物資空間分布、倉庫面積、有效容積等基礎(chǔ)信息，另一方面掌握了應急避難場所空間分布、容量大小、開啟次數(shù)、安置人次以及脆弱人群分布、道路設施等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。下一步，深圳市將加強對各類普查成果數(shù)據(jù)綜合利用，探索開展救災物資需求分布熱圖、物資供應輻射能力分析、物資動用策略等普查成果應用工作，對市、區(qū)、街道救災物資“供—需—用”進行匹配分析，優(yōu)化救災物資倉庫和應急避難場所空間布局，為提升自然災害救助效率提供決策支撐。

二是利用普查成果提升信息化應用水平。充分發(fā)揮科技引領(lǐng)作用，積極推進救災物資儲備管理信息化、可視化應用，將救災物資普查成果接入深圳市“1+N+1”戰(zhàn)略和應急物資信息平臺、聯(lián)合指揮平臺、智慧三防系統(tǒng)等信息平臺，實現(xiàn)普查數(shù)據(jù)信息共享、互聯(lián)互通，提升救災物資保障和管理水平，為倉儲管理、物資調(diào)度、指揮決策等提供有力支撐，全方位服務于城市公共安全管理。

三是利用普查成果實現(xiàn)物資精準化儲備。通過普查，深圳市掌握了全市2020年度救災物資動用種類、消耗情況等數(shù)據(jù)。下一階段深圳市將進一步擴展調(diào)查物資種類，實現(xiàn)物資儲備信息常態(tài)化管理，持續(xù)掌握深圳市救災物資倉儲庫容、儲備水平、物資消耗等數(shù)據(jù)信息，分災種、分場景研究物資調(diào)用情況，合理確定倉儲水平，實現(xiàn)應急物資保障效能高和經(jīng)濟效益好的平衡。