王錄芳

（蘭州市勘察測繪研究院，蘭州 730000）

國土調(diào)查是一項重要的國情國力調(diào)查，是查清國土利用現(xiàn)狀地類的重要手段。開展第三次全國土地調(diào)查（簡稱三調(diào)），目的是以第二次全國土地調(diào)查（簡稱二調(diào)）成果為基礎(chǔ)，全面細(xì)化城鎮(zhèn)村內(nèi)部地類、耕地種植屬性和國土利用現(xiàn)狀，掌握詳細(xì)國土管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，監(jiān)測自然資源變化，滿足自然資源管理體制改革、國土空間用途管制、自然資源統(tǒng)一確權(quán)、空間生態(tài)修復(fù)以及國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等工作的需要[1-2]。

1 第三次全國土地調(diào)查簡介

2017年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》，從2018年4月開始至2021年9月，歷時三年多全面完成三調(diào)初始調(diào)查、統(tǒng)一時點更新調(diào)查以及專項調(diào)查的各項任務(wù)，各階段成果均通過縣級自檢，市級、省級以及國家級的多次核查，最終成果資料通過省級驗收，全面查清各類國土利用現(xiàn)狀、分布、面積以及權(quán)屬等。2021年11月，國家發(fā)布了主要的三調(diào)成果數(shù)據(jù)。與二調(diào)相比，三調(diào)技術(shù)方案更加成熟，內(nèi)容更加全面，功能更加完善。

1.1 技術(shù)流程更加完善

三調(diào)由國家自上而下制定統(tǒng)一的技術(shù)方案，采用統(tǒng)一基準(zhǔn)制作工作底圖。從技術(shù)流程來看，內(nèi)業(yè)以二調(diào)數(shù)據(jù)成果和國家下發(fā)遙感影像為基礎(chǔ)，內(nèi)業(yè)技術(shù)人員依據(jù)影像紋理和原地類編制調(diào)查工作底圖，外業(yè)主要是依據(jù)工作底圖對存在疑問的圖斑進(jìn)行核實舉證，內(nèi)業(yè)整理建庫質(zhì)檢完成后，均要通過省級、市級的集中核查監(jiān)理，最后由國家統(tǒng)一核查驗收并分發(fā)成果，確保數(shù)據(jù)與實地現(xiàn)狀的一致性。

1.2 工作方式更加多樣化

按照國家統(tǒng)一使用的國土調(diào)查云軟件，使用手機(jī)、平板電腦實地拍照舉證，拍攝具有具體坐標(biāo)、方位的照片，便于內(nèi)業(yè)人員修改圖斑范圍。三調(diào)技術(shù)更加先進(jìn)，對于部分無人區(qū)或者偏遠(yuǎn)不易到達(dá)的區(qū)域，廣泛使用無人機(jī)遙感測繪技術(shù)進(jìn)行舉證，保證三調(diào)順利完成。

1.3 成果內(nèi)容更加全面、翔實與可靠

三調(diào)工作分類更加詳細(xì)，更加全面，在原二調(diào)地類的基礎(chǔ)上新增“濕地”，用途更加細(xì)化明確，既能滿足自然資源管理需求，又能滿足生態(tài)文明建設(shè)需要。數(shù)據(jù)庫新增了推土區(qū)、臨時用地、拆除未盡區(qū)、光伏板區(qū)、路面范圍、國家公園、森林公園等單獨圖層，為自然資源的精細(xì)化管理提供了指引圖層。

三調(diào)與二調(diào)相比，不管是在技術(shù)方面還是在數(shù)據(jù)層面均實現(xiàn)了一次質(zhì)的飛躍。三調(diào)成果是當(dāng)前自然資源領(lǐng)域最為權(quán)威、最具現(xiàn)勢性的數(shù)據(jù)成果，綜合考慮了自然資源管理對國土利用分類的最新要求，兼顧了生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、交通部門、水利部門以及城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等的管理要求。

2 “三調(diào)”成果的應(yīng)用領(lǐng)域

2.1 國土空間規(guī)劃編制

國土空間規(guī)劃編制統(tǒng)一以三調(diào)成果底圖為基底和底數(shù)，集成最新遙感影像、地理國情普查成果、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)成果等現(xiàn)勢性較高的數(shù)據(jù)，套合多部門的空間管理信息數(shù)據(jù)，將調(diào)查成果集成于空間基礎(chǔ)信息平臺，提高了國土空間規(guī)劃編制效率，加快了項目進(jìn)度[3-5]。國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作包括資料收集、內(nèi)業(yè)初判、外業(yè)補充調(diào)查、內(nèi)業(yè)基數(shù)轉(zhuǎn)換判定和成果提交四個步驟，分步進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換，其具體轉(zhuǎn)換技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)轉(zhuǎn)換技術(shù)路線

基于三調(diào)成果底圖，開展國土空間規(guī)劃的基數(shù)轉(zhuǎn)換工作[6-7]。首先，開展三調(diào)建設(shè)用地基數(shù)轉(zhuǎn)換工作。國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換存在一對一、一對多以及多對一的關(guān)系，依據(jù)不同的對應(yīng)關(guān)系建立關(guān)系轉(zhuǎn)換表，設(shè)定轉(zhuǎn)換條件，利用結(jié)構(gòu)化查詢語言（SQL）數(shù)據(jù)庫批量完成國土空間基數(shù)轉(zhuǎn)換，對于內(nèi)業(yè)判讀不清楚的地類，需要外業(yè)實地核實細(xì)化，保證基數(shù)轉(zhuǎn)換成果的準(zhǔn)確性。具體轉(zhuǎn)換關(guān)系如圖2所示。其次，開展各類管理范圍線內(nèi)的基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批范圍線、供地范圍線、不動產(chǎn)發(fā)證范圍線等，按管理數(shù)據(jù)的報批用途、供地用途以及發(fā)證用途計入建設(shè)用地基數(shù)。最后，已審批未建設(shè)的范圍、未審批已建設(shè)的區(qū)域、已拆除建筑物或構(gòu)筑物的建設(shè)用地、綠地開敞空間用地等按照現(xiàn)狀和審批用途計入建設(shè)用地基數(shù)。

圖2 國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換關(guān)系

基于三調(diào)成果和各類管理數(shù)據(jù)范圍，開展國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，研究各類自然資源數(shù)據(jù)的空間分布，結(jié)合城市、建制鎮(zhèn)、村莊發(fā)展的趨勢和國土規(guī)劃要求，提出城鎮(zhèn)村空間規(guī)劃的方向、結(jié)構(gòu)與功能布局；結(jié)合永久基本農(nóng)田范圍和生態(tài)保護(hù)紅線的范圍，參考三調(diào)成果中行政界線、權(quán)屬界線，劃定界線明確、范圍規(guī)整、便于管理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2.2 永久基本農(nóng)田核實整改

為統(tǒng)籌劃定并落實三條生態(tài)控制線，以現(xiàn)有的永久基本農(nóng)田和三調(diào)成果為基礎(chǔ)，結(jié)合各類自然資源管理范圍線和現(xiàn)狀，對永久基本農(nóng)田進(jìn)行全面核實整改。站在耕地保護(hù)的角度，在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之前，首先要完成永久基本農(nóng)田核實整改補足工作，嚴(yán)守耕地紅線[8-9]。在尊重國土利用現(xiàn)狀并考慮國土空間規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定基本農(nóng)田的目標(biāo)，通過三調(diào)現(xiàn)狀對原來永久基本農(nóng)田劃定不合理的區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，對于長期現(xiàn)狀為優(yōu)質(zhì)耕地卻未在原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的土地，調(diào)入永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線范圍，完成永久基本農(nóng)田的目標(biāo)任務(wù)。永久基本農(nóng)田核實整改的主要規(guī)則如圖3所示。

圖3 永久基本農(nóng)田核實整改的主要規(guī)則

以三調(diào)成果底圖為基礎(chǔ)，將永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)現(xiàn)狀為不穩(wěn)定利用的耕地、生態(tài)退耕范圍內(nèi)的耕地、被污染不能恢復(fù)治理的耕地、規(guī)劃被市縣重點項目建設(shè)占用的耕地等調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍；將水利設(shè)施齊全、水土保持良好且長期利用穩(wěn)定的耕地、經(jīng)土地整治新增加的耕地以及已建或在建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田區(qū)域調(diào)入永久基本農(nóng)田的范圍，確保永久基本農(nóng)田的保有量。

2.3 自然資源確權(quán)登記

為了貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立尊重自然、保護(hù)自然的理念，按照生態(tài)文明制度體系的要求，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作主要以不動產(chǎn)登記成果為基礎(chǔ)，充分利用三調(diào)成果底圖，首先對國家公園、自然保護(hù)區(qū)、國家直接管理的江河湖泊、重要生態(tài)保護(hù)區(qū)的濕地和草原、重點國有林場等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，然后逐步實現(xiàn)自然資源空間范圍內(nèi)各類自然資源的統(tǒng)一確權(quán)工作。

三調(diào)成果可以應(yīng)用在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中。一是工作底圖制作。以三調(diào)成果為基礎(chǔ)，結(jié)合最新影像圖和不動產(chǎn)發(fā)證范圍，調(diào)取各類自然資源的管理范圍線、自然資源專項調(diào)查成果、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制數(shù)據(jù)、國土空間用途管制數(shù)據(jù)等信息制作工作底圖。二是內(nèi)業(yè)調(diào)查。首先，利用三調(diào)成果和自然資源專項調(diào)查成果，進(jìn)行內(nèi)業(yè)采集和信息提?。黄浯?，參考不動產(chǎn)發(fā)證范圍和集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)，劃定權(quán)屬界線；最后，對于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)公共管理資料，進(jìn)行內(nèi)業(yè)整理和數(shù)據(jù)采集。

三調(diào)成果加快了自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作的進(jìn)度，為建立權(quán)屬清晰、責(zé)任明確、管理有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度提供了底圖數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀依據(jù)，確保自然資源合理開發(fā)和監(jiān)管到位。同時，自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作的開展反饋了三調(diào)成果的不足，以便后期年度國土變更調(diào)查及時更正，確保調(diào)查成果數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性[10]。自然資源統(tǒng)一確權(quán)與三調(diào)的相互關(guān)系如圖4所示。

圖4 自然資源統(tǒng)一確權(quán)與三調(diào)的相互關(guān)系

2.4 農(nóng)村亂占耕地建房摸排

農(nóng)村亂占耕地建房摸排工作主要是根據(jù)三調(diào)成果底圖和大量的實地舉證照片，快速高效地提取亂占耕地建房圖斑信息，摸清2013年以來農(nóng)村亂占耕地建房涉及的用地情況、房屋具體用途和違法處置意見等，建立農(nóng)村亂占耕地建房問題工作臺賬，為后期違法占用耕地建房的整治工作做好準(zhǔn)備。

基于三調(diào)成果底圖，疊加土地總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)成果、土地承包經(jīng)營權(quán)成果、二調(diào)以來的歷年耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)發(fā)證范圍、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批范圍以及供地數(shù)據(jù)等，結(jié)合三調(diào)成果中大量的實地舉證照片，通過不同數(shù)據(jù)的空間疊加分析、套合比對，精確定位提取農(nóng)村亂占耕地摸排范圍及違法建設(shè)用地圖斑，并計算占用耕地和永久基本農(nóng)田的比例和面積，以便后期進(jìn)行系統(tǒng)填報，提高工作效率，加快工作進(jìn)度，為開展農(nóng)村亂占耕地建房摸排工作提供精準(zhǔn)的信息。

2.5 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃主要以改善農(nóng)村居住環(huán)境、規(guī)范農(nóng)村國土資源合理利用為目的，把生態(tài)保護(hù)放在首位，尊重不同地域的人文風(fēng)俗，編制因地制宜的村莊規(guī)劃方案，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展管控有序、土地合理化充分利用，這對今后開展生態(tài)文明建設(shè)、國土空間用途管制、自然資源管理體制改革、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等工作具有重要意義。

基于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，首先根據(jù)三調(diào)現(xiàn)狀地類，依據(jù)國土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的“用地用?！狈诸惥幋a，轉(zhuǎn)換村莊規(guī)劃地類，與規(guī)劃不一致或者需要三級分類的區(qū)域再進(jìn)行細(xì)化，制作外業(yè)調(diào)查底圖，實地外業(yè)核實和補充調(diào)查具體的用地用海地類。例如，根據(jù)國土空間規(guī)劃用地用海分類，農(nóng)村道路應(yīng)劃分為村道用地和村莊內(nèi)部道路用地；公用設(shè)施地類在村莊規(guī)劃中需要劃分為13個三級地類，如供電設(shè)施用地、消防設(shè)施用地、水工設(shè)施用地等。

2.6 林草濕地數(shù)據(jù)核查

林草濕地數(shù)據(jù)可以與三調(diào)數(shù)據(jù)對接融合。首先，以三調(diào)成果為基礎(chǔ)，疊加林地、草地以及濕地等專項調(diào)查數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)空間疊加分析，查找兩個數(shù)據(jù)源地類不一致區(qū)域，研究偏差較大的原因，從而厘清不同數(shù)據(jù)源的邏輯關(guān)系，明確林地、草地以及濕地的現(xiàn)狀范圍線，落實森林經(jīng)營單位管理界線，并修正小班界線；其次，補充完善林地、草地、濕地資源信息，并核實各類土地上的林、草等植被覆蓋狀況，關(guān)聯(lián)相關(guān)屬性信息，構(gòu)建林草資源數(shù)據(jù)庫；再次，執(zhí)行《中華人民共和國森林法》的相關(guān)規(guī)定，按照相關(guān)文件要求，根據(jù)三調(diào)劃定的林地范圍，同步優(yōu)化落實國家級公益林范圍界線，加強核定保護(hù)；最后，根據(jù)融合后的成果數(shù)據(jù)庫，做好統(tǒng)計分析、審核修正、驗收入庫，編制林草資源對接融合成果報告和國家級公益林優(yōu)化成果的專題報告。林草濕地數(shù)據(jù)與三調(diào)成果對接融合的技術(shù)流程如圖5所示。

圖5 林草濕地數(shù)據(jù)與三調(diào)成果對接融合的技術(shù)流程

三調(diào)成果與林草濕地數(shù)據(jù)的對接融合是一項基礎(chǔ)性工作，為推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，實施碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略，推動林草工作高質(zhì)量發(fā)展，支撐森林生態(tài)效益補償制度，開展林草資源及生態(tài)狀況監(jiān)測，加強林草資源科學(xué)保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和合理利用，進(jìn)一步完善林草治理體系和提高林草治理能力提供了數(shù)據(jù)支撐。

3 結(jié)語

本文主要分析了三調(diào)成果在國土空間規(guī)劃編制、永久基本農(nóng)田核實整改、自然資源確權(quán)登記、農(nóng)村亂占耕地建房摸排、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃以及林草濕地數(shù)據(jù)核查等方面的應(yīng)用。三調(diào)成果在違建別墅清查、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、撂荒地整治、礦產(chǎn)資源分析與利用、河洪道劃界、自然保護(hù)地勘界立標(biāo)、自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合等方面發(fā)揮重要作用，為自然資源審查、國土空間規(guī)劃編制以及監(jiān)管決策等提供重要依據(jù)。未來，要根據(jù)實際情況繼續(xù)補充完善自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新，優(yōu)化自然資源管理模式，提高自然資源管理水平。