文利君 周文泓

（中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872）

自《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》首次明確地將檔案信息化建設(shè)作為戰(zhàn)略任務(wù)以來，政策法規(guī)一直為檔案信息化建設(shè)提供頂層設(shè)計與落地保障。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“《檔案法》”）新增了檔案信息化建設(shè)專章，首次將檔案信息化建設(shè)寫入效力最高的檔案法律中，進一步強調(diào)了各地政府應將“檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”。［1］《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱“‘十四五’規(guī)劃”）要求加強檔案信息化建設(shè)的制度和政策供給，檔案信息化建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)的體系化建設(shè)進一步顯示其重要性。因此，面向“十四五”期間的檔案信息化建設(shè)目標，探析政策法規(guī)體系已有的構(gòu)建進展與發(fā)展空間將是未來重要的工作內(nèi)容。已有研究中，一部分學者對檔案信息化建設(shè)的政策選擇進行了研究［2］，而更多的則是通過對檔案政策的梳理發(fā)現(xiàn)其中有關(guān)檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容，如檔案信息化建設(shè)的必要性、發(fā)展趨勢等。［3-5］具體來看，對檔案信息化建設(shè)中的具體分支“電子文件”這一領(lǐng)域的政策研究較多，主要從國外政策情況、電子文件證據(jù)性、電子文件長期保存等視角展開政策分析。［6-8］整體而言，目前的研究尚未充分從時空整體的角度梳理檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)體系發(fā)展情況，也未基于“十四五”規(guī)劃的情境展開分析討論，有待融合兩個角度形成更符合實踐需求的研究成果。因此，本文將梳理《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中對檔案信息化建設(shè)的要求，采用政策文獻計量的方法［9］，對中央層級檔案信息化建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)展開調(diào)查，對其建設(shè)現(xiàn)狀、關(guān)注熱點、發(fā)展變遷等展開系統(tǒng)地描述分析，在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合“十四五”規(guī)劃中對檔案信息化建設(shè)的具體部署，對我國檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)體系的完善進行展望。

1 檔案信息化建設(shè)的目標要求：基于“十四五”規(guī)劃的內(nèi)容解析

檔案信息化建設(shè)在“十四五”規(guī)劃中不僅作為主要任務(wù)設(shè)置專章，而且融于規(guī)劃的各個方面，通過對“十四五”規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的提煉與梳理，可明確檔案信息化建設(shè)目標及其要求。其一，完善發(fā)展保障機制。一是在國家相關(guān)政策和重大舉措中強化電子檔案管理要求，為檔案信息化建設(shè)營造良好環(huán)境，推進檔案信息化融入數(shù)字中國建設(shè)；二是明確主體責任，各級黨委、政府及企事業(yè)等相關(guān)主體應將檔案信息化建設(shè)納入相應規(guī)劃之中，建設(shè)工作協(xié)調(diào)機制；三是加強政策法規(guī)及標準供給，完善檔案信息化建設(shè)的制度和政策，推進電子檔案、數(shù)字檔案館等重點領(lǐng)域的標準建設(shè)；四是推進檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是開展監(jiān)督指導工作，對檔案網(wǎng)站建設(shè)、電子數(shù)據(jù)歸檔等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。其二，建設(shè)數(shù)字檔案資源體系。從電子化邁向數(shù)據(jù)化推進檔案資源的數(shù)字轉(zhuǎn)型，一方面要繼續(xù)加快檔案數(shù)字化工作，推進存量檔案數(shù)字化，另一方面要落實電子文件、政務(wù)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)等原生性數(shù)字資源的歸檔，并對其單套制歸檔提出更高要求。此外，資源建設(shè)也要邁向集成化，對檔案資源開展更為有序、系統(tǒng)的組織，推動專題檔案目錄和檔案專題數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。其三，提升數(shù)字化服務(wù)水平。在資源開發(fā)層面，探索知識管理、人工智能、數(shù)字人文等新興信息技術(shù)在檔案信息深層加工中的應用。在資源服務(wù)層面，積極開展在線服務(wù)，通過網(wǎng)絡(luò)開放檔案目錄，推進開放檔案全文在線查閱；同時，進行檔案信息資源共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)檔案信息資源跨館、跨層級、跨部門共享利用，推動檔案資源服務(wù)融入國家公共服務(wù)體系。其四，保障檔案信息安全。一方面，對檔案信息化建設(shè)中的數(shù)字化、信息系統(tǒng)建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施監(jiān)控；另一方面，從基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)到體系機制全方位形成系統(tǒng)和信息的管控體系，并結(jié)合備份工作全面提升檔案數(shù)字資源安全管理能力。其五，重點推進數(shù)字檔案館建設(shè)。以互聯(lián)互通的檔案信息系統(tǒng)為抓手，助推數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，加強大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)在數(shù)字檔案館（室）建設(shè)中的應用，探索電子檔案管理的升級再造，實現(xiàn)數(shù)字檔案館的智慧化發(fā)展。其六，加強科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。進一步探索信息技術(shù)與檔案管理的深度結(jié)合，對電子檔案長期安全保存、檔案數(shù)據(jù)治理等相關(guān)內(nèi)容進行探討，豐富與革新檔案信息化建設(shè)內(nèi)涵。此外，要提高檔案專業(yè)人員運用信息技術(shù)的技能，引導檔案專業(yè)人員適應信息化要求，培養(yǎng)檔案信息化建設(shè)領(lǐng)軍人才。

2 面向“十四五規(guī)劃”的政策法規(guī)建設(shè)情況調(diào)查與分析

2.1 調(diào)查與分析方案

為了解目前檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)體系的建設(shè)現(xiàn)狀，本文以國家檔案局官網(wǎng)、檔案政策法規(guī)庫、北大法寶、國務(wù)院政策文件庫為主要數(shù)據(jù)來源，按照逐份閱讀、人工篩選的方式選出了涵蓋檔案信息化建設(shè)這一議題的中央層級政策法規(guī)55份。使用政策文獻計量的方法，從政策法規(guī)的類型、發(fā)文主體兩個角度對檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)進行描述性統(tǒng)計分析，從外部特征了解檔案信息化建設(shè)的政策供給情況；采用詞頻分析與關(guān)鍵詞分析的方法，從內(nèi)容層面厘清政策的關(guān)注熱點與演進情況。政策關(guān)鍵詞的構(gòu)建采取編碼的方式進行，以每份政策的詞頻統(tǒng)計情況為參考，結(jié)合人工閱讀的方式賦予每份政策法規(guī)3到5個能代表政策主題內(nèi)容的關(guān)鍵詞，如賦予《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》以關(guān)鍵詞：檔案數(shù)字化、安全。其后運用可視化分析軟件CiteSpace5.8進行政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析、熱點關(guān)鍵詞時區(qū)演進分析，獲得可視化的分析結(jié)果。最后根據(jù)計量分析的結(jié)果，探析我國檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)體系目前存在的不足，參照“十四五”規(guī)劃的內(nèi)容對政策法規(guī)體系的完善給出相應建議。

2.2 分析結(jié)果

（1）政策法規(guī)類型

在篩選出的55份政策法規(guī)中，有法律1份，部門規(guī)章14份，規(guī)范性文件40份。其中，規(guī)范性文件占比最多，高達73%，由此可見，檔案信息化建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)多為非強制性的規(guī)章和規(guī)范性文件。

（2）政策制定主體

多個部門對檔案信息化建設(shè)給予了關(guān)注，除國家檔案局之外，民政部、農(nóng)業(yè)部等部門也積極參與相關(guān)政策的制定，政策制定主體呈現(xiàn)出多元化的特征。發(fā)文的形式包括聯(lián)合發(fā)文和單獨發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文總量為24份，單獨發(fā)文為31份，運用CiteSpace5.8進行發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)分析，結(jié)果如圖1所示。

（3）政策熱點內(nèi)容

關(guān)鍵詞是對各份政策內(nèi)容的概括與提煉，能幫助了解政策的核心內(nèi)容。對所篩選出的55份相關(guān)法規(guī)政策中涉及檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容進行關(guān)鍵詞提取，運用CiteSpace5.8進行關(guān)鍵詞分析，可以獲得關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（如圖2所示）。其中高中心中介性詞語作為連接不同關(guān)鍵詞能力最強的詞語，集中體現(xiàn)了政策的關(guān)注熱點（如表1所示）。通過對關(guān)鍵詞頻次、關(guān)鍵詞中介中心性等進行分析可發(fā)現(xiàn)，我國檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)的關(guān)注熱點已成體系：圍繞以檔案數(shù)字化、電子文件歸檔為核心的數(shù)字檔案資源建設(shè)，明確各類主體的建設(shè)責任，在信息技術(shù)的支撐與標準規(guī)范的保障下，開展檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以檔案管理全流程的升級推進信息化建設(shè)。

表1 檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)高中介中心性關(guān)鍵詞統(tǒng)計表

圖2 關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

（4）政策動態(tài)演進

通過CiteSpace5.8獲得熱點關(guān)鍵詞時區(qū)演進的知識圖譜（如圖3所示）?？梢姡覈鴻n案信息化建設(shè)政策法規(guī)研究的熱點關(guān)鍵詞為檔案工作、檔案管理系統(tǒng)、信息技術(shù)、電子文件歸檔和標準規(guī)范這五類。在時區(qū)演進方面，早期的研究熱點包括檔案信息資源、電子文件歸檔、電子文件、標準規(guī)范等內(nèi)容；隨著相關(guān)技術(shù)的不斷發(fā)展，信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、檔案網(wǎng)站等議題受到關(guān)注；后期大數(shù)據(jù)被納入檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)的考量范圍，現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)成為政策法規(guī)在近期的關(guān)鍵詞和關(guān)注重點。但總體而言，檔案信息化建設(shè)的政策法規(guī)研究熱點整體上較為穩(wěn)定。就具體的關(guān)鍵詞演進而言，呈現(xiàn)出研究熱點不斷拓展的趨勢，“檔案網(wǎng)站”“電子政務(wù)”“大數(shù)據(jù)”等成為研究的新熱點。

圖3 熱點關(guān)鍵詞時區(qū)演進的知識圖譜

3 基于“十四五”規(guī)劃的政策法規(guī)拓展空間與策略展望

3.1 問題發(fā)現(xiàn)：面向“十四五”規(guī)劃要求的對照分析

有關(guān)檔案信息化建設(shè)的政策法規(guī)初步形成了以《檔案法》為核心，以檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指引，以其他有關(guān)檔案信息化建設(shè)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章為重要組成部分的具有緊密聯(lián)系的政策法規(guī)有機體，并不斷發(fā)展完善。然而，與“十四五”規(guī)劃中對檔案信息化建設(shè)的具體部署相比，現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)仍存在一定的優(yōu)化空間?；凇笆奈濉币?guī)劃中的檔案信息化相關(guān)內(nèi)容，對照調(diào)查結(jié)果，明確檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)的拓展空間如下：

（1）在保障機制方面，目前檔案信息化建設(shè)的政策法規(guī)已形成較為完備的有機系統(tǒng)。具體而言，首先，電子文件歸檔與電子檔案管理在現(xiàn)有政策法規(guī)中得以強調(diào)。其次，現(xiàn)有政策法規(guī)中對各級政府、檔案部門等涉及檔案信息化建設(shè)的主體責任加以明確。再者，在政策法規(guī)和標準供給層面，電子檔案、數(shù)字檔案館等重點領(lǐng)域均有專門的政策部署。最后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為政策法規(guī)重點關(guān)注的內(nèi)容，網(wǎng)絡(luò)平臺的構(gòu)建、軟硬件的建設(shè)等都在政策法規(guī)中得以彰顯。此外，在對檔案信息化建設(shè)工作的監(jiān)督中，大部分政策法規(guī)均對各領(lǐng)域檔案信息化建設(shè)中監(jiān)督機制的構(gòu)建進行了說明，從主體責任、監(jiān)管內(nèi)容到監(jiān)管要求形成了較為完善的體制機制。面向“十四五”規(guī)劃要求，目前的政策法規(guī)體系在完善法制保障機制層面可進一步拓展的空間主要集中在政策法規(guī)供給和監(jiān)督指導工作的部署兩個方面。政策法規(guī)供給上的問題主要表現(xiàn)為政策結(jié)構(gòu)不合理。法律、行政法規(guī)的數(shù)量極少，僅有《檔案法》這一部檔案法律涉及了與檔案信息化建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容。在監(jiān)督指導工作中，雖然目前的政策對檔案信息化建設(shè)的監(jiān)督指導給予了足夠的重視，但缺乏對電子文件歸檔、檔案網(wǎng)站建設(shè)等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的關(guān)注，也未搭建起相應的工作協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)統(tǒng)籌監(jiān)督。

（2）在數(shù)字檔案資源體系建設(shè)方面，目前的檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)對存量檔案數(shù)字化工作投入了極大的關(guān)注，各類政策中均對傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化進行了強調(diào)，并從工作要求、外包、安全管理等方面對存量檔案數(shù)字化的問題進行了部署。此外政策法規(guī)也涉及原生性數(shù)字檔案資源（如電子文件、網(wǎng)頁、社交媒體和政務(wù)數(shù)據(jù)等）的歸檔及管理。但相較于“十四五”規(guī)劃的要求，目前的政策法規(guī)體系對數(shù)字檔案資源體系的建設(shè)要求仍停留在較為傳統(tǒng)的階段：一方面，對于原生性數(shù)字資源的歸檔管理工作未大面積落實單套制歸檔的要求；另一方面，對邁向數(shù)據(jù)化的檔案資源建設(shè)并未給予足夠的重視，對數(shù)據(jù)態(tài)的檔案資源管理也鮮有涉及。此外，在逐步實現(xiàn)存量檔案數(shù)字化的同時，如何對資源進行組織開發(fā)以實現(xiàn)檔案價值最大化是需要進一步探索的議題，而現(xiàn)有的政策法規(guī)在對資源的開發(fā)組織層面的規(guī)劃引導較為缺乏。

（3）在數(shù)字化服務(wù)水平方面，多份政策中對檔案信息資源開發(fā)利用的能力建設(shè)予以重視，對檔案服務(wù)平臺的搭建、開放檔案目錄、推進開放檔案全文查閱等內(nèi)容均有涉及。檔案信息化建設(shè)是檔案領(lǐng)域參與引領(lǐng)社會信息化轉(zhuǎn)型的探索，但與“十四五”規(guī)劃要求相比，目前的政策法規(guī)缺乏對于檔案信息化建設(shè)與外界互聯(lián)互通的探索。具體來看，現(xiàn)有的政策法規(guī)缺乏系統(tǒng)集成的相關(guān)內(nèi)容。檔案工作從前端到后端涉及業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子文件歸檔管理系統(tǒng)等，實現(xiàn)系統(tǒng)的有機聯(lián)系對于檔案信息化建設(shè)并服務(wù)于社會信息化而言意義重大。

（4）在檔案信息安全方面，保障檔案信息安全是檔案信息化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)有的檔案信息化建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)從安全管理、風險管理等方面對檔案信息安全的保障工作進行強調(diào)，以備份、預案等方式保護檔案信息安全，但缺乏對數(shù)字化、信息系統(tǒng)建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的安全管理工作的強調(diào)和針對性部署。此外，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，檔案信息安全面臨諸多的新挑戰(zhàn)，目前政策法規(guī)中對檔案信息安全管理的要求須進一步與新技術(shù)環(huán)境結(jié)合。

（5）在數(shù)字檔案館建設(shè)方面，數(shù)字檔案館作為核心內(nèi)容在各類政策法規(guī)中得以突顯，《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》和《企業(yè)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)指南》專門對數(shù)字檔案館建設(shè)進行了頂層設(shè)計，其他相關(guān)政策也從檔案信息系統(tǒng)建設(shè)、新技術(shù)的應用等視角推進數(shù)字檔案館（室）的建設(shè)。然而，現(xiàn)有的政策法規(guī)中對于數(shù)字檔案館建設(shè)的部署更多地停留在了功能要求、平臺搭建、軟件開發(fā)等基礎(chǔ)層面，缺乏對于“十四五”規(guī)劃中提及的數(shù)字檔案館智慧化發(fā)展的內(nèi)容說明。

3.2 行動策略：面向“十四五”規(guī)劃的政策法規(guī)體系的優(yōu)化建議

檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)體系的優(yōu)化構(gòu)建是涉及多方面的復雜事務(wù)，需要有重點有策略地落實具體行動，基于計量分析的結(jié)果，結(jié)合“十四五”規(guī)劃的要求，對政策法規(guī)拓展空間的優(yōu)化建議如下：

（1）以完善檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)結(jié)構(gòu)為主線，從整體上優(yōu)化政策法規(guī)體系。目前涉及檔案信息化建設(shè)的政策法規(guī)中屬于法律的只有《檔案法》，規(guī)范性文件和部門規(guī)章占比較大，且部分規(guī)范性文件和部門規(guī)章中存在內(nèi)容交叉的問題，宏觀布局和整體政策的部署也有待進一步加強。因此，應在梳理檔案信息化建設(shè)領(lǐng)域政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，適當增加法律、行政規(guī)章，對現(xiàn)有規(guī)范性文件、部門規(guī)章等進行梳理整合，避免其內(nèi)容的重復與交叉，進而優(yōu)化政策法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、協(xié)調(diào)配套、滿足檔案信息化建設(shè)事業(yè)發(fā)展需要的政策法規(guī)體系。

（2）強化對關(guān)鍵性議題的重視，以重點突破的方式對政策法規(guī)體系的構(gòu)建進行布局和落實。目前檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)內(nèi)容中對電子文件、數(shù)字檔案館等熱點問題給予了相當?shù)闹匾暎诤笃诘恼叻ㄒ?guī)制定中，應該進一步突出重要議題，做到關(guān)鍵問題先行，政策法規(guī)制定主體應在充分考慮檔案工作的管理性和業(yè)務(wù)特點的基礎(chǔ)上，針對檔案信息化建設(shè)目前面臨的電子文件歸檔、數(shù)據(jù)共享、電子文件長期保存等關(guān)鍵性瓶頸問題，在政策中加強對電子文件管理及其長期保存、風險管理等重點環(huán)節(jié)的重視，注重政策對實際工作的指導性。

（3）將服務(wù)數(shù)字中國的要求充分融入政策法規(guī)體系的建設(shè)。目前檔案信息化建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)的關(guān)注熱點集中在檔案數(shù)字化、電子文件管理等傳統(tǒng)的檔案管理重點環(huán)節(jié)方面，而檔案信息化建設(shè)本就是面向數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟等一系列數(shù)字中國建設(shè)宏偉目標的檔案領(lǐng)域的探索，因此，政策法規(guī)的內(nèi)容也應具備同樣的屬性，不斷拓展格局和視野。一方面，應完善信息系統(tǒng)聯(lián)通的相關(guān)規(guī)則，加強檔案工作所涉及的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子文件歸檔管理系統(tǒng)等有機聯(lián)系，增加系統(tǒng)互操作性方面的政策內(nèi)容，促進檔案信息化建設(shè)進一步融入社會信息化。另一方面，應實現(xiàn)檔案部門同其他政府部門在檔案信息資源上的互聯(lián)互通，還應重視檔案信息資源的社會化利用，在保障信息安全的基礎(chǔ)上，通過多個線上平臺和渠道向社會公眾提供所需的檔案信息資源。

（4）提升政策的前瞻性以引導檔案領(lǐng)域?qū)η把財?shù)字技術(shù)的充分應用。檔案信息化與信息技術(shù)密切相關(guān)，信息技術(shù)不僅帶來管理工具與技術(shù)方法等層面的更新，而且影響著檔案工作的對象與模式。應在對傳統(tǒng)的檔案管理信息化建設(shè)給予重視的同時，適時推進檔案信息化向更深入的數(shù)字轉(zhuǎn)型發(fā)展，如進一步推進數(shù)字檔案館的智慧化發(fā)展。此外，政策的制定還需關(guān)注新興信息技術(shù)帶來的機遇與挑戰(zhàn)，及時地在歸檔、信息安全、數(shù)字檔案館建設(shè)等各項工作中做出相應的部署以引領(lǐng)新時期的檔案工作。例如，對數(shù)字人文、大數(shù)據(jù)、人工智能等在信息化建設(shè)中的應用進行規(guī)劃。

（5）注重對檔案信息化建設(shè)支撐保障要素的規(guī)范。針對目前政策中存在的不同主體間缺乏協(xié)調(diào)機制、人才培養(yǎng)與科技創(chuàng)新缺乏針對性資金支持等情況，一方面，政策法規(guī)應在進一步明確各主體檔案信息化建設(shè)責任的情況下，協(xié)調(diào)檔案主管部門、業(yè)務(wù)部門、檔案館等相關(guān)主體，展開主體間的聯(lián)動以實現(xiàn)監(jiān)督指導、安全管理等方面的統(tǒng)籌行動；另一方面，應明確對人才培養(yǎng)、檔案信息系統(tǒng)建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資金支持，對人力、財力、物力等資源合理規(guī)劃以全方位支持檔案信息化建設(shè)。