鄂立志 孫 朋

(黑龍江公安警官職業(yè)學院，黑龍江·哈爾濱 150025)

黨的二十大報告指出：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。(1)二十大報告中關于住房和城鄉(xiāng)建設領域的要點[J].重慶建筑.2022，21(10).”這不僅是對我國社會治理的經驗總結，更是推進國家治理能力和治理體系的重要舉措，為我國的基層社會治理指明了方向。基層社會治理涉及到許多方面和領域，作為維護基層社區(qū)治安的重要形式，社區(qū)警務工作可以為基層社會治理建設和發(fā)展提供必要的保障。社區(qū)警務是當今世界警務革命的主要內容和發(fā)展方向，是在黨政領導、公安機關主導及社會組織、群眾的共同參與下，充分利用社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，發(fā)現和解決治安問題為向導，以此來減少社區(qū)犯罪，增強群眾安全感。社區(qū)警務工作目標也是我國基層社會治理的組成部分，研究基層社會治理下社區(qū)警務發(fā)展模式不僅是我國當前公安機關治安防控的需要，還可以為各領域的社會治理提供有力支撐。

一、社區(qū)警務、社區(qū)建設、基層社會治理的關系

英國約翰安德遜曾將“社區(qū)警務比作一棵大樹，樹干是公安機關，樹葉、樹枝果實是警察機關的各個部門與警種。樹下的土壤是社區(qū)。警察這棵大樹扎根在教堂、學校、工廠、企業(yè)之中。社區(qū)是抑制犯罪的主體，也是警察建設的源泉。所有警察工作，包括巡邏、刑事偵查、交通管理，一切都離不開社區(qū)”。(2)張昭瑞.社區(qū)警務論-社會治安綜合治理的社區(qū)化理論與實踐[M].北京：中國人民公安大學出版社.2003.

(一)社區(qū)警務

社區(qū)警務興起于歐美發(fā)達國家，是第四次警務革命的產物，自上世紀60年代以來逐漸風靡全球警界，對世界各國的警務活動產生了深遠的影響，世界上許多國家如加拿大、英國、法國、澳大利亞、日本、新加坡，先后推行了社區(qū)警務。上世紀80年代，我國警務部門開始借鑒外國社區(qū)警務理論，并結合中國實際情況，對社區(qū)警務進行了探討。經過多年的發(fā)展，我國社區(qū)警務逐漸建立起了新興的社區(qū)警務專業(yè)工作機制，形成了多警種聯動、打防一體的警務運行模式，社區(qū)警務戰(zhàn)略在預防、打擊犯罪、服務群眾、構建和諧警民關系方面取得了顯著成效。當今世界已進入信息化時代，信息化使人類的生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化，同時也成為現代警務發(fā)展的方向，信息化發(fā)展給公安機關的各項工作帶來極大的便利。信息警務本身就是對信息工作理念、工作運行模式、工作手段的一次變革。

(二)基層社會治理與社區(qū)建設

社會治理是國家治理的重要組成部分，而基層則是社會治理的基礎和支撐?；鶎由鐣卫戆ㄉ鐓^(qū)的治理，而社區(qū)建設作為社區(qū)治理的一部分也是基層社會治理的重要內容和保障。社會治理的中心在基層，社區(qū)警務是公安工作的基礎，也是社區(qū)工作的重要組成部分，研究社區(qū)警務發(fā)展模式也是推動基層社會治理的重要環(huán)節(jié)。

(三)社區(qū)建設與社區(qū)警務

“社區(qū)建設指的在黨委和政府的領導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經濟、文化、環(huán)境的協調發(fā)展，提高社區(qū)成員的生活水平和質量”(3)倪海英.社區(qū)警務教程[M].北京：中國人民公安大學出版社.2001.。社區(qū)警務工作屬于社區(qū)建設的重要組成部分，我們將社區(qū)建設看作一個系統的話，社區(qū)警務就是大系統中的子系統，是加強基層社會治理的重要內容。在實施社區(qū)警務戰(zhàn)略的過程中，要從社區(qū)建設需求出發(fā)，立足于社區(qū)，以社區(qū)為主導、以社區(qū)為基本單位，建立公共安全共同利益機制，合理配置和充分利用社區(qū)警務資源，在權力分配、職責定位、警力配置、警務保障等方面，均以社區(qū)為考慮問題的前提、核心和關鍵。要使社區(qū)民輔警真正下沉到社區(qū)，警務前移，警民攜手，盡可能多地與社區(qū)居民保持接觸，經常聽取社區(qū)居民的陳述、意愿和要求，與社區(qū)居民結成合作伙伴關系，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治安管理的熱情，形成社區(qū)治安人人有責、共同維護的局面，最終達到預防犯罪、減少發(fā)案、共創(chuàng)安全社區(qū)，建立與社區(qū)管理體制相適應的社區(qū)警務運行機制。

二、基層社會治理背景下社區(qū)警務發(fā)展的必要性

(一)有利于深化國家治理的能力和治理體系

我國高度重視基層社會治理，不斷完善基層社會治理能力與治理體系，推動國家治理、社會治理重心向基層下移。基層治理作為國家治理的根基和重要支撐，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是提升社會治理有效性的基礎。基層治理是否取得成效會關系到廣大人民群眾的切身利益、關乎經濟社會的發(fā)展、關乎社會的穩(wěn)定及黨的執(zhí)政地位。基層治理能力越強，社會治理、國家治理的基礎就越牢固。如果基層治理力量薄弱、服務供給不足，基層治理往往就會面臨嚴峻挑戰(zhàn)。近年來，我國不斷完善基層社會治理體系，推動社會治理重心向基層下移，抓好基層基礎工作，打好基層治理的基礎，不斷提升基層治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化、精細化水平。“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”(4)龔廷泰.新時代中國社會治理法治化發(fā)展進程的邏輯展開[J].法學.2022(06)：3-19.，基層治理現代化已初見端倪，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)增強。

(二)有利于社區(qū)警務與基層治理深度融合

社區(qū)警務工作是公安基礎工作的重要陣地，是社會治安的第一道防線，是基層社會治理的重要組成部分，有利于推動社區(qū)警務工作與基層治理相融合，使社區(qū)民輔警下沉到社區(qū)，推行與社區(qū)工作人員相融合的工作模式，人員互動、信息、資源共享、場地共用的運作模式，有效的整合社區(qū)治理資源，為開展集中行動提供了便利。社區(qū)民輔警與社區(qū)工作人員共同開展“一標三實”基礎信息采集、掌握社情民意、組織安全防范、維護社區(qū)秩序、服務轄區(qū)群眾等工作，可以有效地推動社區(qū)民輔警在維護社區(qū)治安秩序、矛盾糾紛的化解、社區(qū)協同共治、治安聯防聯控、便民利民服務、普法宣傳、構建和諧警民關系等方面的積極作用。社區(qū)民輔警通過社區(qū)工作人員的互動，也可以使警務室的布局更加優(yōu)化、民輔警的職責更加明確、與人民群眾的聯系更加緊密。

(三)有利于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”

二十大報告提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，為我們堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”指明了方向。抓小抓早、將隱患消除在萌芽中，將矛盾就地化解，做到矛盾不上交，是新時代楓橋經驗的根本內涵，也是社會治理現代化的基本要求?！坝行┑胤綄θ罕姺从硢栴}、情況以及一些矛盾重視不夠，群眾出了事沒人管，矛盾糾紛無處調，訴求需求表達渠道不暢，群眾當中的小隱患、小矛盾如果矛盾不及時調解、及時處置，就有可能引發(fā)社會的大問題、大矛盾，給社區(qū)治安秩序帶來風險隱患”(5)王引權. 關于新時代社區(qū)警務融入“網格化管理、組團式服務”的探索——以舟山市普陀區(qū)的實踐為例[J].浙江警察學院學報.2020.(02).120-124.。通過基層治理使警力下沉、警務前移，落實到基層、融入到人民群眾之中，把各類矛盾糾紛消滅在萌芽、化解在基層，實地了解群眾所需所想，自覺從群眾利益出發(fā)開展工作，使工作成效更多更直接地惠及百姓，提升對社會治安掌控能力，不斷提升人民群眾安全感、滿意度。

三、基層社會治理下社區(qū)警務發(fā)展存在阻礙因素

(一)基層治理主體參與度不夠

多元主體的參與是基層治理的重要基礎，基層的黨政機關、居委會、村委會、社會組織、物業(yè)公司、轄區(qū)機關及企事業(yè)單位、社區(qū)民輔警以及社區(qū)居民都是基層治理的參與者。從當前基層治理的情況來看基層群眾自治能力有待提升，社區(qū)居民參與度低、社會組織能力薄弱，結構單一，治理的意識和能力還待提升，多元主體的治理結構尚不成熟，導致多元主體間難以形成信息共享、良性互動。首先，聯合執(zhí)法難度大，多元主體之間由于處于獨立的職能部門，職能交叉重復、各自為戰(zhàn)，投入與效果不成正比，在合作意識、信息共享、互動等方面效率較低，部門獨立作戰(zhàn)效果不佳，多元主體參與協調困難，職權交叉時又互相推諉，導致工作開展起來十分費時費力。其次，居住空間的改變導致社區(qū)居民的交流少了，社區(qū)居民之間難以形成共同的意識和利益價值觀。居民存在“搭便車”心理，對社區(qū)事務不關心，或者覺得參與社區(qū)事務需要耗費個人的時間和精力，收益成本比小，參與社區(qū)事務的內在驅動力不強，在社區(qū)決策上存在依賴心理，作為社會治理主體的作用發(fā)揮不足。最后，一些社會組織和自治組織，在組織、發(fā)動、引導群眾等方面的能力嚴重不足，尚未形成規(guī)范化、程序化的長效參與機制，多元主體有效協同的社會治理格局尚未形成。

(二)警務資源配置不合理

首先，警務室劃分不合理。在社區(qū)警務建設的過程中，科學合理的劃分社區(qū)警務室十分重要，根據轄區(qū)的地理位置、治安特點、人口密集程度、工作難易程度等實際情況，按照統一規(guī)劃、合理布局的原則進行劃分，許多地方警務室的劃分存在轄區(qū)面積過大，覆蓋面積超過相關規(guī)定，造成警務室民輔警熟悉人口周期長、轄區(qū)情況做不到情況清底數明，工作無法全面開展。其次，警民占比不合理。原則上每名社區(qū)民警管轄1000戶或者管理實有人口不超過3000人、駐村民警管理實有人口不超過5000人的標準，而現實情況則是由于派出所警力嚴重不足，社區(qū)民警管轄人口遠遠超過公安部規(guī)定的標準。最后，警務室軟硬件設備配置不合理。由于我國各省份的經濟發(fā)展水平不同，在警務室的建設上也有較大差異。

(三)共享聯動機制不夠順暢

隨著全國基層治理的逐漸深入，不愿共享、不敢共享、不會共享的問題逐漸顯現。由于跨部門共享機制不健全和相關政策制滯后，加上基層治理涉及到的主體、部門較多，多頭管理，使得基層的各部門配合意愿不強烈、數據共享面臨阻力，共享平臺利用不高、業(yè)務系統缺乏協同、數據采集標準不一且數據采集質量不高等問題，都影響了數據的共享。各部門之間只有少量的基礎數據，容易造成資源浪費、信息孤島，難以實現數據資源的全面整合，影響基層治理的共享聯動的效率。因此，各部門要突破信息壁壘，在渠道暢通、信息傳遞、資源整合方面形成科學的共享聯動機制。

(四)警務人員專業(yè)化水平有待提升

近年來，為全面深化公安改革，加強公安機關基層基礎建設，依據基層公安機關警力不足的現狀，各省市公安機關逐漸推進警務工作重心下移、警力下沉。雖初見成效，但社區(qū)警務工作人員執(zhí)法規(guī)范化水平不高、組織協調能力欠缺、不了解群眾心理、與群眾溝通存在障礙、社會經驗不足、輔警參與執(zhí)法等問題較為突出。社區(qū)民警作為與群眾接觸最多的警種，其崗位要求更加嚴格，對社區(qū)民警的學歷、工作經歷、群眾溝通能力、業(yè)務水平、法律素養(yǎng)等綜合素質提出了更高的要求。在基層治理的大背景下，社區(qū)警務工作人員的培養(yǎng)周期長，且警務室警力數量有限，工作任務重、壓力大，需要素質高、能力強的警務工作人員充實到社區(qū)警務室。

四、基層社會治理下社區(qū)警務發(fā)展路徑

社區(qū)警務作為新形勢下新型警務模式，它改變了原有的公安機關領導下專群結合的基層治安基礎工作、群防群治理念及其工作模式，這種傳統的社區(qū)警務模式現已不利于拓展社區(qū)警務的發(fā)展空間，制約著社區(qū)警務資源的運作與整合，面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，探索基層社會治理背景下的社區(qū)警務發(fā)展路徑勢在必行。

(一)多元共治：推進社區(qū)警務融入基層治理模式

隨著基層治理的逐漸深入，基層社會的復雜程度日益提升，人民群眾的利益訴求日趨多樣，對社區(qū)警務的要求也越來越高。近年來，全國各級公安機關全面深化公安改革，創(chuàng)新社區(qū)警務工作模式，建立多元共治的基層治理工作機制，為基層社會治理提供了有力保障。在基層社會治理背景下，社區(qū)警務工作應確立黨政統攬、公安機關主導、融合多元力量共同參與的全方位結合。

1.黨政領導，政策支持。作為國家治理體系的重要組成部分，基層社會治理必須在黨的領導下進行。只有在黨政的領導下，才能保持正確的方向，各級黨委、政府要充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，對于社區(qū)警務工作應該給予更多的政策支持，在宣傳發(fā)動、組織動員、法治規(guī)范、政策調控與財政補貼等方面給予大力支持，全力解決警務室及社區(qū)民警實際困難，保證社區(qū)警務工作高效運行。

2.公安主導，組織參與。在社區(qū)警務工作過程中，公安機關依法對社區(qū)內治安秩序進行管理，構建以公安機關為主導、以社區(qū)民警、輔警為主體，發(fā)動轄區(qū)內小區(qū)物業(yè)、轄區(qū)內企事業(yè)單位安保人員、治安保衛(wèi)委員會、治安志愿者等群防群治隊伍及各方力量，構建多元共治的警務共同體。通過警務管理活動發(fā)揮公安機關的主導、引導、指導的作用，預防、制止、偵查社區(qū)內的違法犯罪活動，立足于社區(qū)開展便民利民服務、預防犯罪宣傳和指導社區(qū)治安防范工作。

3.人人有責，共享共治。人民既是基層治理的重要主體，也是基層治理的受益群體。預防社區(qū)內的違法犯罪活動，維護社區(qū)內的安全，是社區(qū)全體人員應盡的義務。犯罪的根源在于社會，遏制犯罪的力量也在社會，只有動員、組織公眾廣泛參與，才能更加有效的維護社會治安。因此，黨政統攬、公安主導、社區(qū)全體成員、社區(qū)內的組織、機關、企事業(yè)單位共同參與，形成警察與社區(qū)相互依存，與社區(qū)居民建立密切的伙伴關系，為社區(qū)警務工作提供基礎與保障。

(二)智慧警務：科技引領基層社會治理創(chuàng)新

智慧公安是目前我國警務改革與發(fā)展的重點，智慧公安建設就是依靠科技信息化對提升公安機關警務實戰(zhàn)效能和戰(zhàn)斗力引領支撐作用，著力提升公安機關預測預警、精確打擊、動態(tài)管理、便捷高效服務能力和水平，最大限度提升公安機關戰(zhàn)斗力。

1.獲取信息，精準打擊。社區(qū)智慧警務需要依托新興科學技術手段，打通公安機關與社區(qū)之間的信息路徑，打造社區(qū)智慧警務平臺，針對不同的犯罪類型，打破信息壁壘，推動不同警種、基層不同部門之間的協作，實現精準打擊。在民警執(zhí)法方面，可以隨時隨地獲取信息數據，為警務決策提供依據。針對小區(qū)內的可疑情況、可疑人員與異常行為進行預警，同時將異常情況發(fā)送社區(qū)民警，及時排查社區(qū)內的可疑情況，真正地實現對轄區(qū)情況清、底數明，實現“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意的目標，提升轄區(qū)群眾的安全感。

2.信息互通，共享聯動。推動基層黨建、社區(qū)警務、社區(qū)綜合治理、城市管理、公共服務等多網合一的治理體系，實現黨建引領下的多網融合，實現轄區(qū)內的所有資源共享，推動社會治理服務、社區(qū)警務工作的觸角前移，把轄區(qū)內的人、地、事、物、組織等要素全部納入網格，實現網格內一體動態(tài)管控，在轄區(qū)的重點單位、公共場所、公共區(qū)域、重要路口形成治理天網，為基層治理注入智慧能量，形成群防群治、共享聯動的互通模式。

3.以人為本，便民利民。近年來，全國公安機關持續(xù)深化“放管服”改革，不斷優(yōu)化戶籍政策，簡化辦理流程、完善服務機制，推進智慧警務建設，提高公安機關的服務能力和便民服務水平。在為民服務方面，智慧警務可以實現網上自助辦理、窗口一次辦理，實現在家門口辦理，打通網上網下的服務模式，將服務延伸到社區(qū)里、到群眾中，極大地方便了人民群眾。在服務效率方面，要堅持手續(xù)最簡、時間最短、效率最高、服務最優(yōu)，簡化辦事手續(xù)、優(yōu)化流程，將辦理事項所需材料，放在網絡平臺上，一目了然；推行一次性告知、讓群眾只跑一趟、一窗多辦等服務制度。推行預約辦理、加急辦理、上門服務等特色服務；不斷滿足群眾多樣化、差異化的需求，針對群眾“急難愁盼”之事，要開通綠色辦理通道，解決群眾燃眉之急。

(三)資源整合：提升警務工作效能

社區(qū)警務工作的立足點要面向社區(qū)，樹立以社區(qū)為中心的思想，著眼于社區(qū)的共同需要、共同利益和共同問題，合理配置和利用社區(qū)警務資源，依托社區(qū)警務精神，運用社區(qū)工作方法，推動社區(qū)警務的不斷發(fā)展。

1.依托社區(qū)，強化功能。社區(qū)作為社會管理的基本單位，其功能和地位得到了空前的強化，大量的政府職能逐漸向社區(qū)轉移或回歸。社區(qū)警務工作要明確自身在社區(qū)全面建設與發(fā)展中的功能定位，要把社區(qū)警務與社區(qū)建設、基層治理進行有機結合，在強化社區(qū)功能中來推行社區(qū)警務，緊緊依托、依賴、服從、服務于社區(qū)的建設與發(fā)展，將社區(qū)警務與社區(qū)事務緊密結合起來。

2.矛盾糾紛，多元化解。通過社區(qū)警務工作的有效推行，可以改善社區(qū)的治安環(huán)境，培養(yǎng)社區(qū)成員的參與意識和合作精神，增強社區(qū)的凝聚力，發(fā)現和解決社會治安問題，能夠把社會矛盾和治安問題解決在基層。由警務室牽頭，聯合政府職能部門、社區(qū)、司法所開展矛盾糾紛的調解處置，構建矛盾糾紛化解體系，實現小事不出網格、大事不出社區(qū)、矛盾不上交的新時代“楓橋經驗”，提升居民獲得感、幸福感、安全感。

3.下沉警力，合理配置。社區(qū)民警的工作重點是基層基礎工作，公安機關可以通過精簡機構、警力下沉、新警下派等措施，不斷優(yōu)化警務室警力，不斷壯大社區(qū)民警隊伍。作為社區(qū)民警，要樹立社區(qū)警務理念，不斷優(yōu)化基層一線警力，把最強的戰(zhàn)斗力最大限度充實到基層一線。社區(qū)民警要找準自己在社區(qū)警務中的自我定位，真正地將精力下沉到基層社會管理中，真正地實現社區(qū)警務與基層治理的深度融合。由社區(qū)民輔警、社區(qū)工作人員、網格員、轄區(qū)內保安、群防群治組織、治保委、治安積極分子等組成群防群治力量，提升社區(qū)警務工作的專業(yè)化、社會化、法治化、智能化水平。社區(qū)民警可以同時擔任社區(qū)網格長，組成由社區(qū)民警、輔警和網格員組成的社區(qū)服務隊，向群眾深入宣傳法律法規(guī)、安全防范、防詐騙等知識，使治安防控的觸角延伸至轄區(qū)內每個角落，努力打造立體化社會治安防控體系。

(四)現實需要：培養(yǎng)社區(qū)警務后備人才

公安院校培養(yǎng)后備社區(qū)警務人才，是新時期深化公安教育體制改革的時代要求和適應社會治安形勢發(fā)展的現實需要。隨著公安工作的逐漸發(fā)展，各地公安院校治安學院(系、部)為了培養(yǎng)社區(qū)警務人才，都開設了社區(qū)警務這門課程。任課教師要跟著派出所民警了解實際情況，調研存在的問題，經過大量的考察調研，深刻領會社區(qū)警務工作的工作模式。在培養(yǎng)學生能力方面，在授課課堂上，要采用模擬教學和實訓教學相結合的方法，帶領學生實地到社區(qū)進行考察交流，讓學生們都能夠切身感受社區(qū)警務工作的實際情況。公安院校要深入分析人才培養(yǎng)目標，從加強學生的政治素養(yǎng)教育，加強治安學、公安管理學學科方面建設，加強師資隊伍建設，加強校局合作與開放辦學，加強學生實踐創(chuàng)新能力等途徑來培養(yǎng)后備社區(qū)警務人才，輸送適應新時代社會治安形勢需要的社區(qū)警務人才。

基層社會治理涉及到社會生活的方方面面，社區(qū)警務模式的創(chuàng)新不僅可以為社區(qū)發(fā)展、社區(qū)建設提供保障，更是基層社會治理不可缺少的元素?；鶎由鐣卫硐律鐓^(qū)警務發(fā)展路徑研究不僅是我國當前公安機關治安防控的需要，還可以為各領域的社會治理提供有力支撐。堅持黨政統攬、公安機關主導、融合多元力量共同參與的全方位結合，讓問題解決在基層，矛盾化解在基層，讓人民群眾滿意度不斷提高，獲得感不斷增強。