鄭祖玄，余 萍

（河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，河南 開封 475004）

一、問題的提出

打造一流營商環(huán)境，是順應(yīng)經(jīng)濟全球化新形勢、國內(nèi)改革發(fā)展新要求的必然選擇。2018年4月，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇上發(fā)表主旨演講時指出，“投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資”，形象地說明了營商環(huán)境的重要性。緊隨其后，我國政府以企業(yè)市場主體為中心開展了新一輪優(yōu)化營商環(huán)境改革。在中央政府的推動下，各級政府全面推動了營商環(huán)境的優(yōu)化工作，帶來了我國營商環(huán)境的極大改善。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》，我國營商環(huán)境便利度在全球190個經(jīng)濟體中大幅提升，從2017年的第78位，升至2018年的第46位，又升至2019年的第31位，連續(xù)兩年被世界銀行評選為全球營商環(huán)境改善幅度最大的10個經(jīng)濟體之一[1]。

隨著國內(nèi)對營商環(huán)境認(rèn)識的加深，眾多智庫和研究機構(gòu)包括樊綱團隊、中國社會科學(xué)院倪鵬飛團隊、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院等紛紛參與營商環(huán)境評估工作，并先后出臺和發(fā)布了多個營商環(huán)境的評價體系。在這一過程中，越來越多的地方政府為了更好地優(yōu)化營商環(huán)境，開始委托第三方機構(gòu)對所在地區(qū)營商環(huán)境進行評估，但很多評估機構(gòu)采用的指標(biāo)體系、評價方法等與世界銀行通行的評估存在較大差異。這種受地方政府委托開展的第三方營商環(huán)境評估與世界銀行開展的營商環(huán)境評估差別在哪里？到底應(yīng)該以什么樣的視角來進行營商環(huán)境評估？不同模式、不同目的下營商環(huán)境的評價對象是否應(yīng)保持一致？如何根據(jù)不同的評價目的，建立科學(xué)的營商環(huán)境評價體系和方法？如何有效利用營商環(huán)境的評價結(jié)論改進地區(qū)營商環(huán)境？上述種種成為了當(dāng)前營商環(huán)境評估必須認(rèn)真思考并有待解決的問題。

二、文獻回顧

營商環(huán)境一詞來源于2001 年世界銀行“Doing Business”的項目調(diào)查。依據(jù)世界銀行的觀點，營商環(huán)境是影響不同行業(yè)和企業(yè)經(jīng)營效率的地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、政策、機構(gòu)等要素的總和。世界銀行從2003年發(fā)布第一份營商環(huán)境報告至今，經(jīng)過近20年的探索和積累，從企業(yè)開辦、經(jīng)營、破產(chǎn)等企業(yè)全生命周期的各個環(huán)節(jié)，設(shè)立了包括“開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)辦理”10 個方面的1 級指標(biāo)和42 個二級指標(biāo)[2]，形成了一套較為完善的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系，它成為國際上普遍認(rèn)可的衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，國際上較為知名的還有經(jīng)濟學(xué)人智庫（EIU）每五年發(fā)布一次的全球各個國家或地區(qū)的營商環(huán)境排名。

近年，我國也有越來越多的機構(gòu)發(fā)布了區(qū)域或城市營商環(huán)境評價體系。如樊綱團隊的中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)[3]、中國社會科學(xué)院倪鵬飛團隊的城市競爭力報告[4]、中山大學(xué)的城市政府公共服務(wù)能力評價[5]、中國社會科學(xué)院的中國城市基本公共服務(wù)力評價[6]、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》[7]等，這些評價集中在省級和城市政府提供的各類公共服務(wù)質(zhì)量上。除此之外，普華永道發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境報告2018》[8]研究視角和所用方法與眾不同，其構(gòu)建的營商環(huán)境指標(biāo)來自微觀企業(yè)的行為本身，考察企業(yè)在城市間注冊與遷移情況，通過評價企業(yè)遷移前后運營效率的差別來衡量營商環(huán)境，是一種以結(jié)果倒推原因的評估。

除機構(gòu)外，一些學(xué)者也通過構(gòu)建營商環(huán)境評估指標(biāo)進行地區(qū)營商環(huán)境評估。楊濤從市場發(fā)展、政策政務(wù)和科技創(chuàng)新3個方面構(gòu)建了營商環(huán)境評估的一級指標(biāo)和18個二級指標(biāo)，并通過對企業(yè)家群體的調(diào)查對魯蘇浙粵4省的營商環(huán)境進行了市場實證研究[9]。張三保等構(gòu)建了省份營商環(huán)境的評價指標(biāo)體系，并對各省份營商環(huán)境進行了評價分析[10]。這些學(xué)者從不同層面、不同角度展開了對營商環(huán)境評估的研究，但上述研究評估的目的基本上都是服務(wù)于企業(yè)，特別是私營企業(yè)的投資決策，并沒有站在政府主體的角度討論營商環(huán)境評估。彭向剛、馬冉從建立服務(wù)型政府的視角，借鑒國外營商環(huán)境評價方法，按照政務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)要求，從需求識別、服務(wù)職能、服務(wù)能力、服務(wù)供給等四個方面三級遞階層次確立政務(wù)營商環(huán)境評價體系[11]。許珂、周明從內(nèi)部和外部兩個角度分析了地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的動機，提出要以優(yōu)化營商環(huán)境為契機推動政府理念和政府職能的轉(zhuǎn)變[12]。在營商環(huán)境評估與營商環(huán)境建設(shè)的研究上，李志軍等提出營商環(huán)境評價的原則、指標(biāo)及方法，在對全國200多個城市營商環(huán)境評價的基礎(chǔ)上，提出要深化“放管服”改革，提升政府服務(wù)效率等優(yōu)化營商環(huán)境的建議[13]。程金華反思了世界銀行的營商環(huán)境評估體系在中國實踐的扭曲和異化，提出要探索營商環(huán)境建設(shè)與評估的“中國道路”，并給出了相關(guān)建議[14]。但上述學(xué)者均是從一般意義上探討營商環(huán)境評估與營商環(huán)境建設(shè)，由于研究視角和研究側(cè)重點的差異，沒有就國內(nèi)目前廣泛存在的地方政府委托第三方機構(gòu)進行營商環(huán)境評估，通過“以評促建”加強營商環(huán)境建設(shè)的實踐展開深入研究和探討。實際上，自2018年國家發(fā)改委對全國多個城市開展?fàn)I商環(huán)境評估后，各地方政府就紛紛委托第三方機構(gòu)開展地區(qū)營商環(huán)境評估，力圖實現(xiàn)“以評促建”。但目前學(xué)界對地方政府開展的第三方營商環(huán)境評估研究較少，尤其是對政府委托主導(dǎo)的基于地區(qū)內(nèi)部的營商環(huán)境評估研究相對薄弱，而這又將是我國未來一段時間營商環(huán)境評估的重點。因此，有必要從政府主導(dǎo)提升政府服務(wù)能力的角度總結(jié)和探討某一城市或地區(qū)在營商環(huán)境評估過程中的實踐經(jīng)驗，探索營商環(huán)境建設(shè)與評估的“中國道路”。

三、營商環(huán)境評估的差異化

2018年以后，我國開始在國家層面進行城市營商環(huán)境評估。國家發(fā)改委借鑒世界銀行的有關(guān)做法，按照國際可比、對標(biāo)世行、中國特色原則，構(gòu)造了3個維度23個符合中國國情的評價指標(biāo)體系，在2018 年對全國22 個城市實施營商環(huán)境試評價，2019 年又將評估城市擴大到包括直轄市、計劃單列市、部分省會城市和地縣級市等40 余個城市。其后，多個省份參照這一評價指標(biāo)體系，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，開展了對省域內(nèi)各地市或縣（市、區(qū)）的營商環(huán)境評價工作。為了能夠獲得較好的評估結(jié)果，越來越多的省級以下政府開始借助于第三方機構(gòu)開展地區(qū)營商環(huán)境評估，期望通過評估發(fā)現(xiàn)問題，縮小差距，從而達到“以評促建”的效果。這種由中央政府逐層遞推到下級政府的營商環(huán)境評估，盡管參照了世界銀行的評估，但顯然兩者之間存在著明顯的差異。中國官方開展?fàn)I商環(huán)境評估是為了“以評促建”，通過評估創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。隨著營商環(huán)境評估自上而下層層推進，不同層級的政府主體主導(dǎo)的營商環(huán)境評估呈現(xiàn)出不同的實踐特點。筆者以連續(xù)幾年參與地方政府委托的營商環(huán)境評估親歷為例，站在地級政府層面對比分析以世行為代表的營商環(huán)境評估和我國二級地方行政區(qū)主導(dǎo)開展的營商環(huán)境評估的差異，對不同層級政府實施營商環(huán)境評估所體現(xiàn)出的實踐特點給出解釋。

（一）評估目的：從企業(yè)的投資決策參考到政府治理能力的提升

回顧世界銀行的《營商環(huán)境報告》可以發(fā)現(xiàn)，其營商環(huán)境評估的一級指標(biāo)是依據(jù)企業(yè)的生命周期而設(shè)，指標(biāo)體系涉及企業(yè)投融資、企業(yè)運營、合同執(zhí)行及解決破產(chǎn)的諸多環(huán)節(jié)。這些指標(biāo)關(guān)注的是涉及企業(yè)投資運營的微觀環(huán)境，評估的二級指標(biāo)也圍繞著企業(yè)的具體需要而展開。這種以市場主體為視角的評估是目前各類營商環(huán)境評估的主流做法。盡管不同的學(xué)者、機構(gòu)或組織對世界銀行的《營商環(huán)境報告》持有不同的觀點，但評估以市場主體的視角來開展，服務(wù)于企業(yè)的投資決策和運營則被廣泛地接受。

反觀目前國內(nèi)地方政府委托第三方開展的營商環(huán)境評估，盡管是為了企業(yè)創(chuàng)造好的商務(wù)環(huán)境，但是其出發(fā)點卻是政府基于內(nèi)審視角為提高政府服務(wù)水平和服務(wù)能力、強化政府治理能力而采取的一種管理方法和手段。這種政府委托第三方開展的營商環(huán)境評估實際上表明政府作為責(zé)任主體，愿意為促進地方發(fā)展建立自我約束框架，形成良好的政府治理能力以推動地區(qū)經(jīng)濟與社會的健康發(fā)展。它在一定程度上轉(zhuǎn)變成為以管理為核心，秉承績效評價的公共行政管理評估，其目的更多是為了提高政府的公共行政管理水平。這樣的評估目的使得評估結(jié)果不僅可以供企業(yè)的投資決策和運營參考，也可以被用于政府對下轄各職能部門的業(yè)績評價。從這個意義上說，地方政府委托第三方實施的營商環(huán)境評估更側(cè)重于政府主管部門作為督促政府治理能力和行政效率提升的手段和工具。地方政府通過營商環(huán)境評估，更好地激勵政府下轄的各個行政分支甚至公用事業(yè)公司發(fā)揮主動性，以創(chuàng)建更好的營商環(huán)境。因此，現(xiàn)階段我國多級地方政府委托第三方開展的營商環(huán)境評估，實際上更多的是經(jīng)濟發(fā)展背景下地方政府以管理功能為核心，強化政府治理能力的有益探索。它是“由國家機關(guān)主導(dǎo)，秉持績效評價的行政管理理論話語，采取一種形式性、執(zhí)行性和確定性的內(nèi)部視角”的管理型評估[15]。地方政府主導(dǎo)下的營商環(huán)境評估契合了國家提出的提升政府治理能力的方向和要求，也為各級地方政府提升行政管理能力提供了借鑒。

（二）評估對象：從同一級別的經(jīng)濟體到不同職能的行政分支

現(xiàn)有營商環(huán)境評估的對象通常是某一些特定范疇的經(jīng)濟體，如國家、城市或者地區(qū)。該類型評估的典型代表是世界銀行對全球經(jīng)濟體的營商環(huán)境評價。由于評估對象是處于同一層級的經(jīng)濟體或者經(jīng)濟區(qū)域，選取相同的指標(biāo)進行評比易于實現(xiàn)。這種可比性的存在，又使得評估得分更多地體現(xiàn)出序數(shù)性而非基數(shù)性——評估結(jié)果的排名遠遠重于評估得分本身。世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》即為明證。與之類似，對同一級別經(jīng)濟體的營商環(huán)境評估，同樣也發(fā)生在上級政府主導(dǎo)實施的評估活動或機構(gòu)、團體基于不同側(cè)重點對同一層級經(jīng)濟體之間的比較評價，如國家發(fā)改委對各省份營商環(huán)境的評估，中國社會科學(xué)院組織開展的中國城市基本公共服務(wù)力評價。但是，這種同一層級經(jīng)濟體的營商環(huán)境評估，遞次推進到二級行政區(qū)甚至三級、四級行政區(qū)，顯然很難再加以復(fù)刻。原因在于地級行政區(qū)下轄的三級行政區(qū)數(shù)量有限，但是各級行政區(qū)所具有的職能部門卻為數(shù)眾多，如果要實現(xiàn)“以評促建”的管理結(jié)果，二級、三級行政區(qū)地方政府更好的決策選擇是針對下轄的各級職能部門進行考核，通過細化各職能部門涉及營商環(huán)境事項發(fā)生的環(huán)節(jié)來尋找具體改進的工作落腳點。

基于上述邏輯可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國二級及以下行政區(qū)地方政府委托第三方實施的營商環(huán)境評估，其評估對象已經(jīng)從世界銀行對國家層面或中央政府對省級層面這種同一級別的經(jīng)濟體轉(zhuǎn)向地方政府下屬的職能各不相同的行政分支、地方公用事業(yè)公司和下一級政府。評估對象從宏觀、中觀經(jīng)濟體到微觀組織機構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著營商環(huán)境評估不再是對某一層次單元整體的水平評價，不再是對一個地區(qū)營商環(huán)境結(jié)果進行反映。評估對象的差異化決定了以地級政府為代表的二、三級行政區(qū)的營商環(huán)境評估不能再簡單地針對評估對象采取同樣的評價內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)，而是要針對性地對地區(qū)內(nèi)部各職能部門優(yōu)化營商環(huán)境的措施和過程進行評價，從而在評估內(nèi)容上完成轉(zhuǎn)變。

（三）評估內(nèi)容：從狀態(tài)評價到行為評價

在營商環(huán)境指標(biāo)體系中，世界銀行的《營商環(huán)境報告》最為成熟。與其他頗具盛名的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系相比，世行的營商指標(biāo)體系被認(rèn)為“已經(jīng)相對成熟、穩(wěn)定”[16]。這一指標(biāo)體系也在全球范圍內(nèi)被廣泛實踐，在學(xué)術(shù)界有廣泛的影響力[17]?，F(xiàn)有的營商環(huán)境評估大多參照世界銀行的體系來進行，評價對象是一組可比的經(jīng)濟體，評估工作用來衡量各經(jīng)濟體之間整體營商環(huán)境的優(yōu)劣。這種評估是反映政務(wù)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等軟硬件營商環(huán)境實際水平的狀態(tài)評價。但是，以市場主體的經(jīng)濟活動事項發(fā)生的結(jié)果作為評估依據(jù)雖然能夠直觀看出一個區(qū)域或城市營商環(huán)境水平的好壞，但是卻無法細化到事項發(fā)生涉及的環(huán)節(jié)和具體影響因素。評估的結(jié)果雖然可以作為企業(yè)投資經(jīng)營決策的參考，卻難以給政府治理提供具體的幫助。

世界銀行對經(jīng)濟體營商環(huán)境的這種狀態(tài)評價，如果復(fù)制到二級行政區(qū)地方政府的營商環(huán)境評估活動中，就會導(dǎo)致政府在落實優(yōu)化營商環(huán)境工作時不易找到有效的措施。由于地方政府進行營商環(huán)境優(yōu)化的一個重要外部動因是壓力型體制下的上級政府縱向勢能傳導(dǎo)[12]，為了在國家賦予的優(yōu)化營商環(huán)境高級別的政策位階考核中達成理想的結(jié)果，地方政府需要完成任務(wù)下壓，通過監(jiān)督、激勵各級職能部門的行為以達成優(yōu)化營商環(huán)境的結(jié)果。在這樣的背景下，僅通過對各職能部門的狀態(tài)評價很難有效評判評估對象的行為。這也就決定了營商環(huán)境評估在內(nèi)容設(shè)計上必須立足于各職能部門的業(yè)務(wù)特性、職責(zé)范圍，要著眼于各職能部門優(yōu)化營商環(huán)境工作應(yīng)該“做什么”以及“如何做”。基于這樣的訴求，評估指標(biāo)就必須從對同一經(jīng)濟體的狀態(tài)評價轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ毮懿块T的行為評價。由于各職能部門的職責(zé)范圍各有不同，地方政府要想實現(xiàn)管理性評估的目的，這種行為評價就需要根據(jù)各職能部門工作職責(zé)涉及營商環(huán)境的相關(guān)具體業(yè)務(wù)設(shè)計不同的指標(biāo)，反映評估對象履行具體職能的關(guān)鍵節(jié)點，在滿足數(shù)據(jù)的可獲得性的同時對職能部門的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率等情況做出評估，從而實現(xiàn)從狀態(tài)評價到行為評價的轉(zhuǎn)變。

（四）評估方式：從獨立第三方評估到對委托人負(fù)責(zé)的第三方評估

在已有文獻中，大多數(shù)學(xué)者支持以獨立第三方的方式進行營商環(huán)境評估。第三方評估避免了評估者既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”所帶來的評估主體單一、評估過程不透明等諸多弊端，其優(yōu)勢毋庸置疑。世界銀行組織實施的營商環(huán)境評估，正是嚴(yán)格實施獨立第三方評估的操作典范。但是，世行這種完全獨立的第三方評估在我國當(dāng)前尤其是二級行政區(qū)地方政府實施的營商環(huán)境評估的實踐體系下卻很難實現(xiàn)。究其原因在于地方政府委托第三方實施的秉持績效評價的管理型評估，執(zhí)行評估的第三方機構(gòu)并非基于自身主觀目的而實施行為，而是接受委托人委托而承擔(dān)工作。這種委托與被委托的關(guān)系，決定了第三方評估機構(gòu)不可能保持完全的獨立性，必須考慮并反映委托人的訴求。此外，為了實現(xiàn)地方政府作為委托人監(jiān)督、激勵各級職能部門行為的管理目標(biāo)，接受委托的第三方評估機構(gòu)在工作實施中還需要借助于委托人的權(quán)威，以方便獲取數(shù)據(jù)并得到被評估對象的支持和配合。從這個意義上來說，當(dāng)前我國二級行政區(qū)及次級行政區(qū)地方政府為了在國家營商環(huán)境評估考核中達成理想的結(jié)果委托第三方機構(gòu)開展的營商環(huán)境評估，第三方機構(gòu)的獨立性顯著區(qū)別于世界銀行開展的第三方評估，其獨立性差異的關(guān)鍵在于當(dāng)前我國各級地方政府普遍實施的第三方評估，本質(zhì)上是對委托人負(fù)責(zé)的第三方評估。

當(dāng)然，這種對委托人負(fù)責(zé)的第三方營商環(huán)境評估，其非完全獨立的屬性并不意味著評估結(jié)果的不公正和不透明。在地方政府委托第三方機構(gòu)開展?fàn)I商環(huán)境評估的過程中，雖然第三方機構(gòu)不獨立于委托人，但其仍獨立于被評估對象。為了保證對被評估對象的獨立性，第三方評估機構(gòu)要接受并執(zhí)行委托方提出的保持獨立于被評估對象的工作紀(jì)律。而基于保持機構(gòu)自身口碑和未來與地方政府繼續(xù)合作的動機，接受委托的第三方機構(gòu)也會注意保持自主性，應(yīng)主動避免與被評估對象私下接觸。

四、政府服務(wù)能力提升視角下營商環(huán)境評估的創(chuàng)新方法

營商環(huán)境優(yōu)化是國家治理體系的一個環(huán)節(jié)和一項非常具體的工作。要更好地完成這項具體工作，達成令人滿意的結(jié)果意味著需要采取有效的管理方法。二級行政區(qū)及次級行政區(qū)政府主導(dǎo)的營商環(huán)境評估在評估目的、評估對象、評估內(nèi)容和評估方式上與世界銀行發(fā)起的營商環(huán)境評估存在著巨大的差異。這種差異意味著地方政府在實施基于提升政府服務(wù)能力的管理型評估時，必須采取創(chuàng)新性方法和技術(shù)，以區(qū)別于世界銀行、中央及其他機構(gòu)對同一層級經(jīng)濟體進行的營商環(huán)境評估。結(jié)合連續(xù)幾年開展?fàn)I商環(huán)境評估的實踐，評估團隊使用了創(chuàng)新的評估技術(shù)和評估方法，這些技術(shù)和方法包括：構(gòu)建同指標(biāo)和異指標(biāo)綜合的多級評價指標(biāo)體系，數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，評價得分的標(biāo)準(zhǔn)化方法。

（一）評估指標(biāo)構(gòu)建：同指標(biāo)和異指標(biāo)綜合的多級評價指標(biāo)體系

筆者參與的營商環(huán)境評估同樣是圍繞營商環(huán)境的便利化、國際化、法治化、市場化而展開的，但是與世界銀行的評估指標(biāo)存在很大的差異。以世行為代表的評估是同指標(biāo)評價，多個被評估對象均采用相同的評價指標(biāo)體系，如世界銀行指標(biāo)體系中“獲得電力”指標(biāo)中存在一項“每年系統(tǒng)停電小時數(shù)”，這一評價指標(biāo)應(yīng)用于城市營商環(huán)境評價時對任一城市均適用。而我國二級及次級行政區(qū)地方政府在營商環(huán)境評估中，由于需要通過“以評促建”達成監(jiān)督激勵下屬各職能部門的目的，因此，在評估過程中除了需要構(gòu)建狀態(tài)評價指標(biāo)，還需要制定一系列行為評價指標(biāo)。此外，考慮到政府服務(wù)的共性和各職能部門的業(yè)務(wù)異質(zhì)性，制定營商環(huán)境評價指標(biāo)時既要有適用于各個被評估對象的同指標(biāo)體系，也需要根據(jù)不同職能部門的業(yè)務(wù)特性、工作職責(zé)針對性構(gòu)建差異化指標(biāo)體系，以區(qū)別于世界銀行或其他機構(gòu)基于同一層級經(jīng)濟體的同質(zhì)評價?；谶_成管理型評估的構(gòu)想，在反復(fù)調(diào)研討論和多輪評估之后，評估團隊構(gòu)建了包含5個一級指標(biāo)、26個二級指標(biāo)、55個三級指標(biāo)及為數(shù)眾多的四級指標(biāo)的綜合評估指標(biāo)體系。

依據(jù)地方政府委托進行營商環(huán)境評估構(gòu)建的評估指標(biāo)體系中，包含了數(shù)量指標(biāo)、效率指標(biāo)、非現(xiàn)場辦理能力指標(biāo)、服務(wù)態(tài)度指標(biāo)以及投訴與反饋狀況指標(biāo)等5個一級指標(biāo)。這些一級指標(biāo)都是對政府職能部門行為的評價，適用于各個被評估對象。其中，數(shù)量指標(biāo)主要通過當(dāng)期職能部門提供的公共服務(wù)數(shù)量與歷史數(shù)據(jù)的對比關(guān)系來衡量被評估對象的工作量；效率指標(biāo)主要考察被評估對象是否可以履行其承諾的服務(wù)時限；非現(xiàn)場辦理能力指標(biāo)主要考察職能部門是否可以通過線上服務(wù)的方式辦理全部或者部分業(yè)務(wù)；服務(wù)態(tài)度指標(biāo)則考察提供公共服務(wù)時工作人員帶給服務(wù)對象的感受；投訴與反饋狀況指標(biāo)則反映被評估對象的公共服務(wù)不被認(rèn)可時的救濟渠道。

在構(gòu)建一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，考慮到各職能部門職責(zé)范圍的不同，評估團隊根據(jù)各職能部門的工作職責(zé)設(shè)定了具有差異性的次級指標(biāo)。在設(shè)計二級和三級指標(biāo)時，評估團隊遵循以下原則：二級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)反映被評估對象涉及營商環(huán)境建設(shè)的主要職能；三級指標(biāo)必須反映被評估對象履行具體職能的關(guān)鍵節(jié)點，且滿足數(shù)據(jù)的可獲得性。最終，評估團隊在廣泛聽取市場主體和群眾意見，并在與委托人多次溝通、體現(xiàn)委托人管理訴求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了二級行政區(qū)兼顧適用性與針對性的同指標(biāo)和異指標(biāo)相融合的多級評價指標(biāo)。作為示例，“政務(wù)公開透明度”一級指標(biāo)所涵蓋的二級和三級指標(biāo)見表1。

表1 營商環(huán)境評估一、二、三級指標(biāo)示例

（二）評估數(shù)據(jù)質(zhì)量控制：內(nèi)外業(yè)團隊分工核驗與八維數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系

在參與的營商環(huán)境評估指標(biāo)構(gòu)建中，同指標(biāo)異指標(biāo)綜合的多級評價指標(biāo)體系客觀上帶來了數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的難題。由于被評估對象的職能不同，底層評估指標(biāo)呈現(xiàn)出極大的多樣性。而二級行政區(qū)營商環(huán)境管理型評估的屬性決定了在評估過程中不僅要評估現(xiàn)狀，還要評估一段時間以來的工作成效，這又帶來了存量數(shù)據(jù)與流量數(shù)據(jù)的處理問題。此外，管理型評估的數(shù)據(jù)不僅包含客觀數(shù)據(jù)，還包含反映職能部門服務(wù)態(tài)度等方面的主觀數(shù)據(jù)。這些千差萬別的數(shù)據(jù)類型以及總數(shù)高達4000 多的龐大數(shù)據(jù)指標(biāo)為評估團隊數(shù)據(jù)質(zhì)量控制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

為了確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的可靠性，評估團隊將人員分為外業(yè)調(diào)查團隊和內(nèi)業(yè)核查與分析團隊。外業(yè)團隊由研究區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展的博士和碩士研究生構(gòu)成。外業(yè)團隊在開始數(shù)據(jù)采集前，由老師給予嚴(yán)格培訓(xùn)。在數(shù)據(jù)采集過程中，外業(yè)團隊分小組由博士生帶隊，依據(jù)評價指標(biāo)體系通過組織企業(yè)家座談會、走訪企業(yè)、隨機采訪辦事群眾、查閱資料、觀察及實地體驗職能部門工作等方式多渠道地采集第一手?jǐn)?shù)據(jù)。

在評估實踐中，為了解決數(shù)據(jù)質(zhì)量控制問題，評估團隊設(shè)計了數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系以保證數(shù)據(jù)的可靠性。在數(shù)據(jù)質(zhì)量控制過程中，評估團隊要求每一個數(shù)據(jù)均應(yīng)包含8個方面的數(shù)據(jù)描述：數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)的單位、數(shù)據(jù)的指標(biāo)方向、數(shù)據(jù)的理論極值、數(shù)據(jù)的參考值、流量數(shù)據(jù)或存量數(shù)據(jù)、主觀數(shù)據(jù)或客觀數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)的來源。其中，數(shù)據(jù)的參考值往往源自職能部門對社會公眾的承諾，如辦理某項公共服務(wù)業(yè)務(wù)的最長時間；又如流量數(shù)據(jù)與存量數(shù)據(jù)，在收集流量數(shù)據(jù)時，考察評估周期內(nèi)所有時長的流量指標(biāo)，而非某一時間節(jié)點處的存量指標(biāo)。在收集企業(yè)或者公眾對某項公共服務(wù)的主觀評分等主觀數(shù)據(jù)時，為了控制主觀數(shù)據(jù)的人為偏差，數(shù)據(jù)收集時評估團隊往往通過隨機抽樣以保證數(shù)據(jù)的可信度。

完成數(shù)據(jù)收集后，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)分析和處理的內(nèi)業(yè)團隊還會通過多方來源數(shù)據(jù)比對以核驗數(shù)據(jù)的真實性與準(zhǔn)確性。在一輪核驗后，內(nèi)業(yè)團隊還會再通過小組數(shù)據(jù)互換進行交叉校驗，最終完成評估數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制。在整個數(shù)據(jù)質(zhì)量控制過程中，評估團隊始終配備有統(tǒng)計學(xué)的專業(yè)教師全程跟蹤和參與。對于整個營商環(huán)境評估的數(shù)據(jù)，評估團隊通過專業(yè)化的團隊配置、嚴(yán)格的數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)和控制流程、數(shù)據(jù)校驗方法保證了數(shù)據(jù)的可信度與效度。在確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的情況下，內(nèi)業(yè)團隊最后才依據(jù)評估辦法對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計檢驗、無量綱化的標(biāo)準(zhǔn)處理、分層加權(quán)加總及數(shù)據(jù)可視化，并最終撰寫評估報告，給出評價結(jié)果。

（三）評分方法：標(biāo)準(zhǔn)距離法

營商環(huán)境評估作為融合了同指標(biāo)和異指標(biāo)的綜合評估，職能部門由于崗位職責(zé)的差異導(dǎo)致其行為評價指標(biāo)并不具備可比性。為了解決各項評價得分在不同評價對象之間無法直接比較的問題，評估團隊設(shè)計了跨職能部門的標(biāo)準(zhǔn)分評價方法，即“標(biāo)準(zhǔn)距離法”。

“標(biāo)準(zhǔn)距離法”的評分辦法，首先是以指標(biāo)的參考值（通常是職能部門承諾值或者此項指標(biāo)在其他多個地級市同類職能部門的平均值）定義基礎(chǔ)分值，然后計算被評估對象的實際調(diào)查值與參考值之間有多少個標(biāo)準(zhǔn)差，以標(biāo)準(zhǔn)差為單位來衡量隨機變量偏離參考值的距離，最后根據(jù)偏離的距離得出最終評分。相比世界銀行2015年以來開始使用的“前沿距離法”“標(biāo)準(zhǔn)距離法”的評分辦法避免了在營商環(huán)境評估過程中默認(rèn)被評估對象的某項指標(biāo)是服從均勻分布的隨機變量假定。盡管“標(biāo)準(zhǔn)距離法”無法保證被評估對象的得分一定位于0—100 分之間，但是這一方法以標(biāo)準(zhǔn)差為單位來檢驗偏離距離的方法更能反映社會經(jīng)濟指標(biāo)度量的一般規(guī)律。此外，“標(biāo)準(zhǔn)距離法”的評分方式能很好地體現(xiàn)委托人對評估對象的管理要求。它以政府的管理標(biāo)準(zhǔn)作為參考值，通過評分充分體現(xiàn)各職能部門工作的偏差，有利于管理部門依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)實施獎罰?？傮w來看，評估團隊結(jié)合地方政府的評估訴求和評估實踐，綜合平衡選擇了有利于達成管理目標(biāo)的評估方法。這種評分方法的變化，更契合地方政府主導(dǎo)下營商環(huán)境的管理型評估。

五、政務(wù)能力提升視角下營商環(huán)境評估的實踐路徑

近年，隨著國家層面對營商環(huán)境工作的重視和推進，各級地方政府也積極推進營商環(huán)境評估工作。對于二級行政區(qū)及次級行政區(qū)地方政府來說，營商環(huán)境評估是為了達成“以評促建”的目的，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)營商環(huán)境優(yōu)化。作為親歷者，筆者認(rèn)為，要真正通過營商環(huán)境評估實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)能力提升，達到“以評促建”的目標(biāo)，必須注意以下幾點：

（一）地方政府必須高度重視營商環(huán)境評估工作

要保證“以評促建”能夠取得良好的效果，一個關(guān)鍵因素就是地方政府的高度重視。在評估團隊接受委托后，地方政府就下發(fā)了政府工作文件，將優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)作為市政府重點工作。為了保證評估工作的順利進行，市政府召開了營商環(huán)境建設(shè)大會明確要求全市各職能部門、地方公用事業(yè)公司、下一級政府等配合第三方評估機構(gòu)的評估工作。除了在營商環(huán)境開始時期的宣傳及政策下達，市政府對營商環(huán)境評估工作的重視還體現(xiàn)在日常工作中。評估團隊要求每隔兩個月開展一次評估，每期評估結(jié)束后，市政府會召開優(yōu)化營商環(huán)境雙月通報點評會，通報各職能部門和下級行政區(qū)的評估得分。市領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)每次的評估結(jié)果和評估報告，對營商環(huán)境建設(shè)中出現(xiàn)的負(fù)面典型、問題清單解決情況進行點評，并提出工作要求。評估團隊則跟蹤收集市政府及下屬職能部門對每次評估反饋的意見，修正和調(diào)整評估實施過程中存在的問題與不足。正是地方政府對營商環(huán)境評估工作的高度重視，才有力推動了營商環(huán)境評估工作的順利開展，也才能夠達成良好的政府服務(wù)能力提升的管理效果。

（二）第三方評估機構(gòu)在對委托方負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上要保持高度的獨立性

近年，隨著各地對營商環(huán)境的愈加重視，越來越多的評價機構(gòu)接受委托參與地方營商環(huán)境評估工作。在這一過程中，出現(xiàn)了不少亂象。有些機構(gòu)在接受委托開展?fàn)I商環(huán)境評估時，或因為人情或因為壓力，或因為評估對象的“糖衣炮彈”，致使評估結(jié)果失去公正性。在筆者參與的營商環(huán)境評估中，營商環(huán)境評估團隊在保持評估獨立性方面做到了自覺、自律。一方面，評估團隊制定了嚴(yán)格的紀(jì)律，要求團隊成員除了在評估工作中與被評估對象進行溝通交流，在其他時間、場所需要保持與被評估對象的隔絕，保證評估工作不受被評估對象的影響。另一方面，評估團隊還從制度流程上保證評估工作的獨立性。在調(diào)查數(shù)據(jù)收集階段，評估團隊組織的外業(yè)小組在調(diào)查時通過電腦抽簽隨機派工，通過評估小組的隨機分配杜絕與被評估對象建立固定關(guān)系而產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)，抵消人情關(guān)系對評估工作的影響。此外，在數(shù)據(jù)核驗與評估打分階段，核驗團隊與打分團隊均作為內(nèi)業(yè)成員，不和評估對象發(fā)生直接接觸，通過規(guī)范的流程設(shè)計保證工作的獨立性。

（三）評估團隊要具備專業(yè)性

在開展?fàn)I商環(huán)境評估過程中，評估團隊的專業(yè)性也是達成營商環(huán)境評估效果的一個重要因素。

在筆者參與的營商環(huán)境評估中，評估團隊由教授、研究員、副教授、講師、博士研究生、碩士研究生40 多人構(gòu)成。其中既具有對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有深刻認(rèn)識的專家，又有在市場調(diào)查、統(tǒng)計等專業(yè)知識方面精通的師資隊伍和學(xué)生團隊。評估團隊多層次、多專業(yè)的人員搭配和小組式的分工與組織，給予了委托方充分的信心。在具體的評估實施工作中，評估團隊更是充分發(fā)揮專業(yè)所長，圍繞著幫助委托人實現(xiàn)管理目的這一宗旨，與委托人反復(fù)溝通討論，在理解委托人訴求的基礎(chǔ)上，通過明確評估目的和作用、評估范圍和對象、評估要求等，在評估指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、報告撰寫等方面高質(zhì)量完成工作。

（四）營商環(huán)境評估要具有連續(xù)性

要求地方政府堅持不懈地推進營商環(huán)境評估，在下屬的各職能部門、事業(yè)單位和下級行政區(qū)形成行動慣性。持續(xù)不斷的評估可以使得各職能部門、機構(gòu)和下級行政區(qū)逐漸養(yǎng)成負(fù)責(zé)的工作態(tài)度和良好的服務(wù)意識。連續(xù)性的另一方面則要求地方市政府與第三方評估機構(gòu)持續(xù)合作。持續(xù)性合作降低了評估機構(gòu)與評估委托方的溝通成本，便于評估機構(gòu)很好地理解和把握委托方的訴求，并隨時根據(jù)委托方的管理要求進行工作修正。此外，持續(xù)性合作可以讓第三方評估機構(gòu)不斷總結(jié)評估實踐，完善和修正營商環(huán)境評估工作。這種連續(xù)性合作通過所獲數(shù)據(jù)和資料的持續(xù)對比，更容易讓地方政府和評估機構(gòu)意識到工作中的進步和問題，并通過后期的修正不斷優(yōu)化。

六、結(jié)論與啟示

本文依據(jù)營商環(huán)境第三方評估的實踐，探討了二級行政區(qū)地方政府實施的營商環(huán)境評估與當(dāng)前國內(nèi)外通行的營商環(huán)境評估之間的差異，總結(jié)了地方政府營商環(huán)境第三方評估的創(chuàng)新方法和實踐路徑。主要的研究結(jié)論與啟示如下：

營商環(huán)境評估不僅可以為企業(yè)投資決策提供參考，也可以服務(wù)于提升政府公共服務(wù)能力。我們不僅需要有反映一個經(jīng)濟體營商環(huán)境現(xiàn)狀的評估，還需要有體現(xiàn)政府履行公共服務(wù)職能的管理型營商環(huán)境評估，后者在我國各級政府大力推行營商環(huán)境建設(shè)的背景下顯得更為迫切。

政府主導(dǎo)的管理型營商環(huán)境評估是提升政府行政效率的有效手段和途徑。管理型營商環(huán)境評估的最終目的在于“以評促建”，通過第三方評估促進各職能部門改善工作態(tài)度，提升政務(wù)服務(wù)水平和工作績效，實現(xiàn)政府公共服務(wù)能力和治理能力的不斷提升，最終推動營商環(huán)境的整體優(yōu)化和改善。

管理型營商環(huán)境評估要求評估方獨立于被評估對象，但應(yīng)反映作為委托人的上級政府的管理目標(biāo)。對于管理型評估來說，評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)反映提供公共服務(wù)的職能部門是否完成其社會承諾。一套科學(xué)的指標(biāo)體系需要有恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，需要有反映社會經(jīng)濟事務(wù)發(fā)生發(fā)展規(guī)律的評分方法。

營商環(huán)境建設(shè)是制度化的長期過程，需要具體可實施的量化指標(biāo)和相應(yīng)的制度保障。在優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)中，行為評價比狀態(tài)評價更為重要。通過行為評價，可以對行為主體的行為進行及時監(jiān)督和糾錯，更利于實現(xiàn)優(yōu)化的結(jié)果。