王 凱

【內(nèi)容提要】制度與結(jié)構(gòu)是理解印度國家治理的兩條邏輯主線。然而，“制度優(yōu)勢說”并不能有效解釋印度面臨的國家治理困境，特定政策領(lǐng)域背后的社會結(jié)構(gòu)才是問題根源所在。印度的社會異質(zhì)化程度較高，形成了眾多游離于國家官僚體系之外、由“地方強(qiáng)人”支配的權(quán)力中心，社會控制分布高度碎片化，國家社會關(guān)系呈現(xiàn)“強(qiáng)社會—弱國家”的狀態(tài)。由于聯(lián)系國家與社會的系統(tǒng)性權(quán)威缺失，調(diào)整既有利益關(guān)系的基礎(chǔ)性改革將面臨強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，在大概率上會遭遇失敗。因此，國家無法按照自身的意愿和設(shè)計(jì)來改造社會，有時(shí)甚至是“社會控制了國家”，這就是印度國家治理困境的形成機(jī)制?；谀险r(nóng)業(yè)改革的案例分析印證了上述判斷，農(nóng)業(yè)改革失敗是當(dāng)代印度國家治理困境的一個(gè)縮影，也有助于加深對其他發(fā)展中國家治理困境的認(rèn)識和理解。因此，重塑良性互動的國家社會關(guān)系是印度推動農(nóng)業(yè)改革以及國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

引 言

印度是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國，可耕地面積位居全球第二位，農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20.2%，(1)Ministry of Agriculture &Farmers Welfare，“Contribution of Agriculture Sector towards GDP Agriculture has been the bright spot in the Economy despite COVID-19，”https：//www.pib.gov.in/PressReleasePage.aspx？PRID=1741942，訪問時(shí)間：2022年11月5日。印度獨(dú)立后農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重長期處于高位，最高曾超過40%，20世紀(jì)70年代以后呈逐年下降態(tài)勢，文中數(shù)據(jù)為印度2020-2021財(cái)年數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重高達(dá)39.4%。(2)Yogima Seth Sharma，“Share of agriculture sector in employment sees steady increase：CMIE，”https：//economictimes.indiatimes.com/news/economy/indicators/share-of-agriculture-sector-in-employment-sees-steady-increase-cmie/articleshow/85266073.cms，訪問時(shí)間：2022年11月20日。該數(shù)據(jù)為印度2020-2021財(cái)年數(shù)據(jù)。因此，農(nóng)業(yè)是維系印度國計(jì)民生的命脈，在國民經(jīng)濟(jì)中有著“牽一發(fā)而動全身”的基礎(chǔ)性地位。然而，長期以來，印度延續(xù)傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的生產(chǎn)模式，種植成本高且效率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要政府持續(xù)投入大量補(bǔ)貼。加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平較低，印度農(nóng)業(yè)整體上呈現(xiàn)“大而弱”的特點(diǎn)，缺乏國際競爭力。對印度而言，農(nóng)業(yè)改革可謂勢在必行，卻又容易引發(fā)爭議，極具政治風(fēng)險(xiǎn)。特別是對于嘗試調(diào)整既有利益關(guān)系的基礎(chǔ)性改革，印度歷屆政府往往“心有余而力不足”，相關(guān)政策也收效甚微。

2014年莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨執(zhí)政以來，政府圍繞“發(fā)展”和“治理”的主線，在各領(lǐng)域先后推行一系列基礎(chǔ)性改革。2019年莫迪政府連任之后，隨著其執(zhí)政基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，極為關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)改革也提上政府議程。2020年9月，莫迪政府依靠印度人民黨在議會的多數(shù)地位優(yōu)勢，抵住反對黨等多方壓力，通過三項(xiàng)農(nóng)業(yè)改革法案并經(jīng)總統(tǒng)簽字生效。然而改革法案引發(fā)印度各地農(nóng)民持續(xù)大規(guī)模的抗議活動，并伴隨著農(nóng)民與警察的激烈沖突。在經(jīng)歷長達(dá)一年多的抗議之后，政府被迫在2021年11月宣布撤回三項(xiàng)法案，并于當(dāng)月經(jīng)議會程序正式撤銷。法案頒布之初，莫迪曾宣稱其是印度農(nóng)業(yè)歷史上的分水嶺，農(nóng)業(yè)部門以及農(nóng)民賦權(quán)將實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型，然而三項(xiàng)改革法案尚未落地執(zhí)行便以失敗告終。

為什么莫迪政府的農(nóng)業(yè)改革會失??？為什么一個(gè)多數(shù)黨政府能夠制定并通過改革法案卻仍然無法落地執(zhí)行？為什么代表國家的政府面對強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制時(shí)顯得無能為力？本文將結(jié)合莫迪政府農(nóng)業(yè)改革的案例研究，嘗試從國家社會關(guān)系的理論視角回答上述問題，在此基礎(chǔ)上闡釋農(nóng)業(yè)改革失敗所反映的印度國家治理困境。

一、莫迪政府農(nóng)業(yè)改革的爭議與失?。杭扔薪忉尲安蛔?/h2>

任何關(guān)鍵改革都致力于解決重要且緊迫的現(xiàn)實(shí)問題，也都面臨著破解體制機(jī)制障礙以及平衡反對勢力抵制的挑戰(zhàn)。為什么農(nóng)業(yè)改革法案會引發(fā)農(nóng)民持續(xù)的大規(guī)?？棺h？回答這個(gè)問題需要首先梳理三項(xiàng)改革法案的核心內(nèi)容和主要爭議。

(一)莫迪政府農(nóng)業(yè)改革法案的內(nèi)容與爭議

莫迪政府農(nóng)業(yè)改革的三項(xiàng)法案分別是：《2020年農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)(促進(jìn)和便利)法案》(Farmers' Produce Trade and Commerce(Promotion and Facilitation)Act，2020)、《2020年價(jià)格保證和農(nóng)業(yè)服務(wù)(賦權(quán)和保護(hù))法案》(Farmers(Empowerment and Protection)Agreement on Price Assurance and Farm Services Act，2020)和《2020年基本商品法修正案》(Essential Commodities (Amendment)Act，2020)。其中，《2020年農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)(促進(jìn)和便利)法案》旨在放寬農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品交易的時(shí)空限制，此前農(nóng)民只能在各邦農(nóng)產(chǎn)品市場委員會(APMC)指定的實(shí)體市場進(jìn)行交易。(3)農(nóng)產(chǎn)品市場委員會由印度各邦政府成立，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品只能在指定市場交易，代理商和收購商需獲許可方能進(jìn)入市場，禁止收購商與農(nóng)民直接交易。另外，買賣雙方需支付稅費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和傭金。農(nóng)產(chǎn)品市場委員通過建立一個(gè)公正透明的交易平臺，保護(hù)農(nóng)民利益免受“中間人”(Arthiyas)和收購商的剝削。(4)此處的“中間人”是指印度農(nóng)產(chǎn)品交易市場的中介，每個(gè)“中間人”大約對接20到200名農(nóng)民，他們從農(nóng)民手中收購農(nóng)產(chǎn)品并提供給實(shí)際收購商，從中賺取傭金。實(shí)際上，類似的“中間人”角色在印度社會普遍存在，他們充當(dāng)了聯(lián)系國家與社會的中介。如無特別說明，本文所述“中間人”主要指農(nóng)產(chǎn)品交易市場的“中間人”。然而，交易市場在實(shí)際運(yùn)行中卻偏離了政策初衷，成為邦政府增加財(cái)政收入的工具，農(nóng)民對“中間人”的依賴程度也不斷增強(qiáng)。新法案允許農(nóng)民在任何地點(diǎn)甚至網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行交易，并禁止各邦政府及農(nóng)產(chǎn)品市場委員會對上述渠道交易的農(nóng)產(chǎn)品征收稅費(fèi)和手續(xù)費(fèi)，新法案有助于打破跨地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品交易壁壘，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率。然而，取代“市場—中間人”的農(nóng)產(chǎn)品傳統(tǒng)交易模式，也觸碰了既有的利益關(guān)系。

《2020年價(jià)格保證和農(nóng)業(yè)服務(wù)(賦權(quán)和保護(hù))法案》旨在推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的“訂單式生產(chǎn)”。新法案允許在播種季之前，有關(guān)公司集團(tuán)、社會組織和個(gè)人與農(nóng)民直接簽訂合同，雙方協(xié)定具體條款，包括但不限于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格以及生產(chǎn)服務(wù)支持等，最終按照合同規(guī)定的時(shí)間和價(jià)格進(jìn)行交易。合同期限從一個(gè)種植季到最高五年不等，各邦政府可成立專門機(jī)構(gòu)對合同進(jìn)行登記和監(jiān)管。為平衡農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動的影響，新法案要求在合同中約定收購保障價(jià)格和額外浮動收益，但并沒有就農(nóng)產(chǎn)品最低支持價(jià)格(MSP)做出明確規(guī)定。(5)最低支持價(jià)格是20世紀(jì)60年代印度為激勵(lì)農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率而出臺的價(jià)格政策，此后轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ限r(nóng)民收入的市場干預(yù)手段。根據(jù)該政策，共有23種農(nóng)產(chǎn)品享受最低支持價(jià)格，但實(shí)際執(zhí)行中主要針對水稻和小麥。對于“訂單式生產(chǎn)”模式，農(nóng)民普遍擔(dān)心面對大型企業(yè)不具有平等的議價(jià)權(quán)，處于劣勢地位。同時(shí)，由于農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較低，最低支持價(jià)格被視為“救命稻草”。因此，能否保證最低支持價(jià)格是新法案的主要爭議之一。

《2020年基本商品法修正案》是針對《1955年基本商品法》的修正案。原法案設(shè)定了包含糧食、藥品、化肥和燃油等在內(nèi)的基本商品清單，基本商品直接影響民眾日常生活，政府通過對相關(guān)商品進(jìn)行儲量限制和價(jià)格管控，確保市場供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定。新法案則將谷物、豆類、油籽、食用油、洋蔥和土豆等從基本商品清單中移除，并規(guī)定除戰(zhàn)爭、饑荒和自然災(zāi)害等極端情況外，政府不再對其進(jìn)行儲量限制和價(jià)格管控。新法案相當(dāng)于放寬對上述農(nóng)產(chǎn)品交易的政策管制，有助于吸引私營部門和外國直接投資，進(jìn)而提升農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。然而，農(nóng)民認(rèn)為將引發(fā)企業(yè)囤積糧食和操縱價(jià)格的行為，終將損害其切身利益。

(二)既有的解釋及不足之處

鑒于農(nóng)業(yè)在印度國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位，并結(jié)合三項(xiàng)改革法案的核心內(nèi)容和主要爭議，農(nóng)業(yè)改革勢必面臨諸多阻力和不確定因素，莫迪政府對此應(yīng)有較為充分的預(yù)判。然而，為什么政府最終做出讓步并撤回法案？或者說，為什么農(nóng)業(yè)改革會失??？既有的解釋可歸納為三種代表性觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)關(guān)注改革法案制定和推行的過程，認(rèn)為莫迪政府憑借多數(shù)黨政府的優(yōu)勢強(qiáng)行通過法案，政策制定和推行過程過于倉促，缺乏與反對黨、農(nóng)民和各利益攸關(guān)方的充分溝通磋商，存在較多爭議內(nèi)容，政府最終迫于強(qiáng)大壓力而做出讓步。(6)Subhendu Bhattacharya and Utsavi Patel，“Farmers’ Agitation in India Due to Audacious Farm Bill of 2020，”International Journal of Research in Engineering，Science and Management，Vol.4，No.1，2021，pp.35-37；Natasha Behl，“India’s Farmers’ Protest：An Inclusive Vision of Indian Democracy，”American Political Science Review，2022，pp.1-6.回顧議會審議并通過法案的過程，莫迪政府的確不顧反對意見急于推行法案，但也有快刀斬亂麻、避免法案陷入“議而不決”困境的考慮。例如，在議會上院(聯(lián)邦院)審議時(shí)，反對黨提出將法案遞交專門委員會繼續(xù)審查但遭到拒絕，由于意見不合，現(xiàn)場一度陷入混亂，最終選擇口頭表決而非記錄表決的方式通過法案。另外，印度自21世紀(jì)初就開始農(nóng)業(yè)市場和貿(mào)易改革，此前的瓦杰帕伊政府和辛格政府都曾陸續(xù)推動農(nóng)產(chǎn)品市場委員會相關(guān)改革。(7)Ramesh Chand，“New Farm Acts：Understanding the Implications，”NITI Working Paper Series 1，2020，pp.6-7.莫迪政府農(nóng)業(yè)改革法案實(shí)際上延續(xù)了歷屆政府的改革方向，相關(guān)政策也經(jīng)歷較長時(shí)間的醞釀與磨合過程，從這個(gè)角度而言，并不完全是倉促制定并推行。

第二種觀點(diǎn)則遵循選舉政治的邏輯，認(rèn)為持續(xù)的大規(guī)?？棺h對印度人民黨的執(zhí)政基礎(chǔ)造成威脅，為避免影響次年地方選舉，莫迪政府視情況“及時(shí)止損”并主動做出讓步。(8)Ashok Gulati，“Economic，political implications of repeal of farm laws，”https：//indianexpress.com/article/opinion/columns/farm-laws-repeal-farmers-agitation-7631937/，訪問時(shí)間：2022年12月5日；A.A.Mahaprashasta，“With Farm Law Repeal，BJP Tries to Pivot UP Polls Back to Communal Issues From Livelihood Concerns，”https：//thewire.in/politics/bjp-farm-law-repeal-uttar-pradesh-election，訪問時(shí)間：2022年12月5日。參加抗議的農(nóng)民主要來自旁遮普邦、哈里亞納邦、北方邦等人口和農(nóng)業(yè)大邦，旁遮普邦和北方邦等五邦于2022年2月進(jìn)行立法會選舉。本輪地方選舉被視為印度2024年大選的重要風(fēng)向標(biāo)，對印度人民黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)至關(guān)重要。因此，這被認(rèn)為是莫迪政府撤回法案的重要原因。在影響數(shù)量龐大選民利益的重大改革問題上妥協(xié)以回避政治風(fēng)險(xiǎn)，(9)陳金英：《莫迪政府印度教民族主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2022年第2期，第27-28頁。符合莫迪政府策略主義的行動邏輯。然而，莫迪政府在農(nóng)業(yè)改革上展現(xiàn)了堅(jiān)定的決心和立場，無條件撤回法案意味著改革破產(chǎn)，將嚴(yán)重削弱政府公信力，進(jìn)而加劇農(nóng)民對政府的不信任程度。因此，莫迪政府需要在短期選舉政治收益與維護(hù)政府聲譽(yù)、追求中長期改革成效之間反復(fù)權(quán)衡。盡管地方選舉被認(rèn)為是政府撤回法案的直接原因，但并不能有效解釋農(nóng)業(yè)改革失敗背后的深層邏輯。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為1991年以來印度開始經(jīng)濟(jì)自由化改革，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門的收入差距持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民群體普遍陷入債務(wù)困境并面臨生存危機(jī)，這是法案引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈抗議的歷史根源。(10)M.A.Anwar and A.Shakeel，“Taking the bull by its horns：the political economic logics of new farm laws and agrarian dissent in India，”Contemporary South Asia，Vol.29，No.4，2021，pp.571-578.回顧印度獨(dú)立以來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重大改革，不論是20世紀(jì)50年代廢除柴明達(dá)爾制度，還是60年代推動綠色革命，并未緩解農(nóng)村富裕與貧困階層的分化，甚至還加劇了沖突。90年代經(jīng)濟(jì)改革以來，國內(nèi)外資本通過掠奪農(nóng)村貧困階層賺取收益，造成了更為嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)，(11)Kathy Walker，“Neoliberalism on the Ground in Rural India：Predatory Growth，Agrarian Crisis，Internal Colonization，and the Intensification of Class Struggle，”The Journal of Peasant Studies，Vol.35，No.4，2008，pp.557-620.印度一度成為農(nóng)民自殺率最高的國家之一。新法案相當(dāng)于讓農(nóng)民直接卷入大型企業(yè)和自由市場，觸碰了農(nóng)民賴以生存的底線，將歷史累積問題推向了爆發(fā)點(diǎn)。這就能夠解釋為什么政府與抗議者進(jìn)行的11輪談判中多次提出修改爭議條款的情況下，農(nóng)民始終堅(jiān)持要求政府無條件撤回法案。然而，此次抗議的核心組織者以中農(nóng)和富農(nóng)為主，并不是受經(jīng)濟(jì)自由化改革沖擊嚴(yán)重，掙扎在社會底層的貧農(nóng)。另外，印度獨(dú)立之后類似的大規(guī)模農(nóng)民抗議并不少見，為什么最終做出讓步的是政府而不是抗議者？第三種觀點(diǎn)并不能有效回應(yīng)上述困惑。

以上觀點(diǎn)分別著眼于改革法案矛盾爭議、選舉環(huán)境壓力約束以及經(jīng)濟(jì)改革歷史根源等方面，有助于從多個(gè)維度認(rèn)識農(nóng)業(yè)改革失敗的原因。然而，如果我們回歸國家改革政策為什么會失敗的宏觀視角，莫迪政府農(nóng)業(yè)改革并非是一個(gè)孤立的個(gè)案。本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)改革既是印度基礎(chǔ)性改革的核心挑戰(zhàn)之一，也是印度國家治理困境的一個(gè)縮影，將其置于國家治理的框架內(nèi)放大分析，有助于通過單一事件發(fā)現(xiàn)其背后的一般規(guī)律。因此，與已有解釋的分析視角不同，本文嘗試從國家社會關(guān)系的理論視角切入，探討莫迪政府農(nóng)業(yè)改革失敗的深層次原因，并闡釋農(nóng)業(yè)改革失敗所反映的國家治理困境。

二、國家社會關(guān)系視角下的治理困境：一個(gè)初步解釋框架

亨廷頓曾指出，國家間最重要的政治分野不是政府形式，而是政府的有效程度。(12)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2008年，第1頁。的確，很多國家的“外殼”形式十分相似，但內(nèi)在的治理績效卻相去甚遠(yuǎn)。為什么有些國家在發(fā)展和治理領(lǐng)域表現(xiàn)出眾，能夠躋身“發(fā)展型國家”的行列，有些國家卻困難重重，甚至被貼上了“失敗國家”的標(biāo)簽？怎樣認(rèn)識不同國家治理模式與績效的差異？本文首先梳理印度國家治理的兩種邏輯，對比二者的解釋優(yōu)勢和局限性，在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建一個(gè)國家社會關(guān)系視角下治理困境的初步解釋框架。

(一)制度優(yōu)勢還是結(jié)構(gòu)困境？理解印度國家治理的兩種邏輯

關(guān)于印度的國家治理模式與績效，已有文獻(xiàn)沿著“制度”和“結(jié)構(gòu)”的解釋邏輯，逐漸形成了兩種相互競爭的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)可以概括為“制度優(yōu)勢說”，該觀點(diǎn)基于印度民主制度長期穩(wěn)定運(yùn)行的判斷，強(qiáng)調(diào)印度國家制度體系相比其他發(fā)展中國家的優(yōu)越性，認(rèn)為印度議會、司法系統(tǒng)、文官制度和聯(lián)邦制度等奠定了有效治理的制度基礎(chǔ)，這種制度優(yōu)勢能夠轉(zhuǎn)化為治理效能。(13)Subrata K.Mitra，The Puzzle of India’s Governance：Culture，Context and Comparative Theory，London：Routledge，2006，pp.1-2；Arend Lijphart，Patterns of Democracy：Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries(Second Edition)，New Haven：Yale University Press，2012，p.291；常晶、常士訚：《印度多民族國家治理的制度經(jīng)驗(yàn)與問題》，《世界民族》2015年第6期，第28-36頁。另一種觀點(diǎn)則可以稱為“國家能力說”，(14)關(guān)于“國家能力”定義的代表性觀點(diǎn)包括：國家按照領(lǐng)導(dǎo)人意愿，通過計(jì)劃、政策和行動實(shí)現(xiàn)社會變革的能力，主要包括提取、滲透、規(guī)制和資源分配四種能力，參見：[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2012年，第5頁；國家遭遇強(qiáng)勢社會集團(tuán)現(xiàn)實(shí)或潛在的抵制，或面臨不利的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)，實(shí)施官方目標(biāo)的能力，參見：[美]彼得·埃文斯、迪特里希·魯施邁耶、西達(dá)·斯考切波主編：《找回國家》，方力維、莫宜端、黃琪軒等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第10頁。該觀點(diǎn)著眼于印度多元異質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)，指出印度的國家社會關(guān)系呈現(xiàn)“強(qiáng)社會—弱國家”狀態(tài)，國家能力相對不足，由于國家缺乏對社會的有效控制，比較容易陷入國家治理軟弱無力的結(jié)構(gòu)性困境。(15)Atul Kohli，“Centralization and Powerlessness：India’s Democracy In a Comparative Perspective，”in Joel S.Migdal，Atul Kohli and Vivienne Shue，eds.，State Power and Social Forces：Domination and Transformation in the Third World，Cambridge：Cambridge University Press，1994，pp.89-107；Lant Pritchett，“A Review of Edward Luce’s ‘In Spite of the Gods：The Strange Rise of Modern India’，”Journal of Economic Literature，Vol.47，No.3，2009，p.771；[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，第37-38頁；劉筱紅：《性別、家庭、國家：印度農(nóng)村婦女參與村莊治理的政治張力——基于印度村莊的田野調(diào)查》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2021年第4期，第41-49頁。

究竟是制度優(yōu)勢還是結(jié)構(gòu)困境？兩種觀點(diǎn)形成了內(nèi)在的理論張力。然而，當(dāng)我們把視線從理論對話轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，就會發(fā)現(xiàn)印度在不同領(lǐng)域的治理績效呈現(xiàn)某種分化的狀態(tài)，(16)總體而言，印度在經(jīng)濟(jì)增長率、失業(yè)率和通貨膨脹率等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上表現(xiàn)不俗，印度民主制度能夠長期穩(wěn)定運(yùn)行。然而，印度在腐敗和貧困治理、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)供給、勞工、土地和農(nóng)業(yè)改革等領(lǐng)域則表現(xiàn)欠佳。甚至橫跨了從令人無比失望到驚艷贊嘆的光譜。(17)Devesh Kapur，“Why Does the Indian State Both Fail and Succeed？”Journal of Economic Perspectives，Vol.34，No.1，2020，p.31.我們沒有理由事先假定一個(gè)國家在所有政策領(lǐng)域都是同樣的強(qiáng)勢或軟弱，(18)Stephen D.Krasner，Defending the National Interest：Raw Materials Investments and U.S.Foreign Policy，Princeton：Princeton University Press，1978，p.58.但在這種看似矛盾的特殊現(xiàn)象，特別是在某些政策領(lǐng)域的治理困境面前，“制度優(yōu)勢說”的解釋難免有些缺乏說服力。實(shí)際上，所謂好的制度設(shè)計(jì)未必總能帶來好的政策效果，被設(shè)計(jì)或規(guī)劃出來的社會秩序往往是對現(xiàn)實(shí)最簡單的圖解，(19)[美]詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，導(dǎo)言第6頁。而任何國家重大舉措都無法置身社會結(jié)構(gòu)之外。(20)耿曙、王穎穎：《發(fā)展研究中的“國家能力解釋”——論證邏輯的陷阱及其超越》，《社會學(xué)評論》2022年第2期，第31頁。對于印度這樣一個(gè)社會異質(zhì)化程度極高的國家，除制度層面因素之外，我們更需要關(guān)注特定政策領(lǐng)域背后的社會結(jié)構(gòu)。因此，盡管基于國家社會關(guān)系的“國家能力說”略顯悲觀，但對我們理解印度國家治理績效的分化狀態(tài)，特別是治理困境提供了更具解釋力的線索。

(二)“強(qiáng)社會—弱國家”與治理困境的形成機(jī)制

國家與社會關(guān)系是社會科學(xué)研究中廣為使用的基本范疇，并經(jīng)歷了一個(gè)漫長的演化歷程。(21)景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2019年第8期，第85頁。傳統(tǒng)的政治科學(xué)和公共政策研究主要采取“社會中心主義”的理論視角，關(guān)注外部社會環(huán)境對政治系統(tǒng)的作用和影響，在一定程度上，國家的地位被弱化并被視為社會的一部分。20世紀(jì)70年代以來，國家作為一個(gè)行為主體或制度組織，其自主性地位受到越來越多的重視，學(xué)界明確發(fā)出“回歸國家”的呼聲，研究范式也開始從“社會中心主義”向“國家中心主義”過渡。(22)李新廷：《社會中心主義·國家中心主義·政黨中心主義——西方比較政治學(xué)研究視角的演進(jìn)與中國關(guān)照》，《國外理論動態(tài)》2016年第2期，第24頁。近年來，國家與社會二分法的研究路徑逐漸被打破，取而代之的是更加強(qiáng)調(diào)國家與社會的良性互動，正如政府與市場的邏輯關(guān)系，有效治理的關(guān)鍵在于摸索國家與社會的最優(yōu)互動邊界。因此，“國家強(qiáng)”而“社會弱”“國家弱”而“社會強(qiáng)”均屬于非良性的互動關(guān)系，特別是“強(qiáng)社會”力量在很大程度上限制了“弱國家”的國家能力?？梢韵胂?，一個(gè)被社會“捆住手”的國家很難實(shí)現(xiàn)具有挑戰(zhàn)性的政策目標(biāo)和有效治理。現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，一些國家并不能完全按照自身的意愿和設(shè)計(jì)來改造社會，有時(shí)國家在社會面前顯得軟弱無力，這就是所謂“強(qiáng)社會—弱國家”在現(xiàn)實(shí)層面的具體表現(xiàn)，也意味著國家能力的不足。為什么國家不能有效控制社會？“強(qiáng)社會—弱國家”的內(nèi)在邏輯是什么？回答這些問題需要透過現(xiàn)象下沉到微觀的社會結(jié)構(gòu)。

對于社會異質(zhì)化程度較高的發(fā)展中國家而言，其社會像復(fù)雜的蜘蛛網(wǎng)一樣富有彈性，在網(wǎng)狀社會中存在許多相當(dāng)自主的社會組織。長期以來，甚至在現(xiàn)代民族國家建立之前，這些社會組織就壟斷著地方社會資源，并按照其制定的規(guī)則支配地方社會運(yùn)行，進(jìn)而形成了眾多游離于國家官僚體系之外的權(quán)力中心。相關(guān)社會組織代表的權(quán)力中心通常由酋長、地主、老板、富農(nóng)、部落首領(lǐng)等“地方強(qiáng)人”所主導(dǎo)，(23)[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，第35頁。這些“地方強(qiáng)人”可能是某些個(gè)體，更多是特定的群體、宗族、階層或集團(tuán)。因此，地方社會的控制權(quán)沒有集中在代表國家的政府手里，而是分散在各種自主的社會組織之中，社會控制分布呈現(xiàn)高度碎片化的狀態(tài)。(24)社會控制是指民眾服從國家規(guī)則的權(quán)力，即讓民眾服從國家而非地方性領(lǐng)地、宗族或其他社會組織的規(guī)則，參見：[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，第24頁。

就具體內(nèi)涵而言，社會控制類似于邁克爾·曼所說的基礎(chǔ)性權(quán)力，(25)Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：Its Origins，Mechanisms and Results，”European Journal of Sociology，Vol.25，No.2，p.185.即國家中央機(jī)構(gòu)滲透入其疆域并準(zhǔn)確地執(zhí)行其決策的制度性能力。(26)張長東：《稅收與國家建構(gòu)：發(fā)展中國家政治發(fā)展的一個(gè)研究視角》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期，第195頁。盡管國家通過正式制度、官僚機(jī)構(gòu)和公共政策等將觸角延伸到地方社會，但由于聯(lián)系國家與社會的系統(tǒng)性權(quán)威缺失，國家很難有效介入和干預(yù)地方社會事務(wù)，也不能確保官方政策真正落地執(zhí)行。在國家與“地方強(qiáng)人”相互爭奪社會控制的過程中，國家往往還處于劣勢地位，這就是“強(qiáng)社會—弱國家”的內(nèi)在邏輯。在這種情況下，國家最終選擇與社會妥協(xié)，由“地方強(qiáng)人”主導(dǎo)并控制地方社會，從而實(shí)現(xiàn)國家與社會之間相對穩(wěn)定的平衡。

然而，當(dāng)國家嘗試以改革的方式強(qiáng)行介入地方社會，特別是試圖改變既有運(yùn)行規(guī)則，剝奪“地方強(qiáng)人”特權(quán)的情況下，就會引起“地方強(qiáng)人”的迅速強(qiáng)烈反彈。他們將動員所有社會資源對國家進(jìn)行抵制，那些習(xí)慣于被既定規(guī)則支配的龐大群體特別是農(nóng)民群體將被有效動員，在國家與“地方強(qiáng)人”爭奪社會控制時(shí)，他們往往選擇站在后者一邊。因此，面對強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，很多國家改革政策根本無法落地執(zhí)行，以失敗告終，結(jié)局反而是“社會控制了國家”。即使相關(guān)政策成功下沉至地方社會，但在實(shí)際執(zhí)行中也往往扭曲而偏離政策初衷，國家資源將被“地方強(qiáng)人”俘獲并進(jìn)行重新分配。

在一定程度上，發(fā)展中國家的特定基礎(chǔ)性改革就是代表國家的政府與代表社會的“地方強(qiáng)人”對社會控制的爭奪，只是在“強(qiáng)社會—弱國家”的條件下，國家往往向社會做出讓步。在很多情況下，國家改革失敗未必是政策設(shè)計(jì)本身，或者官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行層面出現(xiàn)問題，最大的阻力實(shí)際上來自于地方社會。當(dāng)然，不同政策領(lǐng)域背后的社會結(jié)構(gòu)以及社會控制分布不同，改革和治理的難度也有所差異。凡是社會控制高度碎片化的政策領(lǐng)域，國家推動的、調(diào)整既有利益關(guān)系的基礎(chǔ)性改革，將面臨強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，大概率上會遭遇失敗，這就是“強(qiáng)社會—弱國家”條件下治理困境的形成機(jī)制。特別說明的是，這種治理困境是結(jié)構(gòu)性的，一個(gè)權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)人或強(qiáng)大政府能夠保證改革政策制定通過，但面對“強(qiáng)社會”卻未必能實(shí)現(xiàn)政策實(shí)際落地執(zhí)行，也就難以突破這種治理困境。

三、“社會控制國家”：從農(nóng)業(yè)改革失敗到國家治理困境

莫迪政府農(nóng)業(yè)改革失敗的關(guān)鍵不在于政策制定過程，而是在試圖推行中遭遇強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，最終被迫撤回法案。此次改革表面上是一個(gè)政策失敗的孤立事件，更深層次上則是印度國家治理困境的集中反映。在這場農(nóng)業(yè)改革的博弈中，為什么國家最終向社會做出讓步？以至于“社會控制了國家”？本文將根據(jù)“強(qiáng)社會—弱國家”條件下治理困境的解釋框架，探討莫迪政府農(nóng)業(yè)改革失敗的深層次原因，并進(jìn)一步闡釋改革失敗所反映的國家治理困境。

(一)“強(qiáng)社會—弱國家”：印度的國家社會關(guān)系

與諸多發(fā)展中國家相似，印度是一個(gè)社會異質(zhì)化程度極高的國家，社會結(jié)構(gòu)因族群、語言、宗教和種姓(Caste)而呈現(xiàn)高度分裂的狀態(tài)，族群和文化分裂程度位居亞洲國家第二位，(27)James D.Fearon，“Ethnic and Cultural Diversity by Country，”Journal of Economic Growth，Vol.8，No.2，2003，pp.216-217.國家社會關(guān)系也呈現(xiàn)明顯的特殊性。從歷史上來看，印度兼具“弱國家”和“強(qiáng)社會”的傳統(tǒng)。一方面，印度歷史上長期存在政治分裂割據(jù)，古代印度沒有一個(gè)中央集權(quán)的大一統(tǒng)的國家在整個(gè)次大陸行使權(quán)力，經(jīng)常是小國林立，各自為政，各種政治離心力量不斷滋生和膨脹。(28)林良光：《印度政治制度研究》，北京大學(xué)出版社，1995年，第6-7頁。英屬印度時(shí)期，殖民當(dāng)局為維持統(tǒng)治基礎(chǔ)，在一定程度上默許了地方封建王公階層的特權(quán)，賦予數(shù)量龐大的土邦以自治權(quán)。因此，地方社會高度分權(quán)和自治是印度社會政治發(fā)展的傳統(tǒng)和常態(tài)，即使在獨(dú)立之后實(shí)行集權(quán)聯(lián)邦制度，中央地方關(guān)系依然處于一種比較松散的狀態(tài)。另一方面，印度的網(wǎng)狀社會存在很多自主的社會組織，有著很強(qiáng)的韌性和生命力，其主導(dǎo)建立的社會規(guī)則具備強(qiáng)大的影響力和制度慣性，能夠長期運(yùn)行并支配地方社會，國家正式制度和政策法律往往難以滲透并掌控地方社會。例如，當(dāng)代印度農(nóng)村社會秩序依然深受種姓制度支配，盡管法律明確廢除童婚、薩蒂(Sati)等制度陋習(xí)，但實(shí)際上依然無法完全禁止。巴林頓·摩爾就指出，對于維持印度鄉(xiāng)村秩序而言，政府似乎并不是必要的。(29)[美]巴林頓·摩爾：《專制與民主的社會起源》，王茁、顧潔譯，上海譯文出版社，2012年，第349頁。可以說，印度具有“強(qiáng)社會”的歷史傳統(tǒng)和組織基礎(chǔ)，在現(xiàn)實(shí)中也形成了一個(gè)“強(qiáng)社會”。

需要特別指出的是，盡管印度具有“弱國家”的歷史傳統(tǒng)，但是從形式上來看，當(dāng)代印度并不算是一個(gè)絕對意義上的“弱國家”。例如，印度沿用英國殖民時(shí)期的文官制度，建立規(guī)范專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍。制定以憲法為核心的廣泛且詳盡的法律體系，并設(shè)立功能強(qiáng)大的中央和地方政府機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還擁有規(guī)模世界領(lǐng)先的警察和軍隊(duì)。本文之所以稱印度為“弱國家”，是因?yàn)樯鐣刂品稚⒃诒姸嘧灾蔚牡胤缴鐣M織，而并非集中在國家手里，加之聯(lián)系國家權(quán)力中心與社會外圍結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性權(quán)威缺失，(30)Atul Kohli，Centralization and Powerlessness：India’s Democracy In a Comparative Perspective，p.89.國家無法有效控制社會。因此，印度政府通常與“地方強(qiáng)人”進(jìn)行妥協(xié)，由后者控制地方社會運(yùn)行，宏觀的國家治理體系實(shí)際建立在微觀的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)之上，這也是印度被稱為“封建資本主義國家”或“裙帶資本主義國家”的主要原因。所以說，印度在國家的“外殼”形式上并不“弱”，只是面對一個(gè)“強(qiáng)社會”，國家處于相對的弱勢地位。

(二)“主導(dǎo)種姓”、“中間人”與印度農(nóng)村的社會控制

印度“強(qiáng)社會—弱國家”的國家社會關(guān)系提供了分析的前提和框架，但社會控制的實(shí)際分布情況還要聚焦到具體的政策領(lǐng)域。就農(nóng)業(yè)改革而言，種姓制度以及在此基礎(chǔ)上形成的“主導(dǎo)種姓”(Dominant Caste)和“中間人”是理解社會控制分布的關(guān)鍵。

與其他發(fā)展中國家的社會分裂因素不同，種姓制度是印度社會分裂的特殊標(biāo)志。盡管1950年印度憲法正式取締種姓制度，但作為一種非正式的社會制度已長期固化，在很大程度上仍然支配著當(dāng)代印度社會關(guān)系。瓦爾納(Varna)和賈提(Jati)所創(chuàng)造的社會分類成為社會基石，(31)種姓實(shí)際上包含兩重含義：瓦爾納，主要分婆羅門、剎帝利、吠舍和首陀羅四大階層；迦提，即印度教徒因出生而歸屬的地方性社會單位。關(guān)于種姓制度及相關(guān)概念辨析，參見：崔連仲：《關(guān)于種姓的幾個(gè)概念問題》，《南亞研究》1983年第3期，第63-67頁；尚會鵬：《種姓與印度教社會》，北京大學(xué)出版社，2001年；吳曉黎：《如何認(rèn)識印度“種姓社會”——概念、結(jié)構(gòu)與歷史過程》，《開放時(shí)代》2017年第5期，第200-213頁。大大限制了國家權(quán)力的滲透和掌控。(32)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第148頁。泰戈?duì)栔赋觯N姓制度是容忍精神的產(chǎn)物，(33)[印]泰戈?duì)枺骸睹褡逯髁x》，譚仁俠譯，商務(wù)印書館，1982年，第61頁。無法改變的等級秩序容易導(dǎo)致階層固化。然而，低種姓階層并不甘心安于現(xiàn)狀，而是采取各種手段爭取更高的社會經(jīng)濟(jì)地位，導(dǎo)致種姓制度高度政治化，不同階層的政治地位也隨之呈現(xiàn)高度分化的狀態(tài)。在此過程中會形成一些掌握特定資源并制定社會規(guī)則的所謂“主導(dǎo)種姓”，(34)“主導(dǎo)種姓”是指群體規(guī)模上超過其他種姓，并在經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力上也占有相對優(yōu)勢的種姓，參見M.N.Srinivas，“The Social System of a Mysore Village，”in McKim Marriott，ed.，Village India：Studies in the Little Community，Chicago：Chicago University Press，1955，pp.17-19.他們就屬于分布在印度網(wǎng)狀社會中、與國家爭奪社會控制的“地方強(qiáng)人”。這些“主導(dǎo)種姓”未必是傳統(tǒng)的、典型的高種姓階層，但往往群體規(guī)模較大，占有大量的土地資源，社會經(jīng)濟(jì)地位不斷提高，并逐漸形成中農(nóng)、富農(nóng)、地主或新中產(chǎn)階層?！爸鲗?dǎo)種姓”的主導(dǎo)性地位主要體現(xiàn)在對土地等社會資源的壟斷，以及對低種姓階層的剝削和控制。

參加莫迪政府農(nóng)業(yè)改革法案抗議活動的農(nóng)民，主要來自旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦西部等地區(qū)，(35)旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦西部的灌溉等農(nóng)業(yè)設(shè)施條件較好，被稱為“印度的糧倉”，農(nóng)民收入水平也比較高，作為印度水稻和小麥的主產(chǎn)區(qū)，主要通過農(nóng)產(chǎn)品市場委員會按最低支持價(jià)格交易，受新法案的影響也比較大。其中，以旁遮普邦錫克教賈特人(Jat)為最核心的組織者。旁遮普邦人口中錫克教居多，賈特人又在錫克教中占有多數(shù)地位，因此，在規(guī)模上具備成為“主導(dǎo)種姓”的天然條件，(36)錫克教徒大部分來自改宗后的印度教徒并保留著原有種姓，其中，賈特種姓占錫克教徒總數(shù)的比例超過60%。參見張占順：《錫克教與種姓》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2006年第1期，第180-186頁。并逐漸發(fā)展成為真正意義上的“主導(dǎo)種姓”。賈特種姓在旁遮普邦主要是指與商人階層相對的農(nóng)民群體，目前多為中農(nóng)、富農(nóng)和地主。(37)賈特人實(shí)際的社會經(jīng)濟(jì)地位較高，但仍極力爭取進(jìn)入政府預(yù)留制度名單，2016年2月印度北部還爆發(fā)了賈特人爭取預(yù)留權(quán)的大規(guī)模騷亂，參見張文娟：《從種姓特留權(quán)之爭看印度以憲法為基礎(chǔ)的治理邏輯——一個(gè)中國法律人對賈特人騷亂的觀察》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2016年第6期，第35-50頁。賈特人的地方性主導(dǎo)地位可追溯至莫臥兒帝國時(shí)期，他們依靠柴明達(dá)爾制度，收取高額地租和提成，形成了一個(gè)占有大量土地資源的地方貴族和特權(quán)階層。(38)關(guān)于柴明達(dá)爾和印度土地制度的專門研究，參見：黃思駿：《印度土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社，1998年。根據(jù)2015-2016年印度農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，占旁遮普邦人口總數(shù)32%的達(dá)利特低種姓階層只擁有3.5%的耕地。(39)Ministry of Agriculture &Farmers Welfare，“Agriculture Census 2015-16，”https：//agcensus.nic.in/document/agcen1516/T1_ac_2015_16.pdf，訪問時(shí)間：2022年12月15日。與此相對，賈特人在土地資源控制上則占有絕對優(yōu)勢，例如，旁遮普邦一個(gè)村莊超過93%的土地均由賈特人占有。(40)Daljit Singh，“Field Patterns and Land-Owning Castes In A Punjab Village，”http：//data.conferenceworld.in/ASH-2018/21.pdf，訪問時(shí)間：2023年3月18日。賈特人占有土地但基本不直接從事農(nóng)業(yè)耕種，而是將土地出租給低種姓階層的小農(nóng)、貧農(nóng)和無地農(nóng)，因?yàn)槌鲎馔恋剡h(yuǎn)比耕種土地的收益可觀。此外，賈特人的村莊以宗族(Khap)為單位，采取“兄弟會”的組織形式，(41)Dipankar Gupta，Rivalry and Brotherhood：Politics in the Life of Farmers in Northern India，New Delhi：Oxford University Press，1997，pp.49-50.且具有尚武傳統(tǒng)，保持較高程度的自治狀態(tài)，具備十分可觀的動員潛力?？傊Z特人在旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦西部壟斷著農(nóng)村各類資源，作為最強(qiáng)勢的種姓階層，幾乎全面控制著地方事務(wù)乃至民眾生活。(42)Gaurang R.Sahay，“Dominance of Jats Is Unabated：Caste and Dominance in the Villages of Western Uttar Pradesh，”Contributions to Indian Sociology，Vol.49，No.2，p.216.

在農(nóng)產(chǎn)品交易領(lǐng)域，賈特人通過扮演“中間人”角色延續(xù)和加強(qiáng)社會控制。傳統(tǒng)上，北印度地區(qū)的“中間人”以印度教巴尼亞種姓為主，此后賈特人逐漸取代前者成為“中間人”的主要來源。根據(jù)旁遮普邦農(nóng)產(chǎn)品市場委員會統(tǒng)計(jì)，該邦有超過4.8萬名注冊登記的“中間人”，其中，45%為賈特人，有些地區(qū)的比例則超過50%。(43)Anju A.Chaba，“Grain mandis：These farmers are Punjab’s new-generation commission agents，”https：//indianexpress.com/article/india/grain-mandis-these-farmers-are-punjabs-new-generation-commission-agents-5657358/，訪問時(shí)間：2023年1月20日。農(nóng)產(chǎn)品市場設(shè)立的初衷是確保農(nóng)產(chǎn)品交易公正透明，保護(hù)農(nóng)民利益免受“中間人”和收購商的剝削。然而，長期以來，“市場—中間人”模式是農(nóng)產(chǎn)品交易的唯一渠道，形成了相對穩(wěn)定的利益分配關(guān)系。邦政府將市場交易費(fèi)用作為財(cái)政收入的重要來源，(44)市場交易費(fèi)用主要包括市場稅、農(nóng)村發(fā)展基金、“中間人”傭金，通常按照農(nóng)產(chǎn)品交易金額一定比例收取，各邦和各類農(nóng)產(chǎn)品交易費(fèi)用不同，最低為免征費(fèi)用，最高則合計(jì)超過10%，收取比例會動態(tài)調(diào)整。在具體運(yùn)行層面，交易市場看似接受邦政府和農(nóng)產(chǎn)品市場委員會的監(jiān)管，實(shí)際上則幾乎由“中間人”主導(dǎo)和控制。整個(gè)交易過程不透明，存在嚴(yán)重的信息不對稱，“中間人”往往與收購商合謀，以各種理由壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品市場委員會監(jiān)管功能缺位。在這種情況下，農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品交易上喪失選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)，幾乎處于完全被動的地位，難免淪為“中間人”、收購商和農(nóng)產(chǎn)品市場委員會三方直接剝削的對象，這種利益分配和剝削關(guān)系都是建立在“中間人”的社會控制基礎(chǔ)之上。

更重要的是，賈特人的社會控制并不限于農(nóng)產(chǎn)品交易環(huán)節(jié)，而是深入農(nóng)民日常生產(chǎn)生活，甚至是塑造了農(nóng)民的生存方式。由于印度農(nóng)村金融體系不完善，農(nóng)民缺乏有效的資金周轉(zhuǎn)和貸款渠道，“中間人”還扮演了農(nóng)村信貸系統(tǒng)實(shí)際操控者的角色。長期以來，印度農(nóng)民之間很少進(jìn)行現(xiàn)金交易，幾乎都是基于憑證和信用，以“中間人”為中心進(jìn)行資金流轉(zhuǎn)。(45)Amandeep Sandhu，Panjab：Journeys Through Fault Lines，Chennai：Westland Publications，2019，p.59.例如，農(nóng)民主要進(jìn)行季風(fēng)季和冬季兩個(gè)種植季的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，(46)季風(fēng)季(Kharif Season)從6月到10月左右，主要種植水稻、玉米、棉花、甘蔗等。冬季(Rabi Season)從10月到次年4月左右，主要種植小麥、大麥、燕麥、土豆等。但農(nóng)產(chǎn)品交易并不即時(shí)結(jié)算，而是由“中間人”給農(nóng)民發(fā)放憑證并延遲付款。因此，農(nóng)民就需要向“中間人”貸款購買種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)器具等，如遇農(nóng)作物歉收甚至還要向其借用糧食過渡。農(nóng)產(chǎn)品交易結(jié)算時(shí)先要扣除前期貸款和利息，農(nóng)民實(shí)際所得并不多，甚至無法償清多年累積的貸款和利息。盡管銀行也面向農(nóng)民提供利率較低的貸款，但申請條件嚴(yán)格，貸款額度有限且審批手續(xù)繁瑣，“中間人”就成為銀行之外農(nóng)民貸款的最主要渠道。小農(nóng)、貧農(nóng)和無地農(nóng)普遍面臨著資金短缺問題，除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需之外，婚喪嫁娶、生病就醫(yī)等也日常開支也需要向“中間人”貸款。看似“各取所需”的債務(wù)契約關(guān)系難以掩蓋“高利貸”的本質(zhì)，使得農(nóng)民的生產(chǎn)生活與“中間人”全面綁定，并陷入了某種債務(wù)循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，旁遮普邦農(nóng)村地區(qū)多達(dá)86%的農(nóng)民以及80%的農(nóng)戶均面臨著債務(wù)困境，(47)Sukhpal Singh，Manjeet Kaur，and H.S.Kingra，“Indebtedness among Farmers in Punjab，”Economic and Political Weekly，Vol.43，No.26/27，pp.130-136.久而久之，有些農(nóng)民終生甚至幾代人都無法擺脫“中間人”的支配和控制。

(三)農(nóng)業(yè)改革失敗反映的印度國家治理困境

基于對印度國家社會關(guān)系以及農(nóng)村社會控制的分析，我們再回歸莫迪政府農(nóng)業(yè)改革的案例，就比較容易認(rèn)清事件的本質(zhì)、主要矛盾和其改革失敗原因。實(shí)際上，此次農(nóng)業(yè)改革是代表國家的莫迪政府與代表地方社會的賈特人之間相互爭奪農(nóng)村社會控制的一場博弈。國家與社會的沖突最終以誰贏得社會規(guī)則制定權(quán)而結(jié)束，一個(gè)權(quán)力集中的“政治強(qiáng)人”和一個(gè)多數(shù)黨政府在面對強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制時(shí)，似乎顯得無能為力，最終做出了妥協(xié)和讓步。印度農(nóng)村既有的社會控制基礎(chǔ)得以維持，以至于“社會控制了國家”。這正是莫迪政府農(nóng)業(yè)改革失敗的深層次原因，同時(shí)也反映了當(dāng)代印度的國家治理困境。當(dāng)然，這種困境并非源于一時(shí)一事的短期矛盾，而是長期形成且難以打破的結(jié)構(gòu)性困境。

作為“主導(dǎo)種姓”的賈特人是印度網(wǎng)狀社會中“地方強(qiáng)人”的典型代表，也是抵制莫迪政府農(nóng)業(yè)改革的核心社會勢力。他們通過扮演“中間人”角色，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品交易環(huán)節(jié)的社會控制，在此基礎(chǔ)上，依靠向農(nóng)民發(fā)放“高利貸”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民日常生產(chǎn)生活的全面控制。莫迪政府農(nóng)業(yè)改革法案試圖取代基于“市場—中間人”的農(nóng)產(chǎn)品交易傳統(tǒng)模式，不僅會造成作為“中間人”的賈特人短期經(jīng)濟(jì)收益損失，更為關(guān)鍵的是，從根本上觸動了賈特人實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會控制的制度基礎(chǔ)，進(jìn)而威脅其長期控制印度西北部農(nóng)村地區(qū)的權(quán)力基礎(chǔ)。(48)Salvatore Babones，“India’s Rich Farmers Are Holding Up Reforms Designed to Help the Poor，”https：//foreignpolicy.com/2021/03/30/modi-india-farmers-protests-agriculture-reforms-rich-versus-poor/，訪問時(shí)間：2023年1月24日。這就能夠解釋為什么改革法案引起賈特人的強(qiáng)烈抵制，并成為抗議活動的核心組織者。然而，如果僅僅依靠賈特人的集體抵制，尚不足以迫使政府做出讓步。關(guān)鍵在于規(guī)模龐大的農(nóng)民群體被有效動員并進(jìn)行持續(xù)抗議，以至于超出了政府能夠有效掌控的范圍。(49)例如，2020年11月，超30萬名來自旁遮普邦和哈里亞納邦等地的農(nóng)民發(fā)起“向德里進(jìn)軍”口號，前往首都新德里舉行抗議活動；2021年1月26日印度共和國日期間，上萬名農(nóng)民駕駛拖拉機(jī)游行示威，部分抗議者還沖擊紅堡；9月5日，超50萬名農(nóng)民參加北方邦穆扎法爾訥格爾的抗議集會；9月27日，各地農(nóng)民發(fā)起全國大罷工的抗議活動。

農(nóng)業(yè)改革法案的初衷是讓農(nóng)民擺脫“中間人”和收購商的剝削，但為什么農(nóng)民卻被廣泛動員起來抵制改革？究其根源，仍然是長期以來賈特人對農(nóng)民生產(chǎn)生活的社會控制，最終塑造了農(nóng)民的生存方式，使其深陷掠奪性控制關(guān)系的支配。由于農(nóng)業(yè)改革法案在最低支持價(jià)格等方面的模糊性，農(nóng)民對改革結(jié)果和影響的認(rèn)知存在較大不確定性，加之農(nóng)民自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較低，整體上對改革抱著天然的排斥態(tài)度。而賈特人則從中扮演“政策解讀者”角色，利用農(nóng)民對改革的不確定心理，給改革法案貼上“親資本”“反農(nóng)民”的負(fù)面標(biāo)簽，制造大范圍的恐慌和抵制情緒，進(jìn)而形成反對政府改革的“農(nóng)民大聯(lián)合”。

此外，政治抗?fàn)幮袨榈某晒εc否在于能否動員到足夠的資源支持。此次農(nóng)民抗議活動持續(xù)時(shí)間之長和規(guī)模之大是迫使莫迪政府做出讓步的重要原因。如果缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織，就難以動員數(shù)量龐大的農(nóng)民中斷生產(chǎn)勞作，冒著被指控煽動騷亂或判處監(jiān)禁的風(fēng)險(xiǎn)，長時(shí)間投入抗議活動。此次抗議活動的領(lǐng)導(dǎo)組織是由40多個(gè)農(nóng)民協(xié)會組成的聯(lián)合農(nóng)民陣線，其中印度農(nóng)民協(xié)會等多個(gè)核心組織均由賈特人領(lǐng)導(dǎo)和控制，因此能夠組織動員數(shù)量龐大的農(nóng)民參加抗議活動。賈特人對農(nóng)民協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)控制以及對抗議活動的組織動員，充分體現(xiàn)了在農(nóng)村和農(nóng)民群體中建立的、穩(wěn)固的社會控制基礎(chǔ)，印證了“社會控制國家”的基本邏輯，也集中反映了印度國家治理的結(jié)構(gòu)性困境。

(四)另一種可能：關(guān)于農(nóng)業(yè)改革的反事實(shí)推理

為了更好地認(rèn)識印度國家治理困境的本質(zhì)和特征，我們不妨轉(zhuǎn)換思維方式，假設(shè)如果農(nóng)業(yè)改革法案實(shí)際執(zhí)行會怎樣？根據(jù)本文的解釋框架和理論預(yù)期，大概率上會產(chǎn)生這樣一種現(xiàn)象。由于旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦西部等地農(nóng)民習(xí)慣于賈特人控制下的日常生產(chǎn)生活方式，仍然會選擇“市場—中間人”的農(nóng)產(chǎn)品傳統(tǒng)交易模式。同時(shí)，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民不會與企業(yè)簽訂合同進(jìn)行“訂單式生產(chǎn)”，收購商則繼續(xù)通過“中間人”收購農(nóng)產(chǎn)品。以政府法案形式確立的正式制度，在實(shí)際運(yùn)行中被“地方強(qiáng)人”主導(dǎo)的非正式制度所“架空”，而原有的運(yùn)行規(guī)則和社會控制基礎(chǔ)得以延續(xù)。在這種情況下，莫迪政府農(nóng)業(yè)改革在執(zhí)行過程中將偏離政策初衷，難以實(shí)現(xiàn)改革的初始目標(biāo)。實(shí)際上，除上述地區(qū)之外，扮演“地方強(qiáng)人”角色的“主導(dǎo)種姓”在印度農(nóng)村普遍存在。(50)例如，馬哈拉施特拉邦的馬拉塔(Maratha)種姓、古吉拉特邦的巴尼亞(Bania)和帕蒂達(dá)(Patidar)種姓、比哈爾邦的布米哈爾(Bhumihar)種姓、安得拉邦的雷迪(Reddy)和卡瑪(Kamma)種姓、泰米爾納德邦的崗德(Gounder)和穆達(dá)利亞(Mudaliar)種姓、喀拉拉邦的納亞(Nayar)種姓、卡納塔克邦的林迦亞特(Lingayat)種姓等。正如“一個(gè)拳頭強(qiáng)過五根手指”的比喻，(51)Craig Jeffrey，“‘A Fist Is Stronger than Five Fingers’：Caste and Dominance in Rural North India，”Transactions of the Institute of British Geographers，Vol.26，No.2，2001，pp.217-236.這些農(nóng)村精英階層具備十分可觀的經(jīng)濟(jì)政治影響力，通過控制土地資源，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和社會不平等的再生產(chǎn)。在“地方強(qiáng)人”長期支配和控制之下，國家的“手”難以伸入印度農(nóng)村地區(qū)，往往是地方非正式制度與國家正式制度同時(shí)運(yùn)行，甚至在一定程度上還“架空”后者。因此，基于印度國家社會關(guān)系以及農(nóng)村社會控制分布的判斷，農(nóng)業(yè)改革法案執(zhí)行與否并不會產(chǎn)生本質(zhì)上的區(qū)別。正如前文所述，農(nóng)業(yè)改革失敗所反映的治理困境是結(jié)構(gòu)性的，并不能通過單純的、自上而下的行政手段解決，這也是莫迪政府“行政有效而治理無效”的深層原因。

結(jié) 論

對于社會異質(zhì)化程度較高的發(fā)展中國家而言，特定政策領(lǐng)域背后的社會結(jié)構(gòu)是理解國家治理困境的關(guān)鍵。在發(fā)展中國家復(fù)雜的網(wǎng)狀社會中存在許多自主的社會組織，形成了眾多游離于國家官僚體系之外、由所謂“地方強(qiáng)人”支配的權(quán)力中心，社會控制沒有集中在代表國家的政府手里，而是高度碎片化，國家社會關(guān)系呈現(xiàn)“強(qiáng)社會—弱國家”的狀態(tài)。由于聯(lián)系國家與社會的系統(tǒng)性權(quán)威缺失，調(diào)整既有利益關(guān)系的基礎(chǔ)性改革將面臨強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，國家并不能按照自身的意愿和設(shè)計(jì)來改造社會，有時(shí)甚至是“社會控制了國家”，以至于陷入國家治理的結(jié)構(gòu)性困境。在一定程度上，發(fā)展中國家的特定基礎(chǔ)性改革就是代表國家的政府與代表社會的“地方強(qiáng)人”對社會控制的爭奪，只是在“強(qiáng)社會—弱國家”的條件下，國家往往向社會做出妥協(xié)和讓步。因此，凡是社會控制高度碎片化的政策領(lǐng)域，國家推動的、調(diào)整既有利益關(guān)系的基礎(chǔ)性改革，將面臨強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，并大概率上會遭遇失敗。

印度的國家社會關(guān)系呈現(xiàn)較為典型的“強(qiáng)社會—弱國家”狀態(tài)，社會控制高度碎片化。長期以來，種姓制度導(dǎo)致不同階層和群體的社會分化，并形成一些掌握特定資源并制定社會規(guī)則的所謂“主導(dǎo)種姓”，他們就屬于分布在印度網(wǎng)狀社會中的“地方強(qiáng)人”。其中，賈特人逐漸成為旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦西部的“主導(dǎo)種姓”，壟斷著農(nóng)村各類資源且?guī)缀跞婵刂浦胤绞聞?wù)和民眾生活。在農(nóng)產(chǎn)品交易領(lǐng)域，賈特人通過扮演“中間人”角色主導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品交易過程，農(nóng)民則喪失選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)，淪為“中間人”、收購商和農(nóng)產(chǎn)品市場委員會三方直接剝削的對象。更為重要的是，賈特人還成為農(nóng)村信貸系統(tǒng)實(shí)際操控者，將社會控制延伸至農(nóng)民日常生產(chǎn)生活領(lǐng)域，使農(nóng)民深陷掠奪性控制關(guān)系的支配。此次農(nóng)業(yè)改革是代表國家的莫迪政府與代表地方社會的賈特人之間，相互爭奪農(nóng)村社會控制的一場博弈，最終國家向社會做出妥協(xié)和讓步，印度農(nóng)村既有的運(yùn)行規(guī)則和社會控制基礎(chǔ)得以延續(xù)，最終的結(jié)局反而是“社會控制了國家”。

當(dāng)我們把視線轉(zhuǎn)移到印度勞工和土地等基礎(chǔ)性改革領(lǐng)域，不難發(fā)現(xiàn)，莫迪政府同樣遭遇了強(qiáng)大社會勢力的反對和抵制，在很大程度上陷入“強(qiáng)社會—弱國家”條件下的治理困境。因此，農(nóng)業(yè)改革失敗是當(dāng)代印度國家治理困境的一個(gè)縮影，同時(shí)，也有助于我們加深對其他發(fā)展中國家治理困境的認(rèn)識和理解。因此，如何重塑良性互動的國家社會關(guān)系是印度推動農(nóng)業(yè)改革以及國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。此次農(nóng)業(yè)改革有著削弱地方“割據(jù)”勢力、改寫基層治理方式的意圖，未嘗不是一次調(diào)整國家社會關(guān)系的努力。既然聯(lián)系國家與社會的系統(tǒng)性權(quán)威缺失，那么，作為一個(gè)擅長動員、規(guī)模龐大的執(zhí)政黨，印度人民黨能否通過加強(qiáng)組織建設(shè)，提升國家的社會控制能力，(52)有學(xué)者指出，莫迪第二個(gè)任期以來，印度的社會控制分布正在從分散式控制向集中式控制轉(zhuǎn)變，參見：Christopher Finnigan，“India 2019：The shifting sands of social control”，https：//blogs.lse.ac.uk/southasia/2019/01/22/india-2019-the-shifting-sands-of-social-control/，訪問時(shí)間：2023年1月30日。建立起聯(lián)系國家與社會之間的權(quán)威，從而突破“強(qiáng)社會—弱國家”條件下的治理困境？另外，已有研究探討了高制度化水平的強(qiáng)政黨對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，(53)參見：張佳威、高奇琦：《匈牙利國家治理體系重建研究：基于政黨制度化的視角》，《國際論壇》2019年第6期，第140-154頁。印度人民黨作為一個(gè)制度化水平較高的強(qiáng)政黨，在推動印度國家治理體系和能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著何種作用？這些將是后續(xù)進(jìn)一步探討的研究問題。