楊高升，王巧玲，陸佳慧

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化進程的逐步完善，生態(tài)問題越來越成為我國關注的焦點。其中，流域水資源問題更是生態(tài)問題的重中之重。我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展嚴重受制于水資源缺乏與水質(zhì)惡化等水環(huán)境問題，如何合理地對流域水資源進行開發(fā)和保護，提升流域水環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同一致程度，成為目前亟須解決的問題。在這樣的背景下，流域生態(tài)補償成為了流域水環(huán)境合理開發(fā)保護、推動水環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的重要途徑。流域生態(tài)補償本質(zhì)上是一種流域環(huán)境保護的激勵手段，旨在通過相關法律、政策和市場手段，實現(xiàn)流域生態(tài)受益者對流域生態(tài)保護者(通常是利益受損方)的補償，協(xié)調(diào)流域相關者的經(jīng)濟利益關系[1-2]。2010年修訂的《中華人民共和國水土保持法》將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度，此后我國便對流域生態(tài)補償展開了一系列的工作嘗試，通過保護流域水生態(tài)環(huán)境、合理利用流域水資源，推動流域周邊城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

雖然流域生態(tài)補償機制的實施取得了一定的生態(tài)效益，但由于相關法律條文不夠具體明晰、補償各參與方的利益目標不一致、權責不清、補償標準難統(tǒng)一、補償方式單一、補償實施過于依賴政府等問題的存在，我國流域生態(tài)補償效率仍然未達到較高水平[3-6]，不利于流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。新安江流域生態(tài)補償、東江流域生態(tài)補償?shù)鹊某晒εc多元主體協(xié)同參與、組織體制的完善和法律法規(guī)的健全密切相關，然而流域生態(tài)補償機制在推行過程中依然存在效率偏低的問題。現(xiàn)有研究普遍認為補償參與方權責不明晰[7]、補償標準不明確[8]、補償方式單一[9]、政策法規(guī)不健全[10]、監(jiān)管體系不完善[11]等因素是造成生態(tài)補償效率低的重要原因。并圍繞補償參與方[12]、補償標準[13-14]、補償方式[5]、補償保障[15-16]等方面對流域生態(tài)補償效率的提升機理展開了研究，積累了豐富的經(jīng)驗與成果，但缺乏從系統(tǒng)性角度分析各因素對于流域生態(tài)補償效率的影響機理。因此，本文基于系統(tǒng)動力學理論，通過對流域生態(tài)補償?shù)难a償參與方、補償標準、補償方式實施、補償保障4個子系統(tǒng)進行因果關系分析，探討流域生態(tài)補償效率的影響因素及其影響路徑，為提高補償效率提供參考。

1 流域生態(tài)補償效率影響因素及其關系

1.1 影響因素

流域生態(tài)補償效率是補償實施的產(chǎn)出結果和補償主體實施補償過程中行為的綜合效率，包含遵從預訂項目計劃的程度，各方主體對政策的接受程度，實施后的生態(tài)、社會、經(jīng)濟影響等。通過對已有文獻的梳理分析，將流域生態(tài)補償效率的影響因素分為補償參與方、補償標準、補償方式實施和補償保障4個子系統(tǒng)。

a.參與方子系統(tǒng)。根據(jù)利益相關者理論，政府、企業(yè)、公眾及環(huán)保組織等都應是環(huán)境治理的參與方，多元參與方在為自身環(huán)境利益發(fā)聲的同時可以合理分攤政府進行環(huán)境治理的資金、監(jiān)督、組織等方面的壓力，有利于補償工作的開展[12]。在流域管理中，上中下游之間的利益訴求較為復雜，作為受償方的上游地區(qū)往往需要犧牲自身經(jīng)濟發(fā)展來保護環(huán)境，因此受償方的積極性將在一定程度上影響生態(tài)補償?shù)男Ч?。各參與方要想達成共同目標，就需要搭建一個良好的共生環(huán)境平臺，擯棄行政界線分割下的“多龍管水”局面，建立流域綜合管理部門[17]。通過統(tǒng)一的管理機構將上下游利益聯(lián)結起來，使得原本對立的各參與方目標達成統(tǒng)一，有利于各參與方協(xié)同工作，提高參與方水平。同時，當存在統(tǒng)一的流域管理機構時，流域的管理權相較多部門各自管理而言更加集中，水環(huán)境治理政策的落實對象更加明確，減少了各參與方之間的權利與責任交叉重疊情況，避免了互相推諉的情況。

b.補償標準子系統(tǒng)。我國現(xiàn)階段流域補償資金來源主要是地方政府或中央政府，動輒數(shù)十億的補償金無疑加重了補償方地方政府的財政壓力，單一資金來源往往難以實現(xiàn)生態(tài)補償目的，而通過吸引民間投資、PPP項目等方式拓寬資金來源，有利于提升補償金水平、減輕政府財政壓力，提高補償標準水平[18]。采用科學簡便的補償標準評估方式有利于降低補償前期工作量、提高補償標準的被認可度，而進行動態(tài)優(yōu)化則能夠跟隨社會經(jīng)濟環(huán)境的變化對補償標準進行調(diào)整，使補償標準更貼合現(xiàn)實情況[19]。

c.補償方式實施子系統(tǒng)。我國現(xiàn)階段流域補償?shù)膶嵤┓绞街饕秦斦Y金補貼、轉(zhuǎn)移支付等政府主導的資金補償，但高額的補償資金無疑加重了政府財政負擔，呈現(xiàn)“輸血型”的特點，不利于補償機制的持續(xù)有效[18]。而因地制宜地采用項目補償、排污權交易、水權交易、異地開發(fā)、免息貸款等多元補償方式，能夠通過靈活運用市場機制持續(xù)協(xié)調(diào)上下游間的利益關系，促使生態(tài)補償效果的實現(xiàn)[3]。因此補償方式多元性和市場參與度的提升均對補償方式實施子系統(tǒng)水平有正向影響，而政府依賴性提升則會在一定程度上產(chǎn)生負面影響。在子系統(tǒng)因子間，市場參與度提升有助于補償方式拓展，而越是依賴政府補償，補償渠道就越縮窄。

d.補償保障機制子系統(tǒng)。目前，我國各地在生態(tài)補償方面的法規(guī)、規(guī)范雖然已經(jīng)有一定的成果，但立法文本的效力層級較低，以規(guī)范性文件為主，使生態(tài)補償缺少嚴格的法律約束[20]，提高法律法規(guī)水平有利于實現(xiàn)生態(tài)補償法治化。效益考核[21]、監(jiān)管體系[22]、懲罰力度[23]均有利于強化地區(qū)實施生態(tài)保護和補償?shù)姆e極性和主動性，避免生態(tài)保護低效、補償金濫用、逃避補償?shù)痊F(xiàn)象。它們各自水平的提升對于保障機制子系統(tǒng)水平均為正向影響。溝通協(xié)調(diào)機制的完善能促使各參與方之間信息共享更流暢，有利于保障補償工作的實施。

梳理參與方、補償標準、補償方式實施和保障機制4個子系統(tǒng)間關系，構建總體構架如圖1所示。

圖1 子系統(tǒng)結構關系

1.2 影響因素的關系

將流域生態(tài)補償?shù)?個子系統(tǒng)合并分析后，增加了5條因子關系，各因子間影響關系如圖2所示。

圖2 流域生態(tài)補償機制影響因素的關系

a.法律法規(guī)健全性提升促使各參與方權責明確。法律法規(guī)是流域治理主體履行權責、協(xié)調(diào)合作關系的依據(jù)和保障，也是環(huán)境監(jiān)管的重要依據(jù)。通過法律法規(guī)和政策明確治理主體的權力、責任和義務，可以做到責任有主體，問責有對象。

b.補償金水平增加促使受償方積極性增加。一些研究表明生態(tài)補償政策是以犧牲上游地區(qū)經(jīng)濟增長為代價的[24-25]。由于現(xiàn)階段補償金水平普遍偏低，因此，提高補償金水平能夠減輕上游地區(qū)放棄經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的損失，提升上游地區(qū)實施環(huán)保行為的積極性。

c.效益考核科學性提升促使受償方積極性增加。將水質(zhì)考核納入上游政府的績效考核體系，增加了上游官員環(huán)保任務的壓力，有助于提升其環(huán)保積極性[21]。

d.監(jiān)管體系完善促使受償方積極性增加。在流域生態(tài)補償中受償方往往通過偷排污、濫用化肥農(nóng)藥等不保護或弱保護行為，企圖獲取超常收益。因此，補償方需要健全監(jiān)管體系，定期或不定期實地調(diào)研來積累監(jiān)督管理經(jīng)驗，打擊受償方的違規(guī)行為，提升其污染治理的積極性。

e.信息共享水平提升有助于定期進行補償金動態(tài)優(yōu)化?，F(xiàn)階段的補償標準確定多是針對當前狀況，沒有充分考慮微觀主體行為變化以及不同行為所帶來的環(huán)境效益的改變。例如，當上下游間實現(xiàn)水質(zhì)改善、大氣環(huán)境等信息實時共享后，便可針對實時水質(zhì)改善情況約定下一周期的補償金撥付，減少一次性撥付帶來的濫用問題。

2 系統(tǒng)動力學模型構建

2.1 存量流量圖

補償模型由政府投入、用于建設補償機制和實施生態(tài)補償?shù)目傎Y金為輸入量，各子系統(tǒng)及系統(tǒng)整體的輸出水平作為補償效率衡量標準以及各因素影響強度的評價標準。流域生態(tài)補償仿真系統(tǒng)存量流量如圖3所示，系統(tǒng)的主要反饋回路如下：

a.流域生態(tài)補償規(guī)劃投入→補償參與方水平提升投入→受償方積極性增加量/各方權責明確性增加量/管理機構統(tǒng)一性增加量/各方目標增加量/參與主體多元性增加量→補償參與方水平→流域生態(tài)補償效率水平→流域生態(tài)補償規(guī)劃投入。

b.流域生態(tài)補償規(guī)劃投入→補償標準水平提升的投入→資金來源增加量/補償金水平增加量/動態(tài)優(yōu)化水平增加量/評估方式科學性增加量→補償標準水平→流域生態(tài)補償效率水平→流域生態(tài)補償規(guī)劃投入。

c.流域生態(tài)補償規(guī)劃投入→補償方式實施水平提升的投入→市場參與度增加量/補償方式多元性增加量/政府依賴性增加量→補償方式實施水平→流域生態(tài)補償效率水平→流域生態(tài)補償規(guī)劃投入。

d.流域生態(tài)補償規(guī)劃投入→補償保障機制水平提升的投入→法律法規(guī)健全性增加量/效益考核科學性增加量/監(jiān)管體系完善性增加量/溝通協(xié)調(diào)流暢性增加量/信息共享及時性增加量/懲罰力度增加量→補償保障機制水平→流域生態(tài)補償效率水平→流域生態(tài)補償規(guī)劃投入。

2.2 主要變量設置

在流域生態(tài)補償仿真系統(tǒng)存量流量圖(圖3)中，共設置4種變量，分別是水平變量、速率變量、輔助變量和常量。水平變量是各子系統(tǒng)的水平值，是從起始時刻到目標時刻子系統(tǒng)水平的累計值；速率變量是各子系統(tǒng)水平的增長速率，指單位時間子系統(tǒng)水平的增加量；輔助變量包括子系統(tǒng)投入水平以及各因素隨投入水平增加產(chǎn)生的增量；常量有單位投入帶來的因素增加值和影響因子對系統(tǒng)水平影響程度。

圖3 流域生態(tài)補償仿真系統(tǒng)存量流量圖

2.2.1水平變量

定義4個水平變量：參與方子系統(tǒng)水平(L1)、補償標準子系統(tǒng)水平(L2)、補償方式實施子系統(tǒng)水平(L3)以及補償保障子系統(tǒng)水平(L4)。

Li=I(Ri)

(1)

式中：Li為子系統(tǒng)i水平變量；I為求積分函數(shù)。

2.2.2速率變量

定義4個速率變量：參與方參與水平增加量(R1)、補償標準水平增加量(R2)、補償方式實施水平增加量(R3)、補償保障水平增加量(R4)。參考劉洋等[19]的研究，設置其表達式為子系統(tǒng)內(nèi)部所有影響因子的增加量與各因子對子系統(tǒng)貢獻率的積之和。

(2)

式中：Ri為子系統(tǒng)i速率變量；Cij為各影響因素j對子系統(tǒng)i的貢獻程度；n為各子系統(tǒng)包含的影響因素數(shù)量。

2.2.3輔助變量

在資金投入下，各影響因素的增加量均是輔助變量。將影響因素改變量表示為資金投入和資金投入對影響因素轉(zhuǎn)化率之積，考慮資金投入與影響因素改變間存在時滯效應，因而加入信息延遲函數(shù)模擬延遲效果。其中，系統(tǒng)總體規(guī)劃投入具有初始值(其初始值參考新安江流域生態(tài)補償?shù)某跏纪度耄?011年首輪試點3年，每年5億元補償資金額，中央財政出3億元，安徽、浙江兩省各出1億元。以百萬為單位折算后取值500)。

Aij=S(TiPijBij,t)

(3)

式中：Aij為子系統(tǒng)i影響因素j的增量；S為信息延遲函數(shù)；Ti為子系統(tǒng)i投入水平；Pij為子系統(tǒng)i影響因素j的投入比例；Bij為子系統(tǒng)i單位投入對影響因素j的影響；t為遲滯時間，月。

2.2.4常量

定義4種常量為：①各子系統(tǒng)投入比例及各影響因子投入比例；②單位投入對各影響因子帶來的增加率；③各影響因子間相互影響系數(shù)；④各影響因子對子系統(tǒng)水平的影響程度。

3 仿真分析

仿真分析采用VENSIM軟件，研究的系統(tǒng)邊界為流域生態(tài)補償機制系統(tǒng)整體，以及各子系統(tǒng)中的風險因子的各類變量。仿真模擬的時間邊界為72月，模擬的步長為0.5月。系統(tǒng)模型通過了邊界合適性檢驗、單位一致性檢驗、穩(wěn)定性檢驗以及極端狀況檢驗、行為異常檢驗、事實性檢驗，檢驗結果顯示模型較為合理。調(diào)整各影響因子的投入比例分別在正負100%內(nèi)變動，讓模型運行200次，得到流域生態(tài)補償效率水平敏感性分布圖，即考察各影響因子的投入比例在原水平的-100%～100%情況下，系統(tǒng)整體補償水平的變動范圍。

3.1 外層因素間靈敏度分析

通過變化面積及變動數(shù)據(jù)范圍對比，可以發(fā)現(xiàn)補償標準因素投入變動對系統(tǒng)整體水平變動影響最大，這是影響流域生態(tài)補償效率的重要因素。其次重要的補償參與方因素，它的投入變動對于系統(tǒng)水平的影響排在第二位。補償方式實施因素與補償保障因素投入的變動對系統(tǒng)整體水平也產(chǎn)生了波動，但沒有前兩者劇烈，如圖4所示。

(a) 補償參與方因素變動影響

(b) 補償標準因素變動影響

(c) 補償方式實施因素變動影響

(d) 補償保障因素變動影響圖4 外層因素投入變化對流域生態(tài)補償效率水平的影響

3.2 參與方子系統(tǒng)分析

在參與方子系統(tǒng)中，通過觀察變化面積及變動數(shù)據(jù)范圍，發(fā)現(xiàn)管理機構統(tǒng)一性投入變動對系統(tǒng)整體水平的影響最大，因此是影響流域生態(tài)補償效率的關鍵因素。各方權責統(tǒng)一性、各方目標統(tǒng)一性以及參與主體多元性的投入變動影響排在中間，是較為關鍵的因素。受償方積極性投入變動對整體水平波動最小，這可能與我國主要實行政府主導的生態(tài)補償有關。在參與方子系統(tǒng)中，最顯著的影響因素是管理機構統(tǒng)一性。從頂層設計看，建立統(tǒng)一管理權力的流域管理機構，明確區(qū)域水權的歸屬，將流域管理機構和環(huán)保機構進行職能重組，明確流域補償職責的歸屬機構，有助于打破“多龍治水”的破碎化管理格局，進而提升流域生態(tài)補償效率。

3.3 補償標準子系統(tǒng)分析

在補償標準子系統(tǒng)的仿真中，資金來源與補償金水平的投入變動對系統(tǒng)整體水平產(chǎn)生較大波動，這兩者是影響流域補償效率的關鍵因素。補償金的動態(tài)優(yōu)化以及評估方式科學性的投入變動影響較前兩者較小，但從波動面積來看，也屬于較重要的影響因素。在補償標準子系統(tǒng)中，資金來源廣泛性、補償金水平是對系統(tǒng)水平影響較大的因素。跨行政區(qū)流域水污染治理往往需要巨大的資金量和充足的技術手段作為物質(zhì)基礎才能獲得良好的效果，而充足的資金又是獲得水污染防治技術的必要條件，因此充足的資金來源十分關鍵。

3.4 補償方式實施子系統(tǒng)分析

在補償方式實施子系統(tǒng)中，通過變化面積及變動數(shù)據(jù)范圍對比，市場參與度與政府依賴投入變動對系統(tǒng)整體水平產(chǎn)生了強烈影響，波動面積大。但二者不同的是，市場參與度投入增加對系統(tǒng)水平產(chǎn)生的是正向影響，政府依賴度投入提升產(chǎn)生的是負面影響。補償方式多元性投入變動也對系統(tǒng)整體水平產(chǎn)生了較大影響，這3個因子都是流域補償效率的重要影響因子。在補償方式實施子系統(tǒng)內(nèi)部，市場參與度的影響強度最高。鼓勵市場化補償方式有助于在各參與方間形成有效科學的激勵機制，提升補償效率。市場化補償方式使得生態(tài)資源在各參與方之間以合理的價格流通，體現(xiàn)了自然資源本身的稀缺性。從長遠來看，在政府監(jiān)管下建立市場化、多元化生態(tài)補償機制將引導社會資本逐漸投入到綠色發(fā)展領域，推動各利益相關者積極參與，構建起自我推動的生態(tài)補償長效機制。

3.5 補償保障子系統(tǒng)分析

在補償保障子系統(tǒng)的仿真中，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)健全性、效益考核科學性、溝通協(xié)調(diào)流暢性、監(jiān)管體系完善性、信息共享的及時性5個因子的投入變動對于流域生態(tài)補償效率水平的影響都值得重視，其中，溝通協(xié)調(diào)暢通性影響最為顯著。懲罰力度的變動并未引起很大波動。流域作為地理區(qū)域通常與行政區(qū)劃不一致，這就必然導致上下游針對同一問題協(xié)商時需要跨越內(nèi)部行政體系進行溝通，形成溝通障礙。同時由于生態(tài)補償涉及多個復雜的利益主體，如環(huán)保部門、水利部門、財政部門等多個政府部門，如果不能在各部門間形成暢通的溝通機制，必然導致行政效率低下。為打破流域區(qū)域劃分與行政地域劃分導致的溝通壁壘，提升流域生態(tài)補償效率，有必要構建溝通協(xié)商機制。

4 結論與對策建議

4.1 結論

a.關鍵影響因素，包括管理機構統(tǒng)一性、資金來源、補償金水平、補償金的動態(tài)優(yōu)化、評估方式科學性、市場參與度、政府依賴性、補償方式多元性。這類因素的變動對于機制整體水平產(chǎn)生了劇烈波動，需重點關注。在機制建設初期應當加大對動態(tài)優(yōu)化機制、評估方式、補償方式等策略的研究，擴大資金來源，提高補償金水平，適度依賴政府力量，提升市場參與水平。

b.重要影響因素，包括各方權責統(tǒng)一性、各方目標統(tǒng)一性、參與主體多元性、法律法規(guī)健全性、效益考核科學性、溝通協(xié)調(diào)流暢性、監(jiān)管體系完善性、信息共享的及時性。這一類因素的變動對于機制整體水平產(chǎn)生較大影響。在實施補償政策時應該納入多元參與主體，明晰各參與方權責和目標，建立溝通協(xié)調(diào)平臺，完善監(jiān)管體系與法律法規(guī)，確保信息及時共享。

c.次要影響因素，包括受償方積極性、懲罰力度。這一類因素對于整體的補償水平影響不大，當補償金有限時，可以適當減少對于提高受償方積極性和懲罰力度的資源分配，補足其余因素，發(fā)揮最大效用。

4.2 對策建議

在流域生態(tài)補償機制影響因素模型中，關鍵影響因素對系統(tǒng)生態(tài)補償效率水平的波動影響最大，因此需重點關注關鍵影響因素，提出以下針對性對策建議：

a.統(tǒng)一管理機構，明確水權歸屬。在國家層面，轉(zhuǎn)變多部門分治局面，形成協(xié)同治理的機制，將各部門派出機構在流域管理方面的職能統(tǒng)一劃歸到一個共同派出機構，統(tǒng)一行使中央層級所授予的權力。流域的省級行政區(qū)內(nèi)，建立省內(nèi)跨部門、跨區(qū)域的流域大部制管理模式。

b.拓寬資金來源，提高補償金水平。一方面完善排污權交易制度。在加強流域執(zhí)法的基礎上，逐步強化污水排放的總量控制制度，擴大排污權有償使用和交易試點，將更多具備相應條件的流域納入進來，為流域補償提供治理資金；另一方面加強政府與企業(yè)合作PPP環(huán)保項目。通過引入市場競爭機制，能夠使政府以合理的價格獲得私人部門的技術和資源，同時能夠有效吸引民間資本參與投資，降低政府的資金壓力，提高流域生態(tài)補償金水平。

c.提高市場參與度。政府應該致力于規(guī)章制度的建立和補償執(zhí)行的考核，從大局上建立科學的補償機制，以利益激發(fā)民間資本參與環(huán)保項目的積極性。同時，建立暢通的環(huán)境信訪渠道和水質(zhì)信息強制公開機制，及時有效地發(fā)布跨行政區(qū)水質(zhì)的相關信息，提高居民對生態(tài)保護方的監(jiān)督能力，在小流域治理中發(fā)揮積極作用。

d.保障溝通協(xié)調(diào)機制。打破流域區(qū)域劃分與行政地域劃分導致的溝通壁壘，建立公平的協(xié)商平臺。比如采取上游管理者與下游管理者周期性互換身份的管理方式，或采用互相考核的辦法，上游地區(qū)考核下游的補償金落實情況，下游地區(qū)考核上游地區(qū)的生態(tài)保護情況。