□ 李有星 潘 政

一、引言

地方金融監(jiān)管體制主要是指地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、相互關(guān)系以及與之相關(guān)的地方金融監(jiān)管權(quán)力制度安排。地方金融監(jiān)管離不開(kāi)一系列組織制度方面的支持，制度本身的安排也會(huì)反作用于監(jiān)管主體及其監(jiān)管行為，最終對(duì)地方金融監(jiān)管效果產(chǎn)生深刻影響。在實(shí)踐中，地方金融監(jiān)管的制度性安排集中體現(xiàn)為地方金融監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)，不同的監(jiān)管體制在有關(guān)地方金融監(jiān)管的組織架構(gòu)、權(quán)力配置、運(yùn)行監(jiān)督等方面往往存在差異。(1)馬勇：《理解現(xiàn)代金融監(jiān)管：理論、框架與政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版,第110頁(yè)。

當(dāng)前，我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域正在發(fā)生的顯著制度性變化就是中央與地方雙層金融監(jiān)管體制的形成與發(fā)展，地方政府在中央的要求下承擔(dān)越來(lái)越多的金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。(2)黃韜：《中國(guó)金融市場(chǎng)的分類治理及其限度》，法律出版社2021年版，第199頁(yè)。關(guān)鍵原因在于我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的深刻變化，新型金融業(yè)態(tài)和金融組織不斷發(fā)展壯大，包括地方金融在內(nèi)的中國(guó)多層級(jí)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)正在逐步形成并日益復(fù)雜化與多元化。(3)章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第28-79頁(yè)。為了有效應(yīng)對(duì)新興金融業(yè)態(tài)和金融組織不斷發(fā)展帶來(lái)的中國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性嬗變，金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置工作較之以往呈現(xiàn)出更多復(fù)雜性，過(guò)去單純依靠中央金融監(jiān)管部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)的“大一統(tǒng)”監(jiān)管模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)全新的監(jiān)管挑戰(zhàn)?！爸挥兄醒氲囊患?jí)監(jiān)管是行不通的，必須實(shí)行目標(biāo)一致、權(quán)責(zé)明確的分級(jí)調(diào)控，充分發(fā)揮地方政府的作用?！?4)卜啟圣、蔡建和：《建立中央與地方金融雙層控制體制的設(shè)想》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》，1990年第5期。由此，“地方金融監(jiān)管”的概念被提出，“地方金融監(jiān)管”的范圍也不斷拓展，中央監(jiān)管部門(mén)制定規(guī)則并把部分行政許可權(quán)力和監(jiān)管職能下放給地方政府，逐漸形成了事實(shí)上的中央與地方雙層金融管理體制。(5)黃震：《地方金融監(jiān)管的法理問(wèn)題》，《中國(guó)金融》，2018年第3期?？梢哉f(shuō)，賦予地方政府一定金融監(jiān)管權(quán)力在某種程度上成為回應(yīng)金融發(fā)展之適應(yīng)性變革的應(yīng)然之舉，(6)王琳：《地方金融監(jiān)管權(quán)研究》，浙江大學(xué)2019年博士學(xué)位論文，第11頁(yè)。但監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的分層同時(shí)也引發(fā)了一系列亟待解決的體制性問(wèn)題。

二、雙層監(jiān)管與地方金融市場(chǎng)治理思路的轉(zhuǎn)變

中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理間的矛盾，中央管轄權(quán)趨于集中、資源向上集中，但又因此常常削弱地方政府解決現(xiàn)實(shí)治理問(wèn)題的能力，地方治理權(quán)傾向于各行其是、偏離中央控制，對(duì)中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一產(chǎn)生威脅。(7)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017年版，第10頁(yè)。在一統(tǒng)體制內(nèi)，這一矛盾無(wú)法得到根治，只能在不斷地放權(quán)與集權(quán)過(guò)程中尋求平衡，而地方金融雙層監(jiān)管體制就是國(guó)家金融集權(quán)和分權(quán)矛盾中短暫平衡點(diǎn)。

(一)地方金融雙層監(jiān)管體制的形成

改革開(kāi)放后，國(guó)家圍繞構(gòu)建金融市場(chǎng)框架體系這一目標(biāo)，實(shí)施了以放權(quán)讓利為初始條件的金融改革。放權(quán)地方使地方政府獲得了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和手段，但由于這一時(shí)期我國(guó)金融市場(chǎng)體系初建，各項(xiàng)制度機(jī)制尚未走上正軌，地方政府經(jīng)常利用分權(quán)獲得的權(quán)力對(duì)國(guó)家金融市場(chǎng)體系形成不同程度的侵蝕和破壞，(8)劉志偉：《新中國(guó)70年經(jīng)濟(jì)管理權(quán)縱向劃分的實(shí)踐與邏輯》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2021年第1期。繼而在一定程度上造成了地方保護(hù)主義、金融市場(chǎng)割裂、金融秩序混亂和風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。為了有效弱化地方政府對(duì)國(guó)家金融體系的侵蝕、加強(qiáng)中央對(duì)金融市場(chǎng)的掌控力，我國(guó)中央政府開(kāi)始在金融領(lǐng)域推行集權(quán)性的管理策略。以1993年12月25日國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于金融體制改革的決定》為標(biāo)志，中央政府開(kāi)始全面上收金融資源配置和監(jiān)管權(quán)力，重新建立起中央集權(quán)的金融監(jiān)管體系。最終，隨著中央政府一系列“收權(quán)”舉措和立法工作，我國(guó)逐步建立起了相對(duì)完善的中央銀行制度，并完成了“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體系，金融監(jiān)管作為“中央事權(quán)”在事實(shí)和法理上得以確立，(9)黃韜：《中國(guó)金融市場(chǎng)的分類治理及其限度》，法律出版社2021年版，第201頁(yè)。我國(guó)金融系統(tǒng)中央縱向垂直監(jiān)管體制最終形成。

然而，中央縱向垂直監(jiān)管體制的建立卻并未帶來(lái)我國(guó)金融市場(chǎng)真正的有效治理，金融市場(chǎng)亂象頻仍。我國(guó)金融市場(chǎng)化的不完全轉(zhuǎn)型以及國(guó)家對(duì)金融資源的控制，造成了中國(guó)金融市場(chǎng)正規(guī)金融與非正規(guī)金融的二元結(jié)構(gòu)。具有信息優(yōu)勢(shì)和執(zhí)法資源的地方政府并非合法的監(jiān)管主體，而作為合法監(jiān)管主體的中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面鞭長(zhǎng)莫及，另一方面也受制于分業(yè)監(jiān)管體制而缺乏明確監(jiān)管權(quán)限，導(dǎo)致大量金融活動(dòng)、金融組織脫離了中央政府和地方政府監(jiān)管并形成“體外循環(huán)”，逐漸滋生出“標(biāo)會(huì)”“搖會(huì)”“抬會(huì)”“私募基金會(huì)”等各種各樣的“非正規(guī)金融”，(10)課題組(作者系中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所所長(zhǎng))：《民間資本改造地方金融》，《寧波經(jīng)濟(jì)(財(cái)經(jīng)視點(diǎn))》，2003年第11期。造成了溫州、鄂爾多斯民間金融危機(jī)、四川融資擔(dān)保行業(yè)“地震”等地方金融風(fēng)險(xiǎn)亂象。(11)管斌、萬(wàn)超：《論我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)“央-地”配置制度的科學(xué)設(shè)計(jì)》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第1期。

正是在這樣的背景下，國(guó)家開(kāi)始將部分金融監(jiān)管權(quán)力或監(jiān)管職責(zé)下放地方政府。從2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)發(fā)[2003]15號(hào))將農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)救助責(zé)任下放給地方政府，到2013年商務(wù)部印發(fā)《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》，規(guī)定省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管本行政區(qū)域內(nèi)的融資租賃企業(yè)，中央通過(guò)各種政策文件和規(guī)范性文件將部分金融組織監(jiān)管權(quán)交由地方政府。2011年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式提出了“完善地方政府金融管理體制”，2016年“十三五”規(guī)劃綱要又再次要求完善中央與地方金融管理體制。2017年，對(duì)于央地金融雙層監(jiān)管體系具有重要意義的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議提出“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”?！暗胤浇鹑诒O(jiān)管”正式被納入到了官方話語(yǔ)體系。會(huì)后，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2017]23號(hào))正式界定了地方政府承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)的大致邊界范圍，即廣為人知的“7+4”類機(jī)構(gòu)。(12)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2017]23號(hào))規(guī)定：“完善中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)分工，賦予地方政府金融監(jiān)管職責(zé)。小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)等，由地方金融監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管。強(qiáng)化地方金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)投資公司、開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所等的監(jiān)管。”除了“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)之外，基于“守土有責(zé)”的政治邏輯，地方政府也被要求承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置職責(zé)，壓實(shí)屬地金融風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。(13)黃韜：《中國(guó)金融市場(chǎng)的分類治理及其限度》，法律出版社2021年版，第203頁(yè)。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。為了更好地履行中央賦予地方的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)，各地相繼將原來(lái)的“金融服務(wù)辦公室”或“金融工作辦公室”改制為“金融局”或“金融監(jiān)管局”，承擔(dān)地方金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置和服務(wù)金融業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)職能。

總之，構(gòu)建中央與地方雙層金融監(jiān)管體制已經(jīng)成為今后我國(guó)金融監(jiān)管體系改革的要求和目標(biāo)，中央與地方金融監(jiān)管分權(quán)的態(tài)勢(shì)正在逐步取代傳統(tǒng)的中央單一監(jiān)管體制，成為我們事實(shí)上和法理上需要予以回應(yīng)的客觀問(wèn)題。

(二)有約束的分權(quán)：地方金融市場(chǎng)治理思路的轉(zhuǎn)變

對(duì)于我國(guó)從單一的中央政府縱向垂直監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤诫p層監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)，存在不同的解釋。有的學(xué)者認(rèn)為是注重金融支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融供給不足、覆蓋面不足的缺陷，盤(pán)活地方經(jīng)濟(jì)。但這一理論顯然無(wú)法解釋賦予地方政府監(jiān)管權(quán)的原因，因?yàn)榇龠M(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持小微企業(yè)完全可以在中央縱向垂直監(jiān)管體制內(nèi)進(jìn)行，比如中央監(jiān)管下的城商行也可以解決部分中小企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，(14)馬燦坤、洪正、韓雨萌：《地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置——基于地方性政策文件的研究》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》，2021年第1期。更遑論我國(guó)證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等中央金融監(jiān)管部門(mén)均或明或暗肩負(fù)著發(fā)展金融市場(chǎng)的職責(zé)。也有學(xué)者認(rèn)為，央地金融分權(quán)是“‘自上而下’強(qiáng)制性制度變遷和‘自下而上’誘致性制度變遷融合作用的結(jié)果”(15)李娟娟、林宜珍：《中國(guó)式金融分權(quán):文獻(xiàn)綜述與研究展望》,《西部論壇》，2021年第4期。，是地方金融多元主體、多元利益在中央與地方之間博弈的結(jié)果。(16)呂鋮鋼：《地方金融權(quán)的法律配置》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2019年第4期。但央地利益博弈并非必然導(dǎo)向中央與地方分權(quán)監(jiān)管，在“一行三會(huì)”或是“一行兩會(huì)”體制形成過(guò)程中，也充滿了央地利益博弈，但最終結(jié)果卻是中央單一縱向垂直監(jiān)管體制的形成和強(qiáng)化。因此，央地博弈的理論無(wú)法充分解釋金融權(quán)力“集-分”背后的深層次原因。最后也是最為常見(jiàn)的觀點(diǎn)，認(rèn)為雙層監(jiān)管體制的確立是“地方金融亂象有效治理的必要之舉”(17)劉志偉：《中國(guó)式地方金融：本質(zhì)、興起、亂象與治理創(chuàng)新》,《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2020年第2期。，基于央地之間的信息不對(duì)稱、政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的不同以及金融風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)，(18)何婧、雷夢(mèng)嬌：《金融監(jiān)管的央地分工變遷及其對(duì)農(nóng)村金融的影響》,《改革》，2021年第11期。需要由地方政府參與金融監(jiān)管過(guò)程以實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的有效治理。這一觀點(diǎn)也同樣忽略了我國(guó)金融體制變革的基本事實(shí)，即中央“收回”地方政府金融方面的各項(xiàng)權(quán)力，同樣有治理地方層面金融亂象的動(dòng)因，地方政府很多時(shí)候就是問(wèn)題本身。如果說(shuō)地方層面的金融亂象是中央垂直監(jiān)管缺失造成的，那么進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化中央政府金融監(jiān)管職能，填補(bǔ)監(jiān)管空白和克服金融風(fēng)險(xiǎn)，這也是符合邏輯的合理選擇而無(wú)需賦予地方政府廣泛的監(jiān)管權(quán)力。

我國(guó)地方金融雙層監(jiān)管體制的形成，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了國(guó)家金融工作思路的調(diào)整，通過(guò)從中央政府集中控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤椒謱涌刂?，完善金融領(lǐng)域的政府科層制體系，整體加強(qiáng)國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展的掌控能力。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策必須為國(guó)家利益服務(wù)，經(jīng)濟(jì)政策的終極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)被韋伯稱為“國(guó)家理由”(19)馬克斯·韋伯：《民族國(guó)家與經(jīng)濟(jì)政策》(修訂譯本)，甘陽(yáng)、李強(qiáng)等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2018年版，第74頁(yè)。。除了改革開(kāi)放初期因?yàn)椤懊^過(guò)河”、改革目標(biāo)不清晰而短暫存在的放權(quán)讓利改革，我國(guó)金融領(lǐng)域最終呈現(xiàn)出總的“金融約束”趨勢(shì)。國(guó)家加強(qiáng)金融資源和金融市場(chǎng)掌控力的努力并沒(méi)有因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)化改革而減弱，相反許多關(guān)鍵性金融行業(yè)中的政府控制力伴隨著制度化、法治化改革而不斷增強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)看到，在金融領(lǐng)域，中國(guó)始終秉持著加強(qiáng)金融市場(chǎng)國(guó)家控制的“國(guó)家理由”，兼具管制與自由化兩種傾向，是中國(guó)金融市場(chǎng)化不完全轉(zhuǎn)型的本質(zhì)特征。然而，即便是“強(qiáng)國(guó)家”模式下?lián)碛袕?qiáng)大政治資源和掌控能力的中央政府，在貫徹落實(shí)“國(guó)家理由”“國(guó)家意志”方面也未必似想象般強(qiáng)大，非正規(guī)金融屢遭國(guó)家打擊卻始終未能消亡的歷史事實(shí)讓我們看到了復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)和有限的治理手段下“強(qiáng)國(guó)家”能力的限度。(20)陳氚：《中國(guó)民間金融市場(chǎng)的合法性變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第122-124頁(yè)。其中，制約“強(qiáng)國(guó)家”能力的最重要因素，是中央政府與地方政府間的利益博弈，“中央與地方之間存在矛盾，在很多時(shí)候，這個(gè)矛盾不是中央要集權(quán)、地方要分權(quán)的問(wèn)題，而是利益不統(tǒng)一的問(wèn)題”(21)趙冬梅：《法度與人心：帝制時(shí)期人與制度的互動(dòng)》，中信出版社2021年版，第178頁(yè)。。如果中央政府與地方政府利益一致，則基于“國(guó)家理由”的金融政策能夠得以很好的貫徹，在金融市場(chǎng)中就體現(xiàn)為非正規(guī)金融市場(chǎng)空間被壓縮限制而正規(guī)金融市場(chǎng)空間相對(duì)擴(kuò)大；反之，如果央地利益不同，甚至存在矛盾齟齬，那么國(guó)家對(duì)于金融市場(chǎng)和金融資源的掌控能力將被極大削弱。有學(xué)者就指出，在過(guò)去中央政府加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)存款類金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的情況下，地方政府卻可以通過(guò)“審批制準(zhǔn)入管制”部分或變相地放松了中央政府對(duì)市場(chǎng)管制政策。(22)張翔：《以政府信用為信號(hào)——改革后溫臺(tái)地區(qū)民營(yíng)存款類金融機(jī)構(gòu)的信息機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》，2010年第6期。

基于上述的分析，我們就可以理解，為什么國(guó)家在推動(dòng)的央地雙層監(jiān)管體制建設(shè)、賦權(quán)地方政府的同時(shí)，卻始終強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)”“中央統(tǒng)一規(guī)則”“金融活動(dòng)全部納入金融監(jiān)管”的根本性前提條件。實(shí)際上，將游離于監(jiān)管之外的非正規(guī)金融納入國(guó)家正式法律制度規(guī)制之下，從整體上提升國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的治理能力是我國(guó)雙層監(jiān)管體制建立的核心目標(biāo)。在這一總的目標(biāo)之下，代表“國(guó)家理由”或國(guó)家利益的中央政府決策者，需要考慮的是如何消解來(lái)自地方政府各式各樣的軟抵抗和陽(yáng)奉陰違，更好地實(shí)現(xiàn)這種國(guó)家治理能力。當(dāng)然，由于擔(dān)心分權(quán)以及由此帶來(lái)的屬地管理弊病，中央政府在過(guò)去始終堅(jiān)持金融領(lǐng)域的中央集中控制，導(dǎo)致地方政府“為發(fā)展而融資”的利益需求與體制內(nèi)金融資源的中央政府獨(dú)享之間產(chǎn)生深刻矛盾，中央政府與地方政府利益的不一致和偏好差異從根本上威脅到了國(guó)家金融方針政策的落實(shí)，“腰來(lái)腿不來(lái)”的體制性矛盾是金融亂象頻仍的重要原因。同時(shí)，單純依靠中央政府的組織力量，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融市場(chǎng)有效治理。長(zhǎng)期以來(lái)，除了外交、國(guó)防等體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的事務(wù)由中央專屬外，我國(guó)在國(guó)家管理方面一直以來(lái)實(shí)行的都是各級(jí)政府齊抓共管的“職責(zé)同構(gòu)”制度框架，大量的社會(huì)事務(wù)需要依靠從中央到地方“條塊結(jié)合”的官僚科層組織實(shí)現(xiàn)有效管理。但這一體制在金融領(lǐng)域卻是缺失的，“一行兩會(huì)”與地方政府互不隸屬，在金融中央事權(quán)的法理前提下也無(wú)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。與中國(guó)龐大的金融市場(chǎng)相比，“一行兩會(huì)”寥寥無(wú)幾的派出機(jī)構(gòu)顯然無(wú)法滿足監(jiān)管需求，大量的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置工作需要國(guó)務(wù)院授權(quán)或是委托地方政府才能得到有效協(xié)調(diào)配合。即便是試圖通過(guò)加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門(mén)的垂直管理，試圖把所有金融事務(wù)都管起來(lái)，實(shí)際上也不可能脫離地方轄區(qū)和地方政府影響力來(lái)開(kāi)展工作。更何況這種中央政府及其派出機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹和部門(mén)利益強(qiáng)化，只會(huì)產(chǎn)生官僚科層制下另一種形式的分權(quán)與放權(quán)，造成監(jiān)管效率的進(jìn)一步損失。

因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的有效治理，必須要妥善處理好中央政府和地方政府的關(guān)系，既要克服地方政府出于不同利益偏好差異而對(duì)中央金融監(jiān)管可能懷有的對(duì)抗心態(tài)和不合作行為，也要充分調(diào)動(dòng)地方政府力量參與到金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置工作中，從整體上提升國(guó)家金融市場(chǎng)治理能力。在這種背景下，完善中央和地方金融監(jiān)管的官僚制度體系，約束甚至整合地方政府利益，成為我國(guó)當(dāng)下實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)有效治理的可行方法。一方面是形式上的“分權(quán)”，創(chuàng)造“地方金融”概念和培植多層級(jí)金融市場(chǎng)體系，部分承認(rèn)地方政府金融利益以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，讓地方政府參與到金融監(jiān)管工作中，實(shí)現(xiàn)中央政府意志、地方政府利益與地方官員績(jī)效的一致；另一方面則是實(shí)質(zhì)上的“集權(quán)”，通過(guò)完善從中央到地方完整的金融監(jiān)管體系(填補(bǔ)“一行兩會(huì)”體制下地方政府監(jiān)管力量的缺失)，引導(dǎo)和約束地方政府行為，通過(guò)權(quán)責(zé)利的分配在中央和地方之間維持一種制度化的政績(jī)考核和責(zé)任機(jī)制，即所謂“地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。這樣的做法，比之不斷加強(qiáng)中央政府組織機(jī)構(gòu)最終可能造成的“最集權(quán)就等于無(wú)權(quán)”(23)王樹(shù)蔭主編：《馬克思主義中國(guó)化史(第二卷)：1949-1976》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第226頁(yè)。的結(jié)果，以及進(jìn)行大規(guī)模體制調(diào)整的社會(huì)成本，利用現(xiàn)有的央地官僚科層制度體系，有約束地向地方政府分權(quán)，更符合黃宗智所說(shuō)的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”(centralized minimalism)，即中央在保持高度政治集權(quán)的同時(shí)，遵循簡(jiǎn)約的原則把國(guó)家治理的權(quán)責(zé)下放給地方政府，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)處理和維持政府體系高效率、低負(fù)擔(dān)的方法。(24)HUANG, Philip C.C.，“Centralized Minimalism: Semiformal Governance by Quasi Officials and Dispute Resolution in China”，Rural China，vol.5，no.1(May 2008),pp.1-23.

總之，改革開(kāi)放以來(lái)，在央地關(guān)系上我國(guó)逐步走出了從分權(quán)到重新集權(quán)的過(guò)程，尤其是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家不斷建立健全維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。這種趨勢(shì)并沒(méi)有因?yàn)榻鹑陬I(lǐng)域央地雙層監(jiān)管體制的形成而改變，恰恰相反，央地雙層監(jiān)管體制是國(guó)家加強(qiáng)金融領(lǐng)域中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。這似乎有些矛盾，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，面對(duì)“一收就死，一放就亂”的兩難境遇，科學(xué)、清晰地調(diào)整中央與地方在金融領(lǐng)域的權(quán)責(zé)配置是問(wèn)題解決的根本之道。(25)劉志偉：《地方金融監(jiān)管權(quán)的理性歸位》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2016年第5期。其內(nèi)在邏輯在于，雙層監(jiān)管體制將地方政府對(duì)金融市場(chǎng)的管理和干預(yù)行為納入了國(guó)家正式的制度框架內(nèi)，完善了金融系統(tǒng)從中央到地方的官僚科層制組織體系，依托央地組織制度來(lái)建立起地方層面的金融監(jiān)管，將地方政府控制的金融活動(dòng)納入國(guó)家正式法律制度的控制范圍內(nèi)。這種“有約束的放權(quán)”(26)高翔：《放權(quán)與發(fā)展：市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的地方政府》，浙江大學(xué)出版社2020年版，第178頁(yè)。改革，使得地方政府和地方金融活動(dòng)參與者都受到了制度性束縛，以形式上的分權(quán)與分層實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的中央集中統(tǒng)一，整體上提高了國(guó)家金融政策的執(zhí)行力。

三、我國(guó)當(dāng)前地方金融雙層監(jiān)管體制的缺陷

目前我國(guó)雖然已經(jīng)大體形成了中央和地方金融雙層監(jiān)管體制，但由于法制完備性的欠缺，監(jiān)管制度規(guī)則較為零散、不穩(wěn)定和非系統(tǒng)性，尚未形成有機(jī)的制度體系，地方金融雙層監(jiān)管體制還有許多問(wèn)題亟待未來(lái)解決和完善。

(一)“條塊關(guān)系”下的央地“單線聯(lián)通”

改革開(kāi)放以來(lái)，除了國(guó)防、外交等少數(shù)中央直接管理的事務(wù)，我國(guó)中央與地方關(guān)系始終保持著特殊的矩陣式結(jié)構(gòu)，即“條塊關(guān)系”：所謂“條”，是指中央到地方的縱向的、以部門(mén)為依據(jù)的管理體系；所謂“塊”，是指以地方行政區(qū)劃為準(zhǔn)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治關(guān)系。(27)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第186頁(yè)。我國(guó)“條塊結(jié)合”的制度體系也被稱為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方政府的職能部門(mén)既受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也接受上級(jí)政府業(yè)務(wù)對(duì)口部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，是為“條塊結(jié)合，以塊為主”，當(dāng)然我國(guó)也存在類似地方審計(jì)部門(mén)的“條塊結(jié)合，以條為主”特殊情況。(28)周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2009年版，第42-43頁(yè)。中央通過(guò)“條條”關(guān)系分割和約束地方政府“塊塊”關(guān)系，也可以因時(shí)而化地調(diào)整中央與地方的關(guān)系，條塊有機(jī)結(jié)合、緊密配合以應(yīng)對(duì)國(guó)家治理的復(fù)雜性。(29)周振超：《完善重大疫情防控體制機(jī)制:基于政府間關(guān)系的分析》，《中國(guó)治理評(píng)論》，2020年第2期。

“條塊關(guān)系”的特殊架構(gòu)在實(shí)現(xiàn)中央和地方關(guān)系運(yùn)作靈活性和國(guó)家有效治理的同時(shí)，還可以實(shí)現(xiàn)央地信息交流：對(duì)于上級(jí)政府而言，同時(shí)存在“條條”和“塊塊”兩個(gè)渠道獲取信息，防止一方瞞報(bào)或誤報(bào)導(dǎo)致的信息失真，相對(duì)應(yīng)地，下級(jí)政府也同樣有“條條”和“塊塊”兩個(gè)途徑向上級(jí)政府或部門(mén)反映情況、表達(dá)訴求，由此實(shí)現(xiàn)中央政策精神下達(dá)和地方情況上報(bào)路徑的暢達(dá)。然而，在“條塊關(guān)系”信息表達(dá)渠道上，目前我國(guó)地方金融雙層監(jiān)管體制卻存在明顯的“單線聯(lián)通”現(xiàn)象，阻礙政令通達(dá)：在地方層面，各地紛紛出臺(tái)地方金融領(lǐng)域的地方性法規(guī)，并設(shè)立地方金融監(jiān)管局等職能部門(mén)具體負(fù)責(zé)“地方金融”監(jiān)管，但各省、自治區(qū)、直轄市地方金融監(jiān)管局等職能部門(mén)在中央層面卻無(wú)直接業(yè)務(wù)上的對(duì)口部門(mén)；中央政府層面的“一行兩會(huì)”雖然目前在制定部分地方金融組織的相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，但其本身卻并不負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管的具體工作；雖然國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)以“國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的身份負(fù)責(zé)“指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對(duì)金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)”，但在中央政府缺乏“地方金融”業(yè)務(wù)職能部門(mén)、國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)缺少地方政府參與的前提下，以中央政府層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督地方政府金融監(jiān)管，就只是在中央層面聯(lián)合“一行兩會(huì)”實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督，就會(huì)變成中央政府，甚至是中央部委單方面向地方下達(dá)決策結(jié)果而地方政府缺乏暢通的制度化渠道來(lái)向中央反映情況、表達(dá)訴求，再次誘發(fā)地方政府形形色色的機(jī)會(huì)行為來(lái)應(yīng)對(duì)中央金融政策的落實(shí)；雖然國(guó)家目前正在建立“金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制”以加強(qiáng)地方層面“一行兩會(huì)”分支、派出機(jī)構(gòu)與地方政府的協(xié)調(diào)配合，但該機(jī)制也只能協(xié)調(diào)單個(gè)地方的地方金融監(jiān)管問(wèn)題，無(wú)法將全國(guó)各地的監(jiān)管信息反饋到中央，缺乏有效的渠道使地方政府相關(guān)訴求在中央金融委、“一行兩會(huì)”決策層產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

總之，中央政府層面缺乏實(shí)體化的地方金融監(jiān)管對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)，造成了中央政府—地方政府信息渠道的“單線聯(lián)通”，既不符合我國(guó)“條塊關(guān)系”的常態(tài)，也會(huì)因?yàn)椤皸l條”關(guān)系的缺失導(dǎo)致地方政府在金融監(jiān)管領(lǐng)域沒(méi)有充暢的制度化渠道來(lái)向中央表達(dá)訴求和反映情況，更會(huì)使地方政府完全控制地方金融監(jiān)管職能部門(mén)的工作而缺乏來(lái)自中央的有效業(yè)務(wù)監(jiān)督，容易誘發(fā)地方政府形形色色的機(jī)會(huì)主義行徑來(lái)消極應(yīng)對(duì)中央政策措施，從而根本上威脅國(guó)家金融市場(chǎng)治理的努力。

(二)央地監(jiān)管權(quán)責(zé)安排不明晰、不平衡

由于地方金融雙層監(jiān)管體制初建，法制完備性欠缺，2017年全國(guó)第五次金融工作會(huì)議上所要求的“中央統(tǒng)一規(guī)則”遲遲未能出臺(tái)，導(dǎo)致了央地金融監(jiān)管職責(zé)不明晰，甚至出現(xiàn)了中央金融監(jiān)管部門(mén)任意調(diào)整和分配監(jiān)管職責(zé)的情況。雖然中央明確地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管“7+4”類機(jī)構(gòu)，但這11類機(jī)構(gòu)事實(shí)上仍然存在著多頭監(jiān)管和監(jiān)管權(quán)沖突的問(wèn)題，省級(jí)地方金融監(jiān)管局或金融辦在具體金融組織的監(jiān)管中，需要兼顧中央多個(gè)部委的監(jiān)管要求，其中不乏相互矛盾的地方；在“單線聯(lián)通”的情況下，中央層面的多頭監(jiān)管會(huì)反過(guò)來(lái)影響地方金融監(jiān)管工作的有效開(kāi)展，“亂監(jiān)管”和監(jiān)管沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，表面多頭監(jiān)管之下，可能潛藏著更多監(jiān)管空白和漏洞。

相比較于監(jiān)管職責(zé)不清晰，地方監(jiān)管金融權(quán)責(zé)不平衡可能是更為嚴(yán)重的問(wèn)題。地方監(jiān)管金融權(quán)、責(zé)、利失衡的問(wèn)題比較集中地體現(xiàn)在監(jiān)管權(quán)力上收與責(zé)任下沉間的矛盾。中央要求地方金融監(jiān)管必須堅(jiān)持“中央統(tǒng)一規(guī)則”和“強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，被片面理解為了中央掌握地方金融監(jiān)管的規(guī)則制定權(quán)，地方只負(fù)責(zé)實(shí)施，并由地方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。目前地方政府承擔(dān)金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)更多地依據(jù)政策性文件，導(dǎo)致地方政府監(jiān)管活動(dòng)始終處于“于法無(wú)據(jù)”的狀態(tài)，而且由于各省市地方金融立法權(quán)限問(wèn)題，省級(jí)人民政府及其地方金融監(jiān)督管理部門(mén)并不享有所有“7+4”類地方金融組織完整的市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可權(quán)限和日常監(jiān)管權(quán)，也僅享有有限的行政處罰權(quán)，但卻需要全面承擔(dān)“7+4”類地方金融組織監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2021年12月31日中國(guó)人民銀行《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》第4條就規(guī)定，省級(jí)人民政府既要承擔(dān)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，還要承擔(dān)地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，甚至中央金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作也要地方政府在配合的基礎(chǔ)上承擔(dān)屬地責(zé)任。地方政府在缺乏針對(duì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的各類金融組織、非金融企業(yè)明確的監(jiān)管職權(quán)的情況下，承擔(dān)起了缺乏明確邊界、近乎無(wú)限大的屬地責(zé)任，許多地方金融組織的監(jiān)管規(guī)則、行政許可是中央金融監(jiān)管部門(mén)制定，卻由地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。可以想見(jiàn)，在當(dāng)前地方金融雙層監(jiān)管體制不完善、存在央地信息交流“單線聯(lián)通”的情況下，由“一行兩會(huì)”等不負(fù)責(zé)地方金融具體監(jiān)管的中央部委主導(dǎo)地方金融規(guī)則的制定，勢(shì)必出現(xiàn)“不知三軍之事而同三軍之政”的情況，造成部門(mén)利益的擴(kuò)大化，中央部委對(duì)地方政府任意派任務(wù)、下文件，隨意更改事權(quán)運(yùn)行流程，將本應(yīng)由自己承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任“委托”“交代”甚至是合法“賦予”地方政府，打擊地方政府履行金融監(jiān)管職權(quán)的積極性。

四、“條塊關(guān)系”視角下的地方金融雙層監(jiān)管體制的完善

(一)我國(guó)地方金融雙層監(jiān)管體制完善的約束條件

制度變遷最初動(dòng)力源于制度需求，但制度供給未必總是與制度需求同步，它還面對(duì)著許多不同的約束條件，任何制度供給都是在既定的制度遺產(chǎn)、結(jié)構(gòu)或環(huán)境等約束條件影響下實(shí)現(xiàn)的。(30)孔涇源：《治理改革與市場(chǎng)建制》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第82頁(yè)。在實(shí)踐中，地方金融雙層監(jiān)管體制完善的約束條件包括國(guó)家管理體制、金融市場(chǎng)的多層級(jí)結(jié)構(gòu)、政府邊界與監(jiān)管有效性。

1.有中國(guó)特色的單一制國(guó)家管理體制

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)確立的基本管理體制是“有中國(guó)特色的單一制國(guó)家體制”。(31)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第183頁(yè)。所謂“單一制”即通常所說(shuō)的中央集權(quán)，先有中央后有地方，中央政府獨(dú)占國(guó)家主權(quán)權(quán)力和一切國(guó)家事務(wù)最高決策權(quán)，地方政府要遵循中央意志；所謂“有中國(guó)特色”主要是指依照“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本原則構(gòu)建國(guó)家管理體制?！坝兄袊?guó)特色的單一制國(guó)家體制”集中表達(dá)為《憲法》第3條的規(guī)定，即遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。

首先，堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)央地關(guān)系的發(fā)展歷史，有其“變”與“不變”兩個(gè)維度，其“變”者在于緊隨國(guó)家特定階段的發(fā)展和治理目標(biāo)，其“不變”者在于立足國(guó)家政治體制，我國(guó)地方金融雙層監(jiān)管體制的完善也必須立足于我國(guó)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的“不變”因素。中央和地方關(guān)于地方金融監(jiān)管權(quán)相關(guān)制度建設(shè)總體上必須遵循國(guó)家政體形式和民主集中制的基本原則，強(qiáng)調(diào)整體性和全局性，重視和維護(hù)中央層面的統(tǒng)一集中。維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)，是地方金融雙層監(jiān)管體制完善的核心約束性條件。當(dāng)然，中央政府并非無(wú)所不包、神通廣大，中央的統(tǒng)一意志，部分由中央政府及其垂直管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施，部分則可以交由地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)，至于到底是由中央直接管理還是授予地方政府，則取決于中央的多重考慮，包括管理成本、制度供給效率、中央監(jiān)控能力、歷史傳統(tǒng)和制度變遷成本等。

其次，充分發(fā)揮地方政府積極性。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“發(fā)揮地方政府積極性”包括地方落實(shí)中央統(tǒng)一法律、政策規(guī)定的積極性和提供高質(zhì)量地方性公共服務(wù)和產(chǎn)品的積極性兩個(gè)方面，其中的核心在于尊重并照顧地方的利益與特殊性。(32)朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》，天津人民出版社2009年版，第56頁(yè)。在中央政府行使“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”“決策權(quán)”的情況下，地方政府也有權(quán)在自身執(zhí)行性的“管理權(quán)”范圍內(nèi)承擔(dān)一定的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”和“決策權(quán)”，即地方政府在中央政府“框架式”的統(tǒng)一規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和程序的基礎(chǔ)上，有權(quán)依法因地制宜地規(guī)定符合地方實(shí)際情況的地方性法規(guī)、規(guī)章或政策，積極主動(dòng)地貫徹落實(shí)中央法律、政策。(33)任進(jìn)：《地方立法的具體界限和關(guān)系問(wèn)題》，《河北法學(xué)》，1995年第3期。

最后，“有中國(guó)特色的單一制國(guó)家體制”最終體現(xiàn)為“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第83條規(guī)定從法律上確定我國(guó)地方政府及其職能部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制?！俺浞职l(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本原則決定了我國(guó)不能按照傳統(tǒng)單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家那樣，片面強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)或是地方自治，必須構(gòu)建起兼顧央地利益的“條塊關(guān)系”?？v使“條塊關(guān)系”備受質(zhì)疑，但不可否認(rèn)的是，“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制既能保障中央政府掌控大政方針、政策和路線，又力圖調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，共同承擔(dān)治理責(zé)任;既能做到全國(guó)一盤(pán)棋，又能鼓勵(lì)地方因地制宜積極探索。同時(shí)，“條塊關(guān)系”也是國(guó)家克服“多元化的國(guó)家能力建構(gòu)所包含的沖突”的程序機(jī)制，使中央與地方關(guān)系運(yùn)作具備靈活性。通過(guò)構(gòu)建“條塊關(guān)系”，可以因時(shí)因地因勢(shì)調(diào)整國(guó)家在政治控制能力、資源汲取能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共事務(wù)治理能力等多種國(guó)家能力和相應(yīng)治理任務(wù)間的沖突，(34)曹正漢、王寧：《一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾與條塊關(guān)系》，《社會(huì)》，2020年第4期。在維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，保持強(qiáng)大的政治韌性和治理能力。(35)Nathan，Andrew J.，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy,vol.14，no.1(April 2003),pp.6.

2.協(xié)作型央地事權(quán)分配結(jié)構(gòu)

中央和地方政府事權(quán)關(guān)系的分配，構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變和地方金融監(jiān)管體制調(diào)整的前提和基礎(chǔ)。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2016]第49號(hào))指出：“財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)?！本褪聶?quán)而言，政府事權(quán)更多地表征為政府事務(wù)的劃分，是指特定層級(jí)政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力。(36)王浦劬：《中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析》，《政治學(xué)研究》,2016年第5期。值得注意的是，中央和地方政府間事權(quán)分配需要與立法權(quán)劃分相區(qū)別，中央政府享有立法權(quán)限的事務(wù)不一定都由中央政府直接行使具體的行政管理或治理權(quán)力，反過(guò)來(lái)，地方政府事權(quán)和實(shí)施管理或治理的事務(wù)，地方政府卻并不一定需要擁有該領(lǐng)域的立法權(quán)。(37)朱丘祥：《從行政分權(quán)到法律分權(quán)：轉(zhuǎn)型時(shí)期調(diào)整垂直管理機(jī)關(guān)與地方政府關(guān)系的法制對(duì)策研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第280頁(yè)。

雖然理論上已經(jīng)對(duì)央地事權(quán)做了充分的討論，但是中央和地方政府事務(wù)的權(quán)限現(xiàn)實(shí)劃分錯(cuò)綜復(fù)雜，始終是一個(gè)世界性難題。(38)鄭永年、吳國(guó)光：《論中央地方關(guān)系——中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問(wèn)題》，《當(dāng)代中國(guó)研究》，1994年第6期?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)大量的事務(wù)，很難簡(jiǎn)單地歸入中央或地方，不是單純的中央事權(quán)或是地方事權(quán)，而是“混合事權(quán)”或“共管事務(wù)”“準(zhǔn)全國(guó)性公共事項(xiàng)”，地方金融監(jiān)管就是屬于這種央地共管的政府事權(quán)。從事務(wù)的性質(zhì)上看，地方金融監(jiān)管既有一定程度的全國(guó)一致性、風(fēng)險(xiǎn)外溢性、全局影響性，又因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)的多層次結(jié)構(gòu)而具有明顯的地域特性和需求特性，如果純粹由地方政府監(jiān)管就會(huì)損害全國(guó)法制統(tǒng)一以及“以鄰為壑”、地方風(fēng)險(xiǎn)外溢，如果單純由中央政府管理，又難以確保監(jiān)管有效性，必須要由中央政府和地方政府共同管理。即便將金融監(jiān)管劃為中央專屬事權(quán)，也不意味著由中央政府單獨(dú)負(fù)責(zé)。出于治理效率的考慮，中央與地方政府間也有必要圍繞事務(wù)治理和事權(quán)執(zhí)行劃分責(zé)任，中央可以通過(guò)明確的或特別的授權(quán)，將某一中央專屬事權(quán)委托地方執(zhí)行，提高效率。事實(shí)上，這一情況在我國(guó)更為復(fù)雜，中央和地方的分權(quán)及其調(diào)整，不僅是法律問(wèn)題而且涉及政治，我國(guó)作為單一制國(guó)家，地方的權(quán)力是中央賦予的，地方事權(quán)并非固有權(quán)力，國(guó)家不保證不會(huì)將地方事權(quán)收歸中央，也不保證將來(lái)不會(huì)把中央事權(quán)下放給地方，這是維持中央權(quán)威的必然要求。(39)葉必豐：《論地方事務(wù)》，《行政法學(xué)研究》,2018年第1期。在這種情況下，我國(guó)大量的社會(huì)治理事務(wù)在法理和實(shí)踐上，均由中央和地方共同負(fù)責(zé)，各級(jí)政府呈現(xiàn)出典型的“職責(zé)同構(gòu)”特征。

總之，結(jié)合我國(guó)央地政府事權(quán)不斷經(jīng)歷收權(quán)—放權(quán)循環(huán)的歷史軌跡，表明政府間事權(quán)分配永遠(yuǎn)也找不到最合適的制度安排，不過(guò)均是階段性的均衡狀態(tài)。政府事權(quán)分配不必糾結(jié)于中央多一點(diǎn)，還是地方多一點(diǎn)，大多數(shù)政府事務(wù)必須由中央政府和地方政府共同參與。我國(guó)中央政府和地方政府并非一般意義上純粹基于空間范圍的“混合性”事務(wù)分擔(dān)，而是存在功能導(dǎo)向的“決策—執(zhí)行”的角色差異，這本質(zhì)上是我國(guó)堅(jiān)持“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”政治原則的體現(xiàn)。(40)鄭毅：《地方主義、跨區(qū)域事務(wù)與地方立法改革——以抗擊新冠肺炎過(guò)程中的央地關(guān)系為視角》，《東南法學(xué)》,2020年第2期。換言之，在當(dāng)前我國(guó)央地事權(quán)關(guān)系非法治化的背景下，除去一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)可以明確權(quán)屬的政府事務(wù)外，比如外交、國(guó)防、海關(guān)等事務(wù)，以及像城市建設(shè)、市政管理、社區(qū)服務(wù)等由地方政府單獨(dú)行使的事權(quán)，更多的政府事權(quán)并非單一的權(quán)限，而是體現(xiàn)為一個(gè)權(quán)力運(yùn)行流程或是公共政策執(zhí)行過(guò)程，絕大部分國(guó)家事務(wù)都屬于中央和地方政府共管，通過(guò)央地分工協(xié)作、發(fā)揮不同的功能，共同提高國(guó)家治理的整體效能。

(二)地方金融雙層監(jiān)管體制完善的路徑選擇

我國(guó)地方金融雙層監(jiān)管體制的完善，需要依托其賴以生存的政治背景、國(guó)家管理體制。(41)石亞軍、邱倩：《賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)的改革意涵》，《行政法學(xué)研究》，2018年第4期。我國(guó)對(duì)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的強(qiáng)調(diào)以及由此誕生的國(guó)家整體管理體制、央地事權(quán)分配結(jié)構(gòu)，決定了地方金融監(jiān)管只能沿著“條塊關(guān)系”下的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制方向完善發(fā)展。作為需要中央和地方政府共同參與管理的事務(wù)，地方金融現(xiàn)有的雙層監(jiān)管體制概括起來(lái)就是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)負(fù)責(zé)”：中央政府制定地方金融領(lǐng)域的全國(guó)性統(tǒng)一立法和政策，加強(qiáng)對(duì)地方政府監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督，保證中央政令的統(tǒng)一實(shí)施和全國(guó)協(xié)調(diào)一致；地方政府在中央框架式立法下，因地制宜貫徹中央意志，對(duì)地方金融事務(wù)分級(jí)實(shí)施管理。中央政府主要是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)，地方政府主要是管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)，以及在管理權(quán)限內(nèi)的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。地方金融監(jiān)管體制的完善，就像我國(guó)從“一行三會(huì)”到“一行兩會(huì)”改革一樣，總體上是“條塊關(guān)系”下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)改革，而非徹底的體制性變革。(42)黃韜：《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：新一輪金融監(jiān)管改革的變與不變》，2018年6月4日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2171248。在我國(guó)“條塊關(guān)系”基本管理體制和金融分業(yè)監(jiān)管模式之下，加強(qiáng)地方金融活動(dòng)的監(jiān)管，必須要完善地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的條塊結(jié)構(gòu)和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，中央和地方都要有明確的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，明晰的監(jiān)管職權(quán)。在此框架下，完善地方金融雙層監(jiān)管體制，需要建立健全我國(guó)“條塊關(guān)系”下的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式：國(guó)務(wù)院設(shè)立專門(mén)的地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)，在地方層面設(shè)立地方金融監(jiān)管局，地方金融監(jiān)管局在行政關(guān)系上隸屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受國(guó)務(wù)院及上級(jí)政府地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。

地方金融監(jiān)管雙重領(lǐng)導(dǎo)體制有我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條規(guī)定作為法律支持，地方金融監(jiān)管部門(mén)除了要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)外,還受上級(jí)對(duì)口部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。(43)吳旭：《對(duì)中央-地方力量格局的再探討——基于權(quán)力手段與權(quán)力類型的分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第5期。實(shí)際上，地方金融監(jiān)管雙重領(lǐng)導(dǎo)模式已被部分省市運(yùn)用到了自身地方金融監(jiān)管體制構(gòu)建實(shí)踐中?！墩憬〉胤浇鹑跅l例》就規(guī)定，作為省人民政府職能部門(mén)的省地方金融監(jiān)督管理部門(mén)，負(fù)責(zé)全省地方金融組織監(jiān)督管理工作，而作為設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府確定的地方金融工作部門(mén)，一方面是本級(jí)政府的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置，另一方面也要接受上級(jí)省地方金融監(jiān)督管理部門(mén)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?！渡虾Ｊ械胤浇鹑诒O(jiān)督管理?xiàng)l例》第5條也規(guī)定了市人民政府及市地方金融監(jiān)管部門(mén)、區(qū)人民政府及區(qū)金融工作部門(mén)在“條塊關(guān)系”下的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，區(qū)金融工作部門(mén)既受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，也要根據(jù)上級(jí)市地方金融監(jiān)管部門(mén)的要求開(kāi)展工作。類似浙江省、上海市這種省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府金融監(jiān)管職能部門(mén)間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就是我國(guó)省級(jí)以下地方金融監(jiān)管雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的典型安排。而目前我國(guó)地方金融監(jiān)管體制主要癥結(jié)在于“單線聯(lián)通”、政令不暢通，地方政府金融監(jiān)管工作缺乏中央層面的業(yè)務(wù)主管部門(mén)、地方各自為政。因此，因循我國(guó)傳統(tǒng)“條塊關(guān)系”下的實(shí)踐做法，將省級(jí)以下地方金融監(jiān)管雙重領(lǐng)導(dǎo)體制擴(kuò)展到全國(guó)層面，構(gòu)建從中央到地方的地方金融監(jiān)管雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

“條塊關(guān)系”下地方金融監(jiān)管體制的構(gòu)想安排如圖所示：

在中央政府層面，專設(shè)國(guó)務(wù)院地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)承擔(dān)地方金融監(jiān)督管理職權(quán)，形成自上而下的“條條”系統(tǒng)，強(qiáng)化國(guó)務(wù)院地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)各級(jí)地方政府地方金融監(jiān)管局的領(lǐng)導(dǎo)。從全國(guó)角度對(duì)地方金融發(fā)展和監(jiān)管進(jìn)行全局性統(tǒng)籌指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)地方政府地方金融監(jiān)管職能部門(mén)的垂直條線管理和信息互聯(lián)互通，避免地方政府各自為政和監(jiān)管競(jìng)次。(44)李有星、柯達(dá)：《論政府競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方金融監(jiān)管權(quán)配置》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，最理想的安排自然是增設(shè)機(jī)構(gòu)，但這需要對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制和政府組織架構(gòu)進(jìn)行大幅度調(diào)整，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)且不經(jīng)濟(jì)；次優(yōu)的選擇，是將國(guó)務(wù)院地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)的具體業(yè)務(wù)職能統(tǒng)一授權(quán)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不必須專門(mén)增設(shè)新機(jī)構(gòu)，比如可以通過(guò)立法，明確授權(quán)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)地方金融業(yè)務(wù)，這是地方金融監(jiān)管框架構(gòu)建中對(duì)現(xiàn)有體制改變較少、較為理想的安排。

在地方層面，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央規(guī)定，在省級(jí)人民政府設(shè)置省級(jí)地方金融監(jiān)管局，承擔(dān)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置的具體職責(zé)；同時(shí)，基于地方金融風(fēng)險(xiǎn)下沉，市縣基層成為監(jiān)管洼地和風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的形勢(shì)，在省級(jí)以下市、縣(區(qū))層層設(shè)立地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立起市、縣(區(qū))的屬地一線監(jiān)管體系。當(dāng)然，在地方層面設(shè)立地方金融監(jiān)管職能部門(mén)，主要是省級(jí)地方金融監(jiān)管局，至于省級(jí)政府以下是否需要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管職能部門(mén)，各省級(jí)政府可以根據(jù)自身需要，因地制宜設(shè)立機(jī)構(gòu)，比如在上海市、天津市等面積較小的直轄市，就可以只設(shè)立直轄市、區(qū)(縣)兩級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而對(duì)于面積較大、人口較多、金融經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的省份就可以設(shè)置省(自治區(qū))、設(shè)區(qū)的市(地區(qū))、縣(區(qū))三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。總之，地方政府層面的基本監(jiān)管格局是設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集中行使原先散落于地方政府各職能部門(mén)的地方金融監(jiān)管權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

完善我國(guó)當(dāng)前地方金融雙層監(jiān)管體制，重點(diǎn)是改變目前央地雙層難以銜接、地方下情上傳不暢通的情況。按照我國(guó)傳統(tǒng)“條塊關(guān)系”的基本邏輯和國(guó)家治理傳統(tǒng)，地方金融監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)中央到地方的業(yè)務(wù)“條條”關(guān)系，在中央層面確立地方金融監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)口部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督各省(市、自治區(qū))地方金融監(jiān)管部門(mén)的工作，目前較為理想的做法是由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)主管職能；在地方層面，省級(jí)地方政府設(shè)置地方金融監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管職能，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立起市、縣(區(qū))的屬地一線監(jiān)管體系；地方金融監(jiān)管部門(mén)在業(yè)務(wù)上受上級(jí)地方金融業(yè)務(wù)主管部門(mén)指導(dǎo)，在行政關(guān)系上歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“條條管轄”和“條塊分割”的有機(jī)結(jié)合?！?/p>