政策試點(diǎn)何以懸?。?/h1>
2023-02-18 05:25:16楊宏山張健培
治理研究 2023年1期 關(guān)鍵詞：改革
□ 楊宏山 張健培
政策試點(diǎn)是中國(guó)改革常用的一種治理方式，它通過頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)相結(jié)合的方式，在局部范圍內(nèi)生成新政策，根據(jù)信息反饋深化政策認(rèn)知，進(jìn)而改進(jìn)政策安排(1)韓博天、石磊：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》,2008年第5期。。隨著改革步入深水區(qū)，新舊矛盾交織，漸進(jìn)改革釋放的“紅利”呈邊際效益遞減態(tài)勢(shì)。在高度復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境下，一些領(lǐng)域的試點(diǎn)探索與預(yù)期目標(biāo)反差較大，政策試點(diǎn)出現(xiàn)原地打轉(zhuǎn)現(xiàn)象，我們將這種現(xiàn)象稱為“試點(diǎn)懸浮”。已有文獻(xiàn)對(duì)試點(diǎn)懸浮缺少專門研究。本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，嘗試解析試點(diǎn)懸浮的發(fā)生邏輯，并就改進(jìn)政策試點(diǎn)的組織設(shè)計(jì)和評(píng)估機(jī)制提出建議。
一、政策試點(diǎn)的文獻(xiàn)綜述
政策試驗(yàn)是決策者為應(yīng)對(duì)不確定性，在局部范圍內(nèi)實(shí)施新政策，在實(shí)踐中深化認(rèn)知的一種組織學(xué)習(xí)機(jī)制。政策試驗(yàn)可分為政策實(shí)驗(yàn)與政策試點(diǎn)兩種類型：前者將政策試驗(yàn)界定為一種科學(xué)導(dǎo)向的評(píng)估方法，強(qiáng)調(diào)精確測(cè)量政策干預(yù)的結(jié)果，主張采取隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)方式，盡量排除干預(yù)變量之外因素的影響，對(duì)干預(yù)的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，從而證明或證偽一項(xiàng)政策推論；后者將政策試驗(yàn)視為一種變革導(dǎo)向的治理方式，旨在生成新政策，根據(jù)反饋持續(xù)改進(jìn)政策安排，主張通過局部試點(diǎn)方式創(chuàng)設(shè)變革空間，集聚創(chuàng)新動(dòng)力，引導(dǎo)變化和選擇，推進(jìn)適應(yīng)性治理。
開展政策試點(diǎn)需要構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，從政策干預(yù)中進(jìn)行學(xué)習(xí)，并將新知識(shí)應(yīng)用于改進(jìn)政策安排。Ansell和Bartenberger區(qū)分了政策學(xué)習(xí)的兩種類型，分別是認(rèn)知學(xué)習(xí)和政治學(xué)習(xí)(2)Ansell C.K., Bartenberger M., “Varieties of Experimentalism”, Ecological Economics, vol.130 (October 2016), pp.64-73.。其中，認(rèn)知學(xué)習(xí)側(cè)重于擴(kuò)展或完善對(duì)于科學(xué)知識(shí)的理解，這類知識(shí)反映了自然世界和社會(huì)運(yùn)行的普遍性、規(guī)律性特征；政治學(xué)習(xí)是引導(dǎo)利益相關(guān)者改變自身偏好、目標(biāo)、認(rèn)知框架和承諾的學(xué)習(xí)，這類學(xué)習(xí)也需要獲取和應(yīng)用知識(shí)，但這類知識(shí)具有鮮明的情境性特征，它以行動(dòng)者所處的環(huán)境為參照系，并不依賴于嚴(yán)格的因果邏輯。Edelenbos等通過區(qū)分專家知識(shí)、官員知識(shí)和利益相關(guān)者知識(shí)，提出政策知識(shí)的共同生產(chǎn)模式，不僅專家和官員需要參與知識(shí)生產(chǎn)，也要將利益相關(guān)者納入政策議程，在多元主體之間增進(jìn)互動(dòng)，在對(duì)話交流中增進(jìn)利益協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)共識(shí)性知識(shí)生產(chǎn)(3)Edelenbos J., Buuren A., and Schie N., “Co-producing Knowledge: Joint Knowledge Production between Experts, Bureaucrats and Stakeholders in Dutch Water Management Projects”, Environmental Science & Policy, vol.14, no.6 (October 2011), pp.675-684.。Saarela也提出，政策議程設(shè)置需要構(gòu)建“參與式知識(shí)生產(chǎn)”模式，研究人員需要與決策者增進(jìn)對(duì)話，決策者也要對(duì)政策討論持開放態(tài)度(4)Saarela S.R., “From Pure Science to Participatory Knowledge Production? Researchers’ Perceptions on Science-Policy Interface in Bioenergy Policy”, Science and Public Policy, vol.46, no.1 (February 2019), pp. 81-90.。
政策試點(diǎn)有可能取得成功，也可能偏離預(yù)期目標(biāo)。大量文獻(xiàn)關(guān)注于成功的政策試點(diǎn)，致力于闡釋試點(diǎn)的運(yùn)作機(jī)制，剖析試點(diǎn)的獨(dú)特功能。郁建興、黃飚分析了政策試點(diǎn)中的府際互動(dòng)，中央政府發(fā)出政策倡議，地方政府爭(zhēng)取試點(diǎn)權(quán)，形成“頂層設(shè)計(jì)”和“自主探索”的良性互動(dòng)(5)郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。。一些研究者從中央調(diào)控的視角，提出中央政府對(duì)地方試點(diǎn)擁有選擇權(quán)和認(rèn)可權(quán)，有權(quán)決定是否推廣試點(diǎn)項(xiàng)目(6)石晉昕、楊宏山：《政策創(chuàng)新的試驗(yàn)-認(rèn)可分析框架：基于央地關(guān)系視角的多案例研究》，《中國(guó)行政管理》，2019年第5期。；為了保證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的有效性，中央政府在評(píng)估時(shí)遵循“顯著性、可信性、合法性”原則(7)豐雷、胡依潔：《我國(guó)政策試點(diǎn)的中央政府行為邏輯探析——基于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”的案例研究》，《中國(guó)行政管理》，2021年第8期。。也有研究者從地方能動(dòng)性的視角，提出對(duì)于復(fù)雜程度高、時(shí)間壓力大、地方情境差異明顯的改革議題，中央政府只提出框架性目標(biāo)，并不規(guī)定具體內(nèi)容，形成“眾創(chuàng)”性質(zhì)的政策試點(diǎn)(8)陳昭：《“眾創(chuàng)”試驗(yàn)：理解中國(guó)政策創(chuàng)新的新視角——基于干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制演化的案例研究》，《公共行政評(píng)論》，2022年第1期。。
近年來，一些研究者注意到政策試點(diǎn)存在失敗現(xiàn)象，剖析了試點(diǎn)失敗的發(fā)生機(jī)理。政策試點(diǎn)有“試對(duì)”和“試錯(cuò)”兩種模式，“試錯(cuò)”模式適用于高度不確定性狀態(tài)下的改革試點(diǎn)，決策系統(tǒng)希望通過試點(diǎn)生成新政策，從差異性中識(shí)別更為有效的政策安排。在此情境下，決策者提出新概念，傳遞出新導(dǎo)向，鼓勵(lì)試點(diǎn)單位探索新方案。王路昊從話語(yǔ)建構(gòu)的視角，指出政策試點(diǎn)在建構(gòu)、傳播和學(xué)習(xí)過程中，試點(diǎn)地區(qū)具有夸大試點(diǎn)成效的偏好，容易出現(xiàn)誤傳經(jīng)驗(yàn)、形式化解讀的現(xiàn)象，從而加劇試點(diǎn)推廣的失敗風(fēng)險(xiǎn)(9)王路昊:《政策試點(diǎn)推廣過程中的話語(yǔ)機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》，2022年第3期。。陳那波、蔡榮從組織運(yùn)行的視角，提出由于資源匱乏以及試點(diǎn)任務(wù)眾多，基層部門傾向于“以不變應(yīng)萬變”，將政策試點(diǎn)納入常規(guī)工作，致使一些試點(diǎn)項(xiàng)目走向程式化，無法形成有效的制度創(chuàng)新(10)陳那波、蔡榮：《“試點(diǎn)”何以失敗?——A市生活垃圾“計(jì)量收費(fèi)”政策試行過程研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第2期。。有學(xué)者通過多樣本實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)缺乏、試點(diǎn)效果差、學(xué)習(xí)動(dòng)力弱容易導(dǎo)致試點(diǎn)夭折(11)陳宇、閆倩倩：《“中國(guó)式”政策試點(diǎn)結(jié)果差異的影響因素研究——基于30個(gè)案例的多值定性比較分析》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2019年第6期。。
已有研究大多關(guān)注于政策試點(diǎn)的成功案例，側(cè)重于總結(jié)通過試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)。一些研究者注意到政策試點(diǎn)存在失敗現(xiàn)象，提出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的外部有效性問題，但對(duì)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象及其形成原因的探討較少。在現(xiàn)實(shí)中，一些試點(diǎn)項(xiàng)目既未被上級(jí)單位樹立為典型經(jīng)驗(yàn)，也未形成外部學(xué)習(xí)和擴(kuò)散效應(yīng)，學(xué)界對(duì)試點(diǎn)結(jié)果的評(píng)價(jià)不高，公眾對(duì)政策試點(diǎn)的關(guān)注度降低，然而，政策試點(diǎn)卻并沒有停止，試點(diǎn)地區(qū)仍繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目。政策試點(diǎn)為什么存在較為普遍的試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象？對(duì)于不成功的試點(diǎn)項(xiàng)目，地方?jīng)Q策者為什么不停止試點(diǎn)？本文在概念界定的基礎(chǔ)上，嘗試解析懸浮現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理，選擇房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行案例研究，探究化解試點(diǎn)懸浮問題的行動(dòng)路徑。
二、試點(diǎn)懸浮的一個(gè)解釋性框架
(一)試點(diǎn)懸浮的概念界定
在政策試驗(yàn)的循證邏輯看來，一項(xiàng)新政策在局部試點(diǎn)中未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，決策者就會(huì)調(diào)整注意力分配，降低社會(huì)關(guān)注度，進(jìn)而擱置政策試點(diǎn)，導(dǎo)致改革試點(diǎn)被新政策所取代。然而，在實(shí)踐中，很多不成功的試點(diǎn)項(xiàng)目卻會(huì)繼續(xù)實(shí)施。本文對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行概念化，提出“試點(diǎn)懸浮”這一命題，它反映了試點(diǎn)項(xiàng)目未能創(chuàng)造新價(jià)值，沒有其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)，試點(diǎn)項(xiàng)目在原地打轉(zhuǎn)，形成一種政策懸置和漂浮狀態(tài)。
有研究者發(fā)現(xiàn)，在同一上級(jí)政府的管轄范圍內(nèi)，有的地方試點(diǎn)項(xiàng)目取得了顯著成效，但由于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的原因，其他地方政府也可能拒絕借鑒學(xué)習(xí)(12)Zhu X.,“Mandate versus Championship: Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Authoritarian China”, Public Management Review, vol.16, no.1(January 2014), pp.117-139.。例如，天津市南開區(qū)一項(xiàng)行政許可服務(wù)改革得到官員、企業(yè)和公眾的好評(píng)，獲得了國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，但天津市的其他區(qū)縣并沒有采用該模式，而是探索了各自的行政審批改革實(shí)踐，提出各具特色的新概念。結(jié)果是，南開區(qū)的試點(diǎn)創(chuàng)新出現(xiàn)“墻內(nèi)開花墻外香”效應(yīng)，在本地區(qū)沒有被采用，但浙江溫州、湖北武漢、江蘇溧陽(yáng)等城市卻借鑒南開區(qū)的限時(shí)許可經(jīng)驗(yàn)，建立了各自的限時(shí)許可制度。本文所討論的“試點(diǎn)懸浮”與上述現(xiàn)象不同，它不僅在試點(diǎn)地區(qū)沒有獲得廣泛的肯定性認(rèn)可，而且在更大范圍內(nèi)也沒有跟進(jìn)學(xué)習(xí)者。試點(diǎn)懸浮是對(duì)試驗(yàn)不成功但卻繼續(xù)運(yùn)行現(xiàn)象的一種形象表達(dá)，它刻畫了試點(diǎn)繼續(xù)實(shí)施，但卻不再具有激發(fā)組織學(xué)習(xí)的功能。
概括而言，試點(diǎn)懸浮具有以下幾個(gè)方面的特征：(1)政策試點(diǎn)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。對(duì)于一項(xiàng)倡導(dǎo)性政策試驗(yàn)來講，上級(jí)決策者在發(fā)出改革倡議時(shí)，也會(huì)提出目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)置框架性要求，為試點(diǎn)地區(qū)提供行動(dòng)指引。試點(diǎn)懸浮意味著新政策未能有效解決問題，也未產(chǎn)生不曾預(yù)料的獨(dú)特功能。(2)政策試點(diǎn)在局部地區(qū)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。試點(diǎn)懸浮意味著政策試驗(yàn)并未終結(jié)，試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目，繼續(xù)投入資源。(3)局部試點(diǎn)未能出現(xiàn)政策擴(kuò)散現(xiàn)象。一項(xiàng)政策試驗(yàn)取得成功，產(chǎn)生了顯著績(jī)效，會(huì)吸引其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)，形成“由點(diǎn)到面”的政策擴(kuò)散。試點(diǎn)懸浮反映了一項(xiàng)政策試驗(yàn)既未在鄰近地區(qū)得到推廣，也未在國(guó)內(nèi)其他地區(qū)形成借鑒學(xué)習(xí)效應(yīng)。(4)上級(jí)政府也未對(duì)地方試點(diǎn)提供肯定性支持。對(duì)于一項(xiàng)模糊政策來講，政策試點(diǎn)的目的在于探索差異化方案，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，推廣有效的政策安排。如果試點(diǎn)未能取得令人滿意的效果，難以識(shí)別有效的政策工具及因果機(jī)理，上級(jí)政府則不會(huì)進(jìn)行背書，不對(duì)政策試點(diǎn)提供肯定性支持。
當(dāng)政策試驗(yàn)出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象時(shí)，決策者也會(huì)調(diào)整注意力分配，盡可能降低公眾對(duì)試點(diǎn)初衷及結(jié)果的關(guān)注度。在一項(xiàng)新政策啟動(dòng)試點(diǎn)時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)會(huì)召開信息發(fā)布會(huì)，進(jìn)行宣傳造勢(shì)，提升公眾知曉度。對(duì)于突破常規(guī)的政策創(chuàng)新，媒體也樂于跟蹤報(bào)道，吸引多方主體注意力。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)政策試驗(yàn)產(chǎn)生了顯著績(jī)效，在正反饋機(jī)制作用下，決策者在注意力分配上給予優(yōu)先關(guān)注，提供交流平臺(tái)，促進(jìn)試點(diǎn)信息的傳播和擴(kuò)散。對(duì)于無效的政策試點(diǎn)，決策系統(tǒng)則會(huì)轉(zhuǎn)移注意力，控制試點(diǎn)結(jié)果的信息發(fā)布，政策試驗(yàn)在局部地區(qū)繼續(xù)運(yùn)作，但不再具有深化改革的動(dòng)力，從而出現(xiàn)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象。
試點(diǎn)懸浮反映了一項(xiàng)政策試驗(yàn)未能產(chǎn)生學(xué)習(xí)借鑒效應(yīng)，試點(diǎn)政策既沒有橫向擴(kuò)散，也未被上級(jí)政府采納。這種懸浮現(xiàn)象表明政策創(chuàng)新未能產(chǎn)生預(yù)期效果，意味著試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)的組織學(xué)習(xí)和知識(shí)生產(chǎn)未能得到其他主體認(rèn)可，陷入無效或低效的知識(shí)生產(chǎn)狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，生產(chǎn)是指安排“有價(jià)值的投入”來獲取“有價(jià)值的產(chǎn)出”(13)弗里茨·馬克盧普:《美國(guó)的知識(shí)生產(chǎn)與分配》，孫耀君譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第28頁(yè)。。如果一項(xiàng)政策試點(diǎn)的知識(shí)生產(chǎn)和傳播可以創(chuàng)造價(jià)值，這項(xiàng)試點(diǎn)就具有意義。反之，如果試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)的知識(shí)生產(chǎn)只是基于試點(diǎn)方的政績(jī)需求，試點(diǎn)未能帶來有價(jià)值的產(chǎn)出，知識(shí)的接收者對(duì)此并無興趣，該項(xiàng)政策投入就沒有意義。針對(duì)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象，為防止政策試點(diǎn)陷入“偽創(chuàng)新”循環(huán)，政治系統(tǒng)獲取了政策試點(diǎn)的反饋信息后，有必要改進(jìn)試點(diǎn)設(shè)計(jì)和評(píng)估機(jī)制，及時(shí)調(diào)整不能創(chuàng)造新價(jià)值的改革試點(diǎn)，對(duì)成功試點(diǎn)提供選擇性激勵(lì)。
(二)試點(diǎn)懸浮的原因分析
面對(duì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性的挑戰(zhàn)，通過試驗(yàn)制定政策已經(jīng)成為推進(jìn)改革的重要路徑，它催生了國(guó)家治理的“試驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向”(14)Dave Huitema，Andrew Jordan，Stefania Munaretto，Mikael Hildén,“Policy Experimentation: Core Concepts, Political Dynamics, Governance and Impacts”, Policy Sciences, vol.51, no.2(May 2018), pp.143-159.。對(duì)于復(fù)雜政策問題來講，在局部地區(qū)開展改革試點(diǎn)，政策專家與決策者、地方官員、利益相關(guān)者增進(jìn)互動(dòng)，對(duì)不同來源的知識(shí)和信息進(jìn)行整合，有利于深化對(duì)改革議題的認(rèn)知。然而，政策試點(diǎn)也存在懸浮現(xiàn)象，一些試點(diǎn)項(xiàng)目如同懸停在空中的蜂鳥一樣，高頻率振動(dòng)著翅膀，以維持自身運(yùn)行，但并不產(chǎn)生學(xué)習(xí)借鑒和政策擴(kuò)散效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，試點(diǎn)懸浮并非孤立存在的個(gè)案現(xiàn)象，而是一種常見的試點(diǎn)結(jié)果，大量的試點(diǎn)項(xiàng)目并非“一試就靈”，政策試驗(yàn)不成功也不會(huì)立即叫停，致使試點(diǎn)進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
政策反饋理論提出，公共政策既是政治系統(tǒng)生產(chǎn)或輸出的結(jié)果，也是重新塑造政治系統(tǒng)及其行動(dòng)的媒介(15)Moynihan D. P., Soss J.，“Policy Feedback and the Politics of Administration”, Public Administration Review, vol.74, no.3(April 2014), pp.320-332.。一項(xiàng)新政策付諸試驗(yàn)可能產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)，也可能導(dǎo)致自我弱化效應(yīng)。在強(qiáng)化效應(yīng)下，政策試點(diǎn)的結(jié)果得到各方肯定，有利于鞏固政策倡議，行動(dòng)者對(duì)新方案具有依賴性，使得政策試點(diǎn)被鎖定而難以改變，那些偏離試點(diǎn)方向的替代方案則受到抑制。而在弱化效應(yīng)下，政策試點(diǎn)偏離預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生消極甚至不利結(jié)果，它削弱了政策倡議的政治支持，擴(kuò)大了反對(duì)聯(lián)盟的力量，導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化。
圖1 政策試點(diǎn)的反饋效應(yīng)
作為理性的行動(dòng)者，決策者既會(huì)從成功試驗(yàn)中獲取經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)從失敗的試點(diǎn)中汲取教訓(xùn)(圖1)。通過對(duì)差異化的試點(diǎn)方案及結(jié)果進(jìn)行比較，可識(shí)別出更有效的政策安排。績(jī)效顯著的項(xiàng)目會(huì)被確立為典型經(jīng)驗(yàn)，成為各方學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，效果不佳則失卻了政府間學(xué)習(xí)的動(dòng)力。對(duì)于失敗的政策試點(diǎn)來講，決策者為了維護(hù)公信力和權(quán)威性，往往不愿主動(dòng)承認(rèn)決策失誤。結(jié)果是，一項(xiàng)政策試點(diǎn)付諸實(shí)施后，即使沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，試點(diǎn)項(xiàng)目往往繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。只有引發(fā)重大負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致巨大的外部壓力，或者持續(xù)的負(fù)反饋達(dá)到臨界點(diǎn)，才會(huì)引發(fā)政策變遷。具體來講，試點(diǎn)懸浮是以下因素共同作用的結(jié)果。
第一，地方改革者的政績(jī)?cè)V求為政策試點(diǎn)提供了內(nèi)在動(dòng)力。在行政發(fā)包體制下，中央政府下放創(chuàng)新探索權(quán)，鼓勵(lì)地方開展政策試驗(yàn)。政策試驗(yàn)是地方官員彰顯政績(jī)的重要途徑。與常規(guī)執(zhí)行相比，地方響應(yīng)上級(jí)的改革倡議，主動(dòng)探索新方案、新機(jī)制，更容易引起決策者關(guān)注。曹正漢提出，中國(guó)國(guó)家治理采取“中央治官、地方治民”模式，中央政府將具體行政事務(wù)盡可能交給地方處理，中央政府專注于選拔、監(jiān)督和考核地方官員，指導(dǎo)并控制地方政府行為(16)曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第1期。。地方政府響應(yīng)中央倡議，開展創(chuàng)新探索，無論結(jié)果如何，都表達(dá)了政治忠誠(chéng)。地方試點(diǎn)取得顯著成效，地方官員借此展現(xiàn)政績(jī)，有利于在干部競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，避免陷入緩慢晉升與強(qiáng)制性退休年齡帶來的困境(17)Teets J.C.，“The Politics of Innovation in China: Local Officials as Policy Entrepreneurs”, Issues and Studies, vol.51, no.2(June 2015), pp.79-109.。
第二，試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化。政策試點(diǎn)由決策者提出新導(dǎo)向，設(shè)置框架性目標(biāo)，試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)操作性方案。成功的政策試點(diǎn)分為先行試點(diǎn)和平行試點(diǎn)兩個(gè)階段，形成“由點(diǎn)到面”的政策推廣。試點(diǎn)結(jié)果不僅會(huì)影響公眾態(tài)度和行為，也會(huì)反饋到政策制定系統(tǒng)，對(duì)后續(xù)決策產(chǎn)生影響。當(dāng)一項(xiàng)政策試點(diǎn)與社會(huì)預(yù)期反差較大，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就會(huì)產(chǎn)生自我弱化效應(yīng)。隨著時(shí)間的推移，批評(píng)的聲音就會(huì)增多。對(duì)改革試點(diǎn)持反對(duì)立場(chǎng)的政策企業(yè)家利用這種態(tài)勢(shì)，對(duì)試點(diǎn)方案進(jìn)行負(fù)面建構(gòu)，導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化，進(jìn)而影響觀望者的認(rèn)知和信念。
第三，政策試點(diǎn)不成功對(duì)其他地區(qū)的學(xué)習(xí)意愿具有抑制效應(yīng)。羅杰斯指出，一項(xiàng)創(chuàng)新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)對(duì)擴(kuò)散具有顯著影響，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)聲望等方面收益(18)E. M.羅杰斯:《創(chuàng)新的擴(kuò)散(第五版)》,唐興通、鄭常青、張延臣譯，電子工業(yè)出版社2016年版，第239-240頁(yè)。。與現(xiàn)行政策相比，一項(xiàng)改革試點(diǎn)降低了公共服務(wù)成本，創(chuàng)造了新價(jià)值，并且能夠被外界觀察到，可通過一定指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量，則會(huì)提升試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的吸引力，通過政府間學(xué)習(xí)途徑，促進(jìn)政策創(chuàng)新的推廣和擴(kuò)散。反之，如果政策試點(diǎn)的效果不彰，則難以激發(fā)組織學(xué)習(xí)的動(dòng)力。負(fù)面效應(yīng)顯著的政策試點(diǎn)，甚至可能成為教訓(xùn)汲取的典型案例(19)Collins B.，“‘It’s not Talked About’:The Risk of Failure in Practice in Sustainability Experiments”, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol.35(June 2020), pp.77-87.。一項(xiàng)改革試點(diǎn)產(chǎn)生的結(jié)果，與社會(huì)觀念、上位法、國(guó)家戰(zhàn)略存在沖突，上級(jí)政府則不會(huì)提供肯定性背書。在單一制組織體系中，失卻政治權(quán)威的支持，政府間橫向?qū)W習(xí)也會(huì)受到抑制。
第四，試點(diǎn)地區(qū)維護(hù)決策的正當(dāng)性訴求是導(dǎo)致試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象的根本原因。與科學(xué)導(dǎo)向的受控實(shí)驗(yàn)相比，政策試點(diǎn)往往是政治考量?jī)?yōu)先于證據(jù)因素，試驗(yàn)的決策者對(duì)失敗的容忍度較低。對(duì)于倡導(dǎo)性改革來講，決策者在試點(diǎn)前就確定了政策方向，并投入了政治資本。如果試點(diǎn)取得成功，決策者會(huì)收集證據(jù)，為改革提供辯護(hù)。當(dāng)效果不顯著，決策者也不愿意承認(rèn)失敗，以避免被指責(zé)為決策失誤。Ettelt等人的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政策試點(diǎn)旨在提供有力的證據(jù)，支持已作出的政策決定，當(dāng)試點(diǎn)出現(xiàn)無法控制的結(jié)果，政府機(jī)構(gòu)會(huì)采取淡化甚至扭曲的應(yīng)對(duì)方式(20)Ettelt S., Mays N., Allen P.,“Policy Experiments: Investigating Effectiveness or Confirming Direction?”, Evaluation, vol.21, no.3(July 2015), pp.292-307.。如果承認(rèn)失敗，決策者會(huì)被指責(zé)為政治無能，其領(lǐng)導(dǎo)力會(huì)面臨挑戰(zhàn)，影響力也會(huì)下降。為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，對(duì)于不成功的政策試點(diǎn)，決策者往往采取策略性行為，試點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作，決策系統(tǒng)轉(zhuǎn)移注意力，嚴(yán)格控制不利信息發(fā)布(21)楊宏山、李沁：《政策試驗(yàn)的注意力調(diào)控與適應(yīng)性治理》，《行政論壇》，2021年第3期。。
圖2 試點(diǎn)懸浮的解釋性框架
從試點(diǎn)懸浮的發(fā)生過程看，上述四個(gè)因素在時(shí)間序列上具有連續(xù)性。其中，地方改革者的政績(jī)?cè)V求、試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)、府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)是試點(diǎn)懸浮的前提條件，試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求則是試點(diǎn)懸浮的關(guān)鍵所在(圖2)。具體來看，地方改革者的政績(jī)需求為政策試點(diǎn)提供了內(nèi)在動(dòng)力；試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)擴(kuò)大了反對(duì)者群體，導(dǎo)致政策圖景趨于負(fù)面化，促使決策者轉(zhuǎn)移注意力；府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)意味著試點(diǎn)項(xiàng)目不具有激發(fā)組織學(xué)習(xí)的優(yōu)勢(shì)；試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求導(dǎo)致了策略性行為，即繼續(xù)維持項(xiàng)目運(yùn)作，控制不利信息發(fā)布，并建構(gòu)新議題，形成新的話語(yǔ)解釋。
三、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的案例分析
房產(chǎn)稅改革是中國(guó)政府為引導(dǎo)住房合理消費(fèi)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展而提出的一項(xiàng)政策探索。自2000年以來，中國(guó)住房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲，在10年間，城市住房?jī)r(jià)格平均每年增長(zhǎng)8.5%，遠(yuǎn)高于同期的CPI增長(zhǎng)率和銀行存款利率(22)劉甲巖、范子英：《中國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的效果評(píng)估：基于合成控制法的研究》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2013年第11期。，過高的房?jī)r(jià)帶來消費(fèi)不足、收入差距、結(jié)構(gòu)失衡等問題(23)況偉大：《房?jī)r(jià)變動(dòng)與中國(guó)城市居民消費(fèi)》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年第10期。。國(guó)家多次出臺(tái)調(diào)控政策，都未能從根本上抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭。在此背景下，為了建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)，國(guó)家開始考慮對(duì)住房的持有環(huán)節(jié)征稅，降低住房投資收益，進(jìn)而抑制房?jī)r(jià)上漲。
自2011年以來，S市和C市率先開始試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅，迄今已有十余年歷程。從結(jié)果看，兩個(gè)城市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)未能有效抑制房?jī)r(jià)上漲，試點(diǎn)政策也未出現(xiàn)借鑒學(xué)習(xí)現(xiàn)象，試點(diǎn)只在原城市繼續(xù)運(yùn)行，為解析政策試點(diǎn)懸浮的成因提供了良好的案例素材。在房產(chǎn)稅試點(diǎn)期間，兩個(gè)城市均出臺(tái)了房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案，多次發(fā)布動(dòng)態(tài)信息，媒體具有持續(xù)跟蹤報(bào)道，專家學(xué)者發(fā)表了大量研究成果，為實(shí)證分析提供豐富的素材和數(shù)據(jù)資料。本研究選擇案例研究法，聚焦于兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的內(nèi)容、過程及結(jié)果，剖析一項(xiàng)精心設(shè)計(jì)的政策試點(diǎn)如何陷入懸浮狀態(tài)。
(一)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的主要?dú)v程
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)迅猛發(fā)展，房?jī)r(jià)過快上漲使得抑制房?jī)r(jià)成為一項(xiàng)重要政策議題，亟待政府采取措施予以應(yīng)對(duì)。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”。2010年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，這是中央政府首次提出運(yùn)用房產(chǎn)稅作為樓市調(diào)控的政策手段。
表1 S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案比較
中央政府提出住房調(diào)控新導(dǎo)向后，S市和C市積極予以響應(yīng)，主動(dòng)開啟房產(chǎn)稅試點(diǎn)。2011年1月，兩市分別出臺(tái)了房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案。這項(xiàng)試點(diǎn)遵循進(jìn)化學(xué)習(xí)的認(rèn)知邏輯，中央政府提出改革倡議，具體政策選項(xiàng)尚不確定，由地方政府生成新方案并組織實(shí)施(24)楊宏山、高涵：《政策試驗(yàn)的兩種邏輯與組織模式》，《中國(guó)行政管理》，2022年第9期。。從政策文本看，兩地試點(diǎn)方案具有較大差異性，主要表現(xiàn)在征收對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、免征面積、適用稅率等方面(見表1)。在征收對(duì)象上，S市針對(duì)戶籍家庭新購(gòu)二套及以上住房與非戶籍家庭新購(gòu)住房，而C市針對(duì)個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個(gè)人新購(gòu)的高檔住房、“三無”人員新購(gòu)二套及以上住房。在免征面積上，S市以家庭購(gòu)房人均面積為測(cè)量單位，而C市則以商品住宅總面積為測(cè)量單位。
S市和C市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)過程，可分為以下幾個(gè)階段：
第一，中央政府提出新的議題建構(gòu)，鼓勵(lì)地方政府開展政策試點(diǎn)。房產(chǎn)稅試點(diǎn)涉及到央地財(cái)政關(guān)系、土地財(cái)政、住房市場(chǎng)調(diào)控等多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)高度復(fù)雜的改革議題，具有敏感性和聯(lián)動(dòng)性。在中央政府層面，行政部門之間存在兩個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟，即財(cái)稅主管聯(lián)盟和其他部委聯(lián)盟，前者關(guān)注如何破解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，后者強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的影響(25)張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)——轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。針對(duì)媒體的關(guān)切，2011年1月，財(cái)政部等三部門表示，我國(guó)對(duì)個(gè)人住房普遍征稅的條件尚不成熟，需要在制度設(shè)計(jì)和管理機(jī)制等方面進(jìn)行充分研究論證，“為了不斷積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，有必要在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)”(26)《財(cái)政部等三部門有關(guān)負(fù)責(zé)人就房產(chǎn)稅試點(diǎn)答記者問》，《中國(guó)財(cái)政》，2011年第4期。。從試點(diǎn)的初衷看，財(cái)政部明確提出“調(diào)節(jié)收入分配”的政策目標(biāo)，要求將試點(diǎn)征收的收入用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設(shè)，以“解決低收入家庭住房困難”等民生問題。財(cái)政部等部門提出房產(chǎn)稅試點(diǎn)倡議，但并未出臺(tái)具體指導(dǎo)意見，地方政府具有較大的自主探索空間。
第二，兩市積極響應(yīng)改革倡議，房產(chǎn)稅試點(diǎn)采取策略性設(shè)計(jì)。在這項(xiàng)改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)具有雙重動(dòng)機(jī)：一方面積極爭(zhēng)取試點(diǎn)機(jī)會(huì)，率先開展試點(diǎn)探索，為國(guó)家推進(jìn)改革積累經(jīng)驗(yàn)，謀求政績(jī)效應(yīng)；另一方面努力控制潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展造成負(fù)面影響。為此，S市和C市試點(diǎn)都采取了策略性行為，主要表現(xiàn)在：一是征收對(duì)象以增量住房為主，涉及的人口基數(shù)較少，基本不觸及已購(gòu)房者利益；二是計(jì)稅以房產(chǎn)交易價(jià)值為依據(jù)，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，在很大程度上忽略了房產(chǎn)的增值特性；三是征稅采取“窄稅基、低稅率”，其覆蓋面極其有限，并不能夠籌集可觀的財(cái)政收入。兩地試點(diǎn)都采取“避重就輕”策略，針對(duì)小規(guī)模人群征稅。這種試點(diǎn)具有象征性意義，以不影響房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展為前提。從實(shí)際結(jié)果看，S市和C市試點(diǎn)未能增進(jìn)對(duì)房產(chǎn)稅改革的系統(tǒng)性認(rèn)知。
第三，兩市試點(diǎn)未能達(dá)到倡導(dǎo)者期待的政策效果。從這項(xiàng)改革的初衷看，財(cái)政部等三部門提出，房產(chǎn)稅為地方稅，試點(diǎn)征收的收入屬地方財(cái)政收入，改革要體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的政策目標(biāo)，征收的收入用于解決低收入家庭住房困難問題。2011年，C市征收個(gè)人房產(chǎn)稅總計(jì)近1億元，與當(dāng)年該市2900億的財(cái)政收入相比，房產(chǎn)稅的總規(guī)模幾可忽略(27)人民網(wǎng)：《房產(chǎn)稅改革在路上 明確角色任重道遠(yuǎn)》，2013年2月22日，http://finance.people.com.cn/n/2013/0222/c70846-20572990.html。；2012年，S市對(duì)個(gè)人征收房產(chǎn)稅收入為24.6億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的0.65%。隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，S市和C市房產(chǎn)稅收入的總量有所增加，但占地方稅收比重仍然很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，S市房產(chǎn)稅收入為199億元，占其稅收收入的3.4%；C市房產(chǎn)稅收入為72億元，占比為5%。該數(shù)據(jù)還包含個(gè)人經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅和企業(yè)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅收入，如果僅統(tǒng)計(jì)個(gè)人的住房房產(chǎn)稅，占比仍非常低(28)萬宏蕾：《房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)加速》， 2022年1月6日，https://h.xinhuaxmt.com/vh512/share/10506502?channel=weixin。?？梢姡慨a(chǎn)稅并未成為地方財(cái)政增收的主要來源，也未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。觀察S市和C市試點(diǎn)結(jié)果，有研究者指出，房產(chǎn)稅不是“定海神針”，房產(chǎn)稅改革需要與收入分配、稅制改革結(jié)合起來，才能起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用(29)韓潔、劉菊花、李亞楠：《調(diào)控房?jī)r(jià) 房產(chǎn)稅不是“定海神針”》， 2012年3月10日，http://jjckb.xinhuanet.com/2013-03/10/content_432739.htm。。
第四，各方對(duì)試點(diǎn)效果存在爭(zhēng)議，試點(diǎn)行動(dòng)陷入懸浮狀態(tài)。S市和C市啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)一年后，這項(xiàng)試點(diǎn)就引起了爭(zhēng)議。有觀察者指出，兩地試點(diǎn)在調(diào)節(jié)收入分配和抑制房?jī)r(jià)方面的效果都不及預(yù)期。輿論普遍認(rèn)為，兩地房產(chǎn)稅改革存在“高舉輕放”現(xiàn)象。C市一位市民接受采訪表示：“原以為房產(chǎn)稅能夠打壓高房?jī)r(jià)，讓老百姓也能買得起房子，現(xiàn)在看來，90%的房源都達(dá)不到征收標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)政策給人‘雷聲大、雨點(diǎn)小’的感覺。”一些學(xué)者對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案提出批評(píng)，認(rèn)為這項(xiàng)試點(diǎn)需要納入稅收法治軌道，提出以戶籍界分征收對(duì)象與減免標(biāo)準(zhǔn)有違稅收公平原則、以房產(chǎn)交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)有違稅收適度原則(30)陽(yáng)建勛：《稅收調(diào)控房地產(chǎn)的正當(dāng)性及其必要限度——房產(chǎn)稅試點(diǎn)的稅法原則反思》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2012年第3期。。一些專家通過聯(lián)名上書、提交議案、媒體采訪等方式，對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)提出不同看法(31)張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)——轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。鑒于此，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，這項(xiàng)試點(diǎn)開始強(qiáng)調(diào)依法試點(diǎn)。房地產(chǎn)稅立法涉及到征稅范圍、計(jì)稅價(jià)格、稅率結(jié)構(gòu)等難題，亟待增進(jìn)認(rèn)知。2015年8月，全國(guó)人大常委會(huì)公布五年立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅法被列入。2019年3月，全國(guó)人大會(huì)議期間，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示房地產(chǎn)稅法將由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)與財(cái)政部牽頭組織起草。然而，2019年5月，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部公布的立法計(jì)劃均未涵蓋房地產(chǎn)稅法?？梢?，由于經(jīng)驗(yàn)積累和知識(shí)儲(chǔ)備不充分，房產(chǎn)稅試點(diǎn)立法仍任重道遠(yuǎn)，尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
(二)房產(chǎn)稅試點(diǎn)懸浮的教訓(xùn)汲取
S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)持續(xù)了10多年，一直未能形成有效的經(jīng)驗(yàn)積累，也未出現(xiàn)試點(diǎn)擴(kuò)散現(xiàn)象(圖3)，具備試點(diǎn)懸浮的典型特征。在短期內(nèi)，試點(diǎn)懸浮可作為一種柔性化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，然而，從長(zhǎng)期來看，試點(diǎn)懸浮需要消耗公共資源，卻不能形成有價(jià)值的政策認(rèn)知。兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象具有多方面的原因。首先，兩地決策者基于政績(jī)導(dǎo)向，積極響應(yīng)中央政府提出的政策倡議，主動(dòng)推進(jìn)改革試點(diǎn)，吸引中央政府和媒體的注意力，形成爭(zhēng)先試點(diǎn)效應(yīng)；其次，兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)未能有效抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭，試點(diǎn)反饋對(duì)政策形象產(chǎn)生負(fù)面影響；再者，兩地試點(diǎn)效果不顯著，抑制了其他地方的借鑒學(xué)習(xí)意愿，政策試點(diǎn)在原地打轉(zhuǎn)，未能形成政府間學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散效應(yīng)；最后，地方?jīng)Q策者為了維護(hù)政策方案的正當(dāng)性，繼續(xù)開展試點(diǎn)，并控制負(fù)面信息發(fā)布，致使政策試點(diǎn)進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
圖3 房產(chǎn)稅試點(diǎn)的演進(jìn)過程
從根本上講，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)陷入懸浮狀態(tài)，是由于試點(diǎn)方出于本地利益考慮采取了策略性行為，致使方案設(shè)計(jì)偏離了政策目標(biāo)。S市和C市都采取“避重就輕”策略，既要為改革探索“新路”，又以不影響本地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展為前提。兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)都將調(diào)節(jié)收入分配作為政策目標(biāo)，但從稅制設(shè)計(jì)看，試點(diǎn)方案與該目標(biāo)并不相符。家庭擁有房產(chǎn)增加意味著隱含收入的增加，對(duì)家庭擁有存量房產(chǎn)進(jìn)行征稅，有利于調(diào)節(jié)收入分配差距。然而，兩地都未將家庭的存量房產(chǎn)納入征稅范圍。C市的征稅對(duì)象僅是本市居民家庭新購(gòu)第二套及以上的住房，對(duì)于非本市居民家庭來講，新購(gòu)首套住房也要納稅。而在試點(diǎn)方案出臺(tái)之前，個(gè)人即使擁有多套房產(chǎn)，也無須納稅。這種稅制設(shè)計(jì)無法反映家庭真實(shí)支付能力，也有違稅收公平原則(32)谷城：《房產(chǎn)稅改革再思考》，《財(cái)經(jīng)問題研究》，2011年第4期。。家庭住房需求缺乏彈性的情況下，開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)傳遞的政策信號(hào)，反而會(huì)激勵(lì)具有購(gòu)買需求和支付能力的家庭盡快購(gòu)買住房。
房產(chǎn)稅改革是一項(xiàng)高度復(fù)雜的決策議題，涉及央地關(guān)系、稅收制度、收入分配、資源配置等多個(gè)領(lǐng)域的改革探索，這項(xiàng)試點(diǎn)既要“合理調(diào)節(jié)居民收入分配”，也要“正確引導(dǎo)住房消費(fèi)”以及“有效配置房地產(chǎn)資源”。S市和C市試點(diǎn)的征稅覆蓋面較窄，籌集的資金規(guī)模不大，在地方財(cái)政收入中占比很低，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)住房消費(fèi)所發(fā)揮的作用較小。房產(chǎn)稅征收對(duì)于抑制房?jī)r(jià)的作用也不顯著，S市和C市試點(diǎn)對(duì)商品房和高檔住宅價(jià)格并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響(33)王家庭、曹清峰：《房產(chǎn)稅能夠降低房?jī)r(jià)嗎——基于DID方法對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的評(píng)估》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2014年第5期。。從實(shí)際結(jié)果看，兩地試點(diǎn)積累的經(jīng)驗(yàn)有限，未能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，未能在政府間形成示范學(xué)習(xí)效應(yīng)，這項(xiàng)改革的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。試點(diǎn)城市對(duì)專家、利益相關(guān)者的合理關(guān)切回應(yīng)不夠，試點(diǎn)的透明性與參與性有待改進(jìn)(34)陳杰：《房產(chǎn)稅試點(diǎn)初評(píng)與房產(chǎn)稅試點(diǎn)深化的意義》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2011年第5期。。
由于S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)對(duì)深化改革的認(rèn)知意義不大，推進(jìn)這項(xiàng)改革有待于改進(jìn)試點(diǎn)設(shè)計(jì)，并為地方試點(diǎn)注入新動(dòng)力。2021年10月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌考慮確定試點(diǎn)地區(qū)，規(guī)定試點(diǎn)期限為五年，授權(quán)期滿前，國(guó)務(wù)院要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告試點(diǎn)情況；提出待條件成熟時(shí)，全國(guó)人大再制定法律。隨后，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)人表示，將按照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，起草房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施辦法。這意味著國(guó)家層面對(duì)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)行了再動(dòng)員、再部署，將對(duì)改革試點(diǎn)提出新要求?？梢灶A(yù)料，這項(xiàng)改革將會(huì)遵循地方先行試點(diǎn)、國(guó)家總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后立法的漸進(jìn)主義路徑。
對(duì)S市和C市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)陷入懸浮狀態(tài)進(jìn)行案例研究，可以汲取一條基本經(jīng)驗(yàn)：開展政策試點(diǎn)需要構(gòu)建激勵(lì)相容的制度安排，建立試點(diǎn)報(bào)告、同行評(píng)議和聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府采取與目標(biāo)訴求相一致的政策安排。開展政策試點(diǎn)，既要設(shè)置激勵(lì)因素，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，也要提出明確的時(shí)限要求，試點(diǎn)地區(qū)需要提交試點(diǎn)報(bào)告，匯報(bào)試驗(yàn)進(jìn)程、結(jié)果和效果，中央主管部門組織評(píng)議小組，吸納專家學(xué)者和官員參與，對(duì)試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，評(píng)選最佳實(shí)踐，予以表彰和推介。同時(shí)，主管部門根據(jù)評(píng)議結(jié)果，對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行修訂，持續(xù)改進(jìn)政策安排，以彌合政策規(guī)劃與實(shí)踐之間的差距，提升公共治理的適應(yīng)性。試點(diǎn)地區(qū)要及時(shí)對(duì)政策方案進(jìn)行調(diào)適，進(jìn)一步優(yōu)化行動(dòng)方案，提升政策試點(diǎn)的有效性，并推進(jìn)試點(diǎn)話語(yǔ)體系建設(shè)，提出新的政策概念和話語(yǔ)修辭，傳遞出新價(jià)值、新導(dǎo)向和新目標(biāo)，從而凝聚共同信念，改進(jìn)政策形象，提煉具有推廣價(jià)值的成功經(jīng)驗(yàn)。
四、結(jié)論與討論
政策試點(diǎn)是中國(guó)改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，目的在于應(yīng)對(duì)不確定性的挑戰(zhàn)，提升政策調(diào)適和變革能力。傳統(tǒng)政策試驗(yàn)理論認(rèn)為，政策試點(diǎn)是一個(gè)“由點(diǎn)到面”的推廣過程。然而，在現(xiàn)實(shí)中，政策試點(diǎn)并非一帆風(fēng)順，許多試點(diǎn)項(xiàng)目存在懸浮問題，新方案付諸實(shí)施后未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，試點(diǎn)只是在原地打轉(zhuǎn)，未能形成擴(kuò)散效應(yīng)，本文對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行概念化，提出了一個(gè)解釋性框架，致力于解析試點(diǎn)懸浮的發(fā)生邏輯，并選擇S市和C市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行案例研究，剖析一項(xiàng)政策試點(diǎn)如何進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
本研究的基本結(jié)論是：地方改革者的政績(jī)?cè)V求、試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)、府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)是試點(diǎn)懸浮的前提條件，試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求則是導(dǎo)致懸浮狀態(tài)的根本原因所在。在行政發(fā)包制和晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)向下，地方改革者具有很強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力，爭(zhēng)取獲得政治高層和媒體的注意力支持，這為政策試點(diǎn)提供了初始動(dòng)力；試點(diǎn)效果不顯著導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化；試點(diǎn)結(jié)果偏離了預(yù)期目標(biāo)，對(duì)府際學(xué)習(xí)具有抑制效應(yīng)，消解了其他地區(qū)的學(xué)習(xí)意愿；試點(diǎn)地區(qū)為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，使得試點(diǎn)項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)作。
政策試點(diǎn)需要投入公共資源和政治資本，當(dāng)試點(diǎn)效果不佳時(shí)，當(dāng)事官員為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，往往不愿意承認(rèn)失敗。在科層體制下，如果缺少自上而下的指導(dǎo)，不成功的改革試點(diǎn)則會(huì)保持慣性運(yùn)作，從而導(dǎo)致試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象。從組織學(xué)習(xí)的視角看，試點(diǎn)懸浮意味著有價(jià)值的知識(shí)生產(chǎn)陷入了停滯狀態(tài)，其保持運(yùn)作的形式意義大于認(rèn)知意義。短期的試點(diǎn)懸浮可作為一種柔性化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，試點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作，等待合適時(shí)機(jī)予以調(diào)整。然而，一項(xiàng)政策試點(diǎn)長(zhǎng)期處于懸浮狀態(tài)，則要消耗大量公共資源，卻并不能夠創(chuàng)造新價(jià)值。鑒于試點(diǎn)懸浮的負(fù)面影響，通過試點(diǎn)途徑推進(jìn)政策創(chuàng)新，需要改進(jìn)政策試點(diǎn)的機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建激勵(lì)相容的評(píng)估制度，促使地方政府采取與中央目標(biāo)相一致的政策安排。
一是提出框架性目標(biāo)，對(duì)政策試點(diǎn)設(shè)置時(shí)限要求。政策試點(diǎn)是有目的、有設(shè)計(jì)的改革試驗(yàn)，決策者在提出新理念、新導(dǎo)向后，需要設(shè)置框架性目標(biāo)，并嵌入期限要求，增強(qiáng)政策試點(diǎn)的統(tǒng)籌性、設(shè)計(jì)性與引領(lǐng)性。如果不設(shè)置基本目標(biāo)，政策試點(diǎn)就會(huì)泛化為一般意義上的探索創(chuàng)新。設(shè)置框架性目標(biāo)后，可通過試點(diǎn)來觀察新方案的效果，根據(jù)信息反饋，決策者對(duì)成功的試點(diǎn)提供注意力支持，對(duì)試點(diǎn)懸浮提供指導(dǎo)，促使試點(diǎn)地區(qū)改進(jìn)政策安排。
二是建立試點(diǎn)報(bào)告制度，形成循證導(dǎo)向的反饋機(jī)制。政策試點(diǎn)的行動(dòng)主體包括決策者、一線官員、政策專家和利益相關(guān)者，各方主體之間需要增進(jìn)對(duì)話，促進(jìn)知識(shí)分享和信息交流。對(duì)于授權(quán)試點(diǎn)來講，在試點(diǎn)到期后，試點(diǎn)方需要提交正式的試點(diǎn)評(píng)估報(bào)告，匯報(bào)試點(diǎn)進(jìn)程和結(jié)果，提供充分的數(shù)據(jù)和證據(jù)，用事實(shí)說話，接受決策者、專家和同行檢驗(yàn)。試點(diǎn)方也要回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，面向社會(huì)發(fā)布信息，促進(jìn)信息交流，接受社會(huì)監(jiān)督。各地提供政策試點(diǎn)的報(bào)告文本，也有利于增進(jìn)信息交流，加快成功經(jīng)驗(yàn)的傳播與推廣。
三是改革試點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓同行評(píng)議發(fā)揮更大作用。在多層級(jí)政府體系中，為了提高行政效率，中央政府常常委托中間層政府開展試點(diǎn)評(píng)價(jià)，出于政績(jī)?cè)V求，中間層政府存在夸大試點(diǎn)成效的傾向。為扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，政策試點(diǎn)有必要引入同行評(píng)議。試點(diǎn)方提交試點(diǎn)報(bào)告后，主管部門行使試點(diǎn)評(píng)價(jià)權(quán)，組織評(píng)議小組，吸納地方官員、專家學(xué)者參與，對(duì)各地的試點(diǎn)報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，汲取失敗教訓(xùn)，評(píng)選出最佳實(shí)踐，提供交流平臺(tái)，有利于增進(jìn)互動(dòng)學(xué)習(xí)，提升地方治理績(jī)效。
四是構(gòu)建聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府開展試點(diǎn)創(chuàng)新的積極性。政策試點(diǎn)的成效不僅取決于政策導(dǎo)向的科學(xué)性，也取決于試點(diǎn)地區(qū)的學(xué)習(xí)能力和努力程度。成功的政策試點(diǎn)具有顯著的正外部效應(yīng)，為激發(fā)地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力，需要發(fā)揮聲譽(yù)激勵(lì)的作用，基于公開、公平、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)績(jī)效顯著的試點(diǎn)給予表彰，將聲譽(yù)納入政治晉升考核指標(biāo)。良好的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制有賴于誠(chéng)信機(jī)制、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督體系、問責(zé)機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作?！?/p>
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□ 楊宏山 張健培
政策試點(diǎn)是中國(guó)改革常用的一種治理方式，它通過頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)相結(jié)合的方式，在局部范圍內(nèi)生成新政策，根據(jù)信息反饋深化政策認(rèn)知，進(jìn)而改進(jìn)政策安排(1)韓博天、石磊：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》,2008年第5期。。隨著改革步入深水區(qū)，新舊矛盾交織，漸進(jìn)改革釋放的“紅利”呈邊際效益遞減態(tài)勢(shì)。在高度復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境下，一些領(lǐng)域的試點(diǎn)探索與預(yù)期目標(biāo)反差較大，政策試點(diǎn)出現(xiàn)原地打轉(zhuǎn)現(xiàn)象，我們將這種現(xiàn)象稱為“試點(diǎn)懸浮”。已有文獻(xiàn)對(duì)試點(diǎn)懸浮缺少專門研究。本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，嘗試解析試點(diǎn)懸浮的發(fā)生邏輯，并就改進(jìn)政策試點(diǎn)的組織設(shè)計(jì)和評(píng)估機(jī)制提出建議。
一、政策試點(diǎn)的文獻(xiàn)綜述
政策試驗(yàn)是決策者為應(yīng)對(duì)不確定性，在局部范圍內(nèi)實(shí)施新政策，在實(shí)踐中深化認(rèn)知的一種組織學(xué)習(xí)機(jī)制。政策試驗(yàn)可分為政策實(shí)驗(yàn)與政策試點(diǎn)兩種類型：前者將政策試驗(yàn)界定為一種科學(xué)導(dǎo)向的評(píng)估方法，強(qiáng)調(diào)精確測(cè)量政策干預(yù)的結(jié)果，主張采取隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)方式，盡量排除干預(yù)變量之外因素的影響，對(duì)干預(yù)的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，從而證明或證偽一項(xiàng)政策推論；后者將政策試驗(yàn)視為一種變革導(dǎo)向的治理方式，旨在生成新政策，根據(jù)反饋持續(xù)改進(jìn)政策安排，主張通過局部試點(diǎn)方式創(chuàng)設(shè)變革空間，集聚創(chuàng)新動(dòng)力，引導(dǎo)變化和選擇，推進(jìn)適應(yīng)性治理。
開展政策試點(diǎn)需要構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，從政策干預(yù)中進(jìn)行學(xué)習(xí)，并將新知識(shí)應(yīng)用于改進(jìn)政策安排。Ansell和Bartenberger區(qū)分了政策學(xué)習(xí)的兩種類型，分別是認(rèn)知學(xué)習(xí)和政治學(xué)習(xí)(2)Ansell C.K., Bartenberger M., “Varieties of Experimentalism”, Ecological Economics, vol.130 (October 2016), pp.64-73.。其中，認(rèn)知學(xué)習(xí)側(cè)重于擴(kuò)展或完善對(duì)于科學(xué)知識(shí)的理解，這類知識(shí)反映了自然世界和社會(huì)運(yùn)行的普遍性、規(guī)律性特征；政治學(xué)習(xí)是引導(dǎo)利益相關(guān)者改變自身偏好、目標(biāo)、認(rèn)知框架和承諾的學(xué)習(xí)，這類學(xué)習(xí)也需要獲取和應(yīng)用知識(shí)，但這類知識(shí)具有鮮明的情境性特征，它以行動(dòng)者所處的環(huán)境為參照系，并不依賴于嚴(yán)格的因果邏輯。Edelenbos等通過區(qū)分專家知識(shí)、官員知識(shí)和利益相關(guān)者知識(shí)，提出政策知識(shí)的共同生產(chǎn)模式，不僅專家和官員需要參與知識(shí)生產(chǎn)，也要將利益相關(guān)者納入政策議程，在多元主體之間增進(jìn)互動(dòng)，在對(duì)話交流中增進(jìn)利益協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)共識(shí)性知識(shí)生產(chǎn)(3)Edelenbos J., Buuren A., and Schie N., “Co-producing Knowledge: Joint Knowledge Production between Experts, Bureaucrats and Stakeholders in Dutch Water Management Projects”, Environmental Science & Policy, vol.14, no.6 (October 2011), pp.675-684.。Saarela也提出，政策議程設(shè)置需要構(gòu)建“參與式知識(shí)生產(chǎn)”模式，研究人員需要與決策者增進(jìn)對(duì)話，決策者也要對(duì)政策討論持開放態(tài)度(4)Saarela S.R., “From Pure Science to Participatory Knowledge Production? Researchers’ Perceptions on Science-Policy Interface in Bioenergy Policy”, Science and Public Policy, vol.46, no.1 (February 2019), pp. 81-90.。
政策試點(diǎn)有可能取得成功，也可能偏離預(yù)期目標(biāo)。大量文獻(xiàn)關(guān)注于成功的政策試點(diǎn)，致力于闡釋試點(diǎn)的運(yùn)作機(jī)制，剖析試點(diǎn)的獨(dú)特功能。郁建興、黃飚分析了政策試點(diǎn)中的府際互動(dòng)，中央政府發(fā)出政策倡議，地方政府爭(zhēng)取試點(diǎn)權(quán)，形成“頂層設(shè)計(jì)”和“自主探索”的良性互動(dòng)(5)郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期。。一些研究者從中央調(diào)控的視角，提出中央政府對(duì)地方試點(diǎn)擁有選擇權(quán)和認(rèn)可權(quán)，有權(quán)決定是否推廣試點(diǎn)項(xiàng)目(6)石晉昕、楊宏山：《政策創(chuàng)新的試驗(yàn)-認(rèn)可分析框架：基于央地關(guān)系視角的多案例研究》，《中國(guó)行政管理》，2019年第5期。；為了保證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的有效性，中央政府在評(píng)估時(shí)遵循“顯著性、可信性、合法性”原則(7)豐雷、胡依潔：《我國(guó)政策試點(diǎn)的中央政府行為邏輯探析——基于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”的案例研究》，《中國(guó)行政管理》，2021年第8期。。也有研究者從地方能動(dòng)性的視角，提出對(duì)于復(fù)雜程度高、時(shí)間壓力大、地方情境差異明顯的改革議題，中央政府只提出框架性目標(biāo)，并不規(guī)定具體內(nèi)容，形成“眾創(chuàng)”性質(zhì)的政策試點(diǎn)(8)陳昭：《“眾創(chuàng)”試驗(yàn)：理解中國(guó)政策創(chuàng)新的新視角——基于干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制演化的案例研究》，《公共行政評(píng)論》，2022年第1期。。
近年來，一些研究者注意到政策試點(diǎn)存在失敗現(xiàn)象，剖析了試點(diǎn)失敗的發(fā)生機(jī)理。政策試點(diǎn)有“試對(duì)”和“試錯(cuò)”兩種模式，“試錯(cuò)”模式適用于高度不確定性狀態(tài)下的改革試點(diǎn)，決策系統(tǒng)希望通過試點(diǎn)生成新政策，從差異性中識(shí)別更為有效的政策安排。在此情境下，決策者提出新概念，傳遞出新導(dǎo)向，鼓勵(lì)試點(diǎn)單位探索新方案。王路昊從話語(yǔ)建構(gòu)的視角，指出政策試點(diǎn)在建構(gòu)、傳播和學(xué)習(xí)過程中，試點(diǎn)地區(qū)具有夸大試點(diǎn)成效的偏好，容易出現(xiàn)誤傳經(jīng)驗(yàn)、形式化解讀的現(xiàn)象，從而加劇試點(diǎn)推廣的失敗風(fēng)險(xiǎn)(9)王路昊:《政策試點(diǎn)推廣過程中的話語(yǔ)機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》，2022年第3期。。陳那波、蔡榮從組織運(yùn)行的視角，提出由于資源匱乏以及試點(diǎn)任務(wù)眾多，基層部門傾向于“以不變應(yīng)萬變”，將政策試點(diǎn)納入常規(guī)工作，致使一些試點(diǎn)項(xiàng)目走向程式化，無法形成有效的制度創(chuàng)新(10)陳那波、蔡榮：《“試點(diǎn)”何以失敗?——A市生活垃圾“計(jì)量收費(fèi)”政策試行過程研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第2期。。有學(xué)者通過多樣本實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)缺乏、試點(diǎn)效果差、學(xué)習(xí)動(dòng)力弱容易導(dǎo)致試點(diǎn)夭折(11)陳宇、閆倩倩：《“中國(guó)式”政策試點(diǎn)結(jié)果差異的影響因素研究——基于30個(gè)案例的多值定性比較分析》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2019年第6期。。
已有研究大多關(guān)注于政策試點(diǎn)的成功案例，側(cè)重于總結(jié)通過試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)。一些研究者注意到政策試點(diǎn)存在失敗現(xiàn)象，提出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的外部有效性問題，但對(duì)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象及其形成原因的探討較少。在現(xiàn)實(shí)中，一些試點(diǎn)項(xiàng)目既未被上級(jí)單位樹立為典型經(jīng)驗(yàn)，也未形成外部學(xué)習(xí)和擴(kuò)散效應(yīng)，學(xué)界對(duì)試點(diǎn)結(jié)果的評(píng)價(jià)不高，公眾對(duì)政策試點(diǎn)的關(guān)注度降低，然而，政策試點(diǎn)卻并沒有停止，試點(diǎn)地區(qū)仍繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目。政策試點(diǎn)為什么存在較為普遍的試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象？對(duì)于不成功的試點(diǎn)項(xiàng)目，地方?jīng)Q策者為什么不停止試點(diǎn)？本文在概念界定的基礎(chǔ)上，嘗試解析懸浮現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理，選擇房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行案例研究，探究化解試點(diǎn)懸浮問題的行動(dòng)路徑。
二、試點(diǎn)懸浮的一個(gè)解釋性框架
(一)試點(diǎn)懸浮的概念界定
在政策試驗(yàn)的循證邏輯看來，一項(xiàng)新政策在局部試點(diǎn)中未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，決策者就會(huì)調(diào)整注意力分配，降低社會(huì)關(guān)注度，進(jìn)而擱置政策試點(diǎn)，導(dǎo)致改革試點(diǎn)被新政策所取代。然而，在實(shí)踐中，很多不成功的試點(diǎn)項(xiàng)目卻會(huì)繼續(xù)實(shí)施。本文對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行概念化，提出“試點(diǎn)懸浮”這一命題，它反映了試點(diǎn)項(xiàng)目未能創(chuàng)造新價(jià)值，沒有其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)，試點(diǎn)項(xiàng)目在原地打轉(zhuǎn)，形成一種政策懸置和漂浮狀態(tài)。
有研究者發(fā)現(xiàn)，在同一上級(jí)政府的管轄范圍內(nèi)，有的地方試點(diǎn)項(xiàng)目取得了顯著成效，但由于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的原因，其他地方政府也可能拒絕借鑒學(xué)習(xí)(12)Zhu X.,“Mandate versus Championship: Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Authoritarian China”, Public Management Review, vol.16, no.1(January 2014), pp.117-139.。例如，天津市南開區(qū)一項(xiàng)行政許可服務(wù)改革得到官員、企業(yè)和公眾的好評(píng)，獲得了國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，但天津市的其他區(qū)縣并沒有采用該模式，而是探索了各自的行政審批改革實(shí)踐，提出各具特色的新概念。結(jié)果是，南開區(qū)的試點(diǎn)創(chuàng)新出現(xiàn)“墻內(nèi)開花墻外香”效應(yīng)，在本地區(qū)沒有被采用，但浙江溫州、湖北武漢、江蘇溧陽(yáng)等城市卻借鑒南開區(qū)的限時(shí)許可經(jīng)驗(yàn)，建立了各自的限時(shí)許可制度。本文所討論的“試點(diǎn)懸浮”與上述現(xiàn)象不同，它不僅在試點(diǎn)地區(qū)沒有獲得廣泛的肯定性認(rèn)可，而且在更大范圍內(nèi)也沒有跟進(jìn)學(xué)習(xí)者。試點(diǎn)懸浮是對(duì)試驗(yàn)不成功但卻繼續(xù)運(yùn)行現(xiàn)象的一種形象表達(dá)，它刻畫了試點(diǎn)繼續(xù)實(shí)施，但卻不再具有激發(fā)組織學(xué)習(xí)的功能。
概括而言，試點(diǎn)懸浮具有以下幾個(gè)方面的特征：(1)政策試點(diǎn)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。對(duì)于一項(xiàng)倡導(dǎo)性政策試驗(yàn)來講，上級(jí)決策者在發(fā)出改革倡議時(shí)，也會(huì)提出目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)置框架性要求，為試點(diǎn)地區(qū)提供行動(dòng)指引。試點(diǎn)懸浮意味著新政策未能有效解決問題，也未產(chǎn)生不曾預(yù)料的獨(dú)特功能。(2)政策試點(diǎn)在局部地區(qū)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。試點(diǎn)懸浮意味著政策試驗(yàn)并未終結(jié)，試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目，繼續(xù)投入資源。(3)局部試點(diǎn)未能出現(xiàn)政策擴(kuò)散現(xiàn)象。一項(xiàng)政策試驗(yàn)取得成功，產(chǎn)生了顯著績(jī)效，會(huì)吸引其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)，形成“由點(diǎn)到面”的政策擴(kuò)散。試點(diǎn)懸浮反映了一項(xiàng)政策試驗(yàn)既未在鄰近地區(qū)得到推廣，也未在國(guó)內(nèi)其他地區(qū)形成借鑒學(xué)習(xí)效應(yīng)。(4)上級(jí)政府也未對(duì)地方試點(diǎn)提供肯定性支持。對(duì)于一項(xiàng)模糊政策來講，政策試點(diǎn)的目的在于探索差異化方案，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，推廣有效的政策安排。如果試點(diǎn)未能取得令人滿意的效果，難以識(shí)別有效的政策工具及因果機(jī)理，上級(jí)政府則不會(huì)進(jìn)行背書，不對(duì)政策試點(diǎn)提供肯定性支持。
當(dāng)政策試驗(yàn)出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象時(shí)，決策者也會(huì)調(diào)整注意力分配，盡可能降低公眾對(duì)試點(diǎn)初衷及結(jié)果的關(guān)注度。在一項(xiàng)新政策啟動(dòng)試點(diǎn)時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)會(huì)召開信息發(fā)布會(huì)，進(jìn)行宣傳造勢(shì)，提升公眾知曉度。對(duì)于突破常規(guī)的政策創(chuàng)新，媒體也樂于跟蹤報(bào)道，吸引多方主體注意力。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)政策試驗(yàn)產(chǎn)生了顯著績(jī)效，在正反饋機(jī)制作用下，決策者在注意力分配上給予優(yōu)先關(guān)注，提供交流平臺(tái)，促進(jìn)試點(diǎn)信息的傳播和擴(kuò)散。對(duì)于無效的政策試點(diǎn)，決策系統(tǒng)則會(huì)轉(zhuǎn)移注意力，控制試點(diǎn)結(jié)果的信息發(fā)布，政策試驗(yàn)在局部地區(qū)繼續(xù)運(yùn)作，但不再具有深化改革的動(dòng)力，從而出現(xiàn)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象。
試點(diǎn)懸浮反映了一項(xiàng)政策試驗(yàn)未能產(chǎn)生學(xué)習(xí)借鑒效應(yīng)，試點(diǎn)政策既沒有橫向擴(kuò)散，也未被上級(jí)政府采納。這種懸浮現(xiàn)象表明政策創(chuàng)新未能產(chǎn)生預(yù)期效果，意味著試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)的組織學(xué)習(xí)和知識(shí)生產(chǎn)未能得到其他主體認(rèn)可，陷入無效或低效的知識(shí)生產(chǎn)狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，生產(chǎn)是指安排“有價(jià)值的投入”來獲取“有價(jià)值的產(chǎn)出”(13)弗里茨·馬克盧普:《美國(guó)的知識(shí)生產(chǎn)與分配》，孫耀君譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第28頁(yè)。。如果一項(xiàng)政策試點(diǎn)的知識(shí)生產(chǎn)和傳播可以創(chuàng)造價(jià)值，這項(xiàng)試點(diǎn)就具有意義。反之，如果試點(diǎn)驅(qū)動(dòng)的知識(shí)生產(chǎn)只是基于試點(diǎn)方的政績(jī)需求，試點(diǎn)未能帶來有價(jià)值的產(chǎn)出，知識(shí)的接收者對(duì)此并無興趣，該項(xiàng)政策投入就沒有意義。針對(duì)試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象，為防止政策試點(diǎn)陷入“偽創(chuàng)新”循環(huán)，政治系統(tǒng)獲取了政策試點(diǎn)的反饋信息后，有必要改進(jìn)試點(diǎn)設(shè)計(jì)和評(píng)估機(jī)制，及時(shí)調(diào)整不能創(chuàng)造新價(jià)值的改革試點(diǎn)，對(duì)成功試點(diǎn)提供選擇性激勵(lì)。
(二)試點(diǎn)懸浮的原因分析
面對(duì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性的挑戰(zhàn)，通過試驗(yàn)制定政策已經(jīng)成為推進(jìn)改革的重要路徑，它催生了國(guó)家治理的“試驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向”(14)Dave Huitema，Andrew Jordan，Stefania Munaretto，Mikael Hildén,“Policy Experimentation: Core Concepts, Political Dynamics, Governance and Impacts”, Policy Sciences, vol.51, no.2(May 2018), pp.143-159.。對(duì)于復(fù)雜政策問題來講，在局部地區(qū)開展改革試點(diǎn)，政策專家與決策者、地方官員、利益相關(guān)者增進(jìn)互動(dòng)，對(duì)不同來源的知識(shí)和信息進(jìn)行整合，有利于深化對(duì)改革議題的認(rèn)知。然而，政策試點(diǎn)也存在懸浮現(xiàn)象，一些試點(diǎn)項(xiàng)目如同懸停在空中的蜂鳥一樣，高頻率振動(dòng)著翅膀，以維持自身運(yùn)行，但并不產(chǎn)生學(xué)習(xí)借鑒和政策擴(kuò)散效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，試點(diǎn)懸浮并非孤立存在的個(gè)案現(xiàn)象，而是一種常見的試點(diǎn)結(jié)果，大量的試點(diǎn)項(xiàng)目并非“一試就靈”，政策試驗(yàn)不成功也不會(huì)立即叫停，致使試點(diǎn)進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
政策反饋理論提出，公共政策既是政治系統(tǒng)生產(chǎn)或輸出的結(jié)果，也是重新塑造政治系統(tǒng)及其行動(dòng)的媒介(15)Moynihan D. P., Soss J.，“Policy Feedback and the Politics of Administration”, Public Administration Review, vol.74, no.3(April 2014), pp.320-332.。一項(xiàng)新政策付諸試驗(yàn)可能產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)，也可能導(dǎo)致自我弱化效應(yīng)。在強(qiáng)化效應(yīng)下，政策試點(diǎn)的結(jié)果得到各方肯定，有利于鞏固政策倡議，行動(dòng)者對(duì)新方案具有依賴性，使得政策試點(diǎn)被鎖定而難以改變，那些偏離試點(diǎn)方向的替代方案則受到抑制。而在弱化效應(yīng)下，政策試點(diǎn)偏離預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生消極甚至不利結(jié)果，它削弱了政策倡議的政治支持，擴(kuò)大了反對(duì)聯(lián)盟的力量，導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化。
圖1 政策試點(diǎn)的反饋效應(yīng)
作為理性的行動(dòng)者，決策者既會(huì)從成功試驗(yàn)中獲取經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)從失敗的試點(diǎn)中汲取教訓(xùn)(圖1)。通過對(duì)差異化的試點(diǎn)方案及結(jié)果進(jìn)行比較，可識(shí)別出更有效的政策安排。績(jī)效顯著的項(xiàng)目會(huì)被確立為典型經(jīng)驗(yàn)，成為各方學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，效果不佳則失卻了政府間學(xué)習(xí)的動(dòng)力。對(duì)于失敗的政策試點(diǎn)來講，決策者為了維護(hù)公信力和權(quán)威性，往往不愿主動(dòng)承認(rèn)決策失誤。結(jié)果是，一項(xiàng)政策試點(diǎn)付諸實(shí)施后，即使沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，試點(diǎn)項(xiàng)目往往繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。只有引發(fā)重大負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致巨大的外部壓力，或者持續(xù)的負(fù)反饋達(dá)到臨界點(diǎn)，才會(huì)引發(fā)政策變遷。具體來講，試點(diǎn)懸浮是以下因素共同作用的結(jié)果。
第一，地方改革者的政績(jī)?cè)V求為政策試點(diǎn)提供了內(nèi)在動(dòng)力。在行政發(fā)包體制下，中央政府下放創(chuàng)新探索權(quán)，鼓勵(lì)地方開展政策試驗(yàn)。政策試驗(yàn)是地方官員彰顯政績(jī)的重要途徑。與常規(guī)執(zhí)行相比，地方響應(yīng)上級(jí)的改革倡議，主動(dòng)探索新方案、新機(jī)制，更容易引起決策者關(guān)注。曹正漢提出，中國(guó)國(guó)家治理采取“中央治官、地方治民”模式，中央政府將具體行政事務(wù)盡可能交給地方處理，中央政府專注于選拔、監(jiān)督和考核地方官員，指導(dǎo)并控制地方政府行為(16)曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第1期。。地方政府響應(yīng)中央倡議，開展創(chuàng)新探索，無論結(jié)果如何，都表達(dá)了政治忠誠(chéng)。地方試點(diǎn)取得顯著成效，地方官員借此展現(xiàn)政績(jī)，有利于在干部競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，避免陷入緩慢晉升與強(qiáng)制性退休年齡帶來的困境(17)Teets J.C.，“The Politics of Innovation in China: Local Officials as Policy Entrepreneurs”, Issues and Studies, vol.51, no.2(June 2015), pp.79-109.。
第二，試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化。政策試點(diǎn)由決策者提出新導(dǎo)向，設(shè)置框架性目標(biāo)，試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)操作性方案。成功的政策試點(diǎn)分為先行試點(diǎn)和平行試點(diǎn)兩個(gè)階段，形成“由點(diǎn)到面”的政策推廣。試點(diǎn)結(jié)果不僅會(huì)影響公眾態(tài)度和行為，也會(huì)反饋到政策制定系統(tǒng)，對(duì)后續(xù)決策產(chǎn)生影響。當(dāng)一項(xiàng)政策試點(diǎn)與社會(huì)預(yù)期反差較大，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就會(huì)產(chǎn)生自我弱化效應(yīng)。隨著時(shí)間的推移，批評(píng)的聲音就會(huì)增多。對(duì)改革試點(diǎn)持反對(duì)立場(chǎng)的政策企業(yè)家利用這種態(tài)勢(shì)，對(duì)試點(diǎn)方案進(jìn)行負(fù)面建構(gòu)，導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化，進(jìn)而影響觀望者的認(rèn)知和信念。
第三，政策試點(diǎn)不成功對(duì)其他地區(qū)的學(xué)習(xí)意愿具有抑制效應(yīng)。羅杰斯指出，一項(xiàng)創(chuàng)新的相對(duì)優(yōu)勢(shì)對(duì)擴(kuò)散具有顯著影響，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)聲望等方面收益(18)E. M.羅杰斯:《創(chuàng)新的擴(kuò)散(第五版)》,唐興通、鄭常青、張延臣譯，電子工業(yè)出版社2016年版，第239-240頁(yè)。。與現(xiàn)行政策相比，一項(xiàng)改革試點(diǎn)降低了公共服務(wù)成本，創(chuàng)造了新價(jià)值，并且能夠被外界觀察到，可通過一定指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量，則會(huì)提升試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的吸引力，通過政府間學(xué)習(xí)途徑，促進(jìn)政策創(chuàng)新的推廣和擴(kuò)散。反之，如果政策試點(diǎn)的效果不彰，則難以激發(fā)組織學(xué)習(xí)的動(dòng)力。負(fù)面效應(yīng)顯著的政策試點(diǎn)，甚至可能成為教訓(xùn)汲取的典型案例(19)Collins B.，“‘It’s not Talked About’:The Risk of Failure in Practice in Sustainability Experiments”, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol.35(June 2020), pp.77-87.。一項(xiàng)改革試點(diǎn)產(chǎn)生的結(jié)果，與社會(huì)觀念、上位法、國(guó)家戰(zhàn)略存在沖突，上級(jí)政府則不會(huì)提供肯定性背書。在單一制組織體系中，失卻政治權(quán)威的支持，政府間橫向?qū)W習(xí)也會(huì)受到抑制。
第四，試點(diǎn)地區(qū)維護(hù)決策的正當(dāng)性訴求是導(dǎo)致試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象的根本原因。與科學(xué)導(dǎo)向的受控實(shí)驗(yàn)相比，政策試點(diǎn)往往是政治考量?jī)?yōu)先于證據(jù)因素，試驗(yàn)的決策者對(duì)失敗的容忍度較低。對(duì)于倡導(dǎo)性改革來講，決策者在試點(diǎn)前就確定了政策方向，并投入了政治資本。如果試點(diǎn)取得成功，決策者會(huì)收集證據(jù)，為改革提供辯護(hù)。當(dāng)效果不顯著，決策者也不愿意承認(rèn)失敗，以避免被指責(zé)為決策失誤。Ettelt等人的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政策試點(diǎn)旨在提供有力的證據(jù)，支持已作出的政策決定，當(dāng)試點(diǎn)出現(xiàn)無法控制的結(jié)果，政府機(jī)構(gòu)會(huì)采取淡化甚至扭曲的應(yīng)對(duì)方式(20)Ettelt S., Mays N., Allen P.,“Policy Experiments: Investigating Effectiveness or Confirming Direction?”, Evaluation, vol.21, no.3(July 2015), pp.292-307.。如果承認(rèn)失敗，決策者會(huì)被指責(zé)為政治無能，其領(lǐng)導(dǎo)力會(huì)面臨挑戰(zhàn)，影響力也會(huì)下降。為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，對(duì)于不成功的政策試點(diǎn)，決策者往往采取策略性行為，試點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作，決策系統(tǒng)轉(zhuǎn)移注意力，嚴(yán)格控制不利信息發(fā)布(21)楊宏山、李沁：《政策試驗(yàn)的注意力調(diào)控與適應(yīng)性治理》，《行政論壇》，2021年第3期。。
圖2 試點(diǎn)懸浮的解釋性框架
從試點(diǎn)懸浮的發(fā)生過程看，上述四個(gè)因素在時(shí)間序列上具有連續(xù)性。其中，地方改革者的政績(jī)?cè)V求、試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)、府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)是試點(diǎn)懸浮的前提條件，試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求則是試點(diǎn)懸浮的關(guān)鍵所在(圖2)。具體來看，地方改革者的政績(jī)需求為政策試點(diǎn)提供了內(nèi)在動(dòng)力；試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)擴(kuò)大了反對(duì)者群體，導(dǎo)致政策圖景趨于負(fù)面化，促使決策者轉(zhuǎn)移注意力；府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)意味著試點(diǎn)項(xiàng)目不具有激發(fā)組織學(xué)習(xí)的優(yōu)勢(shì)；試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求導(dǎo)致了策略性行為，即繼續(xù)維持項(xiàng)目運(yùn)作，控制不利信息發(fā)布，并建構(gòu)新議題，形成新的話語(yǔ)解釋。
三、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的案例分析
房產(chǎn)稅改革是中國(guó)政府為引導(dǎo)住房合理消費(fèi)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展而提出的一項(xiàng)政策探索。自2000年以來，中國(guó)住房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲，在10年間，城市住房?jī)r(jià)格平均每年增長(zhǎng)8.5%，遠(yuǎn)高于同期的CPI增長(zhǎng)率和銀行存款利率(22)劉甲巖、范子英：《中國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的效果評(píng)估：基于合成控制法的研究》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2013年第11期。，過高的房?jī)r(jià)帶來消費(fèi)不足、收入差距、結(jié)構(gòu)失衡等問題(23)況偉大：《房?jī)r(jià)變動(dòng)與中國(guó)城市居民消費(fèi)》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年第10期。。國(guó)家多次出臺(tái)調(diào)控政策，都未能從根本上抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭。在此背景下，為了建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)，國(guó)家開始考慮對(duì)住房的持有環(huán)節(jié)征稅，降低住房投資收益，進(jìn)而抑制房?jī)r(jià)上漲。
自2011年以來，S市和C市率先開始試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅，迄今已有十余年歷程。從結(jié)果看，兩個(gè)城市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)未能有效抑制房?jī)r(jià)上漲，試點(diǎn)政策也未出現(xiàn)借鑒學(xué)習(xí)現(xiàn)象，試點(diǎn)只在原城市繼續(xù)運(yùn)行，為解析政策試點(diǎn)懸浮的成因提供了良好的案例素材。在房產(chǎn)稅試點(diǎn)期間，兩個(gè)城市均出臺(tái)了房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案，多次發(fā)布動(dòng)態(tài)信息，媒體具有持續(xù)跟蹤報(bào)道，專家學(xué)者發(fā)表了大量研究成果，為實(shí)證分析提供豐富的素材和數(shù)據(jù)資料。本研究選擇案例研究法，聚焦于兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的內(nèi)容、過程及結(jié)果，剖析一項(xiàng)精心設(shè)計(jì)的政策試點(diǎn)如何陷入懸浮狀態(tài)。
(一)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的主要?dú)v程
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)迅猛發(fā)展，房?jī)r(jià)過快上漲使得抑制房?jī)r(jià)成為一項(xiàng)重要政策議題，亟待政府采取措施予以應(yīng)對(duì)。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”。2010年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，這是中央政府首次提出運(yùn)用房產(chǎn)稅作為樓市調(diào)控的政策手段。
表1 S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案比較
中央政府提出住房調(diào)控新導(dǎo)向后，S市和C市積極予以響應(yīng)，主動(dòng)開啟房產(chǎn)稅試點(diǎn)。2011年1月，兩市分別出臺(tái)了房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案。這項(xiàng)試點(diǎn)遵循進(jìn)化學(xué)習(xí)的認(rèn)知邏輯，中央政府提出改革倡議，具體政策選項(xiàng)尚不確定，由地方政府生成新方案并組織實(shí)施(24)楊宏山、高涵：《政策試驗(yàn)的兩種邏輯與組織模式》，《中國(guó)行政管理》，2022年第9期。。從政策文本看，兩地試點(diǎn)方案具有較大差異性，主要表現(xiàn)在征收對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、免征面積、適用稅率等方面(見表1)。在征收對(duì)象上，S市針對(duì)戶籍家庭新購(gòu)二套及以上住房與非戶籍家庭新購(gòu)住房，而C市針對(duì)個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個(gè)人新購(gòu)的高檔住房、“三無”人員新購(gòu)二套及以上住房。在免征面積上，S市以家庭購(gòu)房人均面積為測(cè)量單位，而C市則以商品住宅總面積為測(cè)量單位。
S市和C市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)過程，可分為以下幾個(gè)階段：
第一，中央政府提出新的議題建構(gòu)，鼓勵(lì)地方政府開展政策試點(diǎn)。房產(chǎn)稅試點(diǎn)涉及到央地財(cái)政關(guān)系、土地財(cái)政、住房市場(chǎng)調(diào)控等多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)高度復(fù)雜的改革議題，具有敏感性和聯(lián)動(dòng)性。在中央政府層面，行政部門之間存在兩個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟，即財(cái)稅主管聯(lián)盟和其他部委聯(lián)盟，前者關(guān)注如何破解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，后者強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的影響(25)張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)——轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。針對(duì)媒體的關(guān)切，2011年1月，財(cái)政部等三部門表示，我國(guó)對(duì)個(gè)人住房普遍征稅的條件尚不成熟，需要在制度設(shè)計(jì)和管理機(jī)制等方面進(jìn)行充分研究論證，“為了不斷積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，有必要在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)”(26)《財(cái)政部等三部門有關(guān)負(fù)責(zé)人就房產(chǎn)稅試點(diǎn)答記者問》，《中國(guó)財(cái)政》，2011年第4期。。從試點(diǎn)的初衷看，財(cái)政部明確提出“調(diào)節(jié)收入分配”的政策目標(biāo)，要求將試點(diǎn)征收的收入用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設(shè)，以“解決低收入家庭住房困難”等民生問題。財(cái)政部等部門提出房產(chǎn)稅試點(diǎn)倡議，但并未出臺(tái)具體指導(dǎo)意見，地方政府具有較大的自主探索空間。
第二，兩市積極響應(yīng)改革倡議，房產(chǎn)稅試點(diǎn)采取策略性設(shè)計(jì)。在這項(xiàng)改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)具有雙重動(dòng)機(jī)：一方面積極爭(zhēng)取試點(diǎn)機(jī)會(huì)，率先開展試點(diǎn)探索，為國(guó)家推進(jìn)改革積累經(jīng)驗(yàn)，謀求政績(jī)效應(yīng)；另一方面努力控制潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展造成負(fù)面影響。為此，S市和C市試點(diǎn)都采取了策略性行為，主要表現(xiàn)在：一是征收對(duì)象以增量住房為主，涉及的人口基數(shù)較少，基本不觸及已購(gòu)房者利益；二是計(jì)稅以房產(chǎn)交易價(jià)值為依據(jù)，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，在很大程度上忽略了房產(chǎn)的增值特性；三是征稅采取“窄稅基、低稅率”，其覆蓋面極其有限，并不能夠籌集可觀的財(cái)政收入。兩地試點(diǎn)都采取“避重就輕”策略，針對(duì)小規(guī)模人群征稅。這種試點(diǎn)具有象征性意義，以不影響房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展為前提。從實(shí)際結(jié)果看，S市和C市試點(diǎn)未能增進(jìn)對(duì)房產(chǎn)稅改革的系統(tǒng)性認(rèn)知。
第三，兩市試點(diǎn)未能達(dá)到倡導(dǎo)者期待的政策效果。從這項(xiàng)改革的初衷看，財(cái)政部等三部門提出，房產(chǎn)稅為地方稅，試點(diǎn)征收的收入屬地方財(cái)政收入，改革要體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的政策目標(biāo)，征收的收入用于解決低收入家庭住房困難問題。2011年，C市征收個(gè)人房產(chǎn)稅總計(jì)近1億元，與當(dāng)年該市2900億的財(cái)政收入相比，房產(chǎn)稅的總規(guī)模幾可忽略(27)人民網(wǎng)：《房產(chǎn)稅改革在路上 明確角色任重道遠(yuǎn)》，2013年2月22日，http://finance.people.com.cn/n/2013/0222/c70846-20572990.html。；2012年，S市對(duì)個(gè)人征收房產(chǎn)稅收入為24.6億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的0.65%。隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，S市和C市房產(chǎn)稅收入的總量有所增加，但占地方稅收比重仍然很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，S市房產(chǎn)稅收入為199億元，占其稅收收入的3.4%；C市房產(chǎn)稅收入為72億元，占比為5%。該數(shù)據(jù)還包含個(gè)人經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅和企業(yè)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅收入，如果僅統(tǒng)計(jì)個(gè)人的住房房產(chǎn)稅，占比仍非常低(28)萬宏蕾：《房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)加速》， 2022年1月6日，https://h.xinhuaxmt.com/vh512/share/10506502?channel=weixin。?？梢姡慨a(chǎn)稅并未成為地方財(cái)政增收的主要來源，也未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。觀察S市和C市試點(diǎn)結(jié)果，有研究者指出，房產(chǎn)稅不是“定海神針”，房產(chǎn)稅改革需要與收入分配、稅制改革結(jié)合起來，才能起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用(29)韓潔、劉菊花、李亞楠：《調(diào)控房?jī)r(jià) 房產(chǎn)稅不是“定海神針”》， 2012年3月10日，http://jjckb.xinhuanet.com/2013-03/10/content_432739.htm。。
第四，各方對(duì)試點(diǎn)效果存在爭(zhēng)議，試點(diǎn)行動(dòng)陷入懸浮狀態(tài)。S市和C市啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)一年后，這項(xiàng)試點(diǎn)就引起了爭(zhēng)議。有觀察者指出，兩地試點(diǎn)在調(diào)節(jié)收入分配和抑制房?jī)r(jià)方面的效果都不及預(yù)期。輿論普遍認(rèn)為，兩地房產(chǎn)稅改革存在“高舉輕放”現(xiàn)象。C市一位市民接受采訪表示：“原以為房產(chǎn)稅能夠打壓高房?jī)r(jià)，讓老百姓也能買得起房子，現(xiàn)在看來，90%的房源都達(dá)不到征收標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)政策給人‘雷聲大、雨點(diǎn)小’的感覺。”一些學(xué)者對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案提出批評(píng)，認(rèn)為這項(xiàng)試點(diǎn)需要納入稅收法治軌道，提出以戶籍界分征收對(duì)象與減免標(biāo)準(zhǔn)有違稅收公平原則、以房產(chǎn)交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)有違稅收適度原則(30)陽(yáng)建勛：《稅收調(diào)控房地產(chǎn)的正當(dāng)性及其必要限度——房產(chǎn)稅試點(diǎn)的稅法原則反思》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2012年第3期。。一些專家通過聯(lián)名上書、提交議案、媒體采訪等方式，對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)提出不同看法(31)張克：《從物業(yè)稅設(shè)想到房產(chǎn)稅試點(diǎn)——轉(zhuǎn)型期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。鑒于此，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，這項(xiàng)試點(diǎn)開始強(qiáng)調(diào)依法試點(diǎn)。房地產(chǎn)稅立法涉及到征稅范圍、計(jì)稅價(jià)格、稅率結(jié)構(gòu)等難題，亟待增進(jìn)認(rèn)知。2015年8月，全國(guó)人大常委會(huì)公布五年立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅法被列入。2019年3月，全國(guó)人大會(huì)議期間，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示房地產(chǎn)稅法將由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)與財(cái)政部牽頭組織起草。然而，2019年5月，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部公布的立法計(jì)劃均未涵蓋房地產(chǎn)稅法?？梢?，由于經(jīng)驗(yàn)積累和知識(shí)儲(chǔ)備不充分，房產(chǎn)稅試點(diǎn)立法仍任重道遠(yuǎn)，尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
(二)房產(chǎn)稅試點(diǎn)懸浮的教訓(xùn)汲取
S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)持續(xù)了10多年，一直未能形成有效的經(jīng)驗(yàn)積累，也未出現(xiàn)試點(diǎn)擴(kuò)散現(xiàn)象(圖3)，具備試點(diǎn)懸浮的典型特征。在短期內(nèi)，試點(diǎn)懸浮可作為一種柔性化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，然而，從長(zhǎng)期來看，試點(diǎn)懸浮需要消耗公共資源，卻不能形成有價(jià)值的政策認(rèn)知。兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象具有多方面的原因。首先，兩地決策者基于政績(jī)導(dǎo)向，積極響應(yīng)中央政府提出的政策倡議，主動(dòng)推進(jìn)改革試點(diǎn)，吸引中央政府和媒體的注意力，形成爭(zhēng)先試點(diǎn)效應(yīng)；其次，兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)未能有效抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭，試點(diǎn)反饋對(duì)政策形象產(chǎn)生負(fù)面影響；再者，兩地試點(diǎn)效果不顯著，抑制了其他地方的借鑒學(xué)習(xí)意愿，政策試點(diǎn)在原地打轉(zhuǎn)，未能形成政府間學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散效應(yīng)；最后，地方?jīng)Q策者為了維護(hù)政策方案的正當(dāng)性，繼續(xù)開展試點(diǎn)，并控制負(fù)面信息發(fā)布，致使政策試點(diǎn)進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
圖3 房產(chǎn)稅試點(diǎn)的演進(jìn)過程
從根本上講，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)陷入懸浮狀態(tài)，是由于試點(diǎn)方出于本地利益考慮采取了策略性行為，致使方案設(shè)計(jì)偏離了政策目標(biāo)。S市和C市都采取“避重就輕”策略，既要為改革探索“新路”，又以不影響本地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展為前提。兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)都將調(diào)節(jié)收入分配作為政策目標(biāo)，但從稅制設(shè)計(jì)看，試點(diǎn)方案與該目標(biāo)并不相符。家庭擁有房產(chǎn)增加意味著隱含收入的增加，對(duì)家庭擁有存量房產(chǎn)進(jìn)行征稅，有利于調(diào)節(jié)收入分配差距。然而，兩地都未將家庭的存量房產(chǎn)納入征稅范圍。C市的征稅對(duì)象僅是本市居民家庭新購(gòu)第二套及以上的住房，對(duì)于非本市居民家庭來講，新購(gòu)首套住房也要納稅。而在試點(diǎn)方案出臺(tái)之前，個(gè)人即使擁有多套房產(chǎn)，也無須納稅。這種稅制設(shè)計(jì)無法反映家庭真實(shí)支付能力，也有違稅收公平原則(32)谷城：《房產(chǎn)稅改革再思考》，《財(cái)經(jīng)問題研究》，2011年第4期。。家庭住房需求缺乏彈性的情況下，開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)傳遞的政策信號(hào)，反而會(huì)激勵(lì)具有購(gòu)買需求和支付能力的家庭盡快購(gòu)買住房。
房產(chǎn)稅改革是一項(xiàng)高度復(fù)雜的決策議題，涉及央地關(guān)系、稅收制度、收入分配、資源配置等多個(gè)領(lǐng)域的改革探索，這項(xiàng)試點(diǎn)既要“合理調(diào)節(jié)居民收入分配”，也要“正確引導(dǎo)住房消費(fèi)”以及“有效配置房地產(chǎn)資源”。S市和C市試點(diǎn)的征稅覆蓋面較窄，籌集的資金規(guī)模不大，在地方財(cái)政收入中占比很低，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)住房消費(fèi)所發(fā)揮的作用較小。房產(chǎn)稅征收對(duì)于抑制房?jī)r(jià)的作用也不顯著，S市和C市試點(diǎn)對(duì)商品房和高檔住宅價(jià)格并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響(33)王家庭、曹清峰：《房產(chǎn)稅能夠降低房?jī)r(jià)嗎——基于DID方法對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的評(píng)估》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2014年第5期。。從實(shí)際結(jié)果看，兩地試點(diǎn)積累的經(jīng)驗(yàn)有限，未能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，未能在政府間形成示范學(xué)習(xí)效應(yīng)，這項(xiàng)改革的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。試點(diǎn)城市對(duì)專家、利益相關(guān)者的合理關(guān)切回應(yīng)不夠，試點(diǎn)的透明性與參與性有待改進(jìn)(34)陳杰：《房產(chǎn)稅試點(diǎn)初評(píng)與房產(chǎn)稅試點(diǎn)深化的意義》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2011年第5期。。
由于S市和C市房產(chǎn)稅試點(diǎn)對(duì)深化改革的認(rèn)知意義不大，推進(jìn)這項(xiàng)改革有待于改進(jìn)試點(diǎn)設(shè)計(jì)，并為地方試點(diǎn)注入新動(dòng)力。2021年10月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌考慮確定試點(diǎn)地區(qū)，規(guī)定試點(diǎn)期限為五年，授權(quán)期滿前，國(guó)務(wù)院要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告試點(diǎn)情況；提出待條件成熟時(shí)，全國(guó)人大再制定法律。隨后，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)人表示，將按照全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，起草房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施辦法。這意味著國(guó)家層面對(duì)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)行了再動(dòng)員、再部署，將對(duì)改革試點(diǎn)提出新要求?？梢灶A(yù)料，這項(xiàng)改革將會(huì)遵循地方先行試點(diǎn)、國(guó)家總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后立法的漸進(jìn)主義路徑。
對(duì)S市和C市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)陷入懸浮狀態(tài)進(jìn)行案例研究，可以汲取一條基本經(jīng)驗(yàn)：開展政策試點(diǎn)需要構(gòu)建激勵(lì)相容的制度安排，建立試點(diǎn)報(bào)告、同行評(píng)議和聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府采取與目標(biāo)訴求相一致的政策安排。開展政策試點(diǎn)，既要設(shè)置激勵(lì)因素，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，也要提出明確的時(shí)限要求，試點(diǎn)地區(qū)需要提交試點(diǎn)報(bào)告，匯報(bào)試驗(yàn)進(jìn)程、結(jié)果和效果，中央主管部門組織評(píng)議小組，吸納專家學(xué)者和官員參與，對(duì)試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，評(píng)選最佳實(shí)踐，予以表彰和推介。同時(shí)，主管部門根據(jù)評(píng)議結(jié)果，對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行修訂，持續(xù)改進(jìn)政策安排，以彌合政策規(guī)劃與實(shí)踐之間的差距，提升公共治理的適應(yīng)性。試點(diǎn)地區(qū)要及時(shí)對(duì)政策方案進(jìn)行調(diào)適，進(jìn)一步優(yōu)化行動(dòng)方案，提升政策試點(diǎn)的有效性，并推進(jìn)試點(diǎn)話語(yǔ)體系建設(shè)，提出新的政策概念和話語(yǔ)修辭，傳遞出新價(jià)值、新導(dǎo)向和新目標(biāo)，從而凝聚共同信念，改進(jìn)政策形象，提煉具有推廣價(jià)值的成功經(jīng)驗(yàn)。
四、結(jié)論與討論
政策試點(diǎn)是中國(guó)改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，目的在于應(yīng)對(duì)不確定性的挑戰(zhàn)，提升政策調(diào)適和變革能力。傳統(tǒng)政策試驗(yàn)理論認(rèn)為，政策試點(diǎn)是一個(gè)“由點(diǎn)到面”的推廣過程。然而，在現(xiàn)實(shí)中，政策試點(diǎn)并非一帆風(fēng)順，許多試點(diǎn)項(xiàng)目存在懸浮問題，新方案付諸實(shí)施后未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，試點(diǎn)只是在原地打轉(zhuǎn)，未能形成擴(kuò)散效應(yīng)，本文對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行概念化，提出了一個(gè)解釋性框架，致力于解析試點(diǎn)懸浮的發(fā)生邏輯，并選擇S市和C市房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)行案例研究，剖析一項(xiàng)政策試點(diǎn)如何進(jìn)入懸浮狀態(tài)。
本研究的基本結(jié)論是：地方改革者的政績(jī)?cè)V求、試點(diǎn)反饋的弱化效應(yīng)、府際學(xué)習(xí)的抑制效應(yīng)是試點(diǎn)懸浮的前提條件，試點(diǎn)地區(qū)的正當(dāng)性訴求則是導(dǎo)致懸浮狀態(tài)的根本原因所在。在行政發(fā)包制和晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)向下，地方改革者具有很強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力，爭(zhēng)取獲得政治高層和媒體的注意力支持，這為政策試點(diǎn)提供了初始動(dòng)力；試點(diǎn)效果不顯著導(dǎo)致政策形象趨于負(fù)面化；試點(diǎn)結(jié)果偏離了預(yù)期目標(biāo)，對(duì)府際學(xué)習(xí)具有抑制效應(yīng)，消解了其他地區(qū)的學(xué)習(xí)意愿；試點(diǎn)地區(qū)為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，使得試點(diǎn)項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)作。
政策試點(diǎn)需要投入公共資源和政治資本，當(dāng)試點(diǎn)效果不佳時(shí)，當(dāng)事官員為了維護(hù)決策的正當(dāng)性，往往不愿意承認(rèn)失敗。在科層體制下，如果缺少自上而下的指導(dǎo)，不成功的改革試點(diǎn)則會(huì)保持慣性運(yùn)作，從而導(dǎo)致試點(diǎn)懸浮現(xiàn)象。從組織學(xué)習(xí)的視角看，試點(diǎn)懸浮意味著有價(jià)值的知識(shí)生產(chǎn)陷入了停滯狀態(tài)，其保持運(yùn)作的形式意義大于認(rèn)知意義。短期的試點(diǎn)懸浮可作為一種柔性化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，試點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)作，等待合適時(shí)機(jī)予以調(diào)整。然而，一項(xiàng)政策試點(diǎn)長(zhǎng)期處于懸浮狀態(tài)，則要消耗大量公共資源，卻并不能夠創(chuàng)造新價(jià)值。鑒于試點(diǎn)懸浮的負(fù)面影響，通過試點(diǎn)途徑推進(jìn)政策創(chuàng)新，需要改進(jìn)政策試點(diǎn)的機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建激勵(lì)相容的評(píng)估制度，促使地方政府采取與中央目標(biāo)相一致的政策安排。
一是提出框架性目標(biāo)，對(duì)政策試點(diǎn)設(shè)置時(shí)限要求。政策試點(diǎn)是有目的、有設(shè)計(jì)的改革試驗(yàn)，決策者在提出新理念、新導(dǎo)向后，需要設(shè)置框架性目標(biāo)，并嵌入期限要求，增強(qiáng)政策試點(diǎn)的統(tǒng)籌性、設(shè)計(jì)性與引領(lǐng)性。如果不設(shè)置基本目標(biāo)，政策試點(diǎn)就會(huì)泛化為一般意義上的探索創(chuàng)新。設(shè)置框架性目標(biāo)后，可通過試點(diǎn)來觀察新方案的效果，根據(jù)信息反饋，決策者對(duì)成功的試點(diǎn)提供注意力支持，對(duì)試點(diǎn)懸浮提供指導(dǎo)，促使試點(diǎn)地區(qū)改進(jìn)政策安排。
二是建立試點(diǎn)報(bào)告制度，形成循證導(dǎo)向的反饋機(jī)制。政策試點(diǎn)的行動(dòng)主體包括決策者、一線官員、政策專家和利益相關(guān)者，各方主體之間需要增進(jìn)對(duì)話，促進(jìn)知識(shí)分享和信息交流。對(duì)于授權(quán)試點(diǎn)來講，在試點(diǎn)到期后，試點(diǎn)方需要提交正式的試點(diǎn)評(píng)估報(bào)告，匯報(bào)試點(diǎn)進(jìn)程和結(jié)果，提供充分的數(shù)據(jù)和證據(jù)，用事實(shí)說話，接受決策者、專家和同行檢驗(yàn)。試點(diǎn)方也要回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，面向社會(huì)發(fā)布信息，促進(jìn)信息交流，接受社會(huì)監(jiān)督。各地提供政策試點(diǎn)的報(bào)告文本，也有利于增進(jìn)信息交流，加快成功經(jīng)驗(yàn)的傳播與推廣。
三是改革試點(diǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓同行評(píng)議發(fā)揮更大作用。在多層級(jí)政府體系中，為了提高行政效率，中央政府常常委托中間層政府開展試點(diǎn)評(píng)價(jià)，出于政績(jī)?cè)V求，中間層政府存在夸大試點(diǎn)成效的傾向。為扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，政策試點(diǎn)有必要引入同行評(píng)議。試點(diǎn)方提交試點(diǎn)報(bào)告后，主管部門行使試點(diǎn)評(píng)價(jià)權(quán)，組織評(píng)議小組，吸納地方官員、專家學(xué)者參與，對(duì)各地的試點(diǎn)報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，汲取失敗教訓(xùn)，評(píng)選出最佳實(shí)踐，提供交流平臺(tái)，有利于增進(jìn)互動(dòng)學(xué)習(xí)，提升地方治理績(jī)效。
四是構(gòu)建聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府開展試點(diǎn)創(chuàng)新的積極性。政策試點(diǎn)的成效不僅取決于政策導(dǎo)向的科學(xué)性，也取決于試點(diǎn)地區(qū)的學(xué)習(xí)能力和努力程度。成功的政策試點(diǎn)具有顯著的正外部效應(yīng)，為激發(fā)地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力，需要發(fā)揮聲譽(yù)激勵(lì)的作用，基于公開、公平、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)績(jī)效顯著的試點(diǎn)給予表彰，將聲譽(yù)納入政治晉升考核指標(biāo)。良好的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制有賴于誠(chéng)信機(jī)制、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督體系、問責(zé)機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作?！?/p>
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