李 芳

(北京師范大學(xué)中國(guó)教育與社會(huì)發(fā)展研究部，北京 100875)

我國(guó)的教育政策體系是較為典型的層級(jí)響應(yīng)模式，即國(guó)家層面決策后，由省級(jí)-地市州級(jí)-縣級(jí)逐層落實(shí)。我國(guó)民族地區(qū)是指經(jīng)法律認(rèn)可的民族自治區(qū)(西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西)、民族自治州(盟)、自治縣(旗)，以及為少數(shù)民族聚集地的云南省、貴州省和青海省。[1]這一“民族地區(qū)”的概念得到學(xué)界和教育行政部門(mén)的廣泛認(rèn)可。上述民族八省(區(qū))的教育政策規(guī)劃是以國(guó)家教育政策規(guī)劃為指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，形成本省域的教育政策規(guī)劃。這些政策規(guī)劃文本是國(guó)家或區(qū)域?qū)俚亓x務(wù)教育發(fā)展的規(guī)劃與思路，是民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃意識(shí)、規(guī)劃思路的文本體現(xiàn)。本文將民族八省(區(qū))“教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃”作為分析對(duì)象，運(yùn)用政策工具的分析視角，對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃進(jìn)行文本計(jì)量分析，集中剖析民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中政策工具的應(yīng)用及特點(diǎn)、不足，對(duì)“十四五”期間義務(wù)教育政策工具的優(yōu)化提出策略。

一、政策工具類(lèi)型——政策要素二維分析框架設(shè)計(jì)

陳振明教授認(rèn)為政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題這一政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。[2]可見(jiàn)，政策工具是政策目的與政策效果的橋梁。政府或其他政策主體運(yùn)用不同種類(lèi)的政策工具及組合，實(shí)現(xiàn)教育治理的目標(biāo)與善治的效果。因此，運(yùn)用政策工具的分析視角對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃進(jìn)行文本分析，可以反映出教育治理政策手段的特點(diǎn)與不足。本文從政策工具類(lèi)型和政策要素兩個(gè)維度對(duì)民族地區(qū)已有的義務(wù)教育政策規(guī)劃文本進(jìn)行政策工具分析。

(一)政策工具分析維度

政策工具類(lèi)型是分析維度之一。學(xué)術(shù)界有多種政策工具分類(lèi)的方法，豪利特與拉米什確定了兩個(gè)相互聯(lián)系的政治性因素：第一，國(guó)家計(jì)劃能力的大小，或者說(shuō)國(guó)家可以影響社會(huì)行動(dòng)主體的組織能力的大?。坏诙咦酉到y(tǒng)的復(fù)雜性，特別是政府在執(zhí)行其計(jì)劃和政策時(shí)，所面對(duì)的行動(dòng)主體的數(shù)量與類(lèi)型。[3]這個(gè)模型貼近民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)狀況，即民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的子系統(tǒng)，涉及眾多利益群體，且群體之間的利益需求較為多元。其政策工具選擇受?chē)?guó)家能力及子系統(tǒng)的復(fù)雜性兩種因素決定。因而，強(qiáng)調(diào)政府在政策工具選擇中的作用并引入自愿性工具便于處理復(fù)雜利益主體及其相互之間的利益關(guān)系。本文根據(jù)豪利特與拉米什的政策工具分類(lèi)方法，將我國(guó)民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃分為自愿性政策工具、混合型政策工具、強(qiáng)制性政策工具三種，并結(jié)合薩拉蒙和薩瓦斯等人的工具設(shè)計(jì)對(duì)三類(lèi)政策工具進(jìn)行細(xì)分，確定了政策工具類(lèi)型的維度。

豪利特和拉米什依據(jù)在物品與服務(wù)的提供中政策的直接參與程度，構(gòu)建了實(shí)質(zhì)性政策工具的連續(xù)體，即數(shù)軸左端是完全自愿(提供)，右端是完全強(qiáng)制(提供)，這兩種極端情況之間，按照政府或公眾參與程度的高低，依次排列不同的政策工具，細(xì)分為家庭和社區(qū)、自愿性組織、私人市場(chǎng)、信息和勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、稅收和使用費(fèi)、管制、公共事業(yè)和直接提供十大類(lèi)(詳見(jiàn)圖1)。[4]164

圖1 政策工具圖譜

強(qiáng)制性工具也被稱(chēng)為直接工具，在響應(yīng)措施時(shí)只有很小的或沒(méi)有自由裁量的余地；自愿性工具的主要特征是不受或很少受政府影響，在自愿的基礎(chǔ)上完成任務(wù)；混合型工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門(mén)的同時(shí)，可以不同程度地介入非政府部門(mén)的決策形成過(guò)程。[4]145-169本研究結(jié)合民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展政策規(guī)劃的具體表現(xiàn)形式，對(duì)三類(lèi)政策工具進(jìn)行了細(xì)化與區(qū)分，確定了以下政策工具類(lèi)型維度(詳見(jiàn)表1)。

表1 政策工具分類(lèi)表

(二)政策要素分析維度

政策要素是政策工具分析的另一個(gè)維度。本文對(duì)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中針對(duì)義務(wù)教育以及專(zhuān)門(mén)針對(duì)民族教育的內(nèi)容進(jìn)行分析，歸納出以下10個(gè)維度。主要有民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育、國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育、教育對(duì)外開(kāi)放、教育資源配置、質(zhì)量評(píng)估監(jiān)管、教育信息化、教育體制機(jī)制綜合改革、師資隊(duì)伍、學(xué)生培養(yǎng)、保障體系10個(gè)維度(詳見(jiàn)表2)。

表2 民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃政策要素維度

(三)政策規(guī)劃分析對(duì)象的文本選擇

綜觀我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)的民族教育政策規(guī)劃，主要以四種方式呈現(xiàn)。一是國(guó)家層面對(duì)民族地區(qū)教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃，如《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》《加快中西部教育發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020)》等。二是國(guó)家教育部及其他相關(guān)部委分類(lèi)別制定各級(jí)各類(lèi)綜合性教育規(guī)劃、針對(duì)特殊問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，通過(guò)國(guó)家教育專(zhuān)項(xiàng)工程、中央財(cái)政扶持、公共教育資源分配等向民族地區(qū)傾斜。如 “邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃教師專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃”等。三是我國(guó)民族八省(區(qū))出臺(tái)的地方性教育發(fā)展規(guī)劃，如民族八省(區(qū))中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要或“十三五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。地方級(jí)規(guī)劃根據(jù)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的要求，層層傳導(dǎo)，下一級(jí)政府為貫徹落實(shí)上一級(jí)政府教育規(guī)劃要求，制定本級(jí)政府的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，形成了“國(guó)家級(jí)—省級(jí)—地、市、州級(jí)—縣級(jí)”的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系。民族地區(qū)地市州級(jí)、縣級(jí)教育政策規(guī)劃分布不夠均衡，內(nèi)容同質(zhì)性高、特色不夠鮮明。而民族八省(區(qū))“教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃”系統(tǒng)提出了本省區(qū)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)措施及保障體系，是較為完整、準(zhǔn)確的教育政策規(guī)劃文本，是本文所選擇的分析對(duì)象。

本文在民族八省(區(qū))教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中篩選出有關(guān)義務(wù)教育階段的內(nèi)容，并刪除其中較為宏觀、虛化等不適合進(jìn)行政策工具分析的內(nèi)容，對(duì)剩余部分進(jìn)行人工編碼，完成“政策內(nèi)容—政策工具”的二維分析。在編碼時(shí)，依據(jù)不可細(xì)分原則，按照表意區(qū)分，將規(guī)劃文本的條款拆分成最小單位，按照“規(guī)劃文本—章節(jié)(或條款)—要點(diǎn)”記為“1.1.1”。

二、“十三五”期間民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃政策工具特征

從整體上看，民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃綜合使用了強(qiáng)制性工具、自愿性工具、混合型工具，體現(xiàn)了治理方法的多樣性，但政策工具分布不均衡，在政策工具類(lèi)型及政策內(nèi)容兩個(gè)維度的使用頻率分布上具有明顯差異，呈現(xiàn)出以下四方面的特征。

(一)強(qiáng)制性工具是民族地區(qū)教育事業(yè)“十三五”規(guī)劃使用的主要政策工具

強(qiáng)制性工具占80%，混合型工具占14%，自愿性工具僅占6%。可見(jiàn)，強(qiáng)制性工具是混合型工具、自愿性工具之和的4.07倍，占有絕對(duì)高比重。在強(qiáng)制性工具中，管理型指令(包括法律、規(guī)定、指示、要求、規(guī)則等)是最常用的工具，占37%；其次是制度建設(shè)和完善，達(dá)到35%；政府財(cái)政支付占6%(詳見(jiàn)圖2)。

圖2 強(qiáng)制性工具類(lèi)型細(xì)分

民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃中使用自愿性工具的頻率最小，其中，市場(chǎng)手段為0項(xiàng)，自愿性組織(如行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方等社會(huì)力量)手段為42項(xiàng)，家庭社區(qū)手段為19次。在混合型工具中，呼吁(鼓勵(lì)、號(hào)召)是使用頻率最高的手段，占52%；信息與勸誡占25%；示范占22%；補(bǔ)貼最少，占1%。

在民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃中政策工具選擇與民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的特點(diǎn)具有一致性。

首先，強(qiáng)制性工具是政府履行義務(wù)教育管理責(zé)任及義務(wù)的重要抓手。在民族地區(qū)義務(wù)教育階段維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)及推動(dòng)依法治教、教育綜合改革的過(guò)程中，政府扮演著重要的責(zé)任主體角色。強(qiáng)制性工具是直接供給的工具，具有成本低、見(jiàn)效快、力度大等特點(diǎn)，成為政府教育治理的首選政策工具。政府通過(guò)行政規(guī)制與法律規(guī)制兩種強(qiáng)制性工具，進(jìn)行教育治理，包括建立規(guī)則(含頒布法律法規(guī))、發(fā)布指令、執(zhí)行命令等內(nèi)容。通過(guò)運(yùn)用強(qiáng)制性工具，政府完成民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的規(guī)則建立與制度搭建。

其次，民族地區(qū)義務(wù)教育治理中政府管理水平與能力有待提高。民族地區(qū)義務(wù)教育規(guī)劃中使用強(qiáng)制性手段占絕對(duì)比重，且“管理性法令”比例達(dá)到一半，反映出政府在教育治理中手段單一，仍停留于“命令—執(zhí)行”的行政管理思維方式。尚未形成共同治理的思維模式，政策工具選擇偏重于命令，較少考慮激發(fā)自主性、積極性?！爸贫冉ㄔO(shè)和完善”強(qiáng)制性手段的比例較高，也從側(cè)面說(shuō)明民族地區(qū)已有的義務(wù)教育發(fā)展制度不夠完善、不夠健全，仍有一定的政策盲點(diǎn)，補(bǔ)充制度空白、對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行調(diào)整完善是民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃的重要內(nèi)容。

再次，自愿性工具在民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展政策規(guī)劃中發(fā)揮出更大作用受到客觀限制，也仍具有較大空間。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，具有公共性，市場(chǎng)介入的可能性較小。加之民族地區(qū)特殊的地緣、人文特征，格外警惕各種形式的敵對(duì)勢(shì)力滲透，社會(huì)力量的介入也較為有限。同時(shí)，民族地區(qū)山區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)等占比較高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)較慢、社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后；家庭教育觀念較為淡薄，家長(zhǎng)普遍對(duì)教育不重視，參與教育治理的積極性不高、參與能力不足。在這種形勢(shì)下，自愿性工具發(fā)揮作用受到較大限制，這既是民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中政府為主、其他主體作用發(fā)揮不充分的客觀寫(xiě)照，也是調(diào)動(dòng)各主體積極性、提升公共教育治理能力的契機(jī)。

(二)三種政策工具在民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展政策規(guī)劃政策要素維度上的分布呈現(xiàn)出較大差異

民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃10個(gè)政策要素中，學(xué)生培養(yǎng)是規(guī)劃最為關(guān)注的內(nèi)容，所使用的政策工具占21%；其次是教育信息化(占14%)，保障體系(占13%)，師資隊(duì)伍(占12%)；使用政策工具最少的是國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育，占3%，其他政策要素使用政策工具的比例分別在5～11%之間(詳見(jiàn)圖3)。使用政策工具最多的是最少的6.5倍。

圖3 三種政策工具在政策內(nèi)容維度上的分布

同時(shí)，政策要素所使用政策工具的數(shù)量與政策要素的重要程度基本相匹配。學(xué)生培養(yǎng)、教育信息化、保障體系是政策工具使用數(shù)量居前三位的政策要素，這反映出民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃抓住教育的本體功能，以人才培養(yǎng)為核心，關(guān)注教育技術(shù)等新手段，政策安排重落實(shí)、重效果、重制度設(shè)計(jì)。師資隊(duì)伍(12%)、教育質(zhì)量提升(11%)、教育綜合改革(9%)、教育對(duì)外開(kāi)放(7%)等內(nèi)容維度上所使用政策工具的數(shù)量較多。這幾項(xiàng)內(nèi)容恰是民族地區(qū)義務(wù)教育實(shí)踐環(huán)節(jié)中的重要抓手，制度設(shè)計(jì)及政策措施均服務(wù)于上述政策要素。但“國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育”是政策工具使用數(shù)量最少的政策內(nèi)容，類(lèi)型也集中表現(xiàn)為制度建設(shè)與完善、管理型指令兩種強(qiáng)制性工具，這與國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育的重要性不相匹配。事實(shí)上，國(guó)家通用語(yǔ)言文字的學(xué)習(xí)是民族地區(qū)義務(wù)教育的重要內(nèi)容，并在實(shí)踐中民族八省(區(qū))呈現(xiàn)出較大的差異性。圍繞教學(xué)資源、教學(xué)方式、平臺(tái)搭建等關(guān)鍵因素，充分發(fā)揮好混合性、自愿性政策工具，帶動(dòng)學(xué)習(xí)者和家庭的積極性，運(yùn)用好社會(huì)資源，遠(yuǎn)比強(qiáng)制性的行政命令更有效。

(三)政策工具類(lèi)型綜合化、創(chuàng)造性使用政策工具及組合仍有較大空間

保障體系是對(duì)義務(wù)教育政策規(guī)劃順利實(shí)施的全方位籌劃，應(yīng)從組織保障、政策保障、條件設(shè)備支持等方面，運(yùn)用多種政策工具及組合加以實(shí)現(xiàn)。但目前所使用政策工具類(lèi)型較為單一，以強(qiáng)制型工具為主，混合型、自愿型工具所占比例較低，尚未形成三類(lèi)政策工具的平衡，民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃政策工具多樣化、均衡化的狀態(tài)尚未形成。

民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃中“管理性法令”“指令執(zhí)行”等政策工具使用頻繁，政府間協(xié)議、家庭社區(qū)、信息與勸誡等工具類(lèi)型使用不充分，這與多主體、全方位、全過(guò)程保障的思路不相匹配?；旌闲凸ぞ咧幸院粲?鼓勵(lì)、號(hào)召)、信息與勸誡為主，激勵(lì)力度不足，對(duì)多元主體積極性的調(diào)動(dòng)不充分，多元參與、共同治理的思維模式較為欠缺。如學(xué)生培養(yǎng)中較少運(yùn)用家庭社區(qū)的自愿性工具類(lèi)型，可見(jiàn)這與整合社會(huì)資源、家庭資源，構(gòu)建社會(huì)—家庭—學(xué)校三位一體育人模式的思路不相匹配。自愿性工具較為薄弱也體現(xiàn)出民族地區(qū)除政府部門(mén)以外其他利益相關(guān)者參與決策的意愿不強(qiáng)，參與能力不足，在整合家庭、社會(huì)等資源參與民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中仍面臨較大困難。對(duì)于民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中呈現(xiàn)出的特殊困難，由于可借鑒經(jīng)驗(yàn)較少、牽涉因素較多、政策工具設(shè)計(jì)難度較大，已有政策工具類(lèi)型難以滿足問(wèn)題的解決，需要加大政策工具類(lèi)型的創(chuàng)新。

(四)政策工具柔性管理偏多，政策工具有效性仍需提高

民族地區(qū)義務(wù)教育政策手段以行政手段為主，柔性管理偏多，剛性管理偏少，其效力、強(qiáng)制性、執(zhí)行力具有局限性，對(duì)于復(fù)雜問(wèn)題的處理缺乏強(qiáng)制力。教育政策法律化的進(jìn)程不夠。不可回避的是，民族地區(qū)依法治教的意識(shí)仍有待增強(qiáng)，個(gè)別地區(qū)仍存在行政命令比法律法規(guī)更有效的現(xiàn)象，個(gè)別官員仍有過(guò)分強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)特殊性、對(duì)法律法規(guī)不夠重視的思想。由于對(duì)法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)教育政策與教育法律的關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，割裂了教育政策與教育法律之間的關(guān)系。由此，將教育治理手段局限在教育政策之內(nèi)，人為調(diào)節(jié)的因素更大，而且政策朝令夕改，不夠穩(wěn)定，將政策通過(guò)合法程序轉(zhuǎn)化為法律的力度不足、進(jìn)展較慢。教育政策在內(nèi)容的穩(wěn)定性、程序的合規(guī)性、調(diào)節(jié)的強(qiáng)制性等方面逐漸向“法治”靠近并最終以法律形式呈現(xiàn)仍不充分。同時(shí)，民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中的諸多問(wèn)題呈現(xiàn)出利益協(xié)調(diào)部門(mén)多、跨度大、難度大等特點(diǎn)，其中存在的很多問(wèn)題超出了某一職能部門(mén)的能力范圍，僅通過(guò)行政手段難以解決，亟需從法律層面予以規(guī)范，需要依據(jù)國(guó)家或地方統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行剛性處理。

三、“十四五”期間逐漸完善民族地區(qū)義務(wù)教育政策工具的建議

“十四五”期間站在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的新起點(diǎn)上，擔(dān)負(fù)著“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”[5]的任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“提升國(guó)民素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，要求“提高民族地區(qū)教育質(zhì)量和水平”[6]。這為我國(guó)民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃提出了基本遵循。在“十四五”期間，民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的基礎(chǔ)有所改善，義務(wù)教育均衡發(fā)展、控輟保學(xué)等均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，民族地區(qū)義務(wù)教育所承擔(dān)的責(zé)任與使命從?；?、補(bǔ)短板轉(zhuǎn)移到高質(zhì)量發(fā)展上，同時(shí)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)、構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育提出了更高的育人要求。因此，亟需形成與民族地區(qū)教育特點(diǎn)相匹配的義務(wù)教育政策規(guī)劃。

(一)探尋合理的政策工具結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府現(xiàn)代教育治理能力

由民族地區(qū)義務(wù)教育主體間關(guān)系格局所決定，以強(qiáng)制性工具為主體，以混合型、自愿性工具為重要補(bǔ)充是民族地區(qū)義務(wù)教育政策規(guī)劃較為合理的政策工具結(jié)構(gòu)。政策工具結(jié)構(gòu)折射出政府現(xiàn)代教育治理的能力。適當(dāng)增加混合型、自愿性工具的意義在于增強(qiáng)教育治理的觀念，變“命令—執(zhí)行”為“合作-協(xié)調(diào)”，綜合運(yùn)用政府間協(xié)議、家庭社區(qū)、信息與勸誡等工具，開(kāi)啟政府-社會(huì)協(xié)同治理、家庭積極參與的模式。

第一， 堅(jiān)持教育公益性原則，強(qiáng)化政府教育責(zé)任，政府當(dāng)好“掌舵人”，用好強(qiáng)制性政策工具，促進(jìn)民族地區(qū)教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展。教育的公共性是教育涉及社會(huì)公眾、公共財(cái)政及社會(huì)資源的使用，影響社會(huì)成員共通的必要利益，其共同消費(fèi)和利用的可能性開(kāi)放給全體成員，其結(jié)果為全體社會(huì)成員得以共享的性質(zhì)。[7]民族地區(qū)義務(wù)教育公共產(chǎn)品的屬性非常突出。政府是公共產(chǎn)品的最佳生產(chǎn)者和提供者，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，當(dāng)某類(lèi)公共物品處于資源稀缺狀態(tài)時(shí)，如果沒(méi)有政府的制度和法律約束，就會(huì)出現(xiàn)只有人消費(fèi)而沒(méi)有人建設(shè)的“公地災(zāi)難”問(wèn)題。[8]從民族地區(qū)義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性和戰(zhàn)略功能而言，政府應(yīng)成為政策規(guī)劃的主體，掌好民族地區(qū)義務(wù)教育戰(zhàn)略發(fā)展的舵。“掌舵”而不是“劃槳”，是新公共管理主義對(duì)政府角色的定位。掌舵的人應(yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡；掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑，劃槳型組織機(jī)構(gòu)更傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道。[9]

從民族地區(qū)義務(wù)教育的特殊性而言，政府應(yīng)牢牢把握民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的方向，運(yùn)用多種政策工具類(lèi)型對(duì)義務(wù)教育總體布局、發(fā)展格局做好規(guī)劃，對(duì)其資源配置做好統(tǒng)籌分配?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出在邊境縣(團(tuán)場(chǎng))建設(shè)100所“國(guó)門(mén)學(xué)?！钡囊骩6]?！笆奈濉逼陂g，民族地區(qū)落實(shí)這一要求就必須發(fā)揮政府第一責(zé)任人的作用，才能保證“國(guó)門(mén)學(xué)校”的社會(huì)主義方向。民族地區(qū)義務(wù)教育階段教材、教學(xué)資源、教師思想政治素養(yǎng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均涉及維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，涉及鑄牢中華民族共同體意識(shí)，政府應(yīng)綜合用好“制度建設(shè)和完善”“計(jì)劃”“標(biāo)準(zhǔn)”等政策工具，通過(guò)出臺(tái)有關(guān)“地方教材編審”“教學(xué)資源平臺(tái)建設(shè)”“思政教師培訓(xùn)”“教師權(quán)益保障”等專(zhuān)項(xiàng)政策，促使民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的規(guī)章制度日漸完備。針對(duì)民族地區(qū)地方財(cái)政自己能力不足的問(wèn)題，以財(cái)政政策為主要手段，充分用好財(cái)政支付工具，加大省級(jí)統(tǒng)籌力度，繼續(xù)實(shí)施“經(jīng)費(fèi)向相對(duì)貧困地區(qū)傾斜”等政策；建立“津貼”制度，用于補(bǔ)充抵邊學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足、鄉(xiāng)村教師艱苦補(bǔ)助等。通過(guò)“禁令”“特許”等政策工具，賦予地方政府適度的自主權(quán)，特事特辦，靈活解決民族地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過(guò)程中的特殊困難。

第二，持續(xù)推進(jìn)管辦評(píng)分離，深化“放管服”改革，完善協(xié)同治理機(jī)制，由政府管理轉(zhuǎn)向多主體協(xié)作，實(shí)現(xiàn)政府跨部門(mén)協(xié)作、多主體參與的民族地區(qū)義務(wù)教育協(xié)同治理格局。針對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中的具體問(wèn)題，增加自愿性、混合型政策工具的組合使用，提高政策工具的針對(duì)性與有效性，形成多樣性治理手段。“十四五”期間民族地區(qū)在推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，人民群眾對(duì)教育的需求將更加多樣化，特別是對(duì)學(xué)校提質(zhì)增效、校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、教育數(shù)字化建設(shè)等與自身利益密切相關(guān)的問(wèn)題寄予更高期望。政府在充分履行提供公共教育服務(wù)職能的同時(shí)，應(yīng)提供多樣化政策方案，創(chuàng)新公共教育服務(wù)的提供方式，促進(jìn)公共教育質(zhì)量的提升。以學(xué)校課后服務(wù)政策完善為例，通過(guò)“信息與勸誡”“呼吁”“示范”“補(bǔ)貼”等混合型政策工具，“自愿性組織”“家庭社區(qū)”“市場(chǎng)”等自愿性政策工具，將具有資質(zhì)的師資、機(jī)構(gòu)引入校園，補(bǔ)充學(xué)校的師資力量和教育教學(xué)資源，豐富學(xué)校課后服務(wù)的形式，建立良好的家校共育模式，引導(dǎo)社會(huì)輿論，獲得大眾對(duì)學(xué)校教育工作的理解與支持，減少政策執(zhí)行的阻力，充分發(fā)揮社會(huì)組織、家庭、社區(qū)在教育教學(xué)資源支持、實(shí)踐活動(dòng)組織、學(xué)校管理監(jiān)督等方面的作用。充分發(fā)揮“政府間協(xié)議”政策工具的作用，使教育、體育、工商等多個(gè)部門(mén)各司其職，協(xié)同管理，加大校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。

(二)適當(dāng)促進(jìn)政策工具的法治化進(jìn)程，提高依法治教的水平

“十四五”期間是民族地區(qū)教育現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期。依法治教是現(xiàn)代國(guó)家依法治國(guó)的重要內(nèi)容，也是民族地區(qū)教育現(xiàn)代化的重要一步。政策治國(guó)具有不穩(wěn)定性，個(gè)別民族地區(qū)仍存在“長(zhǎng)官意志”，推動(dòng)教育政策法律化的過(guò)程是有效避免“長(zhǎng)官意志”的途徑。法的行為模式是法律規(guī)則中規(guī)定人們可以行為、應(yīng)該行為、不得行為的行為方式的。[10]這種規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定性，在一定程度上避免了主觀意識(shí)的隨意性。加強(qiáng)教育政策法治化旨在通過(guò)法律形式對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展中復(fù)雜的各種主體關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，保障各主體的合法權(quán)益，解決學(xué)校與行政部門(mén)、師生、家校之間的教育矛盾，使教育管理走向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

“十四五”期間，民族地區(qū)要加強(qiáng)法治意識(shí)，在政策制定中進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》的要求，關(guān)注民族地區(qū)教師群體的特殊困難，輸出一系列維護(hù)教師教育教學(xué)權(quán)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)、獲得報(bào)酬待遇權(quán)、參與管理權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等合法權(quán)益的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)完備的依法治教體系，并將法律規(guī)定的條款加以細(xì)化，形成切實(shí)有效的政策保障支持系統(tǒng)，從源頭上保證有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。針對(duì)民辦中小學(xué)教師受歧視、教師福利待遇落實(shí)不到位、教師工資被拖欠、教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展渠道不暢通、教師教育權(quán)受干擾、校外機(jī)構(gòu)非法盈利、教師惡意體罰、校園欺凌等危害師生合法權(quán)益的問(wèn)題，進(jìn)一步加快教育政策法律化的進(jìn)程，完善教師獎(jiǎng)懲機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，暢通教師權(quán)利救濟(jì)通道，落實(shí)依法行政、依法治校。

(三)推動(dòng)教育供給側(cè)改革，構(gòu)建問(wèn)題導(dǎo)向的民族教育政策體系

教育供給側(cè)改革包括法律供給、制度供給、經(jīng)費(fèi)供給、學(xué)校供給、教師供給和內(nèi)容供給等領(lǐng)域的改革。[11]教育政策是深化民族地區(qū)教育綜合改革、推進(jìn)教育供給側(cè)改革的有效抓手。啟動(dòng)民族地區(qū)義務(wù)教育政策問(wèn)題與政策工具目標(biāo)研判制度。

一方面，高度關(guān)注民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題與困難、精準(zhǔn)識(shí)別教育政策問(wèn)題是正確選擇政策工具的前提。應(yīng)開(kāi)展深入調(diào)研，系統(tǒng)梳理民族地區(qū)義務(wù)教育中存在的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題。民族地區(qū)義務(wù)教育目前所呈現(xiàn)出來(lái)的教育質(zhì)量偏低、教師隊(duì)伍數(shù)量不足且勝任力不高、家長(zhǎng)對(duì)教育的態(tài)度不夠積極、學(xué)生厭學(xué)情緒較重等問(wèn)題，折射出需對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育特點(diǎn)、教育目標(biāo)定位等深層次問(wèn)題破解的現(xiàn)實(shí)訴求?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)鎖定民族地區(qū)義務(wù)教育的責(zé)任使命與重點(diǎn)問(wèn)題，將之作為教育政策工具的目標(biāo)，如：完善立德樹(shù)人育人機(jī)制、建立財(cái)政資金優(yōu)先保障教育發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制、健全師資職前培養(yǎng)職后培訓(xùn)一體化機(jī)制、完備教材編審體制、完善現(xiàn)代教育信息技術(shù)機(jī)制、優(yōu)化教育資源配置機(jī)制等。

另一方面，從問(wèn)題出發(fā)，分析問(wèn)題的發(fā)生邏輯，找到政策工具的發(fā)力點(diǎn)。只有沿著“問(wèn)題”發(fā)生的邏輯來(lái)構(gòu)建教育政策問(wèn)題，公共教育政策決策才能避免教育資源的浪費(fèi)，真正解決現(xiàn)實(shí)教育問(wèn)題，發(fā)揮公共政策的效力。[12]應(yīng)充分研判民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展實(shí)踐中的上述重點(diǎn)問(wèn)題所發(fā)生的歷史背景與客觀環(huán)境、分析民族地區(qū)義務(wù)教育各主體對(duì)解決上述問(wèn)題的利益訴求，才能找準(zhǔn)政策工具的發(fā)力點(diǎn)。將教育政策工具的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)存在的教育問(wèn)題準(zhǔn)確對(duì)接，根據(jù)所回應(yīng)的主體屬性及訴求不同，選擇合適類(lèi)型的政策工具，并適當(dāng)擴(kuò)展政策工具類(lèi)型。在政策要素方面不斷完善，對(duì)現(xiàn)有教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制、課程政策體系、學(xué)校管理制度等有所突破，不斷填補(bǔ)已有教育政策工具的盲點(diǎn)和空白點(diǎn)，不斷增強(qiáng)民族地區(qū)義務(wù)教育政策體系的完善性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，推動(dòng)民族地區(qū)義務(wù)教育步入有據(jù)可依的規(guī)范發(fā)展軌道。