文/鄧瑛

一、房地產繼承登記歷史沿革

我國房地產業(yè)的發(fā)展是近三十多年來的事情。1978年以前，城鎮(zhèn)住宅建設基本上依靠國家財政預算投資，由于投資資金缺乏，房地產資源稀缺，幾乎不存在房地產交易。此后，由國家、地方、企業(yè)和個人共同投資解決城鎮(zhèn)居民住房問題的投資格局逐漸形成。1986年，我國開始試行房地產綜合開發(fā)，房地產業(yè)逐漸 起，房地產買賣、抵押、贈與、繼承等法律行為與日俱增。基于房屋繼承、遺贈案件的復雜性，為了減少訴訟、預防糾紛，國家開始把房地產繼承、贈與、遺囑等重大復雜、易出糾紛的法律行為納入強制公證范圍。1991年《司法部、建設部關于房產登記管理中加強公證的聯合通知》（司公通字〔1991〕17號）印發(fā)，明確要求無論是法定繼承還是遺囑繼承，都必須辦理公證，經過公證的證明文件是辦理房屋繼承和遺贈登記的必備材料。2003年上海市房屋土地資源管理局印發(fā)《上海市房地產登記技術規(guī)定（試行）》（滬房地資權〔2003〕152號），規(guī)定除了司法文書以外，繼承權公證文書或者遺囑公證、接受遺贈公證書也是申請辦理房地產繼承、遺贈的轉移登記的必需要件。因此，在房地產登記時代，公證機構主要承擔著房屋繼承、遺贈的相關權屬核查工作，登記機構只需對公證書作形式核查即可，不僅簡化了登記程序、提高了登記效率，也大大降低了登記訴訟風險。但當時辦理公證是根據當事人受益額的多少按比例收費，隨著房地產價值的不斷攀升，公證費用也越來越高昂，逐漸成為一筆不小的經濟負擔，導致廣大群眾取消強制公證的呼聲越來越高。

二、不動產統(tǒng)一登記背景下上海市繼承登記實踐情況

2016年1月1日，國土資源部依據《不動產登記暫行條例》，發(fā)布了《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號），標志著不動產統(tǒng)一登記制度開始全面實施落地?！恫粍赢a登記暫行條例實施細則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及與被繼承人的親屬關系材料等，也可以提交經公證的材料或者生效的法律文書?！边@條規(guī)定突破了以往當事人申請登記因繼承、受遺贈取得不動產的，登記部門收取經公證的材料或者生效的法律文書等強制公證的慣例做法，表明申請人今后提交經公證的材料將只是一種選擇性行為。2016年7月14日司法部發(fā)布了《關于廢止〈司法部、建設部關于房產登記管理中加強公證的聯合通知〉的通知》（司發(fā)通〔2016〕63號），明確今后不動產繼承、受遺贈房產申請辦理登記事項時可以不用“強制公證”。至此，適用了25年的強制公證規(guī)定被廢止。

2016年10月8日，上海市開始正式實施不動產統(tǒng)一登記，為了平穩(wěn)有序地同步落實繼承（受遺贈）登記自愿公證政策，上海相繼出臺了《未經公證的繼承、遺贈轉移登記辦理規(guī)則（試行）》和《未經公證的繼承、遺贈轉移登記操作手冊（試行）》。經過一年的實踐梳理和總結，2017年，上海市規(guī)劃和自然資源局修訂印發(fā)了《上海市不動產登記技術規(guī)定》，專章規(guī)定了非公證繼承轉移登記的收件要求和程序性規(guī)范，包括申請材料、辦理流程、辦結時限等內容，為非公證繼承轉移登記的全面實施提供了詳細的操作指南。非公證繼承轉移登記與一般繼承登記相比，主要存在以下三個方面的特殊要求：

首先是申請材料。一般繼承登記需要提交生效的司法文書或繼承權公證文書，由法院或公證機構查明繼承事實，并對繼承人資格、房產份額結果作出權威認定，繼承人或受遺贈人可憑相應公證文書或司法文書單方申請轉移登記。而對于非公證繼承登記，則需登記機構核驗繼承材料，由于繼承不動產涉及民事主體眾多，法律關系復雜，因此需要全部法定繼承人到場提供身份證明、被繼承人死亡證明、親屬關系證明材料等多項材料，存在夫妻財產約定的還需提交書面約定協議書，屬于遺囑繼承或遺贈的還需提交遺囑或遺贈扶養(yǎng)協議等材料。

其次是辦理流程。取消強制公證以后，登記機構必須依靠自身查明全部繼承事實，審查責任必然加大，因此，上海市將非公證繼承登記流程分為“預檢——公告——受理——審核——登簿”等環(huán)節(jié)。一是在正式受理前，增設了材料預檢環(huán)節(jié)。要求全部法定繼承人或受遺贈人共同到登記機構進行材料和關系核驗。在核驗過程中，登記機構應就繼承、受遺贈相關事實進行詢問，并做好書面記錄。二是將公告環(huán)節(jié)增設在受理環(huán)節(jié)前，只有經公告無異議或異議不成立的，登記機構才能正式受理。根據《不動產登記暫行條例實施細則》第十七條的規(guī)定，登簿前公告只適用于一下情形：政府組織的集體土地所有權登記；宅基地使用權及房屋所有權，集體建設用地使用權及建筑物、構筑物所有權，土地承包經營權等不動產權利的首次登記；依職權更正登記；依職權注銷登記以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形等。因此，將非公證繼承登記情形的公告設置在登簿前難以獲得上位法的支撐。然而，公告是通過廣泛征求意見來核實當事人申請材料真實性的一種有效手段，因此，上海將公告環(huán)節(jié)設置在預檢環(huán)節(jié)后、正式受理前，既未與上位法形成沖突，又達到了廣泛征求異議的目的。三是構建四級審核機制。繼承、遺贈核查是一項比較復雜的業(yè)務工作，其核心是通過對一系列證據和事實的認定來確定當事人的繼承人資格，直接涉及對當事人實體權利的認定，是辦理登記的前提和基礎。因此，與一般登記只需要書面審核相比，上海市針對繼承（受遺贈）登記確立了材料預審、詢問核查、公告核查、全面審核四級審核機制，明確了每一環(huán)節(jié)核查的要求和標準。同時還規(guī)定登記機構認為需要進一步核實情況的，可以依法對相關材料、事實進行查驗、實地查看或者調查，全部繼承人以及相關當事人都應當予以配合。

最后是辦結時限。對于持司法文書或公證文書辦理繼承（受遺贈）轉移登記的，我市辦理時限較短，僅5個工作日即可完成登簿；非公證繼承轉移登記辦理時限為30個工作日，其中公告時間不少于3個月，若還需實地調查或核查的，調查時間和公告時間均不計入辦理時限中。

據統(tǒng)計，自2016年10月上海市開展非公證繼承登記以來，截至2021年底，累計為群眾辦理非公證繼承登記案件1.2萬余件，大大降低了群眾辦理不動產繼承登記成本。如圖1所示，登記數量從2016年的28件上升到2021年的2976件，辦件量顯著上升。從登記類別來看，截至2021年底，上海市共辦理約14.5萬件繼承（受遺贈）登記案件，如圖2所示，持公證文書辦理的案件量占比86%，持司法文書辦理的案件量占比6%，非公證繼承登記案件占比8%?？梢姡谴嬖诶^承糾紛必須走司法途徑，市民普遍傾向于選擇辦理公證文書來辦理繼承轉移登記。究其原因，一方面，公證收費標準更趨于合理，不再根據當事人收益額按比例收取。2017年10月22日上海市印發(fā)了《上海市實行政府定價的公證服務項目目錄和收費標準》，其中涉及房產的財產繼承、贈與和遺贈的公證服務收費降低為按受益份額的面積計算（尾數部分，不足一平米按一平米計），每平方米80元。如今繼承、遺贈公證費用已不再成為老百姓沉重的經濟負擔。另一方面，通過公證途徑辦理繼承登記具有提交材料少、辦理時效短等優(yōu)點，市民更愿意去主動辦理公證。

圖1 上海市非公證繼承登記數量統(tǒng)計表（2016-2021）

圖2 上海市繼承登記類別統(tǒng)計（2016-2021）

三、非公證繼承登記工作難點與困境

(一)材料繁多且難獲取

非公證繼承登記涉及人員眾多，親屬關系復雜，登記機構需要依靠自身查明全部繼承事實，既要核查當事人的主體資格、行為能力等，又要核查當事人提交的相關證明材料是否真實合法有效。這都需要當事人提供足夠的材料予以佐證，尤其是存在轉繼承或代位繼承的情形時，需要提交的材料更多。由于地域、歷史、習俗等外在因素影響，部分被繼承人存在事實婚姻但未辦理結婚證，導致繼承人無法提供結婚證明材料，或是因時間久遠、機構變遷等原因，當事人窮盡途徑仍難以提供被繼承人父母的死亡證明材料，常常造成辦事群眾的不理解，甚至認為登記人員有意刁難。

（二）登記機構核查難度大

非公證繼承登記中，當事人提供的親屬關系材料、遺囑等申請材料極易造假，登記機構 于人員有限難以一一上門核實。目前采用的核查途徑多為發(fā)函給材料出具單位，但經常面臨未有回復的 處境，導致材料的真實性難以識別。此外，由于數據共享不全面，有關單位出具的證明材料反映內容不完整。如實踐中筆者遇到一個案例，申請人提供的親屬關系檔案顯示被繼承人僅有一個獨生子女，并提交了居委、被繼承人工作單位的公函說明，登記機構在查驗無誤后為其辦理了繼承轉移登記。嗣后被繼承人其他法定繼承人提起行政訴訟。經登記機構了解，被繼承人生前有2段婚姻，被繼承人工作單位原始檔案只記載了后一段婚姻，后申請人又故意誘導居委和被繼承人單位開具了內容不全的親屬關系證明，導致登記機構作出了錯誤的登記。

四、上海市非公證繼承登記創(chuàng)新舉措

（一）健全登記核查安全識別制度

一是充分運用身份證識別，推廣使用指紋識別技術，采集全部當事人的指紋信息，既有利于杜絕虛假申請信息，又有利于事后損失的追償。二是在各區(qū)登記機構中專門配置了非公證繼承登記辦公用房，安裝好電子錄音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對于每一位前來辦理繼承、遺贈登記業(yè)務的客戶，同時采用錄音、錄像工具以獲取實時記錄核實取證過程的視聽資料，并實行全過程跟蹤服務，進一步健全登記核查安全識別制度。

（二）充分運用公證機構優(yōu)勢資源

公證機構是現有法律體系中具有前置審查權和獨立賠償責任能力的機構。一方面，相比登記人員，公證員具有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)和較強的思維能力，對于疑難復雜的繼承、遺贈案件，由公證員來進行實質調查會更加專業(yè)和全面。另一方面，我國公證行業(yè)目前已實行全行業(yè)強制性統(tǒng)一責任保險，基本滿足了公證賠償的需要，而公證賠償后備金等其他公證行業(yè)補償制度也是公證機構承擔賠償責任的重要保障。因此，上海市自然資源確權登記局積極與公證處、公證協會溝通，充分運用公證機構的優(yōu)勢資源，學習借鑒其先進做法，努力提高登記機構自身履職能力。

一是與公證機構建立溝通培訓機制。公證機構對繼承、遺贈公證辦理已有多年的工作基礎，對于當事人身份審查、親屬關系核實等重要審查事項有著豐富的辦案經驗。強制公證取消后，為使登記人員盡快熟悉業(yè)務流程、提升專業(yè)審核能力，上海市自然資源確權登記局多次邀請上海市東方公證處開展繼承、遺贈知識培訓，以提升登記人員對未公證繼承、遺贈登記要件和標準的審核能力。目前，上海市登記機構已與公證機構建立起常態(tài)化培訓機制和日常疑難問題研討交流模式，以促進不動產登記業(yè)務更加規(guī)范化、標準化。

二是政府購買公證服務協助開展登記審查。上海市于2017年開始嘗試通過政府購買服務的方式引入公證資源，協助登記機構承擔審查任務。將法律關系較為復雜、材料不夠規(guī)范、審查難度較大的繼承、遺贈案件，交由公證機構調查并出具相應公證文書。各登記中心根據每年財政預算，將一定比例的疑難復雜繼承登記案件納入政府購買服務范圍，所需經費由不動產登記機構從政府專項經費中列支，統(tǒng)籌安排用于支付相應的公證費用，切實減輕了登記人員的工作壓力。

（三）推行部分事項告知承諾制

由于歷史久遠、地域風俗等客觀因素的存在，“取證難”一直是非公證繼承登記中群眾反映的難點問題之一。為持續(xù)推進“減證便民”，切實解決不動產繼承登記“辦證難”問題，2022年1月10日，上海市自然資源確權登記局印發(fā)了《上海市不動產登記領域證明事項告知承諾制實施方案》，在辦理不動產登記事務時，針對四類證明事項中的部分情況實行告知承諾制。其中，對于未經公證不動產繼承（遺贈）轉移登記中，被繼承人去世多年，死亡庫無法查證相關當事人死亡情況，且被繼承人死亡年齡為90 歲以上的情形，登記申請人可以提交書面承諾來替代被繼承人父母的死亡證明。實行事先承諾、事后監(jiān)管，大大增進了不動產登記的便利度。

（四）開展遺產管理人協助申請制度

此次《民法典》創(chuàng)設了遺產管理制度，就是為了保障遺產公平有序的分配，且遺產管理人可以適用于法定繼承、遺贈、無人繼承遺產等所有情形。根據《民法典》第一千一百四十七條的規(guī)定，遺產管理人應當履行的具體職責有按照遺囑或者法律規(guī)定分割遺產，實施與管理遺產有關的其他必要行為。這一規(guī)定為遺產管理人協助繼承人辦理繼承登記提供了可行性和便捷性。2022年8月26日，上海市自然資源確權登記局印發(fā)了《未提交公證文書或者生效法律文書及遺產管理人辦理繼承、受遺贈轉移登記的試行規(guī)則》，探索將遺產管理人制度引入不動產非公證繼承登記中，充分發(fā)揮遺產管理人的職能。該規(guī)則明確了遺產管理人的選任材料和確認程序，對遺產管理人協助繼承人辦理登記的，簡化辦理程序，讓群眾辦理非公證繼承更加便利。

（五）構建不動產失信信息管理機制

告知承諾制、遺產管理人制等制度的推行，雖然給群眾帶來了極大的便利，但也可能存在虛假承諾等不法行為，對于登記機構來說隱藏著巨大的訴訟風險。因此，有必要構建失信監(jiān)管屏障，維護好不動產登記秩序和安全。2019年上海出臺了《上海市不動產登記失信信息管理辦法》，從失信行為界定、失信行為人范圍、信息歸集、信息披露、信息異議和修復、聯合懲戒等方面對不動產登記失信信息管理機制作了全面規(guī)定，填補了不動產登記領域信用建設管理的空白。該辦法明確了七類失信行為，包括提供虛假材料申請登記，采用欺騙手段申請查詢、復制登記資料，泄露登記資料，污損登記資料等。根據行為造成后果的嚴重程度，將失信行為劃分為一般失信和嚴重失信兩個等級，并建立了兩級懲戒機制。

一般失信行為+一般懲戒。對于未造成嚴重后果，被認定為一般失信的行為，登記機構不上報至全市公共信用信息平臺，僅記錄在登記系統(tǒng)內部失信信息庫中，設立內部失信提醒，提示工作人員今后在辦理涉及該處不動產相關登記業(yè)務時要嚴格謹慎核查。失信人申請辦理登記業(yè)務時，僅可通過人工受理方式開展，不可享受網上申請、綠色通道、告知承諾等便民利民措施。

嚴重失信行為+聯合懲戒。對于已造成嚴重后果的失信行為，如引起行政復議、行政訴訟或民事訴訟，違反治安管理或觸犯刑法等，應當認定其為嚴重失信行為。嚴重失信行為必須記錄在不動產登記內部失信信息庫中，而且需上報至全市公共信用信息平臺以納入失信聯合懲戒范圍。依托全市公共信用信息平臺，上海市自然資源確權登記局與市網信辦、市公務員局、市稅務局、公市積金中心、市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會等多部門和單位簽署聯合懲戒合作備忘錄，構建跨部門、跨領域的“一處失信、處處受限”的聯合懲戒平臺。合作部門和單位從公共信用信息系統(tǒng)中獲取失信行為人信息，按照備忘錄的規(guī)定執(zhí)行或協助執(zhí)行懲戒措施，通過內外聯動監(jiān)管，限制失信人參與競拍土地、享受稅收優(yōu)惠、金融信貸、購買經濟適用房、承租廉租房和公租房、招錄為公務員或事業(yè)單位人員等行為。

（六）購買不動產登記責任保險

雖然上海是全國率先實施不動產登記信用信息管理的地方之一，但由于登記機構本身的制約和懲戒手段有限，巨大的利益驅使和不足為懼的違法成本仍然吸引不少人心存僥幸而制假造假，導致登記機構仍面臨巨大的賠償風險。2021年7月1日上海市自然資源確權登記局與中國平安財產保險股份有限公司上海分公司簽約，實施不動產登記責任保險制度：“在保險期間及追溯期內，全市不動產登記機構及其工作人員在辦理登記業(yè)務過程中因過錯、疏忽、過失等行為導致登記錯誤，造成權利人、利害關系人或第三人的損失，依法應由不動產登記機構承擔的經濟賠償責任，由保險公司負責賠償?！边@意味著上海為全市各登記機構和每一位登記人員購買了一份職業(yè)責任保險，不僅可進一步強化對登記權利人合法權益的保障，也有助于降低不動產登記工作人員的履職風險。

自不動產統(tǒng)一登記以來，面對“放管服”改革以及“減證便民”的新要求，上海大膽實踐了一系列創(chuàng)新措施，實實在在解決了群眾非公證繼承登記的辦證難題。上海將繼續(xù)探索前行，進一步拓展非公證繼承登記服務外延，切實優(yōu)化群眾辦證體驗。