羅振武

摘要：探索新形勢下加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政補(bǔ)助資金監(jiān)督管理的路徑，有利于提升財(cái)政補(bǔ)助資金使用效益，保障社員合法權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)主體實(shí)質(zhì)不明、監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高是當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政補(bǔ)助資金監(jiān)督管理面臨的困境，進(jìn)而提出健全行業(yè)退出、部門聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化事前、事中、事后全流程監(jiān)督管理，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民 專業(yè)合作社 財(cái)政資金 監(jiān)督管理

一、引言

隨著財(cái)政資金投向農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)設(shè)施條件得以改善，發(fā)展能力、市場競爭力得以增強(qiáng)，有效促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社帶動(dòng)成員增收、輻射非成員數(shù)量增長、就業(yè)崗位增加。在財(cái)政資金使用過程中，進(jìn)一步提升財(cái)政補(bǔ)助資金使用效益，保障社員合法權(quán)益，有賴于財(cái)政補(bǔ)助資金監(jiān)督管理的加強(qiáng)。2021年底，財(cái)政部印發(fā)《農(nóng)民專業(yè)合作社會(huì)計(jì)制度》（以下簡稱《會(huì)計(jì)制度》），在規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理秩序和財(cái)務(wù)行為上具有里程碑意義。《會(huì)計(jì)制度》的出臺(tái)為農(nóng)民專業(yè)合作社開展經(jīng)營管理活動(dòng)，記錄經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)提供了基本遵循，能更好地發(fā)揮會(huì)計(jì)的核算和監(jiān)督職能，反映農(nóng)民專業(yè)合作社資產(chǎn)負(fù)債以及盈余的情況，也為加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政補(bǔ)助資金監(jiān)督管理創(chuàng)造了有利條件。

二、監(jiān)督管理存在的困境

（一）經(jīng)濟(jì)主體實(shí)質(zhì)不明，尚需辨識(shí)

不規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社可以劃分為無合作無運(yùn)營的空殼合作社、無實(shí)質(zhì)合作的“一人”合作社、無農(nóng)民主體的企業(yè)型合作社、主體不明的多軌制合作社、服務(wù)范圍超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的合作社。不規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社在形式上合法，但主管部門和財(cái)政部門收到項(xiàng)目申請或資金申請后，難以從有限的申報(bào)資料中判斷其實(shí)質(zhì)，給財(cái)政資金安全帶來隱患，容易導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)助資金明珠暗投。從源頭上來看，需要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展，采取有力抓手辨識(shí)農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)，規(guī)避“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，避免財(cái)政補(bǔ)助資金錯(cuò)配。

（二）監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，管理主體尚需明確

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”，但尚未明確具體的管理主體。由于市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)、供銷合作社等部門都有針對農(nóng)民專業(yè)合作社的各類扶持項(xiàng)目，農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營所需獲得的食品質(zhì)量認(rèn)證、品牌商標(biāo)認(rèn)證、有機(jī)食品認(rèn)證等各類認(rèn)證也牽涉不同部門，使農(nóng)民專業(yè)合作社需要對接的業(yè)務(wù)主管部門紛繁復(fù)雜。管理主體不明，多頭管理，給農(nóng)民專業(yè)合作社日常經(jīng)營帶來不便，也容易造成管理漏洞，導(dǎo)致一些農(nóng)民專業(yè)合作社鉆政策空子，套取國家項(xiàng)目資金，難以發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)助資金的效益。

（三）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，財(cái)務(wù)管理尚需規(guī)范

農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理問題主要表現(xiàn)在財(cái)務(wù)制度不健全、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、營運(yùn)管理能力差等方面。一些農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)控制度缺失，沒有設(shè)置財(cái)務(wù)管理部門，也沒有聘請專業(yè)會(huì)計(jì)人員，以作“流水賬”為主，財(cái)務(wù)管理“一支筆”而缺乏民主理財(cái)意識(shí)；白條入賬、手續(xù)不全、要素不齊導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社會(huì)計(jì)核算質(zhì)量差，生產(chǎn)、銷售及盈余管理未按照要求核算導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真嚴(yán)重，資產(chǎn)管理制度不完善、產(chǎn)權(quán)劃分不明確及對外投資失利導(dǎo)致營運(yùn)管理效果不理想?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》中明確規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算”，因此需要加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理制度化和規(guī)范化。

三、強(qiáng)化監(jiān)督管理的路徑

（一）建立健全機(jī)制，進(jìn)一步扎牢制度籠子

1.健全退出機(jī)制，規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序

農(nóng)民專業(yè)合作社的準(zhǔn)入門檻低、數(shù)量龐大，實(shí)際具備生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)民專業(yè)合作社占比不高，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏霓r(nóng)民專業(yè)合作社更是少有，農(nóng)民專業(yè)合作社在一定程度上成為具有優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源的農(nóng)民獲取利益的平臺(tái)。同時(shí)，缺乏有效的退出機(jī)制導(dǎo)致不規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的存在。尤其是空殼社問題給農(nóng)民專業(yè)合作社的健康可持續(xù)發(fā)展帶來了不良影響，損害了農(nóng)民專業(yè)合作社的整體社會(huì)信譽(yù)，侵占了正常經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資源，增加了行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確農(nóng)民專業(yè)合作社的主管部門，由主管部門進(jìn)行分類管理，指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社有序發(fā)展，引導(dǎo)低效農(nóng)民專業(yè)合作社合并、解散。其次，應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)務(wù)信息判斷經(jīng)營活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間，督促其每年向市場監(jiān)督管理部門報(bào)送合法的會(huì)計(jì)報(bào)表，而不是簡單地填報(bào)經(jīng)營數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@樣填報(bào)的經(jīng)營數(shù)據(jù)存在較大的隨意性。連續(xù)兩年未按要求報(bào)送或報(bào)送的會(huì)計(jì)報(bào)表無法反映其經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)吊銷營業(yè)執(zhí)照，有效引導(dǎo)不規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社退出行業(yè)，降低監(jiān)督的成本和難度。

2.健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建監(jiān)督管理體系

財(cái)政補(bǔ)助資金從申請到撥付使用涉及的部門不止一個(gè)，需要部門之間加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，形成全覆蓋、多渠道、多層次的監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督的效率。全覆蓋是從監(jiān)督的覆蓋面來講，農(nóng)民專業(yè)合作社享受的財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)當(dāng)全部納入監(jiān)督范圍，確保監(jiān)督無死角，財(cái)政補(bǔ)助資金在陽光下運(yùn)行；多渠道是從監(jiān)督的方式來講，不僅要加強(qiáng)職能部門的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)、市民熱線、村級(jí)舉報(bào)箱等方式豐富監(jiān)督手段；多層次是從監(jiān)督的體系來講，建立主管部門、財(cái)政部門、鎮(zhèn)、村“四位一體”的監(jiān)督模式，主管部門從整體上監(jiān)督農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)行和業(yè)務(wù)發(fā)展，財(cái)政部門發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督主導(dǎo)作用，依據(jù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律監(jiān)督財(cái)政補(bǔ)助資金的使用是否規(guī)范，鎮(zhèn)、村則充分發(fā)揮一線優(yōu)勢，及時(shí)掌握農(nóng)民專業(yè)合作社的真實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，加大巡查檢查力度，有效識(shí)別不規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社，形成部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的強(qiáng)大合力。

3.健全指導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化持續(xù)經(jīng)營能力

財(cái)政補(bǔ)助資金撥付至農(nóng)民專業(yè)合作社后，其擁有在規(guī)定用途上自主支配資金的權(quán)利，農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)能力大小關(guān)乎財(cái)政資金安全。行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)制度，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?、氣候條件、區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助資金，讓財(cái)政資金跟著優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金效益。幫助農(nóng)民專業(yè)合作社提升經(jīng)營能力和業(yè)務(wù)水平，著力打造一批示范農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，避免農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)或出現(xiàn)更多的空殼社。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)健全財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作，加大財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)力度，開設(shè)農(nóng)民專業(yè)合作社會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度解讀等課程，提高農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)能力。未按要求建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期整改。要重視檢查財(cái)務(wù)管理制度的落實(shí)情況，如發(fā)現(xiàn)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為，應(yīng)當(dāng)交由職權(quán)部門依法查處，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)能力提升與監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化雙促雙贏。

（二）關(guān)注資金流向，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督管理

1.強(qiáng)化事前監(jiān)督，嚴(yán)格資金申報(bào)

嚴(yán)格審核申報(bào)資料。主管部門要對照有關(guān)資金管理文件，列出資金申報(bào)所需資料的清單，指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社逐一準(zhǔn)備，審核資料的完整性，實(shí)地抽查資料記載事項(xiàng)驗(yàn)證其真實(shí)性，同時(shí)征求農(nóng)民專業(yè)合作社所在村委會(huì)意見，牢牢守住第一道關(guān)口。建立資金管理臺(tái)賬。由財(cái)政部門會(huì)同主管部門，分片區(qū)、分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營規(guī)模建立下達(dá)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助資金臺(tái)賬，某一地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社申請財(cái)政補(bǔ)助資金的總量和增速與該地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和增速不相符的，要進(jìn)一步查明原因后再予申報(bào)。充分利用財(cái)務(wù)信息。將農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)務(wù)報(bào)表和納稅信息作為申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助資金的重要依據(jù)，從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系上判斷農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營狀況，建立健全財(cái)政補(bǔ)助資金與農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)效益、稅收貢獻(xiàn)、帶貧減貧掛鉤的機(jī)制，確保財(cái)政補(bǔ)助資金花在刀刃上。

2.強(qiáng)化事中監(jiān)督，規(guī)范資金使用

注重資金使用效益。農(nóng)民專業(yè)合作社主要負(fù)責(zé)人需自覺提升合規(guī)意識(shí)，把全體成員利益擺在首位，在政策允許范圍內(nèi)使用財(cái)政補(bǔ)助資金，并作為專項(xiàng)基金處理，依法平均量化到每個(gè)成員，計(jì)入成員賬戶。規(guī)范資金撥付流程。財(cái)政部門依據(jù)主管部門提出的資金使用計(jì)劃或方案下達(dá)指標(biāo)，主管部門在申請用款計(jì)劃和撥付資金到農(nóng)民專業(yè)合作社時(shí)，要注意防范操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，核實(shí)項(xiàng)目及資產(chǎn)購建前、中、后的影像資料，審查農(nóng)民專業(yè)合作社的賬務(wù)往來，采用國庫集中支付方式據(jù)實(shí)核撥資金。加大現(xiàn)場檢查力度。針對存疑的項(xiàng)目不定期前往項(xiàng)目現(xiàn)場查看項(xiàng)目進(jìn)展，依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度撥付款項(xiàng)，效益不佳項(xiàng)目應(yīng)停止繼續(xù)扶持。特別關(guān)注不需主管部門驗(yàn)收的項(xiàng)目，資金直接撥付至農(nóng)民專業(yè)合作社后，應(yīng)當(dāng)加大事后監(jiān)督的力度。

3.強(qiáng)化事后監(jiān)督，避免資金浪費(fèi)

開展資金績效評價(jià)。樹立花錢必問效的理念，由財(cái)政部門牽頭聘請第三方對限額以上資金開展績效評價(jià)，并加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果運(yùn)用。依規(guī)追回違規(guī)使用的資金，加大績效評價(jià)結(jié)果好的農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度。推進(jìn)資源資產(chǎn)整合。2022年7月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)制度》（以下簡稱《財(cái)務(wù)制度》），有利于進(jìn)一步明晰社員產(chǎn)權(quán)，從而在推進(jìn)資源資產(chǎn)整合過程中不易損害社員利益。引導(dǎo)業(yè)務(wù)類型相似的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行合并或成立聯(lián)合社，可以有效避免同業(yè)惡性競爭，實(shí)現(xiàn)互助互惠，做大農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模、提高農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量，使有限的財(cái)政補(bǔ)助資金最大限度發(fā)揮作用。監(jiān)督財(cái)產(chǎn)處置行為。農(nóng)民專業(yè)合作社在日常經(jīng)營管理活動(dòng)中，要加強(qiáng)與財(cái)政補(bǔ)助資金有關(guān)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，避免集體財(cái)產(chǎn)流失?！敦?cái)務(wù)制度》中明確了資產(chǎn)及運(yùn)營管理的要求，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)不折不扣執(zhí)行。同時(shí)，按照《農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算時(shí)接受國家財(cái)政直接補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)處置暫行辦法》中明確的兩類劃轉(zhuǎn)去向處置財(cái)產(chǎn)。

（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，推動(dòng)會(huì)計(jì)核算規(guī)范化

1.完善內(nèi)部控制制度，保障財(cái)經(jīng)制度落實(shí)

通過健全管理制度來提升會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性對于農(nóng)民專業(yè)合作社而言有著至關(guān)重要的價(jià)值和意義，會(huì)計(jì)核算規(guī)范化可以讓會(huì)計(jì)核算工作有據(jù)可依，給農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營決策提供參考，也有利于財(cái)政補(bǔ)助資金的監(jiān)管。農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)控制度，不折不扣落實(shí)《財(cái)務(wù)制度》要求，強(qiáng)化資金籌集及使用管理、資產(chǎn)及運(yùn)營管理、收入成本費(fèi)用管理、盈余及盈余分配管理。結(jié)合農(nóng)民專業(yè)合作社現(xiàn)實(shí)需求，細(xì)化貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、生物資產(chǎn)管理制度，規(guī)范操作流程，確保合規(guī)運(yùn)營。在條件允許的情況下，主動(dòng)公開會(huì)計(jì)報(bào)表信息，擴(kuò)大資金公開公示范圍，接受社員監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督。此外，在章程中明確使用財(cái)政補(bǔ)助資金支付項(xiàng)目款項(xiàng)前須提請多數(shù)社員審議同意，充分保護(hù)農(nóng)民專業(yè)合作社社員的合法權(quán)益，利用社員之間形成的相互制衡關(guān)系起到監(jiān)督作用，并將審議意見作為會(huì)計(jì)記賬的原始憑證。

2.合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，提升軟件硬件能力

對于條件成熟的農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或者配備全職會(huì)計(jì)人員。一方面，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展需求相適應(yīng)，可以是獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理部門，也可以是由內(nèi)部人員兼任，但必須符合不相容崗位相分離原則，至少保證出納和會(huì)計(jì)不由同一個(gè)人擔(dān)任，且需是全職人員，否則需要通過代理記賬機(jī)構(gòu)代理記賬。會(huì)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)定期參加繼續(xù)教育培訓(xùn)，關(guān)注國家新出臺(tái)的政策法規(guī)，及時(shí)更新業(yè)務(wù)知識(shí)，提升業(yè)務(wù)能力。另一方面，要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，以計(jì)算機(jī)代替手工記賬，使用財(cái)務(wù)軟件輔助記賬，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)管理數(shù)字化，減輕會(huì)計(jì)人員的工作量，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

3.實(shí)施委托代理記賬，彌補(bǔ)內(nèi)生動(dòng)力不足

根據(jù)《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》要求，沒有設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或者配備會(huì)計(jì)人員的單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《代理記賬管理辦法》的規(guī)定，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者持有代理記賬許可證書的代理記賬機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理記賬。由于農(nóng)民專業(yè)合作社具有獨(dú)立法人資格，必然是會(huì)計(jì)主體，應(yīng)當(dāng)按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和《會(huì)計(jì)制度》的要求記錄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，反映農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)營狀況和經(jīng)營成果。部分農(nóng)民專業(yè)合作社組織架構(gòu)簡單，沒有專設(shè)財(cái)務(wù)管理部門；加之規(guī)模相對較小，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是十分頻繁，聘請專職會(huì)計(jì)人員的高花費(fèi)與農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營收入不配比，不符合成本節(jié)約原則，因此既沒有財(cái)務(wù)管理部門也沒有聘請專職會(huì)計(jì)人員。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取委托代理記賬方式代理記賬。農(nóng)民專業(yè)合作社作為委托方，要保證所提供的原始憑證真實(shí)可靠，且應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)控制度確保原始憑證的完整性，受托代理記賬機(jī)構(gòu)必須仔細(xì)審核，共同確保會(huì)計(jì)核算規(guī)范化。

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（作者單位：瀏陽市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：李政