徐頑強，張 婷

(1.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454003)

1 政府與科技社團關(guān)系研究的理論變遷和論爭邏輯

關(guān)于政府與社會組織間關(guān)系，相關(guān)研究從“控制”與“調(diào)適”兩條路徑發(fā)展出了一批中國本土化理論[1]。分類控制和行政吸納社會[2]是控制路徑視角下的代表性觀點，嵌入型監(jiān)管[3]、嵌入與自治[4]等是極具中國本土特色的政社理論分析框架；調(diào)適路徑下行政吸納服務[5]、調(diào)適性合作[6]、浮動控制與分層嵌入[7]等觀點的提出，表明我國政府對社會組織的控制逐漸轉(zhuǎn)向柔性與隱性，社會組織在獨立性與自主性成長過程中以一種積極的姿態(tài)嵌入不同層級社會治理場域中。科技社團作為兼具社會組織屬性和科學屬性、匯聚科學共同體與學術(shù)共同體特點的社會組織形態(tài)[8]，由不同性質(zhì)、不同工作單位的相同或相近及交叉學科、專業(yè)或行業(yè)的科技工作者自愿組成，致力于從事科研活動、營造科技氛圍、促進科技創(chuàng)新[9]，在決策咨詢、學術(shù)交流、科技評價、創(chuàng)新引領(lǐng)等方面具有重要作用。在建設科技強國、打造國家創(chuàng)新體系的時代背景下，政府與科技社團間關(guān)系既遵循控制與調(diào)適路徑下政社關(guān)系的發(fā)展勢態(tài)，也展現(xiàn)出其獨特的關(guān)系形態(tài)。一方面，科技社團作為社會組織的一種獨特形態(tài)，逐步承接政府職能轉(zhuǎn)移中的科技評估、技術(shù)標準研制、國家科技獎勵推薦等科技類社會化公共服務職能，成為推進創(chuàng)新型國家建設的重要力量[10]；另一方面，科技社團憑借其獨特的人才智力優(yōu)勢、資源整合與知識構(gòu)建能力優(yōu)勢，已成為我國實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要平臺[11]，對科技體制改革與國家創(chuàng)新體系建設具有重要意義。雖然我國科技社團的科技服務能力整體偏弱[12]，且在成長過程中對資源獲取具有極強的行政依附色彩和路徑依賴性，政府對科技社團的治理也存在缺位、越位和錯位等多重問題[13]，但總體而言，當前我國政府與科技社團間關(guān)系是在政府引導與管理下科技社團參與政府治理工作的合作關(guān)系[14]。

對政府與科技社團關(guān)系的流派變遷和研究現(xiàn)狀進行梳理后可知，當前有關(guān)政府與科技社團間關(guān)系的研究已形成一定理論體系，但仍存在待完善的空間。首先，理論研究大多圍繞固定時間段內(nèi)的關(guān)鍵事件或單一案例展開靜態(tài)描述而呈現(xiàn)出碎片化特征，缺乏對不同歷史時期與不同制度的多樣性考量；其次，突破傳統(tǒng)框架探索更具概括性、更具中國特色和更具超前視野的新理論，所得研究結(jié)果常常伴隨較高的偶然性；最后，無論是立足于國家與社會、公民社會與法團主義宏觀視野下的結(jié)構(gòu)派爭論，還是對政府與科技社團關(guān)系發(fā)展中微觀行動策略的探討，在范式轉(zhuǎn)型過程中都缺乏有力的研究視角而面臨科爾曼的理性選擇難題。

科技社團作為黨和政府組織與團結(jié)廣大科技工作者的基礎(chǔ)性載體，在推動科技創(chuàng)新人才隊伍體系化、協(xié)同化、建制化，促進科學知識的創(chuàng)造、流動與使用，深化行政管理體制改革等方面發(fā)揮著多重功能。然而，長期以來我國科技社團的生存與發(fā)展表現(xiàn)出對政府極強的依賴性，在建設科技強國的時代背景下，這種非均衡的關(guān)系特征遭遇了政府科技類社會化公共服務職能轉(zhuǎn)移難、多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)代科技創(chuàng)新體制形成難、科技治理體系中基本矛盾緩解難等一系列影響科技創(chuàng)新體系現(xiàn)代化建設的問題。要回應這些問題，顯然不能以碎片化的理論樣態(tài)、偶然性的研究結(jié)果作為研究政府與科技社團間關(guān)系的支撐。中國政社關(guān)系的動態(tài)性、多元性與開放性，決定了對政府與科技社團關(guān)系的完整描繪必須置于不同階段不同時期的動態(tài)演變過程中。科技社團政策是政府調(diào)控科技社團發(fā)展方向的正式規(guī)則，對其生產(chǎn)過程與交替機理進行深入分析是理解政府與科技社團關(guān)系變遷的重要途徑。間斷均衡理論基于時間序列與政策變遷分布對公共政策過程中出現(xiàn)的間斷與均衡現(xiàn)象加以描述，是關(guān)于公共政策過程的重要理論之一?；诖?，本文運用間斷均衡理論對新中國成立以來科技社團政策變遷過程加以考察，驗證科技社團政策間斷均衡的非線性特征，并試圖挖掘我國政府與科技社團關(guān)系變遷的動力機制。

2 間斷均衡模型的解釋空間與應用

20世紀90年代，美國學者Frank R Baumgartner等[15]以政策議程設定理論為出發(fā)點，結(jié)合政策圖景和政策場域的互動，深入探討了歷史進程中長時期穩(wěn)定、突然性劇變的政策變遷現(xiàn)象，由此提出了間斷均衡理論(Punctuated-Equilibrium Theory，PET)。間斷均衡理論認為，政策過程由政策在短期內(nèi)突然性巨變的間斷狀態(tài)與政策在長期內(nèi)漸進式線性變遷的均衡狀態(tài)這兩種基本樣態(tài)組成。政治制度和政策圖景構(gòu)成間斷均衡理論的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，由不同機構(gòu)和決策規(guī)則構(gòu)成的政治制度為政策行動提供了活動空間，而事關(guān)一個政策如何被討論與理解的政策圖景則構(gòu)成政策行動的觀念結(jié)構(gòu)，政治制度與政策圖景之間的互動既可能成為推動政策議程設立、促進政策變遷的激勵性因素，也可能因為兩者之間的“摩擦”而成為政策議程進入和政策變遷的阻滯因素。除政治制度與政策圖景外，政策場域與政策壟斷也被認為是影響政策間斷狀態(tài)與政策均衡狀態(tài)切換的關(guān)鍵因素。政策場域是一個涵蓋行動者資源、偏好與互動等變量的政治議定結(jié)構(gòu)，政策場域的改變受政策圖景轉(zhuǎn)換、內(nèi)部主體分歧與新主體介入等因素影響。當某個政策問題被多個主體討論與決策時，認為該政策場域具有包容性特征。政策壟斷一般在正面的政策圖景和封閉的政策場域狀態(tài)下形成，包含穩(wěn)定的決策與制度結(jié)構(gòu)及政策漸進式變遷的動力機制，通常用來描述公共政策長期、穩(wěn)定、漸進變遷的狀態(tài)。

在間斷均衡理論的經(jīng)典模型中，政策議程中反對者的進入、政策企業(yè)家的游說、公民與社會團體的行動構(gòu)成引起政策圖景變化、改變政策場域的關(guān)鍵要素。政策議程中反對者的進入是指在一個相對開放與包容的政策場域中，個體或組織試圖通過自身行動將其所持有的負面政策圖景嵌入到政策議程中；政策企業(yè)家游說是指擁有政治、經(jīng)濟和社會資源的政策企業(yè)家嘗試以這些資源作為參與政策變革的資本，預期新的政策能夠為其贏得物質(zhì)資源或非物質(zhì)利益；公民與社會團體的行動彰顯政策過程中社會力量的影響力，公民個體利用大眾傳媒或社會團體通過制造輿論壓力使其政治主張被納入正式政策議程。政策場域在這些因素的影響下發(fā)生改變，進一步推動政府立場發(fā)生變化，最終形成政策壟斷或原有政策均衡狀態(tài)被打破的現(xiàn)象，由此引發(fā)政策間斷(見圖1)[16]。

圖1 政策間斷均衡變遷過程[19]Fig.1 Change process of policy punctuated-equilibrium

隨著間斷均衡理論適用領(lǐng)域的不斷擴張，國內(nèi)學者研究證實了間斷均衡理論在中國公共政策變遷領(lǐng)域應用的解釋力。但誘發(fā)政策場域變化的因素存在一定差異，如作為議定場所的黨中央和國務院決策被認為是影響我國計劃生育政策變遷的決定性因素[17]，公民的反應是影響我國地方出租車政策議程設置與政策形成的關(guān)鍵變量。焦點事件爆發(fā)、地方政府創(chuàng)新和社會組織倡導，被認為是間斷均衡理論視角下改變政策場域進而影響我國政社關(guān)系變遷的基礎(chǔ)變量[17]。然而，科技社團作為科技創(chuàng)新時代的重要參與主體，在新中國成立后的70余年間，其與政府關(guān)系的調(diào)整和波動是否存在有別于其它類型社會組織的獨特性？政府與科技社團之間關(guān)系的波動和調(diào)試是否同樣能夠用間斷均衡理論加以解釋？我國政府與科技社團關(guān)系變遷的內(nèi)在機理或影響因素又是什么？對這些問題的回答是對間斷均衡理論在我國科技社團政策領(lǐng)域適用性的檢驗，也是在公共政策視角下對我國政府與科技社團關(guān)系變遷的新解讀。

3 新中國成立以來我國政府與科技社團關(guān)系演變的間斷均衡性

對新中國成立以來與科技社團相關(guān)的107條政策文本進行梳理，發(fā)現(xiàn)科技社團政策具有均衡與間斷交替推進的特征。基于政策工具、政策工具設置和政策目標的改變，依據(jù)科技社團相關(guān)政策演變階段，將新中國成立以來我國政府與科技社團關(guān)系演變圖譜劃分為6個間斷均衡期，如圖2所示。

圖2 新中國成立以來我國政府與科技社團關(guān)系演變的間斷均衡性圖譜Fig.2 Punctuated-equilibrium map of the evolution of the relationship between government and sci-tech association since the founding of P.R.C

3.1 探索均衡期：社會團體管理制度初步確立下的政策均衡(1949-1966年)

政策起始階段是研究政策變遷的起點，在間斷均衡理論中一般確定為政策發(fā)展的探索均衡期[18]。新中國成立前，我國民間長期活躍著大量行業(yè)協(xié)會、慈善組織、學術(shù)組織等多種形式的社會團體。新中國成立后，1950年我國發(fā)布《社會團體登記暫行辦法》，規(guī)定社會團體實行分級分類的登記管理制度，同時對各地社會團體開始清理遺留并開展組織創(chuàng)建工作。我國科技社團正是誕生于該背景之下，1958年發(fā)布《關(guān)于建立“中華人民共和國科學技術(shù)協(xié)會”的決議》，這是我國科技社團成立的開端，此后各地區(qū)各領(lǐng)域科技社團紛紛建立，全國性科技社團總數(shù)從中國科協(xié)成立前的35個增加至1965年底的53個。但針對官辦與民辦性質(zhì)的科技社團，政府部門認可程度不同、合作水平不同[19]。此后，我國科技社團的工作內(nèi)容逐步聚焦于提高會員的思想政治覺悟、組織學術(shù)交流、開展科學普及、辦好學術(shù)期刊等方面[20]。全國各地的科技社團在有了統(tǒng)一行動準則后逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路，在國家發(fā)展格局中初步確立了發(fā)展方向。

雖然這一時期我國科技社團擁有了正式身份并制定了相關(guān)運行規(guī)則，但是，新中國成立初期我國公共決策體制具有較強的封閉性，政治議定結(jié)構(gòu)缺乏多元性，政策壟斷在一元化的政策子系統(tǒng)內(nèi)普遍存在。其中，政府對官辦科技社團采取信任的制度吸納態(tài)度，民辦科技社團則被策略性地忽視，這種“身份信任”的政策圖景在科技社團成長與發(fā)展過程中被不斷貫徹和強化，成為科技社團官民二元發(fā)展格局的觀念根基[17]。

3.2 強勢間斷期：“全能主義”政治圖景下的強勢間斷(1967-1977年)

科技社團政策在“文革”十年的動態(tài)變遷是由政策圖景與政策場域之間的互動觸發(fā)的。在“文革”十年這一特殊的政策場域下，社會團體登記管理工作由于分管社團事務的國家行政部門的撤銷而陷入徹底癱瘓狀態(tài)，科技社團發(fā)展在這一時段內(nèi)基本處于停滯狀態(tài)。廣大科技工作者被污蔑為“修正主義與資本主義的復辟基礎(chǔ)”，被扣上“修正主義分子”的帽子，身心遭受極大摧殘。而科協(xié)及其所屬學會被污蔑為“資產(chǎn)階級世襲領(lǐng)地”“封資修大雜燴”，被迫停止各項業(yè)務活動。雖然部分科技社團成員在這個時期仍堅持“沒有學會的學會活動”，且“文革”后期周恩來、鄧小平等國家領(lǐng)導人采取了一系列保護科技發(fā)展和科技工作者的措施，但科技社團仍籠罩在被打壓的氛圍中。舊的政策場域被打破，形成新的政策場域。縱觀此階段，科技社團政策決策體制的封閉性使得政策子系統(tǒng)形成政策壟斷，促使科技社團政策進入強勢間斷期。

3.3 弱勢間斷期：改革開放背景下的弱勢間斷(1978-1988年)

1978年改革開放的新紀元開啟，具有社團管理職能的中華人民共和國民政部在這一年正式組建，科技社團開始進入恢復發(fā)展期，科普協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)研究會等科技社團積極參與到改革早期的實踐活動中[21]。同年，國家提出“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，我國科技事業(yè)迎來了發(fā)展的春天。1979年在中央的支持下，中國科協(xié)及有關(guān)部門推動成立了25家新的全國性科技社團。1980年，《中國科學技術(shù)協(xié)會章程》中首次明確了社會主義制度下科技社團的性質(zhì)、地位、作用與任務，科技社團發(fā)展工作開始走向開拓創(chuàng)新的新階段。1981年全國性科技社團總數(shù)已增加至1965年的兩倍，達到106個。1985年中共中央發(fā)布《關(guān)于科學技術(shù)體制改革的決定》，在運行機制、組織結(jié)構(gòu)、人事制度等方面規(guī)定了我國科學技術(shù)體制改革方向，科技領(lǐng)域的發(fā)展活力逐步被激發(fā)。1988年民政部設立了專門負責社會組織和基金會登記管理事務的社團管理司，為我國社會組織的健康有序發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。

該階段科技社團與政府的關(guān)系以科技社團的主動參與為主，除傳統(tǒng)的學術(shù)交流、科學普及等工作外，科技社團的工作范疇開始涉及科技咨詢論證、職稱評定、成果鑒定等專業(yè)領(lǐng)域。此階段為“文革”后科技社團的恢復發(fā)展期，政策覆蓋面和完善度有待提高，相應的政策變動未出現(xiàn)突發(fā)式間斷，科技社團政策在整個國家宏觀政策體系中處于弱勢間斷狀態(tài)。

3.4 探索均衡期：監(jiān)管與整頓背景下的探索均衡(1989-1999年)

1989年國務院發(fā)布《社會團體登記管理條例》，規(guī)定社會團體受業(yè)務主管部門和登記受理機關(guān)的雙重約束，初步確立了我國社會團體“雙重負責、分級管理”的登記管理體制。1998年頒布新的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了我國社會組織的“雙重管理體制”?？萍忌鐖F發(fā)展在雙重管理體制下受到一定影響，部分社團由于找不到業(yè)務主管單位而被迫解散。但總體而言，我國科技社團大多具有較濃厚的官方色彩，“整頓”的浪潮并未使科技社團數(shù)量大幅下降。1995年《關(guān)于加速科學技術(shù)進步的決定》中明確提出實施“科教興國”戰(zhàn)略?？萍紕?chuàng)新的理念也在中共十四大、全國科技大會和全國技術(shù)創(chuàng)新大會等多個場合提及，在雙重管理體制下科技社團的地位有一定提升。

在這一階段，我國社會組織的雙重管理體制正式形成，科技社團實行自治的自由度大大降低。由于在人、財、物資源上對所掛靠政府部門和事業(yè)單位的過度依賴，科技社團獨立開展工作、提升自身能力的空間有限。政策制度與政策圖景呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的狀態(tài)，雖有探索性嘗試，但科技社團政策未出現(xiàn)明顯波動，基本處于探索均衡期。

3.5 發(fā)展均衡期：培育與監(jiān)管背景下的發(fā)展均衡(2000-2011年)

這一階段，國際形勢的變化與國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展促使我國政府從全能型、管控型逐步向服務型、管理型轉(zhuǎn)變，政府職能定位逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺娀鐣芾砼c公共服務。2004年發(fā)布的《基金會管理條例》以及1998年發(fā)布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，構(gòu)成我國科技社團管理工作的三大基本規(guī)章制度。黨的十六屆六中全會對社會組織提出“培育與監(jiān)管”的雙重目標，確立了科技社團“放管結(jié)合”的政策圖景。2005年國家提出建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略方針；《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中強調(diào)，要動員全黨全社會的力量建設創(chuàng)新型國家；黨的十七大將建設創(chuàng)新型國家確立為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的首要途徑。在這一時代背景下，我國科技社團積極主動開展改革與創(chuàng)新發(fā)展試點工作，致力于在適應社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上對組織體制、管理模式等開展具有中國特色的改革，同時，培育一批示范性科技社團，引領(lǐng)和推動各類學術(shù)性社會團體向自主、自立、自強、自律方向發(fā)展。2008年全國性和地方性科技社團共完成技術(shù)咨詢合同5 524項，舉辦技術(shù)貿(mào)易展覽363次，設立專項獎勵基金253個。

整體來看，在政府職能轉(zhuǎn)變與加快建設創(chuàng)新型國家的新階段，我國科技社團政策呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進、持續(xù)完善的態(tài)勢，政策圖景與政策場域均處于較為平穩(wěn)的狀態(tài)，未呈現(xiàn)出發(fā)生劇烈變遷的可能性。這一時期，政府對科技社團的注意力集中在提升科技創(chuàng)新能力和促進創(chuàng)新型國家建設等方面，科技社團政策變遷過程展現(xiàn)出發(fā)展均衡期的特征。

3.6 完善均衡期：賦權(quán)與增能背景下的完善均衡(2012年至今)

2012年，黨的十八大作出了實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署。數(shù)據(jù)顯示，2012年我國各級科協(xié)和兩級學會開展科技評價6 798項，科技人才評價12 238人。同年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》，明確提出要發(fā)揮科技社團在科技評價中的作用。2013年十八屆三中全會指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規(guī)定，科技類社會組織可以直接依法申請登記成立，這彰顯出其在社會治理中發(fā)揮作用的重要性。2015年中共中央與國務院聯(lián)合發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，各地科技社團開始與主辦、主管、聯(lián)系和掛靠的行政機關(guān)及其下屬單位脫鉤，同時，加強治理結(jié)構(gòu)與治理方式改革，提升科技社團的公共服務能力。2020年中國科協(xié)與民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步推動中國科協(xié)學會創(chuàng)新發(fā)展的意見》，強調(diào)我國科技社團要加大在全球科技治理中的參與力度，在促進科技與經(jīng)濟深度融合、建設專業(yè)科技創(chuàng)新智庫等方面發(fā)揮更積極的作用。

本階段科技社團政策呈現(xiàn)出“重點培育與優(yōu)先發(fā)展”“脫鉤”“科技治理”等強烈的新時代特征，且發(fā)布的政策數(shù)量呈逐步增長趨勢。可見，我國科技社團政策在快速發(fā)展過程中逐步走向完善均衡，政府對科技社團的培育與監(jiān)管注入了賦權(quán)和增能的因子。此外，創(chuàng)新型國家建設深入推進，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化等理念進入政策議程，亦進一步推動了科技社團政策創(chuàng)新。

通過對我國科技社團相關(guān)政策的梳理可知，科技社團政策變遷呈現(xiàn)出較為明顯的非線性化、不確定性與偶然性并存的間斷均衡性特征?？萍忌鐖F政策在政府與科技社團關(guān)系演變的不同均衡期和間斷期表現(xiàn)出一定差異性，政策方案亦不斷發(fā)生變化，政策場域、政策圖景與政策注意力分配成為影響科技社團政策變化的關(guān)鍵因素。

4 新中國成立以來政府與科技社團關(guān)系演變的內(nèi)在邏輯

我國政府與科技社團關(guān)系演變的不確定性為科技社團政策執(zhí)行及社團發(fā)展帶來了一定模糊性和脆弱性，考察間斷均衡性背后的驅(qū)動因素成為理解這種非線性特征的關(guān)鍵。在中國政策實踐語境下，有必要對西方公共政策背景下間斷均衡模型的影響因素進行調(diào)適性修正，調(diào)適修正后的中國科技社團政策演變內(nèi)在邏輯如圖3所示。中央政府決策的注意力分配、焦點事件沖擊和科技社團的策略性行動，是引起科技社團政策問題性質(zhì)轉(zhuǎn)變與政策圖景變化的主要因素。這3種因素的作用機制各有不同，其中，焦點事件的沖擊同時構(gòu)成政策場域變化的正反饋和負反饋機制，中央政府決策的注意力分配和科技社團的策略性行動主要發(fā)揮正反饋機制，推動政策變遷。政策場域變化是政府與科技社團關(guān)系變遷的前提，而政府對科技社團態(tài)度的變化往往導致政策目標和政策工具隨之改變，最終結(jié)果是既有政策壟斷被打破，形成政策間斷。

4.1 中央政府決策的注意力分配

注意力分配體現(xiàn)為組織在決策活動中的行為偏好，這種偏好在政策過程中表現(xiàn)為對某一特定議題的關(guān)注度和政策分配資源的多寡。新中國成立初期，解決人民群眾的基本生活需求是中央政府關(guān)注的要點，與國家經(jīng)濟建設和國防安全相比，對社會發(fā)展的重視程度沒有那么高。中央政府的工作重心在十一屆三中全會后發(fā)生轉(zhuǎn)移，提出“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的科學論斷，注意力逐步向科技領(lǐng)域傾斜，2000年以后與科技創(chuàng)新領(lǐng)域和科技社團相關(guān)的政策數(shù)量及發(fā)布頻次均有顯著提升。政治制度變革、政策圖景轉(zhuǎn)變等帶來中央政府決策情境的改變，在“科教興國”“科技創(chuàng)新”“創(chuàng)新型國家”等關(guān)涉科技發(fā)展與科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的推動下，中央政府的決策偏好和注意力分配引發(fā)政策選擇變化，科技社團政策問題逐步進入國家公共政策議程設置之中。

圖3 調(diào)適修正后的中國科技社團政策間斷均衡模型Fig.3 Adjusted and revised punctuated-equilibrium model of Chinese sci-tech association policy

科技社團的社會組織屬性在其與政府關(guān)系的演變中，同樣體現(xiàn)出強烈的中央政府決策注意力分配決定性質(zhì)。新中國成立初期分級分類社團管理制度初步確立，到“文革”時期發(fā)展停滯，再到改革開放初期迎來恢復發(fā)展期。1989年《社會團體登記管理條例》確立“雙重管理體制”之后，科技社團與政府的關(guān)系得以發(fā)展與完善。在不同時期，政府對科技社團采取監(jiān)管與整頓、培育與監(jiān)管、賦權(quán)與增能等差異化手段。雖然政府與科技社團的關(guān)系仍在政府引導和管理下的科技社團參與框架內(nèi)，但激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新社會治理體制和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化等理念的提出，均體現(xiàn)了中央政府在改革深化進程中注意力分配的變化，科技社團作為我國建設創(chuàng)新型國家、打造共建共治共享的社會治理格局的重要力量，越來越被中央政府所關(guān)注。

4.2 焦點事件沖擊

焦點事件是觸發(fā)公共政策變遷的重要機制，其對公共政策間斷式變遷的作用機理既可以體現(xiàn)為焦點事件造成政策圖景與政策場域在互動中發(fā)生“摩擦”，產(chǎn)生阻止政策議程進入的約束作用，也可以表現(xiàn)為焦點事件的發(fā)生使得政策議程設置中的“機會之窗”得以開啟[22]，進而產(chǎn)生激勵作用。在新中國成立至“文革”結(jié)束的20余年中，“文革”這一焦點事件成為影響科技社團政策變遷、政府與科技社團關(guān)系演變的關(guān)鍵。在“文革”背景下，政策場域進入封閉狀態(tài)，政策壟斷與強化得以發(fā)生。這一時期科技社團政策并非政府的關(guān)注要點，其政策間斷成為必然。而另一焦點事件“改革開放”，則是引發(fā)我國政策宏觀系統(tǒng)變化的關(guān)鍵。21世紀以來，中國加入世界貿(mào)易組織、創(chuàng)新型國家建設戰(zhàn)略的提出、國際科技競爭力的增強等因素將政府的注意力吸引至科技領(lǐng)域，政府對科技政策環(huán)境加以調(diào)整，推動政府與科技社團關(guān)系進入政府“公共政策議程設置”之中，促進科技社團政策變遷。

通過對新中國成立至今政府與科技社團關(guān)系變遷的回顧可以發(fā)現(xiàn)，政府對科技社團的整頓、監(jiān)管、培育、賦權(quán)與增能等都是在政府力量主導下發(fā)生的。另外，在政府與科技社團關(guān)系演變過程中，非典、汶川地震和新冠疫情爆發(fā)等重大突發(fā)公共事件也成為具有特殊社會性意義的焦點事件?？萍忌鐖F在科學普及、決策咨詢等方面具有專業(yè)優(yōu)勢，使其成為重大突發(fā)公共事件中彌補政府科技支撐不足、專業(yè)科技知識欠缺的重要主體。焦點事件的發(fā)生一定程度上塑造了特殊的中國公共政策語境，科技社團影響力指數(shù)的提升及社會積極輿論推動政策場域的開放，為科技社團相關(guān)問題進入政策議程奠定了基礎(chǔ)，促進科技社團政策變遷及政府與科技社團關(guān)系演變。

4.3 科技社團的策略性行動

改革開放以來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展和國家治理的深厚土壤促使地方政府主動調(diào)試自我角色，逐步發(fā)展出政府購買科技社團社會化公共服務的制度體系，并以控制式嵌入和支持式嵌入兩種方式與科技社團產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。但科技社團并非完全被動，其作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化時代背景下政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的積極推動者，在既有的國家制度安排下，通過主動參與政治協(xié)商，以策略性倡導的方式增強政府對科技社團活動的認知，以發(fā)揮《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對其提出的“協(xié)商民主”功能要求，達到調(diào)適政府與科技社團關(guān)系的目的。

2012年以來，中國創(chuàng)新型國家建設進入攻堅和深化階段，科技社團在國家創(chuàng)新體系中的作用逐步得到認可，該階段也是科技社團政策體系全面完善的時期。中國科協(xié)先后出臺了關(guān)于實施創(chuàng)新驅(qū)動助力工程、建設高水平科技創(chuàng)新智庫等方面文件，以發(fā)揮自身在創(chuàng)新型國家建設中的作用。2015年開始中國科協(xié)發(fā)布的多項文件中均釋放出其亦是自主創(chuàng)新主體的信號，打破傳統(tǒng)的“輔助角色”思維束縛，積極釋放其挺進科技創(chuàng)新主戰(zhàn)場的主體性角色信號。通過對自身職能定位從“輔助”到“主體”的轉(zhuǎn)換，科技社團為自身政策增添了民間色彩，并且試圖通過這些策略性行動吸引中央政府的注意力，推動科技社團政策變遷，促進科技社團與政府間形成良性互動關(guān)系，而這種自主性能動機制進一步促進包容性政策場域的形成。

5 研究結(jié)論

本文梳理新中國成立以來的科技社團政策沿革，對經(jīng)典的間斷均衡框架進行理論拓展，探求我國政府與科技社團關(guān)系的變遷規(guī)律，得到以下主要結(jié)論：

(1)我國政府與科技社團關(guān)系的演變在科技社團政策變遷過程中處于關(guān)鍵主導地位，科技社團政策議程的形成與政策變遷的契機往往發(fā)生在中央層面對科技社團的態(tài)度和發(fā)展傾向產(chǎn)生革新時。這意味著對政府與科技社團關(guān)系變遷的感知可以通過觀察科技社團政策調(diào)整情況而得到，而基于歷時性政策文本的觀察與分析相較于基于案例和事實的觀察而言，所得結(jié)論更直接、全面與準確。自新中國成立至今的70余年中，我國政府與科技社團關(guān)系演變大體經(jīng)歷了新中國成立初期的探索均衡期、“全能主義”政治圖景下的強勢間斷期、歷史轉(zhuǎn)折背景下的弱勢間斷期、監(jiān)管與整頓背景下的探索均衡期、培育與監(jiān)管背景下的發(fā)展均衡期、賦權(quán)與增能背景下的完善均衡期6個階段。中央政府對科技社團發(fā)展的注意力分配呈現(xiàn)日漸增強的趨勢，尤其在政府與科技社團關(guān)系演變的發(fā)展均衡期和完善均衡期，科技社團政策目標的調(diào)整為政府與科技社團的互動持續(xù)注入資源，科技社團通過承接政府職能實現(xiàn)其在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的增能。

(2)政策場域變化是我國政府與科技社團關(guān)系調(diào)整的前提，對政府與科技社團關(guān)系演變內(nèi)在機理的探討須借助對政策場域變化原因的分析。反對者進入政策議程、政策企業(yè)家游說、公民和社會團體行動是經(jīng)典間斷理論模型中引起政策場域變化的三大要素，但將誕生于西方語境下的政策理論應用于中國政策語境下時，需根據(jù)中國政府與科技社團關(guān)系的特殊性以及科技社團政策變遷的獨特性進行調(diào)適性修正。研究發(fā)現(xiàn)，中國科技社團政策場域變化受中央政府決策的注意力分配、焦點事件沖擊和科技社團策略性行動的共同影響。有研究指出，焦點事件和社會組織的主動參與會影響國家層面社會組織政策變遷，本研究進一步發(fā)現(xiàn)中央政府決策的注意力分配會引起政策場域變化，但相比于焦點事件作用的兩面性，中央政府決策的注意力分配和科技社團的策略性行動均發(fā)揮正反饋作用。因此，應當鼓勵中央政府提升對科技社團發(fā)展的關(guān)注度、支持科技社團的政治參與，構(gòu)建更具包容性的政策場域。

(3)政策場域的開發(fā)性和包容性是促進我國政府與科技社團關(guān)系走向良性發(fā)展軌道的重要因素，政策場域的開放性和包容性與政策議定主體的多元性成正比。因此，開放性的政策場域?qū)⒋蚱品忾]政策場域下政策議定主體單一的局面，降低政府與科技社團關(guān)系的路徑依賴性，促使政府與科技社團關(guān)系朝著更具協(xié)商性、民主性的狀態(tài)穩(wěn)定發(fā)展。黨的十八大以來，我國政府與科技社團關(guān)系的變遷已體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)移和賦能科技社團的趨勢，在科技政策制定與執(zhí)行過程中注重吸引科技社團等多元主體參與政策議程，盡管當前學界對政府與科技社團關(guān)系將達成共治的觀點仍持懷疑和審慎態(tài)度，但可以肯定的是，我國政府與科技社團關(guān)系將在探索均衡、發(fā)展均衡、完善均衡中持續(xù)向前邁進，科技社團在創(chuàng)新性國家建設和共建共治共享的社會治理格局中發(fā)揮的作用也將進一步提升。