陳 光，鐘方媛，明翠琴，周賢永

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610031)

0 引言

全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正加速演進(jìn)，顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，科技創(chuàng)新活動(dòng)日益社會(huì)化、大眾化、網(wǎng)絡(luò)化，國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈?？萍几锩谥厮苁澜绺?jìng)爭(zhēng)格局，創(chuàng)新也成為國(guó)家提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心戰(zhàn)略。新一輪科技革命為我國(guó)開啟了重要的戰(zhàn)略窗口期和機(jī)遇期，面臨趕超跨越的歷史機(jī)遇，同時(shí)也面臨差距拉大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為順應(yīng)新一輪科技革命，黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)必須將創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。為推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，盡快建成創(chuàng)新型國(guó)家，確定了京津冀、上海、廣東、安徽、四川、湖北武漢、陜西西安、遼寧沈陽(yáng)等8個(gè)區(qū)域開展全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)。作為西部經(jīng)濟(jì)大省，2012年四川省開始進(jìn)行全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，在正式成為八大全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)之一后，更是積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，始終把創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置，確立了加快建成國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展先行省的戰(zhàn)略目標(biāo)。四川是西部經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，更是西部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的策源地，近年來科技實(shí)力不斷提升，國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)、國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)、專利申請(qǐng)和授權(quán)數(shù)、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)數(shù)量、研發(fā)投入總量均位居西部第一，一大批國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)先后落戶四川，使得四川省在全面創(chuàng)新改革中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，四川省作為八大全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)之一，也是西部唯一一個(gè)省級(jí)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著西部轉(zhuǎn)型探索的重任，出臺(tái)的創(chuàng)新政策具有代表性和典型性。因此，有必要對(duì)四川省創(chuàng)新政策進(jìn)行研究。為肩負(fù)起先行先試的重任，2012-2020年四川省出臺(tái)了系列創(chuàng)新支撐政策，這些政策為相關(guān)研究提供了豐富數(shù)據(jù)資源，但四川省出臺(tái)的創(chuàng)新政策呈現(xiàn)什么特征，執(zhí)行效果如何，政府對(duì)政策工具有什么使用偏好仍然未知。基于上述考慮，本文從政策文本分析視角構(gòu)建政策工具—企業(yè)生命周期二維分析框架，借助Nvivo和Ucinet等軟件，對(duì)2012-2020年四川省頒布的82份創(chuàng)新政策進(jìn)行政策內(nèi)容量化分析，探究四川省政策工具運(yùn)用情況，為推動(dòng)地方創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供有益啟示。

1 文獻(xiàn)綜述

中央和地方政府出臺(tái)的創(chuàng)新政策作為推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的重要工具，受到學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注[1]。對(duì)于國(guó)家層面創(chuàng)新政策，郄海拓等[2]對(duì)2014-2019年國(guó)家科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了高頻詞、網(wǎng)絡(luò)性、中心性和小團(tuán)體分析；Chiara[3]探討了歐洲中小企業(yè)參與開放式創(chuàng)新過程中,創(chuàng)新政策應(yīng)該做什么的問題：創(chuàng)新政策對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)具有促進(jìn)作用，不僅為創(chuàng)新活動(dòng)提供方向[4]，而且可以有效彌補(bǔ)創(chuàng)新過程中市場(chǎng)失靈問題，為創(chuàng)新活動(dòng)提供有效支持[5]；Haddad[6]對(duì)突尼斯、約旦和埃及三國(guó)創(chuàng)新政策進(jìn)行研究，驗(yàn)證了創(chuàng)新政策的作用發(fā)揮取決于特定背景。創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相連[7]，謝青等[8]從創(chuàng)新價(jià)值鏈和政策工具視角研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有刺激作用，誘導(dǎo)創(chuàng)新者開展競(jìng)爭(zhēng)與合作，形成產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈[9]。政策工具與創(chuàng)新活動(dòng)有效配套促使創(chuàng)新主體更易出成果[10]，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼可以為創(chuàng)新初期企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航[11]。陳強(qiáng)遠(yuǎn)[12]針對(duì)以稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新補(bǔ)貼為核心的一攬子政策工具是否導(dǎo)致中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新困境進(jìn)行了探討。人才隊(duì)伍建設(shè)作為子類供給型政策工具為創(chuàng)新提供動(dòng)力來源[13]，功能性政府采購(gòu)是指政府通過提出待解決問題或需要的功能實(shí)施采購(gòu)，能夠有效提高創(chuàng)新水平[14]。法規(guī)管制類工具也是政府常用政策工具之一，Bozeman[15]對(duì)美國(guó)國(guó)家層面5項(xiàng)創(chuàng)新政策法案進(jìn)行研究，提出政策法案對(duì)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新作用有限。當(dāng)前已確認(rèn)的政策評(píng)估方法有100多種，有學(xué)者從效益、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性等方面進(jìn)行評(píng)估[16]，學(xué)界多采用定性與定量分析相結(jié)合的評(píng)估方法[17]。

各地方政府也高度重視區(qū)域創(chuàng)新能力建設(shè)，致力于制定符合本地發(fā)展實(shí)際的創(chuàng)新政策以提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力[18]。當(dāng)前研究主要從地方創(chuàng)新政策工具類型、政策作用、政策評(píng)估3個(gè)方面展開：一是政策工具。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政支出對(duì)科技創(chuàng)新具有顯著影響[19],研發(fā)補(bǔ)貼對(duì)于促進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)間合作發(fā)揮積極作用[20]。法規(guī)管制類政策工具也是地方政府使用頻率較高的工具[21],有學(xué)者實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)中美洲各地運(yùn)用“法律”和“計(jì)劃”等政策工具支撐科技創(chuàng)新，但促進(jìn)效果并不理想[22]。政府采購(gòu)類子工具可以刺激科技創(chuàng)新，對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的開展具有拉動(dòng)作用[23]。二是地方創(chuàng)新政策效果評(píng)估。評(píng)估方法有許多種，有學(xué)者構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型和空間計(jì)量模型對(duì)創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)估。任愛蓮等[24]從經(jīng)濟(jì)、效果、效率和公平4個(gè)方面構(gòu)建分析框架，利用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)河南省創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)估，并提出科技創(chuàng)新政策體系、主體執(zhí)行力和執(zhí)行環(huán)境3個(gè)優(yōu)化路徑；張煒(2016)從創(chuàng)新政策強(qiáng)度、政策協(xié)同度、完善度3個(gè)維度對(duì)江浙滬三地區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)估；唐五湘[25]從政策數(shù)量、主體、主題、作用面等方面對(duì)北京市科技金融進(jìn)行量化分析；襲著燕[26]對(duì)山東省科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)需求型政策實(shí)施效果顯著，供給型政策數(shù)量最多但效果有限。三是區(qū)域創(chuàng)新政策的作用。區(qū)域創(chuàng)新政策與創(chuàng)新系統(tǒng)各構(gòu)成部分相互作用可以促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新水平提升[27]，有學(xué)者對(duì)瑞典西部區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行研究，提出區(qū)域創(chuàng)新政策與創(chuàng)新活動(dòng)可以相互促進(jìn)，將自上而下的政策選擇與自下而上的知識(shí)密集型創(chuàng)新活動(dòng)相結(jié)合，可以有效推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展[28]。

學(xué)者圍繞國(guó)家層面和地方層面創(chuàng)新政策展開探討，取得了豐富研究成果，但是，還存在以下不足：第一，創(chuàng)新政策為創(chuàng)新主體保駕護(hù)航，創(chuàng)新主體在生命發(fā)展周期不同階段的創(chuàng)新政策需求有所不同，而過往研究忽視了創(chuàng)新主體生命周期維度，對(duì)不同階段政策工具使用的側(cè)重點(diǎn)關(guān)注較少；第二，學(xué)界對(duì)地方層面創(chuàng)新政策進(jìn)行了大量研究，但是，對(duì)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)典型研究較少。

綜上，本文將四川省作為典型案例，基于政策工具理論構(gòu)建分析框架，對(duì)中共十八大以來四川省出臺(tái)的創(chuàng)新政策進(jìn)行全面分析，探討四川省政策工具選擇應(yīng)用的合理性和存在的問題，以期為后續(xù)政策優(yōu)化與設(shè)計(jì)提供參考。

2 四川省創(chuàng)新政策理論視角與分析框架

2.1 理論視角

從20世紀(jì)80年代開始，政府政策制定和執(zhí)行問題日益復(fù)雜，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政策工具理論受到學(xué)界高度青睞[29]。政策工具主要包括政策主體、目標(biāo)和手段3個(gè)基本要素。Howlett[30]提出，政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段；Hughes[31]認(rèn)為，政策工具是政府調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明[32]認(rèn)為，政策工具是政策主體為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所運(yùn)用手段的總稱；黃新平[33]認(rèn)為，政策工具是政府解決問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的手段和方法。根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)，政策工具有不同分類方法，主要取決于研究維度。Mcdonnell[34]根據(jù)政府干預(yù)手段進(jìn)行分類，Schneider[35]根據(jù)政策工具旨在修正的行為進(jìn)行分類。根據(jù)干預(yù)強(qiáng)度大小，政策工具可以分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性3類。Howlett[36]則將政策工具分為信息性、經(jīng)濟(jì)性、權(quán)威性和志愿性4類。以上學(xué)者大多基于政策工具自身屬性進(jìn)行分類，而Rothwell等[37]基于政策工具對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的作用方式，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3類，然后細(xì)分為更加具體的子工具。對(duì)于子工具分類，趙筱媛等[38]提出供給型政策主要包括教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入、公共服務(wù)、信息支持等，環(huán)境型政策工具主要包括目標(biāo)規(guī)劃、金融政策、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法規(guī)管制5類，需求型政策工具則包括公共技術(shù)采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理等。三大類分類法和子工具分類方式不僅關(guān)注工具屬性，還將工具應(yīng)用背景和環(huán)境納入考量，因而成為學(xué)界普遍采用的政策工具分類方法?？偟膩碚f，政策工具理論具有強(qiáng)大解釋力，廣泛運(yùn)用于教育、科技、金融等研究領(lǐng)域。政策工具是研究公共政策的重要切入點(diǎn)，而創(chuàng)新政策是公共政策的重要分支，涉及政策工具選擇和組合，因此，本文選擇政策工具理論作為研究視角。

2.2 分析框架

本文將政策工具作為一個(gè)研究維度，借鑒Rothwell等的經(jīng)典分類法，將其分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類。在子類工具分類上，主要借鑒趙筱媛的分類法。其中，供給型政策工具是指政府通過自上而下方式加大創(chuàng)新主體創(chuàng)新活動(dòng)相關(guān)要素供給力度，具體包括資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)業(yè)孵化，該類工具具有強(qiáng)有力推動(dòng)作用。需求型政策工具是指政府減少創(chuàng)新活動(dòng)中各種障礙，積極開拓并穩(wěn)定市場(chǎng)，拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，具體包括政府采購(gòu)、貿(mào)易管制、消費(fèi)端補(bǔ)貼等，示范類子工具是政府經(jīng)常使用的需求類工具，本文將其也納入考量，該類工具對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)主要發(fā)揮拉動(dòng)作用。環(huán)境型政策工具是指政府通過出臺(tái)金融、財(cái)稅、法律法規(guī)政策為創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造優(yōu)良環(huán)境，具體包括目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融支持、法規(guī)管制等，該類工具對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)主要發(fā)揮潛移默化的間接影響和滲透作用。在借鑒學(xué)界現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文將3類政策工具細(xì)分為不同子工具，各類創(chuàng)新工具分類和定義如表1所示。

表1 創(chuàng)新工具分類和定義Tab.1 Classifications and definitions of innovation policy tools

政策的落實(shí)有賴于各種政策工具，政府需要對(duì)各種工具進(jìn)行設(shè)計(jì)、搭配和組合[39]。政策通過政策工具影響作用對(duì)象，在外在環(huán)境條件下達(dá)到一定作用效果。由此可見，政策發(fā)揮作用離不開政策工具及其發(fā)揮作用的特定環(huán)境。創(chuàng)新本就具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性等特征，創(chuàng)新活動(dòng)是不同創(chuàng)新主體及其嵌入環(huán)境相互作用、生產(chǎn)知識(shí)、促進(jìn)知識(shí)流動(dòng)和應(yīng)用的過程，涉及不同創(chuàng)新主體和發(fā)展階段。政策工具可以彰顯政策發(fā)揮作用的方式，但無(wú)法揭示創(chuàng)新政策在不同階段的運(yùn)行特征。地方政府出臺(tái)創(chuàng)新政策時(shí)如果不考慮創(chuàng)新主體所處階段和生命周期，則會(huì)導(dǎo)致其無(wú)法協(xié)同整合，造成實(shí)際需求與政府供給不匹配，阻礙創(chuàng)新活動(dòng)開展。所以，本文構(gòu)建另一分析維度——企業(yè)生命周期。Adizes[40]最先將組織生命周期劃分為產(chǎn)生、成長(zhǎng)、成熟、衰退和死亡5個(gè)階段。熊彼特[41]在周期理論中提出三步驟學(xué)說，即創(chuàng)新主體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要經(jīng)歷實(shí)施創(chuàng)新、模仿創(chuàng)新、適應(yīng)創(chuàng)新3個(gè)階段。李業(yè)[42]對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)模型進(jìn)行修正，劃分為孕育期、出生期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期。Smith[43]提出三階段理論,包括開端階段、高速成長(zhǎng)階段和成熟階段。李云鶴等[44]提出種子期、初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期與成熟期四階段論。由此可見，創(chuàng)新主體要經(jīng)歷不同發(fā)展階段，而不同階段對(duì)創(chuàng)新政策的需求也有所不同，因此，有必要從生命周期維度對(duì)創(chuàng)新政策展開研究。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，將企業(yè)生命周期劃分為萌芽期、成長(zhǎng)期和成熟期3個(gè)階段。位于不同生命周期的創(chuàng)新主體具有不同特征，萌芽期創(chuàng)新主體處于研發(fā)、探索、孵化階段，此時(shí)融資需求較小，創(chuàng)新政策支撐方式多以天使投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金扶持、創(chuàng)建孵化基地為主。在成長(zhǎng)期，技術(shù)較為成熟，商業(yè)模式初步形成，但是，成長(zhǎng)期也是創(chuàng)新活動(dòng)最不穩(wěn)定的時(shí)期，規(guī)模擴(kuò)大和科技成果轉(zhuǎn)化等因素導(dǎo)致融資需求急劇增加，開展創(chuàng)新活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也顯著增加。在成熟期，創(chuàng)新主體已經(jīng)形成一套切實(shí)可行的管理辦法和盈利模式，現(xiàn)金流穩(wěn)定，融資約束較小，融資方式越來越多樣化。創(chuàng)新主體對(duì)于創(chuàng)新政策需求方式、力度和重點(diǎn)在不同生命周期階段有所不同，同一工具在不同階段發(fā)揮的效果也會(huì)顯著不同。只有政府政策工具與創(chuàng)新主體生命周期合理匹配，才能有效發(fā)揮政策工具作用，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

綜上所述，為揭示政府在不同階段的政策工具使用偏好，有必要從政策工具和企業(yè)生命周期兩個(gè)方面構(gòu)建二維分析框架，如圖1所示。

2.3 政策文本選擇與編碼

本文通過政府網(wǎng)站，如科技廳、財(cái)政廳、教育廳、發(fā)展和改革委員會(huì)等政府部門網(wǎng)站，收集中共十八大以來四川省出臺(tái)的創(chuàng)新政策。為確保政策文本具有代表性和可靠性，基于以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：一是出臺(tái)時(shí)間，選擇2012年以來發(fā)布的政策文件，不考慮此前發(fā)布的政策文件；二是政策主體，選取省級(jí)層面各職能部門出臺(tái)的相關(guān)文件，不考慮市級(jí)出臺(tái)的政策文件；三是政策內(nèi)容，選擇與創(chuàng)新緊密相關(guān)的文件；四是文件類型，選擇規(guī)劃、方案、意見、辦法、通知等體現(xiàn)四川省政府態(tài)度與意圖的政策文件，不考慮非正式?jīng)Q策文件。經(jīng)過以上篩選，最終獲得政策文本82份。

圖1 創(chuàng)新政策二維分析框架Fig.1 Innovation policy analysis framework

本文利用Nvivo軟件對(duì)四川省出臺(tái)的82項(xiàng)創(chuàng)新支撐政策進(jìn)行分析，采用“政策序號(hào)—條款序號(hào)”編碼形式，對(duì)創(chuàng)新政策工具種類及其作用階段進(jìn)行識(shí)別與歸類。需要提出的是，對(duì)使用多種政策工具的政策條款進(jìn)行重復(fù)編碼，若某項(xiàng)政策條款未明確表示其處于企業(yè)生命周期哪個(gè)階段，則編碼為“全周期”。為保證研究客觀性和歸類準(zhǔn)確性，邀請(qǐng)兩位擅長(zhǎng)內(nèi)容分析的專業(yè)人士對(duì)隨機(jī)選取的30份政策樣本進(jìn)行檢驗(yàn)，若編碼結(jié)果與筆者編碼結(jié)果一致則記為1，若不一致則記為0。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，兩次編碼結(jié)果一致性程度分別為82.7%和85.6%。學(xué)界普遍認(rèn)為一致性程度在0.8以上時(shí)編碼結(jié)果可以接受，說明本文編碼結(jié)果可以接受。

3 政策文本量化分析

3.1 創(chuàng)新政策描述性統(tǒng)計(jì)分析

本文在維度分析前，先對(duì)創(chuàng)新政策文本進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。運(yùn)用 Nvivo11的文本搜索和詞頻統(tǒng)計(jì)功能，對(duì)2012-2020年四川省出臺(tái)的82項(xiàng)省級(jí)層面創(chuàng)新政策文本進(jìn)行文本關(guān)鍵詞及其詞頻搜索，得到詞語(yǔ)云圖和矩形樹狀結(jié)構(gòu)圖(見圖2、圖3)。詞語(yǔ)云中的字號(hào)大小以及矩形樹狀結(jié)構(gòu)圖中關(guān)鍵字所占面積大小代表該詞在政策文本中出現(xiàn)頻數(shù)，字號(hào)越大，所占面積越大，說明其在政策文本中出現(xiàn)次數(shù)越多，政府對(duì)其重視程度越高。根據(jù)詞語(yǔ)云圖和矩形樹狀結(jié)構(gòu)圖可知，創(chuàng)新、科技、企業(yè)、技術(shù)、發(fā)展、成果、項(xiàng)目、服務(wù)、創(chuàng)業(yè)等詞匯是四川省創(chuàng)新政策文本中反復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，說明四川省政府對(duì)其進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)并給予了高度關(guān)注。

圖2 詞語(yǔ)云圖Fig.2 Word cloud

圖3 矩形樹狀結(jié)構(gòu)圖Fig.3 Rectangular tree structure

對(duì)四川省創(chuàng)新政策發(fā)布年度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如圖4所示。四川省創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)由平穩(wěn)到快速增長(zhǎng)再到緩慢回落的趨勢(shì)，但總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，表明近年來四川省對(duì)創(chuàng)新的關(guān)注度不斷提高。從政策發(fā)布年度來看，四川省創(chuàng)新政策發(fā)布情況大致可以分為3個(gè)階段：第一階段(2012-2014年)為初步發(fā)展階段，創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量較少；第二階段(2015-2018年)是創(chuàng)新支撐政策快速發(fā)展階段，2016年是國(guó)家“十三五”開局之年，國(guó)家層面出臺(tái)了相關(guān)政策，為新一輪科技發(fā)展明確了方向，四川省積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，對(duì)創(chuàng)新給予高度重視，所以，創(chuàng)新支撐政策數(shù)量增長(zhǎng)速度較快，此階段政策發(fā)文數(shù)量保持在較高水平；第三階段(2019-2020年)，四川省創(chuàng)新支撐政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)一定幅度下降。

圖4 2012-2020年四川省創(chuàng)新政策文本時(shí)間分布情況Fig.4 Sichuan provincial innovation policy time distribution map from 2012-2020

就創(chuàng)新政策發(fā)布文件類型而言，四川省創(chuàng)新政策涵蓋意見、方案、通知、措施、辦法、規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章、決定決議等，呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)(見圖5)。其中，通知、意見類政策偏多，分別為20項(xiàng)、28項(xiàng),合計(jì)占創(chuàng)新支撐政策總量的58.5%左右，該類政策的權(quán)威性和操作性較弱。操作性較強(qiáng)的管理辦法、實(shí)施方案類政策分別為6項(xiàng)、5項(xiàng)，合計(jì)占創(chuàng)新支撐政策總量的13.4%。這從側(cè)面反映四川省創(chuàng)新支撐政策相關(guān)法律法規(guī)權(quán)威性偏低，可操作性也有待進(jìn)一步提升。

利用Ucinet軟件得到創(chuàng)新政策主體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖6所示。省科技廳、財(cái)政廳、經(jīng)信委處于網(wǎng)絡(luò)核心位置，是創(chuàng)新政策核心主體。節(jié)點(diǎn)間連線代表政策頒布主體之間存在聯(lián)合發(fā)文情況，線條越粗說明部門間聯(lián)系越緊密，聯(lián)合發(fā)文次數(shù)越多。從圖中可以看出，省科技廳、財(cái)政廳和發(fā)改委三者間連線最粗，聯(lián)系最為密切，形成小群體現(xiàn)象。同時(shí)，省人民政府辦公廳和省委辦公廳處于創(chuàng)新政策主體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜的邊緣位置，兩者連線較粗但僅是彼此聯(lián)系，說明兩者未與其它主體聯(lián)合發(fā)布政策，形成獨(dú)立小群體。

圖5 2012-2020年四川省創(chuàng)新政策文本類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果Fig.5 Sichuan provincial innovation policy type statistics from 2012-2020

圖6 創(chuàng)新政策主體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜Fig.6 Innovation policy social network

對(duì)四川省創(chuàng)新政策主體網(wǎng)絡(luò)密度和網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)度中心度進(jìn)行檢測(cè)，結(jié)果如表2所示，創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)密度值為0.409 5，說明發(fā)文主體間聯(lián)系不夠緊密。財(cái)政廳、教育廳、科技廳、發(fā)改委點(diǎn)度中心度最大，說明這些部門在創(chuàng)新政策制定過程中與其它部門合作能力較強(qiáng)，在政策主體網(wǎng)絡(luò)中處于重要位置。省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、商務(wù)廳、國(guó)資委等政策主體點(diǎn)度中心度較低，說明它們?cè)谡麄€(gè)網(wǎng)絡(luò)中活躍度較低，處于邊緣位置。網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)度中心度測(cè)度結(jié)果為18.06%，中心度趨勢(shì)較低，說明政策主體間聯(lián)系不緊密。存在兩個(gè)顯著小群體，即以省科技廳、財(cái)政廳、發(fā)改委為代表的執(zhí)行主體，及以省人民政府辦公廳、省委辦公廳為代表的規(guī)劃主體。

3.2 政策工具維度分析

對(duì)政策工具進(jìn)行歸類整理，得到四川省創(chuàng)新政策工具使用情況，如圖7所示。2012-2020年四川省對(duì)供給型政策工具使用頻率最高，累計(jì)編碼451條，占比47.1%；環(huán)境型政策工具累計(jì)編碼343條，占比35.8%；需求型政策工具累計(jì)編碼164條，占比17.1%，該類政策工具使用頻率最低。由此可見，四川省對(duì)3類政策工具均有涉及，試圖為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供多元化激勵(lì)舉措，但是，3種政策工具使用頻率存在顯著差異。

表2 創(chuàng)新政策主體網(wǎng)絡(luò)密度與點(diǎn)度中心度Tab.2 Innovative policy network density and point center degree

(1)供給型政策工具使用過溢。在供給型政策工具中，四川省對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)(33.5%)、成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)孵化(28%)、資金支持(26%)等子工具進(jìn)行了大量運(yùn)用，說明政府試圖通過加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地、提供財(cái)政資金等措施，提升創(chuàng)新活力。單純依靠政府投入并不能全面刺激創(chuàng)新活動(dòng)的開展，還需要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)以促進(jìn)創(chuàng)新主體創(chuàng)新，但是，這兩類子工具使用頻率分別僅占7%和5.5%，說明四川省政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)重視程度不夠。

(2)在環(huán)境型政策工具使用上，四川省政府對(duì)法規(guī)管制(36.2%)、金融支持(35.9%)、稅收優(yōu)惠(16.6%)等子工具進(jìn)行了大量運(yùn)用。金融支持政策和稅收優(yōu)惠政策對(duì)創(chuàng)新主體具有直接刺激作用，法規(guī)管制類工具較為簡(jiǎn)單、直接，使得政策主體對(duì)該類工具形成偏好。相比之下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)(9.3%)和制度規(guī)劃(2%)兩類政策工具應(yīng)用不足。知識(shí)產(chǎn)權(quán)類政策工具關(guān)系到科研人員切身利益，直接影響科研機(jī)構(gòu)和科研人員創(chuàng)新熱情與積極性，需要引起重視。

(3)需求型政策工具運(yùn)用不足并存在缺失。在3類政策工具中，該類工具占比最低，表明四川省政府主要通過擴(kuò)大供給和營(yíng)造良好政策環(huán)境推動(dòng)創(chuàng)新，忽視了需求對(duì)創(chuàng)新的拉動(dòng)作用。同時(shí)，在需求型政策工具內(nèi)部，子工具分布嚴(yán)重失衡。四川省對(duì)示范類子工具(72%)形成使用偏好，試圖通過打造示范工程、試點(diǎn)試驗(yàn)、示范平臺(tái)等方式，發(fā)揮優(yōu)秀創(chuàng)新主體的帶頭表率作用，探索成功模式以更好地在全省范圍內(nèi)推廣，但是，忽視了政府采購(gòu)(12.8%)、消費(fèi)端補(bǔ)貼(7.9%)、貿(mào)易管制(7.3%)等需求類子工具的運(yùn)用。

圖7 四川省政府創(chuàng)新政策工具分布情況Fig.7 Distribution of Sichuan provincial innovation policy tools

3.3 企業(yè)生命周期維度分析

對(duì)創(chuàng)新政策發(fā)揮作用時(shí)間段進(jìn)行歸類整理，得到四川省創(chuàng)新政策作用階段分布情況，如圖8所示。在958條政策工具編碼中，全周期創(chuàng)新政策累計(jì)編碼715條，占比74.6%，這些政策未明確針對(duì)企業(yè)生命周期哪個(gè)階段，說明四川省創(chuàng)新政策存在作用指向不明確的問題。成長(zhǎng)期創(chuàng)新政策編碼數(shù)量次之(11.5%)，而萌芽期和成熟期分別只有64條(6.7%)、69條(7.2%)。由此可見，四川省對(duì)企業(yè)不同生命周期階段政策工具的使用存在顯著差異，成長(zhǎng)期是創(chuàng)新政策關(guān)注重點(diǎn)，而針對(duì)萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策較少。萌芽期創(chuàng)新主體通常面臨技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與資金問題等，經(jīng)營(yíng)存在較大不穩(wěn)定性，需要政府扶持與關(guān)注。因此，四川省針對(duì)萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策有待完善和加強(qiáng)。

圖8 四川省創(chuàng)新政策作用階段分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果Fig.8 Stages of the role of innovation policy in Sichuan province

3.4 政策工具—企業(yè)生命周期交叉分析

為分析四川省政府針對(duì)企業(yè)生命周期不同階段使用政策工具類型與力度情況，利用Nvivo11軟件對(duì)萌芽期、成長(zhǎng)期、成熟期政策工具使用情況進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表3、圖9所示。為促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)開展，激發(fā)創(chuàng)新活力，四川省政府在企業(yè)生命周期各階段均采用多樣化政策工具，但是，不同階段使用的政策工具類型與力度有所差異。萌芽期以供給型政策工具為主，對(duì)資金支持和創(chuàng)業(yè)孵化類子工具運(yùn)用較多，說明該階段四川省政府主要通過注入財(cái)政資金、打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器、建立孵化基地等方式推動(dòng)創(chuàng)新。該階段政府對(duì)消費(fèi)端補(bǔ)貼類子工具進(jìn)行了一定運(yùn)用，在多項(xiàng)政策文本中提及對(duì)重大技術(shù)裝備首臺(tái)(套)、新材料首批次、軟件首版次進(jìn)行認(rèn)定，通過消費(fèi)端補(bǔ)貼方式對(duì)已認(rèn)定首臺(tái)(套)、首批次企業(yè)給予資助與扶持。在成長(zhǎng)期，四川省政府以供給型政策工具和環(huán)境型政策工具為主，仍然采用資金支持等方式推動(dòng)創(chuàng)新。該階段對(duì)需求型政策工具有一定涉及，但是，需求類子工具數(shù)量分布極不均衡，大量使用示范類子工具，說明政府試圖通過打造示范工程、試點(diǎn)試驗(yàn)等方式探索成功模式，以便更好地在全省范圍內(nèi)推廣。在成熟期，政府除使用成果轉(zhuǎn)化類政策工具促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化外，其它政策工具使用頻率較低，說明對(duì)于成熟期創(chuàng)新主體，四川省政府給予的政策支持力度相對(duì)較弱，資源傾斜較少。

綜上所述，在企業(yè)生命周期各個(gè)階段，供給型政策工具存在一定程度使用過溢，而需求型政策工具存在缺位。因此，政府除通過加強(qiáng)供給和營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境外，還應(yīng)重視需求型政策工具的拉動(dòng)作用，激發(fā)創(chuàng)新主體創(chuàng)新活力。工具應(yīng)用與創(chuàng)新主體生命周期不匹配，特別是萌芽期配套政策存在一定缺失，該階段創(chuàng)新主體面臨技術(shù)、資金、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)，生存和發(fā)展存在很大不穩(wěn)定性，尤其需要政府扶持與幫助。

表3 政策工具—企業(yè)生命周期交叉分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果Tab.3 Policy toolsk-enterprise life cycle cross distribution statistics

4 研究結(jié)論與對(duì)策建議

4.1 主要結(jié)論

本文構(gòu)建政策工具—企業(yè)生命周期二維分析框架，對(duì)2012-2020年四川省出臺(tái)的創(chuàng)新政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下特征：一是從創(chuàng)新政策發(fā)布年度來看，四川省創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)到快速增長(zhǎng)再到緩慢回落的趨勢(shì)；二是從創(chuàng)新政策發(fā)布文種類型來看，四川省創(chuàng)新政策文種類型呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。其中，通知、意見類政策偏多，說明四川省出臺(tái)的創(chuàng)新支撐政策權(quán)威性偏低，可操作性有待進(jìn)一步提升；三是從創(chuàng)新政策頒布主體來看，各發(fā)文主體間聯(lián)系不夠緊密，存在兩個(gè)顯著的小群體，即以省科技廳、財(cái)政廳、發(fā)改委為代表的執(zhí)行主體，以及省人民政府辦公廳、省委辦公廳為代表的規(guī)劃主體；四是從政策工具分析維度來看，四川省對(duì)于供給型政策工具存在使用偏好，尤其是人才隊(duì)伍建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)孵化、資金支持等子類工具存在使用過溢，同時(shí)，需求型政策工具存在應(yīng)用缺失和不足，說明四川省政府主要通過擴(kuò)大供給和營(yíng)造良好政策環(huán)境推動(dòng)創(chuàng)新，忽視了需求對(duì)創(chuàng)新活力的拉動(dòng)作用；五是從企業(yè)生命周期來看，成長(zhǎng)期是四川省創(chuàng)新政策關(guān)注重點(diǎn)，而針對(duì)萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策較少，且相關(guān)政策編碼大部分為“全周期”，說明針對(duì)企業(yè)生命周期不同階段，政策的作用指向不明確；六是工具應(yīng)用與創(chuàng)新主體生命周期不匹配，工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布不均衡。萌芽期以供給型政策工具為主，對(duì)資金支持和成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)孵化類子工具應(yīng)用較多。成長(zhǎng)期以供給型和環(huán)境型政策工具為主，對(duì)需求型政策工具使用相對(duì)較少，而且需求類子工具分布極不均衡，主要使用示范類子工具，其它需求型子工具應(yīng)用較少。對(duì)于成熟期，各類政策工具使用頻率都較小，說明該階段四川省政府給予的政策支持力度較小，資源傾斜較少。

圖9 政策工具—?jiǎng)?chuàng)新周期交叉分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果Fig.9 Policy tools-innovation cycle cross distribution statistics

4.2 對(duì)策建議

針對(duì)四川省政策工具使用中存在的問題，提出如下對(duì)策建議：

(1)健全政策體系，加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)同。當(dāng)前政策缺乏權(quán)威性和可操作性，而且政策主體間配合不夠，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策權(quán)威性、可操作性以及部門間合作，以便更好地發(fā)揮政策協(xié)同作用。四川省當(dāng)前承擔(dān)著成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)重任，肩負(fù)著打造全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極和新動(dòng)力源的使命，不同部門和地區(qū)要集聚并用好科技創(chuàng)新資源，通過共享、共建、共推等方式抓好協(xié)同創(chuàng)新工作，強(qiáng)化創(chuàng)新資源集聚轉(zhuǎn)化功能，提升協(xié)同創(chuàng)新、技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化能力。

(2)調(diào)整工具結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部布局。適當(dāng)降低供給型政策工具使用頻率，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)類子工具運(yùn)用，主動(dòng)融入國(guó)家創(chuàng)新體系，積極爭(zhēng)取國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，強(qiáng)化重大科技成果輻射效應(yīng)和人才集聚的知識(shí)外溢效應(yīng)。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境型政策工具的重視，打造寬容開放的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，破除創(chuàng)新體系發(fā)展壁壘和資源要素流通障礙，突破行政管理區(qū)域邊界，推動(dòng)科技創(chuàng)新資源要素集聚與跨界融合。加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的重視與運(yùn)用，尤其是政府采購(gòu)、貿(mào)易管制、消費(fèi)端補(bǔ)貼類政策工具，發(fā)揮其對(duì)創(chuàng)新主體的拉動(dòng)作用，促使創(chuàng)新主體發(fā)揮交互作用，放大共振效應(yīng)。

(3)增強(qiáng)政策工具與生命周期匹配度。創(chuàng)新主體生存發(fā)展有其自身規(guī)律，政府政策工具的運(yùn)用要與創(chuàng)新主體生命周期演化規(guī)律相契合，在給予創(chuàng)新主體成長(zhǎng)期足夠重視的同時(shí)，將政策工具合理分布于創(chuàng)新主體生命周期各階段。增加萌芽期和成熟期政策工具運(yùn)用，培育成熟的創(chuàng)新主體，促進(jìn)創(chuàng)新主體在生命周期各階段均衡發(fā)展，避免資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。

4.3 研究不足與展望

本研究尚存在一些局限：首先，在研究方法上，主要通過政策文本量化分析方法展開研究，該方法對(duì)于分析框架構(gòu)建、政策內(nèi)容編碼判斷、政策條文歸類要求較高，而且編碼和歸類時(shí)不可避免存在一定主觀性。其次，在研究?jī)?nèi)容上，通過政策工具和企業(yè)生命周期兩個(gè)維度展開分析，未來可考慮其它研究視角。最后，在研究對(duì)象上，針對(duì)四川省創(chuàng)新政策展開分析，對(duì)于其它省份和國(guó)家層面創(chuàng)新政策尚未涉及，缺乏一定對(duì)比分析和全局考慮。雖然四川省是全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)先行者，但以此得出的研究結(jié)論是否具有普遍性、推廣性還有待考證。