趙振霞

（青州市水利局，山東 青州 262550）

1 水價(jià)改革的必要性

1.1 青州市水資源特點(diǎn)和開發(fā)利用情況

1.1.1 水資源特點(diǎn)

青州市水資源總量不足，人均和畝均占有量均偏低。青州市多年平均地表水資源量1.57億m3，地下水資源量2.26億m3，全市水資源總量3.15億m3。青州市地表水可利用量1.15億m3，地表水可利用率73%；地下水可開采量1.70億m3，地下水可利用率75%。青州市人均水資源量333 m3，與全省平均基本持平，但僅為全國人均用水量平均水平的1/6；畝均用水量273 m3，僅為全國畝均用水量平均水平的1/7。隨著人口不斷增長和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，水資源將會(huì)變得更加緊張，供需矛盾更加尖銳。由于降水量分布不均及水文等條件的差異，青州市水資源量地區(qū)分布存在著較大差異，總的趨勢是南部比北部豐富、彌河流域較其他流域豐富。青州市水資源年際、年內(nèi)變化大，開發(fā)利用難度大。青州市水資源量年際變化幅度較大，豐水年、枯水年水資源量相差較懸殊，經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)的豐水年、連續(xù)的枯水年；水資源年內(nèi)變化不均勻，年內(nèi)降水量一般主要集中在汛期6—9月，占年降水量的72%左右，過度集中的水量易造成洪澇災(zāi)害，非汛期則水量枯竭易造成旱災(zāi)。各河流多年平均6—9月天然徑流量一般占全年的75%～85%。水資源年際年內(nèi)變化劇烈的特點(diǎn)，是青州市發(fā)生洪澇災(zāi)害和干旱災(zāi)害的原因，同時(shí)對(duì)水資源開發(fā)利用造成了極大困難[1]。

1.1.2 水資源利用存在的問題

地表水利用率低。全市黑虎山、仁河2座中型水庫完成除險(xiǎn)加固和灌區(qū)配套工程建設(shè)，22座小型水庫也基本完成了灌區(qū)配套工程建設(shè)，這些水庫的總興利庫容6 824萬m3，從供用水情況看，地表水利用率較低。地下水開發(fā)利用不盡合理。全市水資源開發(fā)利用量主要為地下水，而地下水開發(fā)利用的不盡合理導(dǎo)致了部分地區(qū)地下水超采[2]。尤其是北部平原區(qū)，地下水位持續(xù)下降，形成了局部超采區(qū)，造成供水井越打越深，提水設(shè)備不斷更新，灌溉成本增加。全市農(nóng)業(yè)灌溉用水占到用水總量的73%以上，而農(nóng)灌方式大都沿用傳統(tǒng)的大水漫灌，水的利用率低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)對(duì)節(jié)約用水重視程度不夠，致使生產(chǎn)工藝落后，水的浪費(fèi)較大，導(dǎo)致工業(yè)方面水重復(fù)利用率依然很低；居民生活用水跑冒滴漏的現(xiàn)象仍然存在，浪費(fèi)水的現(xiàn)象嚴(yán)重。全市多數(shù)河流受工業(yè)污水和生活污水大量排放影響，水質(zhì)污染嚴(yán)重，河道生態(tài)受到嚴(yán)重破壞，水環(huán)境不斷惡化。水質(zhì)污染加劇了水資源的供需矛盾。

1.2 青州市農(nóng)田灌溉中存在的問題

青州市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉雖取得了一定成績，但仍然存在著農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)速度緩慢、標(biāo)準(zhǔn)不高，管護(hù)體制、用水機(jī)制不健全，先進(jìn)節(jié)水技術(shù)及管護(hù)機(jī)制發(fā)展不匹配，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源科學(xué)合理高效配置利用要求等問題[3]。

1.2.1 節(jié)水灌溉工程發(fā)展力度不夠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高

青州市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求相比，還有較大差距。全市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程依然以防滲渠道及管道灌溉為主，田間農(nóng)業(yè)節(jié)水水平發(fā)展不高，噴灌、微灌、滴管等高效節(jié)水技術(shù)發(fā)展緩慢。在已有節(jié)水灌溉面積中，噴灌、微灌大多局限用于經(jīng)濟(jì)作物，節(jié)水灌溉新技術(shù)、新設(shè)備的推廣力度小，有待于在更大范圍和更大規(guī)模推廣。

1.2.2 運(yùn)行管護(hù)缺乏長效機(jī)制，浪費(fèi)水現(xiàn)象普遍

部分已建節(jié)水灌溉工程不同程度上存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、管理職責(zé)不清、管理經(jīng)費(fèi)缺失、監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制缺乏、管理粗放等一系列問題。重建輕管的現(xiàn)象普遍存在，工程不能長久發(fā)揮效益。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程管理機(jī)制不健全、管理體制改革難度很大、部分農(nóng)民節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、浪費(fèi)水現(xiàn)象比較普遍，灌溉水有效利用系數(shù)和水分生產(chǎn)率依然偏低[4]。由于農(nóng)業(yè)用水灌溉產(chǎn)生效益相對(duì)較低，部分地區(qū)采取按畝收費(fèi)并且收取率較低，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低并長期得不到調(diào)整，農(nóng)業(yè)水價(jià)與成本倒掛的矛盾非常突出，灌溉工程缺少日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)田水利設(shè)施老化失修、效益衰減。由于水價(jià)機(jī)制不健全、水費(fèi)征收制度不完善、市場機(jī)制未建成、公眾參與節(jié)水意識(shí)程度不高，部分地區(qū)存在無計(jì)量設(shè)施、不收費(fèi)等現(xiàn)象，致使部分取水戶用水無節(jié)制，有限的水資源難以得到有效利用。這些問題都不同程度影響了節(jié)水灌溉的發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的原則及目標(biāo)

2.1 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革基本原則

2.1.1 堅(jiān)持統(tǒng)籌施策

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和其他有關(guān)政策的有效銜接，建立體制機(jī)制，采用工程設(shè)施配套、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)貼和創(chuàng)新管理等有效舉措，順利推進(jìn)水價(jià)改革進(jìn)行。

2.1.2 堅(jiān)持兩手同時(shí)發(fā)力

既保證市場在資源優(yōu)化配置中的決定性地位，有效提高農(nóng)田灌溉節(jié)水，又要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣块T作用，保障糧食等農(nóng)作物的灌溉用水要求。

2.1.3 堅(jiān)持統(tǒng)籌供水需求

不但提高供水管理保障水平，設(shè)立運(yùn)行管理保障機(jī)制，提升供水服務(wù)率，而且要更加注重加強(qiáng)用水管理，全面改善農(nóng)業(yè)灌溉用水的管理水平，有效推動(dòng)農(nóng)田灌溉節(jié)水形式的改變。

2.1.4 堅(jiān)持因地制宜

有效結(jié)合本地水資源條件、農(nóng)田灌溉特點(diǎn)、種植結(jié)構(gòu)形式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等差異狀況，根據(jù)土地經(jīng)營方式、流轉(zhuǎn)情況，激發(fā)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方面存在的巨大發(fā)展?jié)摿?，建成既符合?dāng)?shù)貙?shí)際狀況又具各自特點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)辦法，從而有效促進(jìn)水價(jià)改革進(jìn)行[5]。

2.1.5 堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿

水價(jià)改革必須以尊重農(nóng)民群眾意愿為前提條件，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)增收，不增加農(nóng)民群眾生活負(fù)擔(dān)。水價(jià)必須在農(nóng)民可承受的范圍之內(nèi)，必須保障最大范圍的農(nóng)民群眾利益，不僅讓群眾注意節(jié)約用水、用得起水，又能共享改革成果。

2.1.6 堅(jiān)持科技先行

發(fā)揚(yáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)良傳統(tǒng)和技術(shù)優(yōu)勢，著力推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、企業(yè)化運(yùn)營、社會(huì)化服務(wù)。通過各級(jí)各部門的引導(dǎo)，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱情，推進(jìn)以科技、信息、組織管理為核心的全面創(chuàng)新，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)用水、節(jié)水、管水的新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)。

2.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革目標(biāo)

通過全面推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，創(chuàng)新農(nóng)田水利體制機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)用水方式從粗放式向節(jié)約集約化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水的激勵(lì)約束作用，建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、反映供水成本、確保農(nóng)田水利工程有效運(yùn)轉(zhuǎn)、與投資保障制度適應(yīng)的水價(jià)綜合制度體系，保障農(nóng)民在有效用水的前提下用得起水，保證農(nóng)民群眾的種糧積極性，確保國家糧食安全。具體而言，包括以下內(nèi)容：①農(nóng)業(yè)灌溉用水成本達(dá)到農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)成本，經(jīng)濟(jì)作物、特色農(nóng)業(yè)種植達(dá)到完全成本；②基層農(nóng)業(yè)用水組織規(guī)范且實(shí)現(xiàn)長效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)灌溉用水水費(fèi)征收到位；③實(shí)行農(nóng)業(yè)用水控制總量及定額管理，推廣使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù)；④建立農(nóng)業(yè)灌溉用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制[6]。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的主要內(nèi)容

3.1 建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

根據(jù)農(nóng)民承受能力及水資源稀缺程度，建立體現(xiàn)供水成本、便于節(jié)水和與農(nóng)田工程管護(hù)匹配的水價(jià)改革制度。青州市水利局、物價(jià)局共同制定青州市農(nóng)業(yè)用水指導(dǎo)價(jià)格和管理辦法。

3.2 完善農(nóng)田水利工程體系

用水計(jì)量是制定水價(jià)、水費(fèi)征收、發(fā)放精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的有效依據(jù)。區(qū)域內(nèi)已建農(nóng)田水利工程設(shè)施的，按農(nóng)業(yè)灌溉取用水計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)健全完善計(jì)量設(shè)備；區(qū)域內(nèi)未建農(nóng)田水利工程灌溉設(shè)施的井灌區(qū)，實(shí)施取水井口計(jì)量；對(duì)于由公共財(cái)政進(jìn)行投資新建、改建及擴(kuò)建的農(nóng)田水利工程設(shè)施，按要求配套必要的供用水計(jì)量設(shè)備，納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)。

3.3 構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)取用水初始水權(quán)制度體系

農(nóng)業(yè)的取用水水權(quán)，是指在農(nóng)業(yè)土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)形成的取用水資源的農(nóng)業(yè)用水權(quán)。依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度，在用水總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)田水利工程灌溉情況，本著“公平、公正、公開、節(jié)約”的原則逐步推進(jìn)水價(jià)改革。

3.4 制訂用水補(bǔ)貼及節(jié)水補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)制度

建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，總體上應(yīng)按既不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)又能保護(hù)農(nóng)民合法用水權(quán)利，同時(shí)和農(nóng)業(yè)用水節(jié)水效果、經(jīng)濟(jì)狀況及水價(jià)調(diào)整等相匹配的原則進(jìn)行。在資金總量有限的情況下，優(yōu)先滿足精準(zhǔn)補(bǔ)貼需求。農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，由市水利局組織，市財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督，工程管理運(yùn)行單位、維修管護(hù)單位、供水管理經(jīng)營者相互配合共同完成。

3.5 健全農(nóng)業(yè)取用水管理制度

建立農(nóng)業(yè)取用水管理制度是實(shí)行水價(jià)改革的保障，也是水價(jià)改革的抓手。在改革實(shí)施區(qū)鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)及個(gè)人參與農(nóng)田水利工程的建設(shè)維護(hù)，建立日常水價(jià)監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)水價(jià)審查，保證公平、公正及公開[6]。

3.6 開發(fā)信息運(yùn)行管護(hù)系統(tǒng)

緊緊圍繞農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和信息化發(fā)展要求，既要立足當(dāng)前發(fā)展又要面向未來需要，由青州市水利局負(fù)責(zé)組織開發(fā)農(nóng)業(yè)取用水管理系統(tǒng)，系統(tǒng)包含基礎(chǔ)信息、取水計(jì)量、水費(fèi)征繳、水量統(tǒng)計(jì)、水權(quán)交易、運(yùn)行維護(hù)、綜合報(bào)表和地圖展示八大功能及八大模塊，如圖1所示。

圖1 農(nóng)業(yè)取用水管理系統(tǒng)

4 保障措施

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

成立青州市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由行政一把手擔(dān)任組長，由市財(cái)政局、發(fā)改局、水利局、物價(jià)局、農(nóng)業(yè)局、民政局、工商局、各鎮(zhèn)（街）等為成員單位，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的日常管理和推進(jìn)任務(wù)[7]。

4.2 明確責(zé)任分工

各相關(guān)職能部門在職責(zé)范圍內(nèi)做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相關(guān)工作。市發(fā)改局負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃；市物價(jià)局負(fù)責(zé)用水灌溉價(jià)格的核定、農(nóng)業(yè)灌溉成本的核算、分類水價(jià)及超定額累進(jìn)加價(jià)的制定，負(fù)責(zé)有效執(zhí)行水價(jià)監(jiān)督管理責(zé)任；市財(cái)政局負(fù)責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金的落實(shí)，績效評(píng)價(jià)、資金監(jiān)管；市水利局負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程建設(shè)管理、灌溉用水總量及定額管理、初始水權(quán)分配、工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)、水價(jià)改革的日常管理工作；市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)調(diào)整農(nóng)田種植結(jié)構(gòu)、推廣農(nóng)田節(jié)水措施、農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼；市工商局和民政局負(fù)責(zé)基層農(nóng)業(yè)用水組織的登記管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的具體實(shí)施，包括本轄區(qū)內(nèi)小農(nóng)水設(shè)施日常管護(hù)檢查考核、管護(hù)資金的籌集管理使用、監(jiān)督管理各行政村工程臺(tái)賬等工作。

4.3 加大資金投入

青州市利用財(cái)政資金對(duì)水價(jià)改革的帶動(dòng)作用，實(shí)行農(nóng)田水利工程資金向農(nóng)業(yè)水價(jià)改革傾斜。設(shè)立市級(jí)財(cái)政資金投入獎(jiǎng)勵(lì)制度，農(nóng)田水利工程資金向有農(nóng)業(yè)水價(jià)改革項(xiàng)目的地方進(jìn)行傾斜，同時(shí)對(duì)積極實(shí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、工作成績突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)。以有償交易水權(quán)為紐帶、農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、投資回報(bào)為吸引，通過采取政府購買服務(wù)、水利工程抵押貸款、與社會(huì)資本合作等方式，支持社會(huì)資本積極參與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作。

4.4 加強(qiáng)檢查督導(dǎo)

青州市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)實(shí)施區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革執(zhí)行情況，定期組織檢查及相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，按照上級(jí)要求接受考核，對(duì)進(jìn)度滯后的負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，對(duì)工作不力的單位責(zé)令整改。市水利局定期向市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合工作領(lǐng)導(dǎo)小組、上級(jí)水行政主管部門匯報(bào)全市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。

4.5 強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)

緊緊圍繞加快農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的相關(guān)要求，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場會(huì)，提升相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力；各有關(guān)單位同時(shí)做好自身相關(guān)工作，加強(qiáng)各方面交流，保證各項(xiàng)政策落到實(shí)處。解釋好農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的有關(guān)政策，讓農(nóng)民群眾知道改革出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)及改革具體措施辦法；及時(shí)公布改革進(jìn)展，積極宣傳改革典型事例，讓農(nóng)民群眾充分享受到改革成果；有效發(fā)揮有關(guān)媒體的宣傳帶動(dòng)作用，加強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾節(jié)約用水、有償用水意識(shí)，形成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的良好氛圍。

5 結(jié)語

青州市通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建成了農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、節(jié)水補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、取用水管理制度，建立了農(nóng)業(yè)取用水管理系統(tǒng)和信息運(yùn)行管護(hù)平臺(tái)，為青州市進(jìn)行水價(jià)改革奠定了基礎(chǔ)，確保了水價(jià)改革的順利推進(jìn)。