張剛生

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中指出：“從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。”為此，未來(lái)五年的主要任務(wù)目標(biāo)之一就是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)，到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然需要政府改革。

其實(shí)，自新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)的政府改革一直在持續(xù)推進(jìn)。回顧70多年的政府改革歷程，大體上可以分為三大階段。第一階段是從新中國(guó)成立到1982年政府改革，主要是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，以改變由于權(quán)力收放導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)膨脹。第二階段是1988年至2018年，主要是政府管理職能的優(yōu)化，包括理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，調(diào)整中央與地方關(guān)系，借助電子政務(wù)、一站式辦公等提高政府行政效率，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)等等。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，標(biāo)志著政府改革進(jìn)入了第三階段。這次改革從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體布局中統(tǒng)籌推進(jìn)，“堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，不僅調(diào)整了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置以?xún)?yōu)化政府職能，而且設(shè)立了監(jiān)察委以監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行。從功能區(qū)分的視角來(lái)看，完整的政府治理體系既有政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理，又囊括對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，同時(shí)還涉及對(duì)政府運(yùn)行的保障(見(jiàn)圖1)。可見(jiàn)，優(yōu)化政府運(yùn)行保障體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

圖1 完整的現(xiàn)代政府治理體系構(gòu)成

從廣義上講，所有為政府運(yùn)行提供人財(cái)物支持的都是政府運(yùn)行保障，包括組織人事部門(mén)的人才招聘與培養(yǎng)、財(cái)政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)支持以及機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)的辦公用房用車(chē)管理等等。機(jī)關(guān)事務(wù)工作旨在保障黨政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行〔1〕，所以狹義的政府運(yùn)行保障主要指機(jī)關(guān)事務(wù)。機(jī)關(guān)事務(wù)主要有辦公場(chǎng)所服務(wù)、交通服務(wù)和食宿服務(wù)等三大類(lèi)〔2〕，具體如辦公用房管理、公務(wù)用車(chē)管理、餐飲服務(wù)管理、會(huì)務(wù)服務(wù)管理等，這些共同構(gòu)成了狹義政府運(yùn)行保障的主要內(nèi)容。本研究采用狹義的概念。

作為政府體系的一部分，以機(jī)關(guān)事務(wù)管理為主的政府運(yùn)行保障也在持續(xù)變革發(fā)展中。特別是黨的十八大以來(lái)，政府運(yùn)行保障改革步伐加快，在社會(huì)化、法治化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和集中統(tǒng)一管理等方面取得重要進(jìn)展。〔3〕隨著改革的推進(jìn)，政府運(yùn)行保障朝什么方向完善愈發(fā)明確。2012年10月1日施行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》提出：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，建立健全管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌配置資源。政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門(mén)的機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行集中管理，執(zhí)行機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)?！弊源?，集中統(tǒng)一管理就成為了政府運(yùn)行保障改革的基本方向。在十九屆三中全會(huì)精神的指引下，進(jìn)一步明確了政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理的改革方向，并在中央國(guó)家機(jī)關(guān)和多個(gè)省市同時(shí)推進(jìn)，如新成立的退役軍人事務(wù)部、國(guó)際發(fā)展合作署和國(guó)家醫(yī)療保障局不設(shè)置后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，由國(guó)管局統(tǒng)一負(fù)責(zé)運(yùn)行保障；山西省將省委省政府下轄的各職能部門(mén)的運(yùn)行保障權(quán)統(tǒng)歸省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等等。雖然集中統(tǒng)一管理在中央和地方都已取得一定成績(jī)，但相較于政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理職能的優(yōu)化以及政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系的一體化改革，相對(duì)于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，政府運(yùn)行保障體系改革還有所欠缺。尤其是碎片化問(wèn)題仍然存在，例如國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)下設(shè)有10個(gè)局級(jí)機(jī)關(guān)服務(wù)中心等，一定程度上制約了節(jié)約型政府建設(shè)。

在政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理諸項(xiàng)改革推進(jìn)的同時(shí)，學(xué)界也在思考集中統(tǒng)一管理。這些研究一定程度上回答了什么是集中統(tǒng)一管理、為何要集中統(tǒng)一管理、如何推動(dòng)集中統(tǒng)一管理等重要問(wèn)題。例如，彭宗超等人針對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的碎片化等問(wèn)題，根據(jù)整體性治理理論，并在對(duì)比中外機(jī)關(guān)事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了推動(dòng)集中統(tǒng)一管理等完善政府運(yùn)行保障的改革建議?！?〕余少祥指出要想解決政府運(yùn)行保障中存在的條塊分割、多龍治水、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，需要進(jìn)行集約化、統(tǒng)一機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革等，他認(rèn)為集中包括辦公區(qū)與職能的集中，統(tǒng)一包括機(jī)構(gòu)、職能、制度、標(biāo)準(zhǔn)等的統(tǒng)一，而法治化和信息化是集中統(tǒng)一管理的路徑。〔5〕王佃利等深入分析了政府公物倉(cāng)建設(shè)對(duì)集中統(tǒng)一管理的重要意義。〔6〕孫維維指出集中統(tǒng)一管理改革的重點(diǎn)是利益的分化與整合，在梳理政府運(yùn)行保障碎片化問(wèn)題的成因及表現(xiàn)基礎(chǔ)上，提出了宏觀性的推進(jìn)集中統(tǒng)一管理改革的思路?！?〕

概括來(lái)講，圍繞政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理的研究主要是從中央政策文件精神出發(fā)，就中國(guó)政府運(yùn)行保障經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀中的各種問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，通過(guò)理論思辨，對(duì)集中統(tǒng)一管理的內(nèi)涵和必要性進(jìn)行闡述，然后提出政策建議，但一般性的理論分析較少。為何需要推進(jìn)集中統(tǒng)一管理改革，哪些適合集中統(tǒng)一管理，集中統(tǒng)一管理應(yīng)當(dāng)遵循什么規(guī)范等重要問(wèn)題，在學(xué)理上雖有涉及但遠(yuǎn)未廓清。而理論研究的缺失，一定程度上遲滯了集中統(tǒng)一管理改革。既然政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那么首先應(yīng)站在現(xiàn)代化的視角審視上述問(wèn)題。為此，本研究根據(jù)現(xiàn)代化理論，剖析為何集中統(tǒng)一管理是政府運(yùn)行保障體系改革的方向，并回答集中統(tǒng)一管理的內(nèi)涵、邊界以及推進(jìn)的要旨。

二、集中統(tǒng)一管理是現(xiàn)代化視角下政府運(yùn)行保障改革方向

政府運(yùn)行保障實(shí)行集中統(tǒng)一管理，不僅是現(xiàn)代化所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化與觀念變革的需要，也是政府運(yùn)行保障改革的方向，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，集中統(tǒng)一后可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的管理，提高保障質(zhì)量和效率，為各黨政機(jī)關(guān)更好地開(kāi)展工作提供了條件。其次，集中統(tǒng)一管理可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低辦公用房的建設(shè)維修、公務(wù)用車(chē)的購(gòu)置與維護(hù)等費(fèi)用，繼而降低行政開(kāi)支。集中統(tǒng)一管理后，各黨政機(jī)關(guān)無(wú)需建立自己的保障體系，不僅在硬件設(shè)施上避免重復(fù)建設(shè)，而且在數(shù)字化等軟件方面也可以避免重復(fù)投資，節(jié)省了行政開(kāi)支。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長(zhǎng)區(qū)間，降低和節(jié)省行政開(kāi)支顯得愈發(fā)重要。再次，集中統(tǒng)一管理還能夠消除不同機(jī)關(guān)之間工作人員的福利待遇差異，杜絕攀比情緒。最后，集中統(tǒng)一管理后帶來(lái)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，也有助于遏制黨政機(jī)關(guān)工作人員的違法和腐敗行為。

(一)現(xiàn)代化對(duì)政府運(yùn)行保障提出新要求

現(xiàn)代化是人類(lèi)偉大的革命性轉(zhuǎn)變，意味著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人的生活方式和價(jià)值觀念發(fā)生劇烈而深刻的變遷?！?〕現(xiàn)代化不僅是革命性的過(guò)程，而且是復(fù)雜的過(guò)程、系統(tǒng)的過(guò)程、全球的過(guò)程、長(zhǎng)期的過(guò)程、有階段的過(guò)程、同質(zhì)化的過(guò)程、不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程，也是進(jìn)步的過(guò)程?！?〕在眾多變化中，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)顯著特征是結(jié)構(gòu)的分化，或者叫專(zhuān)業(yè)化〔10〕，即從一個(gè)多功能角色結(jié)構(gòu)向幾個(gè)更為專(zhuān)業(yè)化的結(jié)構(gòu)演變?！?1〕專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)效率的提升，不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且也發(fā)生在政治領(lǐng)域?，F(xiàn)代政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的首要特征就是高度分化和功能專(zhuān)門(mén)化的政府組織制度?！?2〕專(zhuān)業(yè)化(專(zhuān)門(mén)化)的程度是衡量國(guó)家官僚政治發(fā)展水平的指標(biāo)?！?3〕顯然，如果政府的各個(gè)部門(mén)在履行本職工作的同時(shí)又負(fù)責(zé)自身運(yùn)行的保障、工作人員的福利等多項(xiàng)職能，無(wú)論是“小而全”還是“大而全”，都不符合現(xiàn)代政府的要求。政府機(jī)構(gòu)職能泛化是現(xiàn)代化不足的表現(xiàn)，而且這種未分化的制度結(jié)構(gòu)還經(jīng)常構(gòu)成現(xiàn)代化的主要社會(huì)障礙?！?4〕

單有結(jié)構(gòu)分化，對(duì)現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)是不充分的，發(fā)展是在作為結(jié)構(gòu)分化和整合(在新的基礎(chǔ)上聯(lián)合分化了的結(jié)構(gòu))之間對(duì)立的相互作用而前進(jìn)的?！?5〕否則，專(zhuān)業(yè)化很可能形成一個(gè)個(gè)孤立的組織。故而，隨著現(xiàn)代化水平的提升，政府機(jī)構(gòu)愈發(fā)專(zhuān)業(yè)化的同時(shí)，政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部也在高度整合?！?6〕在內(nèi)部整合的同時(shí)，現(xiàn)代化的政府組織也朝著集權(quán)化方向變化。〔17〕現(xiàn)代化的政治涵義最明顯地表現(xiàn)為統(tǒng)一制定政策，所以在公共領(lǐng)域中國(guó)家管理機(jī)構(gòu)日益集中化?！?8〕這種集中化整合，既是為了保證政府各專(zhuān)業(yè)化的組成機(jī)構(gòu)不至彼此割裂而是相互配合，同時(shí)也是對(duì)政府結(jié)構(gòu)不斷專(zhuān)業(yè)化后衍生出來(lái)的相同或相似職能進(jìn)行調(diào)整與合并，從而實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)職能由一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，且在縱向上也要實(shí)現(xiàn)一體，即國(guó)家層面的政府機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范和指令對(duì)各地方政府承擔(dān)同類(lèi)職能的機(jī)構(gòu)都有約束力和指導(dǎo)意義。所以，現(xiàn)代化的政治要求打造一個(gè)統(tǒng)一的政府運(yùn)行保障體系。

從價(jià)值觀念變化來(lái)看，現(xiàn)代化是理性化的過(guò)程?！?9〕隨著理性化，普遍主義的成就模式成為了現(xiàn)代社會(huì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，人們崇尚在通用規(guī)則基礎(chǔ)上決定地位和處理角色，如分配人員、分配設(shè)施和獎(jiǎng)勵(lì)。〔20〕平等觀念也日漸深入人心，各種不同的社會(huì)群體和階層開(kāi)始按照相同的價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量自己和他人，集中體現(xiàn)為對(duì)平等要求增加，可以說(shuō)平等不再是一種抽象的理想，而是一個(gè)最為強(qiáng)烈的要求?！?1〕正是這種觀念的變化，讓具有權(quán)限法定、實(shí)行職務(wù)等級(jí)制、專(zhuān)業(yè)化、遵循普遍原則等特點(diǎn)的科層制(官僚制)成為了現(xiàn)代政府的基本組織模式。〔22〕按照科層制進(jìn)行組織管理的現(xiàn)代政府，各機(jī)關(guān)部門(mén)運(yùn)行保障的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，不應(yīng)存在不同部門(mén)之間的不平等。而由各個(gè)黨政機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)運(yùn)行保障，既難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)行保障管理的統(tǒng)一，又容易出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)部門(mén)與其他部門(mén)之間的不平等，不僅擾亂了現(xiàn)代科層制政府的諸原則，還破壞了黨政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)平等的追求。

因此，改變?cè)械母鼽h政機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)本單位后勤保障的模式，實(shí)行政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理不僅是現(xiàn)代化所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，而且是現(xiàn)代行政理念的要求。也就是說(shuō)以集中統(tǒng)一管理為方向的改革，既是中央精神要求，也是政府運(yùn)行保障管理的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)還是基于現(xiàn)代化理論得出的科學(xué)判斷。

(二)現(xiàn)代化視角下政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理的內(nèi)涵

從現(xiàn)代化的要求來(lái)看，政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理既包括職權(quán)與機(jī)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)也有觀念與管理體制的變化。集中統(tǒng)一是密切相連的整體，當(dāng)然集中和統(tǒng)一也各有側(cè)重，集中主要是職權(quán)的集中，而統(tǒng)一主要是機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

集中最直觀的涵義是黨政機(jī)關(guān)在地理空間上的集中。集中辦公區(qū)有利于政府運(yùn)行保障管理部門(mén)統(tǒng)一管理辦公用房，也便于統(tǒng)籌安排公務(wù)用車(chē)，還方便建設(shè)統(tǒng)一的職工食堂等等，既方便了政府機(jī)關(guān)工作人員，又實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效應(yīng)節(jié)約管理成本，所以推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)集中辦公區(qū)建設(shè)是政府運(yùn)行保障集中管理的應(yīng)有之義。但是有些黨政機(jī)關(guān)需要布局在業(yè)務(wù)集中的區(qū)域，或者需要分散布局，如海關(guān)、應(yīng)急管理部門(mén)、公安機(jī)關(guān)等等，如果為了后勤保障的方便而將其集中到同一區(qū)域，反而會(huì)給政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理造成諸多不利影響。同時(shí)，受規(guī)劃、環(huán)境等因素的影響，原有的政府辦公用房、培訓(xùn)中心、職工住房等往往點(diǎn)狀分布在不同區(qū)域，將其實(shí)現(xiàn)地理空間上的集中不僅要耗費(fèi)巨大的成本，而且很多情況下是不現(xiàn)實(shí)的。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，即便辦公區(qū)分散在不同區(qū)域，借助數(shù)字化手段也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)辦公用房、公務(wù)用車(chē)等的管理與控制。所以，建立黨政集中辦公區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從現(xiàn)代化的視角看，通過(guò)職能的剝離、機(jī)構(gòu)和人員的調(diào)整，將分散在各黨政機(jī)關(guān)中事關(guān)政府運(yùn)行保障的各類(lèi)后勤事務(wù)集中到一個(gè)專(zhuān)屬部門(mén)，形成一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的政府運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)才是政府治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向。因此，職權(quán)集中到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)才是政府運(yùn)行保障集中管理的核心要義。

相較于集中，統(tǒng)一所包含的層面更多。首先是名稱(chēng)的統(tǒng)一，即全國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的法定名稱(chēng)一致，如各省(自治區(qū)、直轄市)所轄的統(tǒng)一為“機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”，縣區(qū)所轄的統(tǒng)一更名為“機(jī)關(guān)事務(wù)管理局或機(jī)關(guān)事務(wù)管理中心”等。在統(tǒng)一名稱(chēng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)一機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的功能定位以及歸屬定位。在功能定位上，要明確其是保障政府運(yùn)行的職能部門(mén)還是在保障政府運(yùn)行的基礎(chǔ)上兼具為政府工作人員提供福利的部門(mén)；在歸屬定位上，要明確是由所屬行政區(qū)劃的黨委直接管轄還是由所屬行政區(qū)劃的政府管理。如此，才能使得各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)上下對(duì)應(yīng)，確立上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，為形成全國(guó)一體化的政府運(yùn)行保障體系奠定基礎(chǔ)。統(tǒng)一的另一個(gè)重要方面就是管轄諸項(xiàng)事務(wù)的職權(quán)統(tǒng)一，不同級(jí)別的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)關(guān)在政府運(yùn)行保障的事務(wù)類(lèi)別是上統(tǒng)一的，同一級(jí)別行政區(qū)劃之黨委或政府所轄的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)所負(fù)責(zé)的事務(wù)以及管轄范圍應(yīng)當(dāng)是相同的。此外，根據(jù)理性化、科層制的現(xiàn)代政府管理要求，還需要標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。所謂標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，就是同一層級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)及其工作人員所獲得的保障內(nèi)容和水平是一樣的，不因部門(mén)的強(qiáng)弱而出現(xiàn)運(yùn)行保障差異，這樣也契合了平等的現(xiàn)代理念。

三、政府運(yùn)行保障實(shí)行集中統(tǒng)一管理改革

政府運(yùn)行保障實(shí)行集中統(tǒng)一管理改革必須遵循權(quán)責(zé)一致的現(xiàn)代政府理念。政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理，不僅僅是辦公用房、公務(wù)用車(chē)等后勤事務(wù)管理權(quán)限的移交，而且也伴隨著責(zé)任主體的變化。在傳統(tǒng)模式下，各個(gè)職能部門(mén)有自己的后勤保障機(jī)構(gòu)與人員，可以通過(guò)內(nèi)部的行政管轄權(quán)，直接對(duì)后勤機(jī)構(gòu)和人員提出明確的要求和指令，從而保證了政府運(yùn)行保障的效率和質(zhì)量。將后勤保障職能剝離出去，交由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，被保障的黨政機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)行政管轄權(quán)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行約束，這樣就可能存在保障不及時(shí)、不到位的風(fēng)險(xiǎn)，這也是集中統(tǒng)一管理改革的風(fēng)險(xiǎn)之所在。為了克服這種情況的發(fā)生，就必須遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，在將政府運(yùn)行保障職權(quán)集中到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的同時(shí)，明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的責(zé)任，且賦予被保障的各機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)權(quán)。政府運(yùn)行保障如果出現(xiàn)不及時(shí)、不到位等問(wèn)題時(shí)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就需要對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的權(quán)責(zé)做出明確的規(guī)定，明確政府運(yùn)行保障的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)開(kāi)辟被保障機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)、反饋保障質(zhì)量的制度化渠道，即推動(dòng)政府運(yùn)行保障體系的法治化與標(biāo)準(zhǔn)化。

為了能夠讓被保障的黨政機(jī)關(guān)將本單位的保障需求、保障中出現(xiàn)的問(wèn)題等及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，在保障體系法治化、標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)政府運(yùn)行保障數(shù)字化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)更新與傳遞。借助數(shù)字化系統(tǒng)，作為需求端的被保障機(jī)關(guān)，將辦公用房、公務(wù)用車(chē)等需求及時(shí)地傳達(dá)到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，并將保障中的問(wèn)題和保障的評(píng)價(jià)第一時(shí)間傳遞給機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)知曉，從而為機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)快速采取行動(dòng)提供條件。

(一)推進(jìn)政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理改革的要旨

從原來(lái)的碎片化模式轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一管理，是政府運(yùn)行保障現(xiàn)代化的過(guò)程。而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程必然會(huì)出現(xiàn)各種社會(huì)問(wèn)題、群體間的分裂和沖突，以及抗拒、抵制變遷的運(yùn)動(dòng)，包含多種解體與脫節(jié)?！?3〕作為一項(xiàng)政府改革，雖然不至于發(fā)生亨廷頓所說(shuō)的現(xiàn)代化過(guò)程導(dǎo)致失序，〔24〕但因?yàn)樯婕暗蕉鄠€(gè)部門(mén)與人員的調(diào)整以及行政習(xí)慣的變革，所以走向集中統(tǒng)一管理的改革勢(shì)必會(huì)有陣痛，甚至在某些方面還可能退回到原有的碎片化狀態(tài)。為了順利實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，這就需要作為領(lǐng)導(dǎo)力量的黨把控全局，站在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度予以重視，就改革的各個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)合理地安排，有序推進(jìn)，并以?xún)?yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)尺。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把控全局并予以高度重視是推進(jìn)政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理改革的關(guān)鍵。黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了集中統(tǒng)一管理的改革方向，賦予了改革動(dòng)力。首先政府運(yùn)行保障的集中統(tǒng)一管理，不僅僅是政府職能部門(mén)后勤事務(wù)的剝離與重組，而且還包括人大、政協(xié)、紀(jì)監(jiān)委等，僅靠政府及機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須由黨中央和各級(jí)黨委把控全局，推動(dòng)這項(xiàng)改革。其次，改革過(guò)程中存在諸多職權(quán)的調(diào)整，被剝離職權(quán)的機(jī)關(guān)可能產(chǎn)生“受損”心態(tài)抗拒集中統(tǒng)一管理，而黨的領(lǐng)導(dǎo)可以保證集中統(tǒng)一管理方向不會(huì)因?yàn)槟承├щy或挫折而中止或退回原狀。黨中央和各級(jí)黨委站在領(lǐng)導(dǎo)者的高度，還可以更科學(xué)恰當(dāng)?shù)仄胶飧鞣嚼?，有助于改革的順利推進(jìn)。最后，黨中央和各級(jí)黨委的重視，可以提高政府運(yùn)行保障改革的重要性，加快集中統(tǒng)一管理的步伐。

科學(xué)合理地安排各項(xiàng)改革內(nèi)容，有序推進(jìn)改革是順利實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的路徑。先試點(diǎn)然后全面鋪開(kāi)的漸進(jìn)改革是改革開(kāi)放以來(lái)積累的重要經(jīng)驗(yàn)，而集中統(tǒng)一管理也可以參照此模式。選擇合適的地區(qū)、機(jī)關(guān)就諸如公務(wù)用車(chē)、職工住房等具體分項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推進(jìn)。雖然整體上改革是漸進(jìn)的，但并不是說(shuō)所有改革都是漸進(jìn)的，有些問(wèn)題需要快速推進(jìn)，漸進(jìn)模式反而可能遲滯改革，導(dǎo)致遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行保障的集中統(tǒng)一管理。例如在有條件的地方，將各機(jī)關(guān)的政府運(yùn)行保障職權(quán)集中到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)可以采取激進(jìn)式改革，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。諸如全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一定位等利益調(diào)整較少而容易實(shí)現(xiàn)的改革，應(yīng)當(dāng)一步到位。

為政府運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)的保障，是政府運(yùn)行保障體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是評(píng)價(jià)集中統(tǒng)一管理改革的基本尺度。優(yōu)質(zhì)主要指保障水平能夠充分滿(mǎn)足政府運(yùn)行的需要，高效主要指政府運(yùn)行的各種需求能夠及時(shí)地保障，而經(jīng)濟(jì)則是指保障的成本盡可能低。優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面是一體的，不能為實(shí)現(xiàn)其中一個(gè)或兩個(gè)而犧牲掉其他任何一個(gè)。當(dāng)然，在集中統(tǒng)一管理改革的過(guò)程中，往往不能實(shí)現(xiàn)三方面齊頭并進(jìn)，因此可以在保持其他方面不變差的情況下從改善某一方面入手。在追求經(jīng)濟(jì)方面，既要考慮短期，也要考慮中長(zhǎng)期，做到科學(xué)評(píng)估。例如，以數(shù)字化助推集中統(tǒng)一管理，在數(shù)字化建設(shè)階段很可能需要大量投資，短期可能成本上升，但平均到中長(zhǎng)期則很可能是降低成本的。以?xún)?yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)作為評(píng)價(jià)尺度，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理改革過(guò)程中的問(wèn)題，據(jù)此反思是集中統(tǒng)一管理改革的方式出了差錯(cuò)，還是超出了其應(yīng)有的邊界。

(二)政府運(yùn)行保障實(shí)行集中統(tǒng)一管理改革的邊界

1.集中統(tǒng)一管理是保障政府運(yùn)行的后臺(tái)工作，而非政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理等前臺(tái)功能

政府行政可以分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為，為保障政府運(yùn)行的機(jī)關(guān)事務(wù)屬于內(nèi)部事務(wù)。〔25〕參照這種劃分，政府行政也可以分為前臺(tái)功能和后臺(tái)功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理屬于前臺(tái)功能，而政府運(yùn)行保障屬于后臺(tái)功能。這種行政行為的內(nèi)外或前后臺(tái)劃分，一個(gè)重要作用就是為政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理設(shè)定邊界——不可以將外部行政行為或前臺(tái)功能納入進(jìn)來(lái)。例如公務(wù)用車(chē)集中統(tǒng)一管理，可以盡可能將各個(gè)黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)用車(chē)都統(tǒng)合起來(lái)，但一般不涉及警務(wù)用車(chē)、消防用車(chē)等。當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益可以對(duì)其集中采購(gòu)和維修、統(tǒng)一使用標(biāo)準(zhǔn)，但是在使用管理上一般由使用機(jī)關(guān)自行安排。也就是說(shuō)，集中統(tǒng)一管理，需要以不干涉政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理等前臺(tái)功能為邊界。

2.集中統(tǒng)一管理適用于通用性事務(wù)而非特殊性事務(wù)

在事關(guān)政府運(yùn)行保障的諸事務(wù)中，并非所有事務(wù)都適合進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。諸如辦公用房、公務(wù)用車(chē)、公務(wù)接待、職工食堂、職工住房等各個(gè)部門(mén)之間需求差異化很小的通用性事務(wù)，適合進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。對(duì)通用性事務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，既可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化提升效率，也可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，而且又無(wú)需新增機(jī)構(gòu)和人員，從而節(jié)省了行政成本。但有些后勤保障任務(wù)只有個(gè)別黨政機(jī)關(guān)才擁有的，即特殊性事務(wù)，例如領(lǐng)導(dǎo)人的保障、涉及國(guó)家安全等保密性的特殊任務(wù)的保障等等。如果將這些特殊性的政府運(yùn)行保障事務(wù)也集中到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，不僅不會(huì)帶來(lái)效率的提升和成本的降低，反而會(huì)造成保障的不及時(shí)和不到位。因此，在推行集中統(tǒng)一管理改革的過(guò)程中，要對(duì)各類(lèi)事務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理地甄別和分類(lèi)。當(dāng)然，并不是說(shuō)在某一階段被認(rèn)定為特殊性事務(wù)，就一直無(wú)法進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，有些特殊性事務(wù)也可以逐漸轉(zhuǎn)為通用性事務(wù)。所以政府集中統(tǒng)一管理改革的過(guò)程中，還需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而適時(shí)調(diào)整通用性事務(wù)和特殊性事務(wù)的邊界。

四、小結(jié)

中國(guó)現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素之一是積極有為的政府，而積極有為政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)為其提供運(yùn)行保障。從功能區(qū)分的角度看，政府運(yùn)行保障是與政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理、監(jiān)督政府權(quán)力行使并列的三大功能之一。因此，無(wú)論是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化，還是優(yōu)化政府體系，都需要一個(gè)高效而優(yōu)質(zhì)的政府運(yùn)行保障體系。那么政府運(yùn)行保障體系朝什么方向改革才能滿(mǎn)足要求呢？從現(xiàn)代化的視角看，需要的是由專(zhuān)業(yè)化的職能機(jī)構(gòu)組成的政令統(tǒng)一的科層制政府。顯然，政府運(yùn)行保障由各個(gè)黨政機(jī)關(guān)自行負(fù)責(zé)，是不符合現(xiàn)代化要求的。因此，將各機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的職權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)——機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、定位、管轄內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)等的統(tǒng)一，即集中統(tǒng)一管理才是政府運(yùn)行保障現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

集中統(tǒng)一管理不僅可以提高政府運(yùn)行保障的效率和質(zhì)量，還可以節(jié)省行政開(kāi)支、消除黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的福利不平等、遏制腐敗等。雖然集中統(tǒng)一管理是政府運(yùn)行保障現(xiàn)代化的發(fā)展方向，而且有著多重現(xiàn)實(shí)意義，但是集中統(tǒng)一管理也是有邊界的。首先，集中統(tǒng)一管理的是政府運(yùn)行保障相關(guān)的后臺(tái)事務(wù)，而不包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的前臺(tái)事務(wù)。其次，并非政府運(yùn)行保障全部事務(wù)都要集中統(tǒng)一管理，通用性事務(wù)適合，而特殊性事務(wù)則不宜。最后，政府運(yùn)行保障集中統(tǒng)一管理也必須遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的現(xiàn)代政府原則，當(dāng)保障出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，負(fù)責(zé)政府運(yùn)行保障的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

雖然集中統(tǒng)一管理意義重大，但是通向政府保障現(xiàn)代化的道路并不是水到渠成的，整個(gè)改革過(guò)程往往會(huì)出現(xiàn)抵制和各種陣痛，或者偏離改革目的，要想順利且高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，就需要作為領(lǐng)導(dǎo)力量的黨從全局把控并予以高度重視，科學(xué)合理地選取改革內(nèi)容，穩(wěn)步推進(jìn)，并以?xún)?yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)為評(píng)價(jià)標(biāo)尺。尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以說(shuō)是推動(dòng)集中統(tǒng)一管理、實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行保障現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而這也恰恰是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求的首要內(nèi)容。