賴先進(jìn)

結(jié)構(gòu)決定功能。作為政府治理體系的外在組織形態(tài)，政府治理結(jié)構(gòu)直接決定著政府治理的運(yùn)行效能。改革開放至今，我國持續(xù)推進(jìn)了八輪政府機(jī)構(gòu)改革(幾乎每五年推進(jìn)一次機(jī)構(gòu)改革)，不斷推動政府機(jī)構(gòu)和職能體系更好適應(yīng)上層建筑的發(fā)展需要。在機(jī)構(gòu)改革早期，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡較多，對政府組織結(jié)構(gòu)重視不夠〔1〕。2018年深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，2019年黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次明確指出：優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。2022年黨的二十大報告明確指出：優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)。可見，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，仍然是我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)之一。作為國家治理、政府治理的基石，基層政府(1)本文所指的基層政府治理主要涉及縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個層級。在國家治理體系中具有承上啟下的基礎(chǔ)性功能，基層政府對上落實和執(zhí)行中央、省級、地級政策，對下服務(wù)廣大人民群眾和市場主體。從理論上看，基層政府承接著來自政治系統(tǒng)內(nèi)部的雙重“委托—代理”關(guān)系〔2〕。從優(yōu)化基層政府治理結(jié)構(gòu)著手，分析和把握基層政府治理結(jié)構(gòu)變化的新動向、新趨勢，有利于為優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)提供新的切入點(diǎn)和突破口。

一、 問題的提出：基層政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的邏輯轉(zhuǎn)換

長期以來，我國基層政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要遵循自上而下的對應(yīng)邏輯。這是由上級政府與基層政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所決定的。《憲法》第一百零八條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作”。《憲法》第一百一十條規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作”。這表明，基層政府與上級政府之間存在法定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。為便于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實施，基層政府在結(jié)構(gòu)上往往采取與上級政府結(jié)構(gòu)設(shè)計對應(yīng)的“同構(gòu)”模式。從歷次機(jī)構(gòu)改革實踐看，先完成國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，地方按照國務(wù)院部門調(diào)整方案逐級推進(jìn)地方和基層政府機(jī)構(gòu)改革。盡管歷次機(jī)構(gòu)改革，部門組合和分解都會有一定的調(diào)整，但對基層政府治理結(jié)構(gòu)而言，基層政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的邏輯是不變的，即遵循自上而下的條條分解與對應(yīng)邏輯。該優(yōu)化邏輯保障了超大規(guī)模國家自上而下的條條對應(yīng)，形成了我國政策有效執(zhí)行、政令統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。但是，改革開放以來八輪機(jī)構(gòu)改革按照該邏輯推進(jìn)和實施后，此類改革的邊際效應(yīng)正逐步遞減，弊端也逐漸顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，基層政府治理形成“上下一般粗”結(jié)構(gòu)。從上到下，基層政府治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計與上級高度一致。比如，縣級機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn) “麻雀雖小,五臟俱全”的狀態(tài)，上級什么樣的部門、縣級大體也有對應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)?？h擁有幾乎一整套黨政機(jī)構(gòu)，以便它們能有效地與市或省級對口機(jī)構(gòu)打交道〔3〕。2018年黨的十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》也指出：一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善。在結(jié)構(gòu)同構(gòu)的條件下，基層政府治理職責(zé)與上級出現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”?！奥氊?zé)同構(gòu)”是中國政府間關(guān)系總特征的一個理論概括〔4〕。在“上下一般粗”和“職責(zé)同構(gòu)”結(jié)構(gòu)下，基層政府作為上級政府的代理人角色與功能有了保障，但在提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)上缺乏結(jié)構(gòu)性支持。從根本上解決條塊矛盾,必須以打破職責(zé)同構(gòu)為突破口,實現(xiàn)從“每一級政府都要管所有的事情”向“只負(fù)責(zé)特定事情”轉(zhuǎn)變?！?〕

第二，基層政府治理資源配置和供給逐級遞減。在同一層級，政府治理資源配置與政府治理需求相匹配，是政府治理的基本原理和規(guī)律。在多層級治理體制中，越往基層，政府治理和服務(wù)的需求越大，政府治理資源配置(含機(jī)構(gòu)配置、人員配置等)應(yīng)該越強(qiáng)。長期以來，自上而下的條條分解與對應(yīng)邏輯，扭曲了層級政府資源配置和供給，政府治理資源配置出現(xiàn)逐級遞減?！皳u頭擺尾式”改革模式(中央先掉頭，地方隨后跟上)，導(dǎo)致省級以下管理體制“頭硬、腰粗、腳軟”〔6〕。這在一定程度上助長了基層政府治理需求與治理資源配置“倒三角”的結(jié)構(gòu)性矛盾(包含編制資源、執(zhí)法資源等)。從實踐上看，基層政府治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，包括利益主體數(shù)量激增且趨于多元、社會管理風(fēng)險增大、發(fā)展穩(wěn)定權(quán)衡等〔7〕。傳統(tǒng)的改革邏輯讓政府治理難以滿足基層實際需要，陷入結(jié)構(gòu)性供給與需求不匹配的困境。

第三，整體性政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新的試錯成本加大。不同于小國國家治理，我國是一個人口規(guī)模(世界第一)、國土規(guī)模(全球第三)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模(全球GDP總量第二、購買力評價第一)疊加的超大規(guī)模國家。在此條件下，遵循自上而下的條條分解與對應(yīng)邏輯，政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化往往面臨較大的改革試錯成本。2018年深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一場深刻變革。在推進(jìn)八輪機(jī)構(gòu)改革后，自上而下整體性推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的改革邊際收益逐步縮小。面向未來，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變改革邏輯，優(yōu)化改革推進(jìn)方式，變自上而下的邏輯為分層推進(jìn)的改革邏輯。在中央、省級、地級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個層級政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化中，重點(diǎn)從國家治理、政府治理的基石著手，優(yōu)化基層政府治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計的有機(jī)結(jié)合。

二、流程綜合化邏輯與集成型組織結(jié)構(gòu)的生成、內(nèi)在特征

如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)自上而下的條條分解與對應(yīng)邏輯，創(chuàng)新基層治理結(jié)構(gòu)？近年來，一些地方和基層自主探索和積極試點(diǎn)，遵循流程綜合化的邏輯，從審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程結(jié)構(gòu)入手，推進(jìn)審批權(quán)相對集中、行政執(zhí)法綜合化改革，單一的基層治理條線型結(jié)構(gòu)正演變?yōu)榧尚驼卫斫Y(jié)構(gòu)，構(gòu)建起具有高集成度新型組織——集成型組織。

(一)集成型組織結(jié)構(gòu)的演化與生成

1.前端審批流程綜合化

行政審批是行政流程的前端環(huán)節(jié)。在條條分解邏輯下，政府行政審批權(quán)力遵循自上而下的部門化配置，由部門行使行政審批權(quán)。因此，群眾辦事“找政府”通常演變?yōu)椤罢也块T”“找多個部門”，這樣的審批權(quán)配置模式從結(jié)構(gòu)上增強(qiáng)了基層群眾辦事的負(fù)擔(dān)，不方便基層群眾辦事。在前期地方探索的基礎(chǔ)上，2015年、2016年，中央有關(guān)部門印發(fā)相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)方案，推進(jìn)行政許可權(quán)相對集中改革試點(diǎn)。到2017年底，全國地級市和區(qū)縣(含開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等)共成立行政審批局180個，平均劃轉(zhuǎn)15個行政職能部門和119項審批事項，實現(xiàn)了“一枚印章管審批”〔8〕。截至2020年底，全國已有106個地級市成立行政審批局〔9〕。與傳統(tǒng)部門的條線職能型結(jié)構(gòu)不同，行政審批局突破了職能型結(jié)構(gòu)約束，是橫向型、跨部門組織〔10〕。

2.末端執(zhí)法流程綜合化

行政執(zhí)法是行政流程的末端環(huán)節(jié)。在條條分解邏輯下，政府行政執(zhí)法權(quán)也是遵循自上而下的部門化配置模式，由執(zhí)法部門行使行政執(zhí)法權(quán)。由于執(zhí)法權(quán)的部門化、分散化，基層有限的執(zhí)法力量被分解為多個執(zhí)法隊伍，執(zhí)法資源和執(zhí)法力量出現(xiàn)弱化?！捌甙藗€大蓋帽、管不住一頂破草帽”，形象地反映了基層執(zhí)法力量分散難以應(yīng)對基層治理需要的現(xiàn)實。在前期城市管理綜合執(zhí)法改革基礎(chǔ)上，中央在全國范圍內(nèi)推進(jìn)了行政執(zhí)法綜合化改革。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革對深化行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行了部署，組建了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)五支綜合執(zhí)法隊伍。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，推進(jìn)應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革。從全國層面看，我國行政執(zhí)法在結(jié)構(gòu)上從執(zhí)法隊伍林立轉(zhuǎn)向綜合化發(fā)展格局，形成了包括城市管理綜合執(zhí)法在內(nèi)的七大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制(“1+6”綜合行政執(zhí)法體制)。在此基礎(chǔ)上，有的地方和基層在更大領(lǐng)域、更深層次推進(jìn)了綜合行政執(zhí)法體制改革，在一些縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實現(xiàn)了“一支隊伍管執(zhí)法”。

3.事中事后分類監(jiān)管強(qiáng)化

事中事后監(jiān)管是行政流程的中間環(huán)節(jié)。在監(jiān)管結(jié)構(gòu)上，仍然按照條條分解的邏輯實行分類監(jiān)管、分部門監(jiān)管。但是，相對以往，政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)也正著發(fā)生變化：一方面，監(jiān)管與審批、執(zhí)法出現(xiàn)分離。在條條分解的邏輯下，基層政府治理結(jié)構(gòu)主要遵循部門化模式，在職能部門內(nèi)部，行政審批、監(jiān)管與執(zhí)法呈現(xiàn)一體化融合特征。另一方面，監(jiān)管從認(rèn)識和實踐上得到強(qiáng)化。在傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)下，部門化行政體制“重審批、輕監(jiān)管”“重末端處罰、輕源頭監(jiān)管”，政府治理的結(jié)構(gòu)重心主要在前端和末端。行政審批局以行政體制改革作為撬桿,促使政府在弱審批、嚴(yán)監(jiān)管、重信用、強(qiáng)服務(wù)中走向現(xiàn)代治理〔11〕。政府行政流程“兩頭相對集中”改革與放管服改革共同發(fā)揮作用，激發(fā)和撬動傳統(tǒng)監(jiān)管發(fā)生變革，事中事后監(jiān)管的現(xiàn)代政府治理理念不斷強(qiáng)化，部門事中事后監(jiān)管能力不斷加強(qiáng)，以強(qiáng)監(jiān)管為主要特征的現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)正在形成。

(二)集成型組織結(jié)構(gòu)的功能與特征

1.集成型組織結(jié)構(gòu)具有整體性治理功能

在傳統(tǒng)條件下，基層政府治理結(jié)構(gòu)是按照職能分工組成的條線型結(jié)構(gòu)。條線型政府治理結(jié)構(gòu)雖然在對口完成上級任務(wù)上具有執(zhí)行優(yōu)勢，但讓基層政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)部門化、碎片化特征，這些特征與基層人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求、社會日益增長的整體性治理需求產(chǎn)生著深刻的結(jié)構(gòu)性矛盾。流程綜合化改革邏輯，是從行政審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程視角入手，把各職能部門的前端審批職責(zé)整合到1個行政審批局，把各職能部門的執(zhí)法辦案職責(zé)整合到1個綜合執(zhí)法局或多個綜合執(zhí)法隊伍，強(qiáng)化職能部門剩余的事中事后監(jiān)管職能，從而形成“兩頭集中、中間突出”的集成型政府治理結(jié)構(gòu)(見圖1)。審批—監(jiān)管—執(zhí)法的流程綜合化邏輯，為基層政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了新的邏輯與路徑，緩解了條條分解邏輯與整體性治理服務(wù)需求的矛盾，大大提高了基層政府的治理效能和服務(wù)效率。

圖1 從條線型到集成型的基層政府組織結(jié)構(gòu)的演變

2.集成型組織的內(nèi)在特征

相比較于傳統(tǒng)職能型組織，集成型組織具有許多顯著的內(nèi)在特征：第一，集成型組織具備治理流程簡化特性。職能型組織強(qiáng)調(diào)高度的專業(yè)化分工，職能型組織形態(tài)下政府治理流程是專業(yè)化分工模式下的串聯(lián)化、分段化流程；集成型組織打破傳統(tǒng)職能分工“串聯(lián)”模式，實現(xiàn)了組織流程的高度集成整合，天然地具備流程“并聯(lián)”簡化特性。第二，集成型組織具備政府治理功能高度集成和整體實現(xiàn)特性。職能型組織強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，導(dǎo)致組織功能實現(xiàn)的部門化，集成型組織以服務(wù)對象為中心整合業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)了組織功能的集成與整合。第三，集成型組織在人力資源配置上具有顯著的通用特性。職能型組織在人力資源上強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識和專業(yè)技能，集成型組織反而更加強(qiáng)調(diào)人力資源配置的通用性，注重通用知識和通用能力建設(shè)，以適應(yīng)高度集成的治理流程。第四，大數(shù)據(jù)時代，集成型組織具備數(shù)字治理特性。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)信息化數(shù)字化新時代，數(shù)字技術(shù)為集成型組織的實現(xiàn)提供了有效的技術(shù)保障；隨著組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，數(shù)字系統(tǒng)和數(shù)字平臺本身也是對原有治理流程的技術(shù)整合、具有的數(shù)字集成整合特性，也在改變與顛覆傳統(tǒng)的職能型組織形態(tài)，通過數(shù)字化、數(shù)字治理方式促進(jìn)集成型組織的生成與發(fā)展。

三、集成型政府治理結(jié)構(gòu)的實踐成效與問題分析——以L市為例

本文以L市為典型案例，運(yùn)用訪談法，對集成型政府治理結(jié)構(gòu)的實踐成效與問題進(jìn)行分析。L市是東部沿海地區(qū)“因改革而生、因改革而興”的縣級市。由于成立縣級市起步晚、區(qū)域面積小，L市推進(jìn)改革也具有歷史包袱輕、“船小好調(diào)頭”的獨(dú)特優(yōu)勢。近年來，L市高舉改革大旗，推進(jìn)基層治理改革與創(chuàng)新。在政府治理的橫向、縱向結(jié)構(gòu)上，L市按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的要求，初步構(gòu)建起了以大部制、扁平化為主要結(jié)構(gòu)性特征的治理模式。在橫向結(jié)構(gòu)上，L市設(shè)立黨政機(jī)構(gòu)15個(黨委機(jī)構(gòu)6個、政府工作部門9個)、6個直屬事業(yè)單位、1個群團(tuán)機(jī)構(gòu)，形成比一般縣級市更為綜合集成的縣級大部制模式(2)2018年深化機(jī)構(gòu)改革后，縣級黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量一般為35-37個左右，L市黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量相比其他縣市區(qū)少了60%。。在縱向結(jié)構(gòu)上，L市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，實行市直管社區(qū)，形成了扁平化的縱向治理體制。

(一)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革的歷程

在大部制、扁平化治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，L市還推進(jìn)了以流程綜合化改革為邏輯的改革，推進(jìn)行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)的相對集中，同步實現(xiàn)“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”。

通過相對集中行政審批權(quán)改革，實現(xiàn)政府前端審批權(quán)的集中。2020年6月16日，L市人民政府向上級人民政府上報《關(guān)于轉(zhuǎn)報開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)的請示》。7月8日，上級人民政府向省人民政府上報《開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)的請示》。9月11日，省政府辦公廳正式復(fù)函同意L市開展相對集中行政許可權(quán)改革。9月24日，上級市委編辦同意在L市委市府辦增掛市行政審批局牌子。10月12日市行政審批局正式揭牌成立。11月18日，L市正式公布第一批審批劃轉(zhuǎn)事項，將全市7個部門665個涉企事項的審批職能，都劃轉(zhuǎn)到市行政審批局。11月26日，市行政審批局公章首次蓋出，標(biāo)志著“一枚印章管審批”改革正式起航。

通過相對集中行政處罰權(quán)改革，實現(xiàn)政府末端執(zhí)法辦案權(quán)的集中。與相對集中行政處罰權(quán)同步，L市為在更大領(lǐng)域和更深層次積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，向上級人民政府申報改革請示。2020年9月24日，省政府批復(fù)同意L市開展綜合行政執(zhí)法改革。獲得批復(fù)后，L市梳理出26個領(lǐng)域3000多項綜合執(zhí)法事項。2020年11月27日，1179項首批劃轉(zhuǎn)事項獲得上級人民政府批復(fù)(3)2021年上半年，對第二批劃轉(zhuǎn)事項清單反復(fù)進(jìn)行修改，修正后清單涉及發(fā)展改革等14個領(lǐng)域共760項行政處罰事項；完成第三批劃轉(zhuǎn)事項清單梳理，共涉及自然資源、交通運(yùn)輸、建設(shè)等5個領(lǐng)域1153項，已完成發(fā)函征求部門意見、網(wǎng)上公開征求意見及合法性審查等流程。。2020年12月7日，相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸到位，22日，開出了職責(zé)劃轉(zhuǎn)后首張罰單，“一支隊伍管執(zhí)法改革”落地實施邁出實質(zhì)性步伐。

(二)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革取得的成效

L市推進(jìn)“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革，創(chuàng)新了傳統(tǒng)政府治理模式，重構(gòu)了內(nèi)部政府權(quán)力配置。事前行政審批權(quán)力被從行業(yè)領(lǐng)域主管部門中切割出來，集中由一個機(jī)構(gòu)(行政審批局)行使。事后的執(zhí)法權(quán)力被從行業(yè)領(lǐng)域主管部門中切割出來，集中由一個機(jī)構(gòu)(綜合行政執(zhí)法局)行使，形成了集成型的政府治理結(jié)構(gòu)。主要取得的治理成效有：

第一，審批與執(zhí)法效能提高。集中化的行政審批模式進(jìn)一步了提升辦事效率。通過企業(yè)辦事“只進(jìn)一扇門、只蓋一枚章”，一般項目投資審批時間壓縮了50%，實現(xiàn)從省定“最多80天”到L市“最多40天”的精彩蝶變。集中化的行政執(zhí)法進(jìn)一步提高了行政執(zhí)法效率。2021年第一季度L市辦理案件238宗，處罰金額達(dá)305萬元，辦案率創(chuàng)新高，案件領(lǐng)域不斷拓寬，執(zhí)法真空狀況有效改善。

第二，審批與執(zhí)法成本降低。審批局成立后，審批部門由7家縮減為1家，印章由17枚縮減為1枚，審批人員由56名縮減為32名，破解了L市“人少事多”矛盾，每年節(jié)約行政成本近千萬。綜合執(zhí)法局設(shè)立3支專業(yè)執(zhí)法大隊(由綜合執(zhí)法一大隊、綜合執(zhí)法二大隊、綜合執(zhí)法三大隊負(fù)責(zé)一定行業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作)、5支屬地執(zhí)法大隊(城東大隊、城南大隊、城北大隊、城西大隊、城中大隊)，整合后的執(zhí)法隊伍節(jié)約了分散化的執(zhí)法運(yùn)行成本。

第三，審批與執(zhí)法流程綜合化。為加強(qiáng)監(jiān)管提供了空間和力量，有效促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變?！耙幻队≌鹿軐徟焙汀耙恢ш犖楣軋?zhí)法”改革實現(xiàn)了審批與監(jiān)管、監(jiān)管與執(zhí)法相分離，審批職能、執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)后節(jié)約的人力資源充實監(jiān)管力量，倒逼職能部門集中精力加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控以及制定行業(yè)規(guī)劃等，促進(jìn)部門管理由微觀事務(wù)的干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^層面的指導(dǎo)，從結(jié)構(gòu)上改變了“重審批輕監(jiān)管”或“以審代管”現(xiàn)象，推動了政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)L市審批與執(zhí)法流程綜合化改革面臨的問題

第一，流程綜合化改革后的職責(zé)劃分與界定問題。傳統(tǒng)政府內(nèi)部職責(zé)劃分遵循自上而下的職能分工模式。從審批、監(jiān)管、執(zhí)法流程視角，對政府職責(zé)進(jìn)行劃分，是一種新型職責(zé)劃分模式。審批與執(zhí)法的綜合化改革，打破了原有的職責(zé)劃分模式，必然形成的職責(zé)劃分與界定問題。一方面，審批、監(jiān)管職責(zé)存在邊界劃分問題。在傳統(tǒng)的模式下，“誰審批、誰監(jiān)管”，部門之間的審批和監(jiān)管職責(zé)界限較為明晰。在設(shè)置行政審批局后，“誰審批、誰監(jiān)管”原則不再適用，審批與監(jiān)管的職責(zé)邊界劃分成為新的管理矛盾和問題。另一方面，監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)難以劃清。監(jiān)管與處罰本就是相輔相成的辯證統(tǒng)一體，監(jiān)管是處罰的前提和基礎(chǔ)，處罰是監(jiān)管的深化和發(fā)展，二者相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，兩者之間的界限本就模糊。盡管在實踐中，短時間內(nèi)套用三種模板(4)按照“誰主管、誰監(jiān)管”、“處罰事項劃轉(zhuǎn)、監(jiān)管責(zé)任不減”等原則，對執(zhí)法與監(jiān)管部門邊界做了三個模板劃分：1類是業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，由綜合執(zhí)法局立案查處；2類是業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，業(yè)務(wù)主管部門牽頭會同執(zhí)法局進(jìn)行現(xiàn)場核實調(diào)查，執(zhí)法局進(jìn)行立案查處；3類是綜合執(zhí)法局加強(qiáng)日常巡查、受理和答復(fù)投訴舉報、網(wǎng)格移交，進(jìn)行立案查處。進(jìn)行劃定，也難以實現(xiàn)徹底厘清。

第二，審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離改革后的協(xié)同問題。隨著流程綜合化改革的推進(jìn)，政府跨部門協(xié)同問題主要轉(zhuǎn)化為行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法的協(xié)同問題。由于審批、監(jiān)管、執(zhí)法分屬不同的部門，審批、監(jiān)管、執(zhí)法脫節(jié)的風(fēng)險加大?！皩徆芊蛛x”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革后，事前審批與事中事后監(jiān)管演化成三個部門，存在事后監(jiān)管職責(zé)主次不清的問題，特別是事項審批與批后監(jiān)管、執(zhí)法的職責(zé)邊界以及審批踏勘環(huán)節(jié)互動機(jī)制不夠順暢、高效，批后監(jiān)管難度較大(5)來自對L市政協(xié)委員、綜合執(zhí)法局副局長的訪談，編號：20210522-12。。三者協(xié)同問題在信息共享方面表現(xiàn)明顯，審批、監(jiān)管與執(zhí)法難以打破條線型信息系統(tǒng)實現(xiàn)信息互通。

第三，審批、監(jiān)管、執(zhí)法專業(yè)治理能力提升問題。政府行政前端和末端流程綜合化改革，形成了新的集成型政府治理結(jié)構(gòu)，必然對傳統(tǒng)條線型治理模式下人員能力提出新的要求。在審批與執(zhí)法方面，由于大量綜合事項的劃入，審批局與綜合執(zhí)法局事項職能內(nèi)容多、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，需要審批人員、執(zhí)法人員具有更高的綜合能力和專業(yè)素質(zhì)。傳統(tǒng)審批與執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力主要局限在條線型結(jié)構(gòu)的某個領(lǐng)域，與綜合化改革后的寬領(lǐng)域結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。在監(jiān)管方面，部門人員的傳統(tǒng)監(jiān)管理念與方式，與審批執(zhí)法分離后的現(xiàn)代監(jiān)管不相適應(yīng)。審管分離后，從目前行政審批實踐來看，依然還存在著監(jiān)管不力、監(jiān)管缺位、監(jiān)管強(qiáng)度不足等問題，主要原因在于監(jiān)管部門服務(wù)意識不強(qiáng)，對監(jiān)管的角色定位認(rèn)識不足，存在重審批輕監(jiān)管的情況(6)來自對L市行政審批局副局長的訪談，編號：20210308-3。。

四、促進(jìn)集成型政府治理結(jié)構(gòu)高效運(yùn)行的調(diào)適機(jī)制

從流程結(jié)構(gòu)的角度，同步推進(jìn)相對集中行政審批權(quán)改革、相對集中處罰權(quán)改革已不是個案。全國已有不少縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時開展相對集中行政審批權(quán)改革、相對集中處罰權(quán)改革(7)根據(jù)作者統(tǒng)計，縣市推進(jìn)了“一支隊伍管執(zhí)法改革”的地方包括：2015年四川省彭州市、2019年河北省邱縣、2020年江蘇省灌南縣、2020年南京市高淳區(qū)等。，實現(xiàn)政府行政流程前端和末端的綜合化，這些改革突破了單一的條線型政府治理結(jié)構(gòu)，初步構(gòu)建起集成型的政府治理結(jié)構(gòu)。山東濟(jì)南〔12〕、海南萬寧、江蘇〔13〕等一些地方在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中也體現(xiàn)出了構(gòu)建集成型政府治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和方向。實踐表明，集成型政府治理結(jié)構(gòu)在政務(wù)服務(wù)、執(zhí)法上擁有比傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)更加有效的治理優(yōu)勢，在基層治理中正發(fā)揮著積極的效能。同時，在政府治理體制中，條線職能型結(jié)構(gòu)仍然是主流的模式。通過推進(jìn)地方大部制改革，完全打破因分工導(dǎo)致的部門專業(yè)化運(yùn)作是不現(xiàn)實的〔14〕。因此，應(yīng)建立完善調(diào)適機(jī)制，實現(xiàn)條條分解與流程綜合的高效協(xié)同。

(一) 審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)界定機(jī)制

首先，運(yùn)用權(quán)責(zé)清單機(jī)制，厘清審批職責(zé)、監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法職責(zé)的邊界和范圍。在審批和監(jiān)管職責(zé)上，對于設(shè)立行政審批局和實施相對行政審批權(quán)改革的地區(qū)，應(yīng)堅持“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管、誰行權(quán)誰擔(dān)責(zé)”的原則，建立權(quán)責(zé)清單，對審批職責(zé)、監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行精細(xì)化劃分。在監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)上，建立權(quán)責(zé)清單，厘清源頭管理、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法界限，明確監(jiān)管、執(zhí)法各環(huán)節(jié)職責(zé)。其次，建立審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)爭議動態(tài)裁決機(jī)制。對于動態(tài)事項和有爭議的事項，建立編制管理部門、司法部門、財政部門等多部門參加的綜合執(zhí)法聯(lián)席會議機(jī)制，厘清監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。由聯(lián)席會議對綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)及法制保障，研究決定綜合行政執(zhí)法與業(yè)務(wù)主管部門職責(zé)界定、執(zhí)法工作機(jī)制建設(shè)、重大專項行動和聯(lián)合行動等事宜。最后，對于審批、監(jiān)管、執(zhí)法交叉職責(zé)，要確定主、次責(zé)任清單，明確責(zé)任牽頭部門，防止審批、監(jiān)管、執(zhí)法之間出現(xiàn)推諉扯皮。

(二) 審批監(jiān)管執(zhí)法對接與協(xié)同機(jī)制

健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法上下對接機(jī)制。改革后產(chǎn)生的上下部門不對應(yīng)，是以往地方自下而上大部制改革碰到的瓶頸問題〔15〕?；鶎油七M(jìn)審批、執(zhí)法綜合化改革，構(gòu)建集成型政府治理結(jié)構(gòu)，與上級條線型政府治理結(jié)構(gòu)必然存在對接上的結(jié)構(gòu)性障礙。比如，在行政審批局方面，國家層面、省級層面和多數(shù)地級市層面并未設(shè)立行政審批局，上下一一對應(yīng)的指導(dǎo)關(guān)系難以建立。市、縣審批局游離于各個行業(yè)“條線”之外，無法接受來自上級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策信息〔16〕。為此，應(yīng)建立有效的對接機(jī)制，消除上下的治理結(jié)構(gòu)性摩擦。一方面，上級職能部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“一對一”思維，建立和完善面向基層的“一對多”“多對一”機(jī)制。另一方面，基層審批監(jiān)管執(zhí)法部門要積極與上級部門對接，接受相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。經(jīng)過相對集中審批權(quán)改革、相對集中處罰權(quán)改革后，政府部門協(xié)同從原來的職能型協(xié)同關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒绦蛥f(xié)同關(guān)系。在放管服改革背景下，審批監(jiān)管關(guān)系發(fā)展方向是“規(guī)范—協(xié)同”型審管關(guān)系〔17〕。事實上，無論是審批與監(jiān)管關(guān)系，還是監(jiān)管與執(zhí)法關(guān)系，都是緊密的協(xié)同型關(guān)系，必須要構(gòu)建高效互動的審批、監(jiān)管、執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。在改革中，應(yīng)建立審批、監(jiān)管、執(zhí)法“雙向告知”信息共享機(jī)制。在橫向?qū)用?，行政審批部門應(yīng)將審批結(jié)果信息實時推送行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法部門履行行政處罰權(quán)密切相關(guān)的行政決定，應(yīng)當(dāng)實時推送行政審批部門、綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法部門作出的與行政審批部門履行行政許可權(quán)、行業(yè)主管部門監(jiān)管密切相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制決定及執(zhí)行情況，應(yīng)當(dāng)實時推送行政審批部門、行業(yè)主管部門。業(yè)務(wù)主管部門將與綜合行政執(zhí)法事項相關(guān)的管理信息提供給綜合行政執(zhí)法部門，及時轉(zhuǎn)送相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、執(zhí)法解釋，以及上級主管部門出臺的行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法動態(tài)信息。此外，在日常運(yùn)行中，各部門都有協(xié)助配合其他部門的義務(wù)，審批、監(jiān)管、執(zhí)法部門應(yīng)梳理需要其他部門提供的協(xié)作配合事項。對于審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求高的事項，審管雙方共同派員參加。

(三)優(yōu)化資源配置與保障機(jī)制

推進(jìn)法治資源的綜合化配置機(jī)制。長期以來，我國行政立法和行政執(zhí)法配置主要是部門化機(jī)制，即部門行政審批權(quán)、行政許可權(quán)多數(shù)由部門主導(dǎo)的法律法規(guī)設(shè)定。面對基層推進(jìn)相對集中審批權(quán)和處罰權(quán)后，部門化配置機(jī)制與基層集成型政府治理結(jié)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)性不匹配。比如，在現(xiàn)有法律法規(guī)條件下，行政審批局代替職能部門行使行政審批權(quán)，雖然有《行政許可法》(8)《行政許可法》規(guī)定：國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。的支持，但還需要更多部門法在具體實施上予以支持?！斑M(jìn)一步明確行政審批局的法定身份。行政審批局的設(shè)立應(yīng)該逐步建立起法律體系保障，用法律條文明確行政審批局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。明晰行政審批局的法定職權(quán)劃轉(zhuǎn)。行政審批局被賦予的行政審批權(quán)力也是必須由法律明確規(guī)范的。行政審批局的權(quán)利和責(zé)任應(yīng)該是分界分明，不能和別的部門有交叉和重復(fù)”(9)來自對L市行政審批局業(yè)務(wù)科科長的訪談，編號：20210308-5。。無論是相對集中行政審批權(quán)改革，還是相對集中處罰權(quán)改革，雖然個別法律條文賦予了改革的合法地位；但作為結(jié)構(gòu)性改革，相對集中審批權(quán)與處罰權(quán)都運(yùn)行需要注入長期的法治資源，從源頭給予綜合化的法治資源配置。

優(yōu)化編制與人力資源配置機(jī)制?；鶎诱畱?yīng)改變完全條條對口的資源配置機(jī)制，從基層審批與執(zhí)法的總體任務(wù)出發(fā)，個性化科學(xué)分析，強(qiáng)化對綜合化部門的資源配置。作為綜合化部門，行政審批局與綜合執(zhí)法局集中行使政府行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)，是綜合化、專業(yè)化程度高的部門。編制與人力資源配置要突出綜合化、專業(yè)化導(dǎo)向，強(qiáng)化行政審批局與綜合執(zhí)法局資源配置。加強(qiáng)對審批人員、執(zhí)法人員的人力資源培訓(xùn)與開發(fā)，以綜合化審批和綜合化執(zhí)法業(yè)務(wù)需求為重點(diǎn)，提高審批人員、執(zhí)法人員的專業(yè)化治理能力。對于職能部門工作人員，要加強(qiáng)現(xiàn)代監(jiān)管能力建設(shè)，更好推進(jìn)職能部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，以強(qiáng)監(jiān)管突出集成型政府治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。